Phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở việt nam hiện nay

Mặt khác, các quy định phân cấp hiện hành chưa phù hợp với thực tiễn của mỗi khu vực, vùng lãnh thổ, .v.v… Những hạn chế, bất cập trên đó do nhiều nguyên nhân khác nhau, nhưng chủ yếu là

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN VĂN ĐẠI

PHÂN CẤP QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC GIỮA CHÍNH QUYỀN TRUNG ƯƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN

ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành: Luật hiến pháp và luật hành chính

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan kết quả nghiên cứu luận án tiến sỹ “Phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay” là công trình nghiên cứu của riêng tôi, không đạo văn hay lạm

dụng nội dung của các công trình nghiên cứu khác Các nguồn tài liệu tham khảo được đề cập, sự dụng trong luận án được nghiên cứu sinh thực hiện trích dẫn trung thực, đảm bảo theo quy định

Tôi xin chịu trách nhiệm về nội dung lời cam đoan của mình

NGHIÊN CỨU SINH

Nguyễn Văn Đại

DANH MỤC CÁC CỤM TỪ VIẾT TẮT

Kế hoạch và đầu tư

Tài nguyên và Môi trường Nông nghiệp và phát triển nông thôn

Kế hoạch và đầu tư

DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỆU ĐỒ TRONG LUẬN ÁN

1 Sơ đồ 2.1.1 Mô tả bản chất của phân cấp với các loại hình

2 Bảng 2.2.2: Cơ cấu quản trị tài chính – Thế kỷ 20 so với thế kỷ

3

Bảng 3.1.2: Mô tả mức độ phân cấp quản lý nhà nước trong

một số lĩnh vực ở Việt Nam theo quy định của pháp luật hiện

hành

72-73

4 Hộp 3.2.1 Trở ngại khi phân cấp cho địa phương – Trường

5 Biểu đồ 3.2.1: Thực trạng phân cấp về thu chi ngân sách của

6 Bảng 3.2.2 a: Mức độ phân cấp giữa chính quyền trung ương

(TƯ) và chính quyền địa phương (ĐP) về quản lý đầu tư công 82

7 Bảng 3.2.2 b: Định hướng đầu tư, xây dựng dự án và sàng lọc

8 Bảng 3.2.4: Thực trạng phân cấp quản lý hành chính nhà nước

về doanh nghiệp qua các giai đoạn phát triển ở Việt Nam 86

9 Bảng 3.2.5: Thực trạng phân cấp sử dụng “đất nông nghiệp,

10 Biểu đồ 3.3.1: Thực trạng tham nhũng trong chính quyền ở

11 Bảng 3.3.2: Thực trạng chất lượng cán bộ, công chức các cấp

12 Bảng 4.2.1: Những thay đổi cơ bản trong nhận thức về mô

hình quản trị công của nền hành chính nhà nước 121

MỤC LỤC

MỞ DẦU Chương 1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

1.1 Tình hình nghiên cứu các vấn đề liên quan đến nội dung của luận án 1.2 Nhận xét chung về tình hình nghiên cứu và các vấn đề sẽ tiếp tục được nghiên cứu trong luận án 1.3 Cơ sở lý thuyết và câu hỏi nghiên cứu

Chương 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC GIỮA CHÍNH QUYỀN TRUNG ƯƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

2.1 Quan niệm về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương

2.2 Các yếu tố cơ bản của phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền

trung ương và chính quyền địa phương 2.3 Các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương 2.4 Một số mô hình phân cấp quản lý hành chính nhà nước trên thế giới và gợi mở cho Việt Nam

Chương 3 THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC GIỮA CHÍNH QUYỀN TRUNG ƯƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

3.1 Thể chế phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay

3.2 Chủ thể, nội dung, mục đích phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính

quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay 3.3 Các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay 3.4 Đánh giá về thực trạng phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay

Chương 4 PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM PHÂN CẤP QUẢN

LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC GIỮA CHÍNH QUYỀN TRUNG ƯƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM

4.1 Phương hướng bảo đảm phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam 4.2 Giải pháp bảo đảm phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam

KẾT LUẬN DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO DANH MỤC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN NỘI DUNG LUẬN ÁN

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Lý thuyết về tổ chức quyền lực Nhà nước luôn là chủ đề nhận được sự quan tâm đặc biệt của các nhà khoa học và thực sự được chú trọng trong xã hội dân chủ, pháp quyền hiện nay ở Việt Nam và các quốc gia trên thế giới Trong đó nội dung

về phân cấp, phân quyền giữa các cấp chính quyền Nhà nước là bộ phận cốt lõi, có tính quyết định và sự lan toả rộng lớn

Trong những thập kỷ qua, các quốc gia trên thế giới đã có nhiều nỗ lực trong các chương trình cải cách, xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước nhằm hướng đến một xã hội phát triển thịnh vượng trong đó vai trò của Nhà nước được khẳng định Để đạt được mục tiêu thể kỷ đó, các quốc gia đã có nhiều phương thức thực hiện khác nhau, vừa mang tính phổ quát vừa mang tính đặc thù, riêng biệt Vấn đề phân cấp quản lý nhà nước để thúc đẩy hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước luôn là công việc trung tâm đã và đang được nhiều quốc gia quan tâm thực hiện Tuy vậy, thành công và thật bại cũng luôn đan xen, từ nhận thức đến quyết tâm hành động cũng có sự khác nhau trong kết quả đạt được ở các quốc gia Vì thế, lý luận về phân cấp, phân quyền sẽ luôn được các nhà tư tưởng hoàn thiện

