kinh nghiệm phân cấp quản lí hành chính nhà nước ở một số nước trên thế giới

Phân cấp còn là một phương pháp quản lý trong đó chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức trong hệ thống các cơ quan thực thi quyền hành pháp được phân chia, phân công một cách cụ

0

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

CƠ SỞ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH KHU VỰC MIỀN TRUNG

- -

TIỂU LUẬN

KINH NGHIỆM PHÂN CẤP QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Ở MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

Môn: Phân cấp quản lý hành chính nhà nước

Họ và tên: LÊ VĂN MÃO Lớp: Cao học Quản lý Hành chính công 16M

Thừa Thiên Huế, 01/2013

1

MỞ ĐẦU

Trong những năm qua, vấn đề phân cấp, phân quyền luôn được nhắc đến như là một giải pháp quan trọng trong quá trình cải cách hành chính Thực chất của vấn đề phân cấp, phân quyền là hoạt động hay một quá trình sắp xếp, bố trí quyền quyết định đến cấp thấp hơn trong cơ cấu thứ bậc của tổ chức

Quá trình phân cấp quản lý hành chính nhà nước đã được nhiều nước trên thế giới áp dụng và đạt được nhiều thành công trong việc cải cách hệ thống hành chính Có thể kể đến một số mô hình phân cấp ở Anh, Pháp, Đức, Đan Mạch, Canada… Những mô hình này phần lớn đã được thực hiện trong nhiều năm

Trên cơ sở nghiên cứu về cách thức, cơ chế phân cấp của một số nước trên thế giới có thể tìm ra những điểm ưu việt cũng như hạn chế của các mô hình phân cấp, từ đó có thể rút ra bài học cho vấn đề phân cấp ở nước ta hiện nay

2

1 Khái niệm phân cấp trong quản lý hành chính nhà nước

Phân cấp (decentralization) của mọi loại hình tổ chức chính là quá trình tổ chức lại đơn vị sản xuất, kinh doanh hoặc tổ chức lại thành các đơn vị nhỏ hoặc thành một hệ thống nhiều tổ chức riêng lẻ Phân cấp đồng nghĩa với quá trình ra quyết định được trao cho nhiều cá nhân hay nhóm nhỏ thay cho việc ra quyết định tập trung ở cấp cao nhất hoặc chỉ tập trung vào một người

Phân cấp còn là một phương pháp quản lý trong đó chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức trong hệ thống các cơ quan thực thi quyền hành pháp được phân chia, phân công một cách cụ thể thông qua hệ thống văn bản quy phạm pháp luật theo nguyên tắc trao cho cơ quan cấp dưới nhiều quyền ra quyết định các vấn đề có liên quan và tăng cường giám sát các hoạt động của các cơ quan đó thông qua hệ thống trách nhiệm báo cáo

Phân cấp trong cải cách hành chính là xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm và chịu trách nhiệm của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước từ Trung ương đến tận cơ sở nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản

lý hành chính nhà nước và cơ chế chuyển giao nhiệm vụ cho các tổ chức bên ngoài nhà nước

Phân cấp, giao quyền cho địa phương là quy luật tất yếu khách quan để các địa phương tự quyết, tự chịu trách nhiệm về hoạt động của địa phương mình Phân cấp là hình thức đưa chính phủ lại gần hơn với người dân, giúp cho các hoạt động và quyết định của khu vực công phù hợp với lợi ích chung của nhân dân Phân cấp có sự chuyển giao quyền lực quản lý xuống các cấp dưới để thực hiện cho sát dân và sát tình hình thực tiễn, đồng thời, để giảm bớt khối lượng cho cấp trên khỏi phải trực tiếp giải quyết những việc sự vụ Việc phân cấp phải gắn trách nhiệm với quyền hạn rõ ràng và bảo đảm tính thống nhất từ trung ương đến cơ sở

3

2 Kinh nghiệm phân cấp quản lý hành chính nhà nước ở một số nước trên thế giới

2.1 Phân cấp hành chính ở Pháp

Ngày 02/3/1982, Quốc hội Pháp đã thông qua đạo luật về việc giao bớt quyền cho địa phương, bao gồm quyền quyết sách, quyền quản lý, phát huy vai trò của Hội đồng dân biểu địa phương, qui định lại quyền của trung ương và địa phương