Ở Việt Nam, vấn đề phân cấp quản lý Nhà nước trải qua một quá trình nhận thức lâu dài, được tác động bởi nhiều yếu tố khác nhau Sau khi Hiến pháp năm

2013, Luật tổ chức chính quyền địa phương có hiệu lực thì vấn đề phân cấp quản lý càng được đặt ra một cách cấp thiết, việc triển khai trong thực tế những nguyên tắc phân định thẩm quyền như một trong những nỗ lực để xây dựng chính quyền kiến tạo, phục vụ, liêm chính thúc đẩy dân chủ hoá ở nước ta

Kết quả đạt được về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và địa phương ở nước ta trong những năm qua đã phát huy tính chủ động, sáng tạo của các cấp chính quyền, khai thác các nguồn lực góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nước, thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội phát triển, phục vụ tốt hơn nhu cầu của tổ chức và lợi ích của nhân dân Phân cấp luôn đặt trong trạng thái ổn định về thể chế chính trị, kinh tế, xã hội; bảo đảm sự lãnh đạo thống nhất của Đảng cộng sản; giữ vững được cấu trúc bộ máy chính quyền trước những diễn biến phức tạp, bất ổn của chính trị thế giới

Tuy nhiên, quá trình đổi mới phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong thời gian qua x t về tổng

thể vẫn chưa đáp ứng được những đ i hỏi bức xúc của thực tiễn, c n nhiều hạn chế, bất hợp lý làm ảnh hưởng đến hiệu quả, hiệu lực hoạt động chung của nhà nước

Chẳng hạn như: Một là, phân cấp thẩm quyền nhưng chưa bảo đảm quản lý thống

nhất, c n biểu hiện phân tán, cục bộ, kỷ luật, kỷ cương hành chính chưa nghiêm, chưa chú trọng việc thanh tra, kiểm tra đối với những việc đã phân cấp cho địa phương Trách nhiệm của chính quyền địa phương chưa được khẳng định ở vị trí

xứng tầm, lợi ích của người dân vì thế mà chưa được đảm bảo tốt nhất Hai là, chưa

phân định r ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền trong việc thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, tổ chức cung cấp dịch vụ công, đại diện chủ sở hữu đối với các tổ chức kinh tế nhà nước và tài sản nhà nước; chưa xác định r trách nhiệm của mỗi cấp, của tập thể và cá nhân đối

với những nhiệm vụ đã được phân cấp Ba là, phân cấp nhiệm vụ cho cấp dưới,

nhưng chưa bảo đảm tương ứng các điều kiện cần thiết để thực hiện, c n thiếu sự ăn khớp, đồng bộ giữa các ngành, các lĩnh vực có liên quan, chưa tạo điều kiện thực tế

cho địa phương chủ động cân đối các nguồn lực và nhu cầu cụ thể của mình Bốn là,

một số nội dung phân cấp đã được pháp luật quy định nhưng chậm được triển khai thực hiện hoặc thực hiện không triệt để Mặt khác, các quy định phân cấp hiện hành chưa phù hợp với thực tiễn của mỗi khu vực, vùng lãnh thổ, v.v…

Những hạn chế, bất cập trên đó do nhiều nguyên nhân khác nhau, nhưng chủ yếu là do nguyên nhân từ nhận thức, quan điểm về phân cấp và phân quyền trong nhà nước pháp quyền XHCN; các chủ trương, giải pháp phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và địa phương chưa r ràng, rành mạch, thiếu nhất quán Để khắc phục những hạn chế trên, việc phân cấp quản lý hành chính giữa Trung ương và địa phương cần được đặt trên bình diện mới, đáp ứng đ i hỏi của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và của quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương trên cơ sở phân định r , cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền Phân cấp phải bảo đảm sự quản

lý tập trung, thống nhất và thông suốt của Chính phủ, tăng cường kỷ luật, kỷ cương nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội

Từ những vấn đề cấp thiết trên, nghiên cứu sinh đã chọn vấn đề “Phân cấp

quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay” để làm đề tài uận án Tiến sĩ uật học của mình

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

2.1 Mục đích nghiên cứu: Khái quát, luận giải các vấn đề lý luận về phân

cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương Các vấn đề lý luận này được phân tích, làm rõ dựa trên những thành tựu khoa học về các lý thuyết tổ chức quyền lực nhà nước trên thế giới và ở Việt Nam Trên cơ sở phương pháp luận đó, tác giả sẽ tập trung phân tích, nhận x t, đánh giá thực tiễn phân cấp quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay Kết quả đánh giá về thực trạng là cơ sở để luận án chỉ ra phương hướng và đề xuất các nhóm giải pháp có giá trị khoa học và thực tiễn nhằm khắc phục những hạn chế, tồn tại và bảo đảm hiệu quả của quá trình này ở nước ta trong thời gian tới đây

2.2 hiệm vụ nghi n cứu: Để đạt mục đích trên, luận án có nhiệm vụ:

Th nhất xác định cơ sở lý luận của phân cấp quản lý hành chính nhà nước

giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, bao gồm quan niệm khoa học về tổ chức hành chính - lãnh thổ, về phân chia quyền lực nhà nước theo chiều dọc; về đặc trưng của các mô hình phân cấp, trong đó chủ đạo là phân cấp về kinh

tế, phân cấp về tổ chức, bộ máy và các dạng thức, lĩnh vực phân cấp khác

Th hai, xác định nội hàm và các đặc trưng của chính quyền trung ương,

chính quyền địa phương cũng như xác định được về mặt lý luận thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước của hai cấp chính quyền này, qua đó thấy được nhu cầu, tính tất yếu về phân cấp quản lý hành chính giữa các chủ này ở Việt Nam

Th a trên cơ sở kết quả phân tích lý luận và đánh giá thực trạng phân cấp

quản lý hành chính, hiện trạng địa vị pháp lý của chính quyền địa phương, đề xuất phương hướng và các giải pháp đổi mới và hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và địa phương ở nước ta trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước theo hướng nhà nước pháp quyền, dân chủ

3 Đối tƣợng và phạm vi nghi n cứu của luận án

3.1 Đối tƣợng nghiên cứu: Luận án nghiên cứu những vấn đề lý luận, thực

trạng, giải pháp về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam Đối tượng nghiên cứu trọng tâm của luận án là hai nhóm nội dung chính của phân cấp quản lý hành chính nhà nước: (1) Phân cấp về thẩm quyền (các lĩnh vực cụ thể của phân cấp quản lý hành chính nhà nước) và (2) phân cấp về điều kiện thực hiện thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương

3.2 Phạm vi nghiên cứu: Với thực tiễn về tổ chức chính quyền địa phương

ở nước ta gồm có ba cấp (tỉnh, huyện và xã), luận án sẽ tiếp cận để nghiên cứu toàn

bộ quá trình phân cấp của chính quyền trung ương với các cấp của chính quyền địa phương, trong đó r n t nhất là phân cấp cho cấp tỉnh Quá trình phân cấp giữa cấp tỉnh với các cấp huyện và xã không thuộc đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận

án Hơn nữa về nội dung phân cấp trong các cơ quan cùng một cấp chính quyền, như giữa Chính phủ với các Bộ, ngành; giữa các Bộ với nhau hay giữa UBND với các Sở, Phòng, Ban ở chính quyền địa phương cũng không thuộc đối tượng và phạm

vi nghiên cứu của luận án

Phạm vi nghiên cứu của luận án cũng không hướng đến nội dung về tự quản địa phương với ý nghĩa là một vấn đề nghiên cứu độc lập Bên cạnh đó quản lý hành chính nhà nước có nội hàm và phạm vi rất rộng, bao gồm nhiều lĩnh vực khác nhau

về chính trị, kinh tế, xã hội Vì thế, luận án xác định tiếp cận đến các lĩnh vực cơ bản, rõ nét trong yêu cầu về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và địa phương hiện nay Tất nhiên, những lĩnh vực đó về cơ bản

sẽ phản ánh khá đầy đủ, hiện thực, giải quyết thỏa đáng mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu mà đề tài đã đề ra

uận án được thực hiện theo mã số chuyên ngành uật Hiến pháp và luật hành chính, do đó phạm vi nghiên cứu của uận án sẽ giới hạn và đi theo lát cắt của vấn đề tổ chức quyền lực nhà nước, về mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương uận án không nghiên cứu vấn đề phân cấp trong quyền lực tư pháp và các góc độ tiếp cận về lịch sử, văn hóa, tâm lý…, mặc dù các yếu tố

đó là cơ sở quan trọng cho việc rút ra các kết luận của uận án

4 Phương pháp nghiên cứu của luận án

Luận án được thực hiện trên cơ sở các quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, quan điểm, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; các quan điểm của Đảng, Nhà nước về pháp luật, về công cuộc đổi mới toàn diện đất nước, đổi mới tổ chức và hoạt động của nhà nước theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân

Lý luận về quyền lực nhà nước và kiểm soát quyền lực nhà nước trong đó vấn đề phân cấp, phân nhiệm, kiểm soát quyền lực nhà nước; vị trí, chức năng của các cấp chính quyền nhà nước ở Trung ương và địa phương là nội dung cốt lõi gắn liền với công cuộc cải cách nền hành chính ở nước ta hiện nay

Lý luận về xây dựng nền hành chính hiện đại trong nhà nước pháp quyền, trong đó có đặc trưng là nền hành chính nhà nước trong sạch, với nhận thức lý luận

về những trụ cột của điều hành quốc gia tốt, trong đó có yếu tố minh bạch, thượng tôn pháp luật Đặc biệt là các nhấn mạnh của Chính phủ hiện nay về một nền hành chính kiến tạo, liêm chính, thúc đẩy sự phát triển bền vững

ý luận về quyền con người, quyền công dân tiếp cận dưới góc độ đa ngành

và liên ngành, trong đó yếu tố chính trị - pháp lý là nền tảng mang tính trụ cột Nhà nước chuyển dịch từ một bộ náy quản lý, mệnh lệnh, phục tùng sang một bộ máy quản trị tốt, phục vụ tốt nhất lợi ích của nhân dân

Các phương pháp nghiên c u cụ thể được sử dụng như sau:

Th nhất, sử dụng các phương pháp thống kê, phỏng vấn để thu thập các

thông tin, tìm hiểu luận cứ, kinh nghiệm về vấn đề phân cấp quản lý, tổ chức và hoạt động của chính quyền trung ương và chính quyền địa phương; hệ thống hóa các quan điểm, định hướng của Đảng; chính sách, pháp luật của Nhà nước, cơ chế chính sách và các văn bản quy phạm hướng dẫn liên quan đến nội dung nghiên cứu