- Các cơ quan hành chính Trung ương của cộng hoà Pháp bao gồm các

tổng cục và các vụ; những cơ quan khác có tên gọi như phái đoàn, cơ quan, đoàn v.v Các cơ quan hành chính Trung ương đảm đương những nhiệm vụ:

+ Nghiên cứu tương lai xã hội: dự báo tình hình diễn biến nhu cầu của xã hội, những nhiệm vụ của Nhà nước và các giải pháp cho chính sách công cộng

và tổ chức hành chính

+ Ban hành những văn bản có tính quy phạm quốc gia hay chuẩn bị những dự thảo luật hỗ trợ cho các chính sách công cộng

+ Lãnh đạo và thúc đẩy hoạt động của các cơ quan tản quyền và những cơ quan điều hành của Nhà nước: ấn định những mục tiêu, kết quả dự kiến và trợ cấp những phương tiện về người, tài chính và vật chất

+ Kiểm tra và giám hộ hành chính: kiểm tra sự hoạt động bình thường của các cơ quan tản quyền và các cơ quan điều hành của Nhà nước

+ Đánh giá hiệu quả của các chính sách công cộng và những sửa đổi cần thiết

- Các cơ quan có thẩm quyền chung quản lý các đối tượng trong phạm vi

cả nước như: cơ quan quản lý lý lịch tư pháp, các bảo tàng quốc gia khác nhau,

cơ quan đấu tranh chống nhập cư bất hợp pháp, cơ quan xây dựng các công trình văn hoá, cơ quan quản lý việc làm tại các cơ sở giam giữ và cải tạo, những cơ quan nghiên cứu về giao thông Các cơ quan này sẽ đảm nhiệm những hoạt động sản xuất hàng hoá và cung cấp các dịch vụ, quản lý hay nghiên cứu cũng như các nhiệm vụ khác mang tính chất tác chiến tại các bộ khác nhau trên phạm

4

vi toàn quốc Các cơ quan này có thể độc lập trong quản lý và ký kết hợp đồng với những cơ quan hành chính trung ương

- Các cơ quan tản quyền của Nhà nước: phần lớn các cơ quan này được tổ

chức ở cấp tỉnh và vùng Tuy nhiên cũng có một số được tổ chức dưới hình thức liên tỉnh hoặc liên vùng Các cơ quan này được đặt dưới quyền của tỉnh trưởng, vùng trưởng Đứng đầu các cơ quan này là những công chức cấp cao do Chính phủ bổ nhiệm, họ là đại diện của các bộ trưởng và chịu sự lãnh đạo của tất cả các bộ trưởng thuộc các lĩnh vực khác nhau Các vùng trưởng, tỉnh trưởng thuộc

Bộ Nội vụ quản lý, nhưng mặt khác, họ đại diện cho tất cả các bộ ở địa phương,

vì vậy mỗi bộ trưởng đều có thể ra lệnh cho họ vì họ là cấp dưới của các bộ trưởng Các vùng trưởng và tỉnh trưởng lại là cấp trên của các giám đốc các cơ quan tản quyền, mặc dù họ không phải là người có quyền bổ nhiệm hay bãi miễn các giám đốc Theo qui định, khi bộ trưởng bổ nhiệm một giám đốc thì phải có

sự đồng ý của tỉnh trưởng, vùng trưởng Các cơ quan tản quyền này chiếm khoảng 95% biên chế của công vụ nhà nước

Đặc biệt ở Pháp, các cộng đồng dân cư không có sự phân cấp quyền lực theo thứ bậc: cấp vùng không có quyền đối với cấp xã, mà do Trung ương quy định thẩm quyền cho từng cấp

2.2 Phân cấp quản lý nhà nước ở Đức

Quản lý nhà nước ở Cộng hoà Liên bang Đức được chia thành các cấp độ khác nhau từ liên bang đến cấp cơ sở và mỗi cấp có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn không giống nhau

- Cơ quan hành chính cấp bang: Cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính cấp

bang ở Cộng hoà Liên bang Đức là công việc của bang Các bang có chủ quyền

về tổ chức, có nghĩa là tự quy định việc thành lập các cơ quan hành chính và thủ tục hành chính, nếu như đạo luật Liên bang không có quy định khác; do đó, các quy định này là không giống nhau giữa các bang