Th hai, luận án sẽ tham khảo các nguồn tài liệu đã công bố, kết quả khảo sát

tổng thể về thực trạng phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và địa phương ở nước ta hiện nay; tổng hợp, phân tích, so sách, chọn lọc tri thức khoa học cũng như kinh nghiệm trong và ngoài nước gắn với lý luận thực tiễn để đề xuất phương hướng, giải pháp có sức thuyết phục nhằm xác định mục tiêu và nguyên tắc phân cấp quản lý hành chính ở nước ta

ý luận về quyền con người, quyền công dân tiếp cận dưới góc độ đa ngành

và liên ngành, trong đó yếu tố chính trị - pháp lý là nền tảng mang tính trụ cột Nhà nước chuyển dịch từ một bộ náy quản lý, mệnh lệnh, phục tùng sang một bộ máy quản trị tốt, phục vụ tốt nhất lợi ích của nhân dân

Ngoài ra tác giả còn sử dụng các phương pháp nghiên c u cụ thể khác để giải quyết cho từng phần nội dung của luận án:

Mục 2.1, 2.2 và 2.3 Chương 2, tác giả sử dụng chủ yếu phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp so sánh, phương pháp hệ thống để làm rõ nội hàm của các khái niệm phân cấp, đặc điểm và các yếu tố của phân cấp hành chính

Mục 2.4 Chương 2, phương pháp chủ đạo là phân tích và tổng hợp, so sánh

để làm r được những kinh nghiệm quốc tế về phân cấp quản lý hành chính nhà

nước giữa chính quyền trung ương và địa phương là bài học kinh nghiệm có thể áp dụng ở Việt Nam

Mục 3.1 Chương 3, phương pháp lịch sử, tổng hợp, phân tích được sử dụng để làm

rõ chính sách của Đảng và pháp luật hiện nay về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương

Mục 3.2, 3.3 và 3.4, Chương 3, sử dụng chủ yếu phương pháp thống kê để phân tích và đánh giá những kết quả đạt được, hạn chế, tồn tại về thực trạng phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và địa phương ở Việt Nam

Mục 4.1, 4.2 Chương 4, phương pháp nghiên cứu được sử dụng chủ đạo là phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp hệ thống để xác định yêu cầu và các phương hướng, giải pháp nhằm thúc đẩy hiệu quả quá trình phân cấp quản lý hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay

Những đóng góp mới về mặt khoa học của luận án

Khi hoàn thành mục đích nghiên cứu, luận án có những đóng góp mới về mặt khoa học sau:

Th nhất, góp phần làm sáng tỏ một số khái niệm mà từ trước đến nay còn

có khá nhiều quan điểm, nhận thức khác nhau như: Phân cấp, phân cấp quản lý hành chính nhà nước, chính quyền trung ương, chính quyền địa phương àm r các yếu

tố cấu thành của phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, đồng thời gợi mở một số bài học kinh nghiệm từ các mô hình phân cấp điển hình trên thế giới cho Việt Nam

Th hai, đánh giá khách quan, trung thực, có tính thời sự về kết quả đạt được

và những tồn tại, hạn chế về phân cấp quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam trong những năm vừa qua Kết quả đánh giá vừa có tính khái quát vừa có tính cụ thể với những minh chứng pháp lý, số liệu khảo sát sinh động, đa dạng và thời sự

Th ba, các nhóm giải pháp mà luận án đưa ra có tính mới, chưa được đề cập

đầy đủ trong các công trình nghiên cứu khác; các giải pháp đó vừa có tính kế thừa vừa có tính phát triển, là cơ sở khoa học có giá trị mới đối với Đảng và nhà nước

5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án

Về ý nghĩa khoa học: Luận án là một công trình nghiên cứu nghiêm túc, có

nhiều cố gắng và kỳ vọng của tác giả, kết quả nghiên cứu sẽ đóng góp những giá trị nhất định cho khoa học xã hội nói chung và khoa học pháp lý nói riêng ở nước ta Việc xác định địa vị pháp lý của các cấp chính quyền trên cơ sở làm r mối quan hệ

phân cấp là cách tiếp cận đặc trưng và hiện đại của khoa học pháp lý Vì vậy, về mặt lý luận, có thể coi đây là đóng góp mới cho ý luận về nhà nước và pháp luật Với nghĩa đó, việc xem x t, đánh giá hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước cần được đặt trong mối liên hệ về quyền, lợi ích và trách nhiệm giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương Điều này hoàn toàn phù hợp với quan điểm của Đảng và Nhà nước ta hiện nay

Bên cạnh đó luận án là nguồn tài liệu quý giá để các độc giả trong và ngoài nước tham khảo, kế thừa và phát triển khi cần thiết tìm hiểu về vấn đề phân cấp quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam

Về ý nghĩa thực tiễn: Đảng và Nhà nước ta hiện nay đã đặt ra nhiệm vụ:

Phải khẩn trương nghiên cứu tìm ra các giải pháp có tính phương pháp luận để đổi mới, xây dựng, hoàn thiện thể chế, bảo đảm hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước, xây dựng nhà nước pháp quyền, dân chủ nhân dân, đem lại đời sống vật chất, tinh

thần ngày càng tốt hơn cho người dân…Trong thời gian gần đây, Chính phủ và các

cấp chính quyền địa phương đã và đang quyết liệt thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ, chủ trương đặt ra của Đảng và định hướng tổng thể của Nhà nước Vì thế, việc nghiên cứu về phân cấp quản lý hành chính nhà nước trên cơ sở cách tiếp cận của khoa học uật Hiến pháp và Luật hành chính sẽ đóng góp thiết thực cho nhiệm vụ

mà Đảng và Nhà nước đã đề ra Đồng thời, kết quả nghiên cứu của luận án sẽ góp phần tổng kết chương trình cải cách bộ máy nhà nước trong hơn 30 năm đổi mới đất nước vừa qua Bên cạnh đó, kết quả nghiên cứu của luận án sẽ tiếp tục gợi mở phương hướng, giải pháp mới để tiếp tục xây dựng, hoàn thiện bộ máy nhà nước, xác lập địa vị pháp lý của các cấp chính quyền trong thời gian tới đây ở nước ta

6 Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, phụ lục, danh mục tài liệu tham khảo, luận án được thiết

kế thành 4 chương với các nội dung sau:

Chương 1: Tổng quan về tình hình nghiên cứu

Chương 2: Những vấn đề lý luận về phân cấp quản lý hành chính nhà nước

giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương

Chương 3: Thực trạng về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính

quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay

Chương 4: Phương hướng, giải pháp bảo đảm phân cấp quản lý hành chính

nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam

Chương 1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

1.1 TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CÁC VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN NỘI DUNG LUẬN ÁN

Hiện nay, phân cấp quản lý hành chính nhà nước được đặt ra như là một nhu cầu cấp bách trong yêu cầu về xây dựng hoàn thiện bộ máy nhà nước của các quốc gia trên thế giới cũng như ở Việt Nam Trên thực tế cho thấy dưới cả phương diện

lý luận và kinh nghiệm thực tiễn đều chỉ rõ mức độ phức tạp gia tăng của công việc quản lý nhà nước tại địa phương trong khi sự tác động trực tiếp của Trung ương xuống địa phương đã trở nên không sát thực, do đó việc tăng cường phân cấp cho chính quyền địa phương là điều kiện tiên quyết để đảm bảo cho chính quyền có thể thực hiện tốt các chức năng quản lý hành chính nhà nước của mình Ở Việt Nam, đặc biệt là khi đất nước bước vào thời kỳ đổi mới, vấn đề phân cấp quản lýtrong các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước được khẳng định qua các văn kiện của Đảng và thể chế hóa chủ trương này bằng các quy định của pháp luật Vì vậy, vấn đề này được các nhà khoa học trong và ngoài nước quan tâm nghiên cứu theo những góc độ khác nhau

Trong quá trình nghiên cứu trước hết, tác giả đã tìm hiểu các công trình nghiên cứu khoa học cấp nhà nước, các đề tài và dự án cấp bộ, các chuyên khảo, bài viết, các luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ về tổ chức quyền lực nhà nước trong Nhà nước pháp quyền;về chính quyền địa phương; vềphân cấp quản lý hành chính nhà nước Những nghiên cứu đó có thể được phân chia thành các nhóm sau đây:

1.1.1 Tình hình nghiên cứu các vấn đề lý luận về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương

Thứ nhất, về khái niệm phân cấp, phân cấp quản lý hành chính nhà nước và

và các khái niệm có liên quan, có thể kể đến một số công trình nghiên cứu tiêu biểu

như: GS.TS Phạm Hồng Thái, GS.TS Nguyễn Đăng Dung và TS Nguyễn Ngọc

Chí (đồng chủ biên) trong cuốn sách “Phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam thực trạng và triển vọng”, (2011) (479 trang) [107]; TS Nguyễn Văn Cương (chủ biên) trong cuốn sách chuyên khảo “Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung

ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay”(2015) (340 trang) [2] PGS.TS Nguyễn Thị Hồi với cuốn sách “Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ ch c bộ máy nhà nước” (2005) [39]; GS TS Phạm Hồng Thái, trong bài viết “Phân quyền và phân cấp trong quản lý nhà nước – Một số khía cạnh lý luận – thực tiễn và pháp lý” (2011) [110]; Luận án Tiến sĩ Chính trị học “Thể chế tam quyền phân lập ở Nhật Bản” của tác giả Hồ Việt Hạnh [32]; JM Cohen và SB.Peterson, trong cuốn sách tham khảo nội bộ, “Phân cấp quản lí hành chính chiến lược cho các nước đang phát triển” (2002) [133] (Sách dịch từ cuốn:

Administrative Decentralization: Strategies for Developing Countries – xem: www

undp.org/governance/decentralization.htm) “Phân cấp ở Đông Á để tăng cường hiệu lực cho chính quyền địa phương” của Ngân hàng Thế giới, (2005) [137]; TS Nguyễn Minh Phương, “Để tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý giữa các cấp chính quyền địa phương hiện nay” [103]; Luận văn Thạc sĩ uật học “Hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho chính quyền địa phương Việt Nam hiện nay” của tác giả Khuất Việt Hải [34]; Bộ Tư pháp (Viện khoa học pháp lý), trong cuốn “Từ điển Luật học” (2006) [87]; ThS Vũ Công Giao,

“Decentralization – một số vấn đề lý luận và thực tiễn trên Thế giới” (2010) [27]

Các công trình nghiên cứu trên đã tiếp cận để luận giải chuyên sâu nội hàm

của các khái niệm liên quan đến phân cấp quản lý hành chính nhà nước Theo đó, chúng ta nhận thấy tính phức tạp, đa dạng trong nhận thức lý luận về các vấn đề liên quan đến nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước Nội hàm của các khái niệm phấn cấp, phân quyền, quản lý hành chính nhà nước và những khái niệm có liên quan đang c n nhiều cách tiếp cận và luận giải khác nhau