Về nguyên tắc, các bang có mô hình hành chính ba cấp: cơ quan cấp cao,

cơ quan cấp trung và cơ quan cấp thấp;

5

Cơ quan hành chính bang cao nhất là tất cả các cơ quan hành chính bang

mà không trực thuộc một cơ quan hành chính nào khác trong bang, đó là Chính phủ bang, do Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng đứng đầu và các Bộ trưởng của bang Cũng như Liên bang, các bang cũng có các cơ quan hành chính cấp cao nhất có thẩm quyền đối với toàn bang, ví dụ: Cục Thống kê bang, Cục Bảo vệ Hiến pháp bang, Cục Hình sự bang

Các bang có toàn quyền đối với các lĩnh vực giáo dục, cảnh sát, quản lý địa phương, văn hoá, bảo vệ môi trường và chịu trách nhiệm hành chính đối với luật pháp Liên bang thông qua các cơ quan công vụ của mình Bộ Nội vụ bang chịu trách nhiệm về lĩnh vực công vụ và quản lý công chức của Bang

Các cơ quan hành chính cấp trung của Bang (cơ quan hành chính khu vực) chỉ là đại diện hành chính của Chính phủ bang đặt tại các khu vực lãnh thổ với chức năng chính là kiểm tra, giám sát (nhà nước) việc thực thi luật pháp và các quyết định của Chính phủ Bang của chính quyền địa phương cấp thấp trên địa bàn Đứng đầu cơ quan hành chính khu vực là Chủ tịch Giúp việc cho Chủ tịch có Phó Chủ tịch và một Thư ký Các cơ quan tham mưu gồm có các vụ Dưới các vụ có tổ chức các phòng để thực hiện các nhiệm vụ cụ thể Mỗi phòng

có trưởng phòng và chuyên viên phụ trách, chuyên viên xử lý và các thành viên khác

Các cơ quan hành chính cấp thấp được đặt trực thuộc trực tiếp trong một

cơ quan cấp cao hoặc cấp trung của Bang Phần lớn các cơ quan hành chính cấp thấp đặc thù của bang (như các phòng xây dựng nhà nước, phòng giám sát kinh doanh nhà nước ) được đặt trực thuộc cơ quan hành chính khu vực

Cơ quan hành chính cấp thấp quan trọng nhất là các xã và liên xã Xã và liên xã đảm trách duy nhất nền hành chính công trong phạm vi lãnh thổ của mình Cơ quan hành chính khu vực chịu trách nhiệm giám sát chung đối với xã và liên xã

- Cơ quan hành chính địa phương: Chính là cấp cơ sở (xã, thành phố) tùy

theo tình hình đặc điểm riêng một số bang có hình thành tổ chức cấp tỉnh và huyện, song đó không phải là một cấp chính quyền (không có Hội đồng nhân

6

dân và Ủy ban hành chính, không có ngân sách độc lập) Vai trò của tỉnh, huyện chủ yếu mang tính chất hành chính

Chính quyền cấp xã gồm có Hội đồng nhân dân và thị trưởng hoặc đều do nhân dân bầu ra (như ở bang Bayern) hoặc Hội đồng nhân dân bầu ra Thị trưởng, xã trưởng và giám đốc hành chính (như ở bang Wesfalen) Xã, thành phố ở Đức có tính tự trị cao, tức là được quyền tự quyết định các vấn đề trong khuôn khổ luật pháp của Bang và Liên bang Xã có quyền tự quyết định việc lựa chọn cơ cấu tổ chức bộ máy các cơ quan của xã, nhìn chung số lượng các cơ quan chuyên môn ít – và tuỳ thuộc vào số dân của đơn vị hành chính xã cũng được quyền tự quyết định số lượng công chức làm việc trong bộ máy của mình

2.3 Phân cấp quản lý nhà nước ở Anh

Trong công cuộc cải cách hành chính và dịch vụ công ở Vương quốc Anh thời gian qua đã quan tâm thực hiện các nguyên tắc phân cấp, phân quyền và uỷ quyền để nâng cao tính chủ động, sáng tạo và tự chịu trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, nhất là cơ quan trực tiếp tiếp xúc với dân và chính quyền địa phương cung cấp dịch vụ công Việc phân cấp thẩm quyền trách nhiệm giữa trung ương và địa phương rất rõ ràng, rành mạch Cung cấp dịch vụ công phải

do chính phủ và chính quyền địa phương đảm nhiệm, nhất là 5 lĩnh vực cấp bách

là y tế, giáo dục, giao thông, cảnh sát và xin tị nạn Theo qui định của pháp luật, giữa trung ương và địa phương có sự phân cấp thẩm quyền, trách nhiệm rất rõ ràng, rành mạch