Thứ hai, về quan niệm đối với chính quyền trung ương chính quyền địa

phương và vấn đề phân cấp thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương có thể kể đến các nguồn tài liệu, công trình nghiên cứu như: Hiến pháp năm 2013 [42]; Luật tổ ch c chính quyền địa phương năm 1958 [45]; Luật tổ ch c chính quyền địa phương năm 2015 [46]; PGS.TS Hoàng Thế Liên (chủ biên) trong cuốn sách “Hiến pháp năm 2013 những điểm mới mang tính đột phá” (2015) [58]; GS.TS Nguyễn Đăng Dung và TS Đặng Minh Tuấn (đồng chủ biên) trong cuốn “Giáo trình Luật hiến pháp Việt Nam” (2014) [12]; Albert P

Blaustein và Jay A Sigler trong cuốn sách “Các ản Hiến pháp làm nên lịch sử” (2013) [128]; TS Nguyễn Sĩ Dũng, trong bài viết “Các mô hình chính quyền địa phương và sự phân chia ch c năng nhiệm vụ”, (2010) [13]

Trên cơ sở đó, chúng ta nhận thấy, khái niệm “chính quyền trung ương” và

“chính quyền địa phương” được sử dụng không phổ biến trong các văn bản của Đảng, pháp luật của nhà nước cũng như trong khoa học chính trị - pháp lý ở nước

ta Trên thực tế thì chúng ta hay nói là “cơ quan nhà nước ở Trung ương” mà ít khi

sử dụng thuật ngữ “chính quyền trung ương” vì khái niệm này thường phải được đặt trong mối quan hệ với khái niệm “chính quyền địa phương” Trong khi đó thì khái niệm chính quyền địa phương là một khái niệm phức tạp trong lịch sử lập Hiến ở Việt Nam trước khi có Hiến pháp năm 2013, khái niệm “chính quyền địa phương” gần như chưa được sử dụng mà thay vào đó là khái niệm “Hội đồng nhân dân các cấp” và “Ủy ban nhân dân các cấp” Tuy vậy, các công trình nghiên cứu trên là nguồn tri thức quan trọng để tác giả làm rõ thêm nhận thức về chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam

Thứ ba, về quan niệm “quản lý hành chính nhà nước” và phân iệt quản lý

hành chính nhà nước với các loại quản lý khác của nhà nước, có thể kể đến các công trình nghiên cứu tiêu biểu sau: PGS TS Nguyễn Cửu Việt trong cuốn “Giáo trình Luật hành chính Việt Nam” (2013) [123]; Giáo trình “Luật hành chính Việt Nam”, Trường Đại học Luật Hà Nội của TS Trần Minh Hương (chủ biên) (2014) [86]; PGS.TS Nguyễn Cửu Việt trong bài viết “Bàn về thuật ngữ quản lý hành chính nhà nước” (2007) [125]; ThS Vũ Công Giao trong bài viết“Decentralization – một số vấn đề lý luận và thực tiễn trên Thế giới” (2010) [27]; Nguyễn Hải Hà, bài viết “Về vấn đề phân cấp quản lý hành chính” (2001) [29]; PGS.TS Nguyễn Cửu Việt (chủ biên) trong cuốn “Luật hành chính nước ngoài” (2011) [125]; Bộ Tư pháp (Viện khoa học pháp lý), trong cuốn “Từ điển Luật học” (2006) [93]

Với những cách tiếp cận và luận giải khác nhau, nhìn chung các tác giả ở Việt Nam đều cho rằng quản lý hành chính nhà nước là một bộ phận cấu thành của quản lý nhà nước (hay quản lý hành chính nhà nước là quản lý nhà nước theo nghĩa hẹp) Trong khi đó các tác giả nước ngoài lại không có sự phân biệt về hai thuật ngữ

này Vì thế, luận án sẽ tiếp tục nghiên cứu để làm rõ tính lý luận về các yếu tố cơ bản của phân cấp quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam

Thứ tƣ, về kinh nghiệm quốc tế đối với vấn đề phân cấp quản lý hành chính

nhà nước giữa Trung ương và địa phương có thể kể đến các công trình nghiên cứu sau: ThS Vũ Công Giao, “Decentralization – một số vấn đề lý luận và thực tiễn trên Thế giới” (2010) [27]; ThS ê Văn H a trong bài viết“Phân cấp quản lý hành chính ở Đan Mạch” [38]; ThS Lê Toàn Thắng bài viết, “Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách của một số quốc gia trên thế giới”, (2011) [112]; Chính quyền địa phương của Thụy Điển – truyền thống và cải cách, của tập thể tác giả nước ngoài: Soren Haggroth, Curt Riberdah và Karin Rudebeck, người dịch: Victor Kayfets(1997) [135]; Mr Olivier VIDAL, trong tác phẩm: “Nước cộng hòa Pháp và các cộng đồng lãnh thổ địa phương: sự trở lại của nhóm Girondins” do Nguyễn Hoàng Anh phiên dịch [134]; TS Nguyễn Sĩ Dũng, trong bài viết “Các mô hình chính quyền địa phương và sự phân chia ch c năng nhiệm vụ” (2010) [13]

Các công trình trên đã tiếp cận để nghiên cứu về tổ chức bộ máy nhà nước,

về phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước ở nhiều quốc gia khác nhau theo các mô hình tổ chức đặc trưng Theo đó, có các mô hình phân cấp quản lý nhà nước điển hình trên thế giới như: Mô hình “Xô viêt”; mô hình ở các nước Châu Âu; mô hình ở các nước Đông Á sẽ có nhiều gợi mở cho Việt Nam để xây dựng, hoàn thiện

lý thuyết khoa học về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong thời gian hiện nay