Các cơ quan hành chính ở trung ương có Nội các và các Bộ Cơ quan Bộ giúp chính phủ hoạch định chính sách và các qui định pháp luật khác Để thực thi chính sách có hiệu quả, ở trung ương thành lập các cơ quan thừa hành (hiện

có 127 cơ quan thừa hành) Các cơ quan này tiến hành dịch vụ công cho hệ thống hành chính và tổ chức công dân trong phạm vi được giao, đồng thời thanh tra việc chấp hành pháp luật Ví dụ quản lý đào tạo đại học và cao đẳng ở Anh là

do trung ương quản lý, còn dịch vụ y tế do trung ương thực hiện hoàn toàn v.v Chính quyền địa phương chịu trách nhiệm về giáo dục phổ thông, an ninh xã

7

hội, nhà ở, giao thông, vệ sinh công cộng, vận tải công cộng, cảnh sát Chính quyền địa phương được quyền thu thuế và phí do dân chúng trên địa bàn đóng góp, nếu còn thiếu thì sẽ có trợ cấp từ trung ương Có những lĩnh vực cả trung ương và địa phương cùng quản lý như dịch vụ môi trường

Chính phủ tập trung đề ra chiến lược, chính sách, tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ và phân bổ ngân sách, thực hiện kiểm toán các hoạt động dịch vụ công

2.4 Phân cấp ở Đan Mạch

Hệ thống hành chính ở Đan Mạch được chia thành 2 cấp là hành chính Trung ương và hành chính địa phương Hành chính địa phương có 2 loại hình là hành chính vùng và hành chính cơ sở (cơ sở không phải là cấp dưới của vùng) Phân cấp hành chính ở Đan Mạch được thực hiện khá triệt để theo hướng tự quản của chính quyền địa phương, trong đó có sự phân công nhiệm vụ giữa tổ chức chính trị và hành chính Các cơ quan hành chính được thiết kế để thực hiện trách nhiệm và những lĩnh vực cung cấp dịch vụ của chính quyền địa phương, Thị trưởng giám sát việc thực thi quyết định của Hội đồng

Đan Mạch đã cải cách và củng cố hệ thống chính quyền đại phương từ những năm 1960 với mục tiêu phân cấp phân lớn nhiệm vụ của khu vực công cho chính quyền địa phương (chính quyền thành phố tự trị – cấp thấp nhất và tỉnh - cấp khu vực) Từ đó rất nhiều công việc trong lĩnh vực công đã được chuyển giao dần cho chính quyền thành phố (hoặc tỉnh) và đã có tới 65% lượng công việc đã thuộc về trách nhiệm của chính quyền thành phố và tỉnh

Các nguyên tắc cơ bản phân chia nhiệm vụ của khu vực công tại Đan Mạch

+ Sự gần gũi

+ Tính dân chủ

+ Tính hiệu quả

+ Tính đa dạng

+ Mức độ phức tạp

+ Địa bàn thực hiện công việc

+ Tính chất nhiệm vụ

8

Việc quyết định phân chia nhiệm vụ công chính là việc xác định cơ quan nào

là người có thể thực thi nhiệm vụ đó một cách tốt nhất dựa trên 7 nguyên tắc ở trên, đồng thời đảm bảo rằng các cơ quan lựa chọn được cung cấp đầy đủ điều kiện, phương tiện để thực thi nhiệm vụ (quyền lực/năng lực, tài chính và nhân lực)

2.5 Phân cấp hành chính ở Canada

Ở Canada những công việc sau đây được phân cấp triệt để cho các đơn vị hành chính cơ sở :

Về tài chính: Thực hiện ký kết các hợp đồng, dự toán và quyết toán ngân

sách, định giá đất, cung cấp tài chính cho đơn vị hành chính cơ sở (kể cả vay nợ), làm thuế (đánh thuế, thu thuế), đấu thầu