Bên cạnh đó, chúng ta cũng có thể hệ thống thêm một số các công trình nghiên cứu khác có nội dung để chỉ ra các bài học kinh nghiêm về vấn dề phân cấp quản lý hành chính nhà nước cho Việt Nam hiện nay, như: Ngân hàng Thế giới ấn

hành tác phẩm“Phân cấp ở Đông Á để chính quyền địa phương phát huy tác dụng” (2005) [137]; TS Nguyễn Sĩ Dũng trong bài viết“Một số mô hình của chính quyền địa phương các nước trên thế giới” 14]; Nguyễn Thị Thu Vân “Tự quản địa phương ở các nước Đông u thuộc hệ thống XHCN trước đây và ở Trung Quốc” [121]; Nguyễn Huyền Hạnh: “Một số vấn đề về phân cấp quản lý nhà nước ở CHLB Đ c”, 31]; PGS.TS Nguyễn Như Phát: “Tiến tới một Hiến chương quốc tế

về tự quản địa phương”, [93]

Những công trình thuộc nhóm này đã cung cấp cho người đọc một bức tranh

đa dạng, phong phú về kinh nghiệm của các nước, các khu vực trên thế giới về phân cấp, phân quyền; đã chỉ r sự tồn tại của nhiều mô hình và mức độ phân cấp giữa Trung ương với địa phương và giữa các cấp địa phương; mối quan hệ giữa phân cấp với các yếu tố khác nhau như chỉ số GDP, hình thức tổ chức nhà nước, thể chế kinh

tế, chính trị ở các quốc gia Kết quả nghiên cứu này sẽ góp phần gợi mở cho Việt Nam nhiều giá trị quan trọng trong quá tronhf cải cách, xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước hiện nay

1.1.2 Tình hình nghiên cứu thực trạng phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam

Đã có rất nhiều công trình khoa học, với nhiều cấp độ khác nhau, của nhiều tác giả trong và ngoài nước nghiên cứu về vấn đề phân cấp, phân quyền, địa vị pháp lý của các cấp chính quyền nhà nước ở Việt Nam trong thời gian vừa qua Với phương pháp đa ngành và liên ngành, các công trình nghiên cứu đó chủ yếu tiếp cận hoặc có tính khái quát chung về phân cấp, phân quyền trong các lĩnh vực quản lý nhà nước (lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp) hoặc chỉ tiệp cận một lĩnh vực rất nhỏ về quản lý hành chính nhà nước Vì vậy, về cơ bản là chưa có một công trình nghiên cứu chuyên sâu về vấn đề phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay Dưới đây, tác giả đề cập đến một số công trình nghiên cứu tiêu biểu, có liên quan về thực trạng phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa Trung ương và địa phương ở Việt Nam nhìn nhận

ở tính khái quát chung và ở các lĩnh vực quản lý hành chính cụ thể

Thứ nhất, khái quát chung về tình hình nghiên c u thực trạng phân cấp

quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Namcó thể kể đến các công trình sau: TS Nguyên Văn Cương (chủ biên) trong cuốn “Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay” (2015) [2]; TS Hoàng Thị Ngân, trong bài viết “Thực trạng và xu hướng phân cấp quản lý giữa Trung ương và địa phương

ở Việt Nam” (2010) [80]; PGS.TS Nguyễn Cửu Việt, trong bài viêt “Phân cấp quản lý trong mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương” (2005) [124]; ThS Trần Thị Diệu Oanh, trong bài viết “Một số vấn đề về phân cấp quản lý cho chính

quyền Đô thị”, (2011) [91]; PGS TS Nguyễn Xuân Tế và CN Phan Hải Hồ, trong bài viết “Phân cấp quản lý nhà nước tại Thành phố Hồ Chí Minh – thực trạng và giải pháp” (2007) [114]; TS Dương Quang Tung, trong bài viết “Về vấn đề phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và địa phương hiện nay” [120] và PGS.TS

Vũ Thư, trong bài viết “Mấy vấn đề lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý cho chính quyền địa phương ở nước ta” (2009) [116]; TS Nguyễn Mạnh Hùng, trong cuốn sách chuyên khảo “Phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam”(2015) [58]; GS.TS Phạm Hồng Thái,

GS.TS Nguyễn Đăng Dung và TS Nguyễn Ngọc Chí (đồng chủ biên) trong cuốn

sách “Phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam thực trạng và triển vọng”, (2011)

(479 trang) [107]

Nội dung của các công trình nghiên cứu trên đã phần nào làm r được thực trạng về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở nước ta Tuy vậy, kết quả khảo sát nghiên cứu và những đánh giá, kết luận của các tác giả phần nhiều không còn mang tính thời sự và đã được khắc phục từ thực tiễn tổ chức nhà nước ở nước ta trong những năm gần đây đặc biệt là khi Hiến pháp 2013 và các Luật về tổ chức bộ máy nhà nước đã được ban hành Các công trình nghiên cứu trên thông thường tiếp cận theo lát cắt lịch sử

tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước gắn liền với lịch sử lập Hiến và lập pháp