Về hành chính: Cấp hợp đồng cung cấp dịch vụ, lưu trữ tài liệu, cung cấp

trụ sở làm việc cho đơn vị hành chính cơ sở, thành lập các uỷ ban, giao tiếp và hành chính, xây dựng và thực hiện các hợp đồng bảo hiểm và đào tạo, toà án cơ

sở, tổ chức bầu cử và trưng cầu dân ý, ký hợp đồng tuyển dụng, ký thoả thuận liên kết giữa các đơn vị hành chính cơ sở với nhau, trưng thu, trưng mua, quản

lý nhân sự…

Về kinh tế: Mua trang thiết bị hoặc nguyên vật liệu, mua động sản và bất

động sản

Về vệ sinh môi trường: cấp, thoát nước, quản lý chợ trời, thu gom rác, xử

lý các tác hại đối với môi trường, bảo vệ dòng nước, xử lý nước thải, xây dựng chính sách bảo vệ dòng sông và khu vực hải dương, xử lý các chất thải khác Các vấn đề về thu gom rác thải, xử lý nước thải, chống ô nhiễm, bảo vệ môi trường đều giao cho chính quyền cơ sở quản lý

Về y tế và sự thoải mái của người dân: kiểm định thực phẩm, bảo vệ

những người không hút thuốc, dịch vụ trông trẻ, trợ giúp cho các gia đình, tổ chức các hoạt động từ thiện…

Về giải trí và văn hoá: tổ chức thư viện, bảo tàng, ký các thoả thuận dịch

vụ với các tổ chức nhà trường và tôn giáo, tổ chức hội chợ và triển lãm, tổ chức các hoạt động giải trí, xây dựng các công viên và sân chơi

9

Ở Canada tất cả các trường học, từ đại học đến tiểu học đều tổ chức theo liên xã, liên huyện, liên tỉnh do Bộ Giáo dục quản lý, không giao cho tỉnh, huyện Bộ giáo dục có cơ quan đại diện của mình ở cấp tỉnh và huyện Hàng năm cơ quan đại diện này ký với từng trường một hợp đồng giáo dục, qua bản hợp đồng đó cấp ngân sách cho từng trường học và nghiệm thu kết quả đầu ra theo chất lượng giảng dạy sinh viên học sinh

Về tổ chức lãnh thổ: Thoả thuận liên kết giữa các đơn vị hành chính cơ sở, sáp

nhập các đơn vị hành chính, kết hợp với các đơn vị khác thực hiện dịch vụ công…

Về bảo vệ tài sản và cá nhân: phòng cháy chữa cháy, áp dụng các biện

pháp khẩn cấp, cảnh sát trật tự, giám sát súc vật nuôi…

Về vận tải: vận tải hàng không, giao thông đường bộ, bến đỗ xe, vận tải

công cộng, các hoạt động công chính, tu bổ đường xá, cầu cống, các công trình nghệ thuật và xây dựng quảng trường

Về quy hoạch đô thị và cải tạo đất: bảo vệ tài sản và di sản văn hoá, chiếu

sáng, xây dựng nhà ở, kế hoạch quy hoạch đô thị (xây dựng, phân khu, chia lô), khuyến khích sự phát triển của công nghiệp và thương mại v.v

Những nhiệm vụ trên đây do hành chính cơ sở đảm nhận theo cách thức dân chủ, tự quyết thông qua hoạt động của Hội đồng hành chính, qua các uỷ ban (thường trực và đặc biệt), tiếp cận thông tin, cơ chế kiểm tra và khả năng hành chính của đội ngũ lãnh đạo và thực thi ở cơ sở Luật pháp qui định chính quyền cấp trên không can thiệp trực tiếp vào hoạt động của hành chính cơ sở

3 Bài học kinh nghiệm rút ra từ phân cấp quản lý hành chính nhà nước ở một số nước trên thế giới

Trên cơ sở cách thức, mô hình phân cấp quản lý hành chính ở một số nước châu Âu có thể rút ra một số điểm cần nghiên cứu, áp dụng vào quá trình phân cấp ở nước ta hiện nay

Một là, phân cấp phải chú ý đầu tiên đến vấn đề hiệu quả

Phân cấp chính là để giảm nhẹ gánh nặng cho chính quyền Trung ương, bên cạnh đó còn nâng cao chất lượng phục vụ công dân của chính quyền địa