Thứ hai, tình hình nghiên c u về thực trạng phân cấp quản lý hành chính

nhà nước giữa Trung ương và địa phương trong một số lĩnh vực cụ thể ở Việt Nam hiện nay, có thể kể đến các công trình sau: CIEM (Viện nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương) với công trình nghiên cứu “Phân cấp quản lý vốn hỗ trợ phát triển chính th c (ODA) ở Việt Nam – chính sách và thực hiện ở địa phương” (2008) [132]; PGS TS Phạm Duy Nghĩa, trong bài viết “Phân cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực kinh tế - cơ sở lý luận, thực trạng và giải pháp” [81]; TS ương Thu Thủy, trong bài viết “Phân cấp quản lý đầu tư công giữa Trung ương và địa phương ở Việt Nam hiện nay” (2013) [117]; ThS Đinh Minh Dũng, trong bài viết

“Phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục trên địa bàn cấp huyện” (2012) [15]; CIEM, trong dự thảo công trình nghiên cứu “Thực hiện tốt việc phân cấp giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương” [132]

Trong nội dung của các công trình này, các tác giả chỉ rõ thêm về thực trạng phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở các mức độ khác nhau khi tiếp cận trong các lĩnh vực cụ thể của quản

lý hành chính.Khi triển khai trong chương 3 (phần thực trạng), để đảm bảo tính logic khoa học xuyên suốt luận án, tác giả sẽ lồng gh p các lĩnh vực cụ thể của quản

lý hành chính trong nội dung phần kết quả đạt được và những hạn chế, tồn tại để phân tích Vì vậy, các công trình nghiên cứu này sẽ là nguồn tri thực rất quan trọng

để tác giả tham khảo Hơn nữa, quản lý hành chính nhà nước là một lĩnh vực rất rộng gần như là quản lý nhà nước theo nghĩa hẹp, vì thế tác giả giới hạn phạm vi nghiên cứu trong một số lĩnh vực rất điển hình, có tính quyết định đến hiệu quả của toàn bộ quá trình phân cấp quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam

1.1.3 Tình hình nghiên cứu phương hướng, giải pháp phân cấp quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam

Trong quá trình nghiên cứu các công trình của nhiều tác giả khác nhau, tác giả nhận thấy nhóm các vấn đề liên quan đến nội dung về phương hướng, quan điểm và giải phápthúc đẩy hiệu quả phân cấp quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay được nhiều tác giả quan tâm Bởi vì, mục đích cuối cùng khi các nhà khoa học đầu tư tìm hiểu về lĩnh vực này cũng là để tìm ra được các phương hướng, giải pháp nhằm thiết kế, xây dựng một mô hình chính quyền nhà nước có tổ chức và vận hành hoàn thiện hơn Có thể kể đến một số công trình nghiên cứu tiêu biểu sau đây:

Th nhất, các công trình nghiên cứu về nhóm giải pháp chúng, như: TS Nguyễn Văn Cương (chủ biên) trong cuốn sách “Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay” (sách

chuyên khảo), (2015) (340 trang) [2]; PGS.TS Nguyễn Minh Phương, trong bài viết

“Hoàn thiện cơ chế phân quyền, phân cấp quản lý đáp ng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước” [102]; ThS Nguyễn Đức Mạnh, bài viết “Tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính theo tinh thần Nghị quyết Đại hội lần th XI của Đảng” (2012) [64]; TS Nguyễn Minh Phương đã tiếp tục có bài viết “Để tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý giữa các cấp chính quyền địa phương hiện nay” [101]; TS Trần Anh Tuấn (Thứ trưởng Bộ Nội vụ), trong bài viết “Tiếp tục thực hiện phân cấp quản lý hành chính nhà nước giai đoạn 2011 – 2015” [119]; TS Hoàng Thị Ngân (Văn

phòng Chính phủ), trong bài viết “Đẩy mạnh công tác phân cấp Trung ương và địa phương” (2009) [79]

Th hai, các công trình nghiên cứu về nhóm giải pháp trong các lĩnh vực, như: PGS TS Vũ Thư, trong bài viết “Về xu hướng phát triển của bộ máy chính quyền địa phương nước ta” (2004) [116]; TS Hoàng Mai, trong bài viết “Sửa đổi Hiến pháp năm 1992 nhằm đẩy mạnh phân cấp giữa chính quyền trung ương và địa phương tại Việt Nam” (2012) [63]; TS Vũ Đức Đán, trong bài viết “Vai trò của phân cấp quản lý nhà nước trong cải cách hành chính ở nước ta hiện nay”; GS.TS

Phạm Hồng Thái, GS.TS Nguyễn Đăng Dung và TS Nguyễn Ngọc Chí (đồng chủ

biên) trong cuốn sách “Phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam thực trạng và triển vọng”, (2011) [107]; TS Lê Quốc Hùng, trong cuốn sách “Thống nhất phân công

và phối hợp quyền lực nhà nước ở Việt Nam” (2004) [59]; ThS Nguyễn Văn Đại,

“Phân cấp quản lý nhà nước về cán bộ, công ch c ở Việt Nam hiện nay”, (2017) [19]; ThS Nguyễn Văn Đại và ThS Nguyễn Thị Mai Anh “Phân cấp quản lý hành chính nhà nước về đầu tư công nhằm đảm bảo quản trị tốt nền hành chính ở Việt Nam hiện nay”, (2017) [20] TS Trần Thị Diệu Oanh, trong Luận án tiến sĩ uật học “Phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của chính quyền địa phương trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam” (2012) [89]

Có thể nhận thấy, các công trình nghiên cứu trên đây, các tác giả đã xây dựng được phương hướng, giải pháp phân cấp quản lý hành chính nhà nước ở các lĩnh vực nhất định; phương hướng và các nhóm giải pháp đó về cơ bản đã được tiếp thu

ở mức độ nhất định trong quá trình xây dựng, hoàn thiện thể chế phân cấp quản lý, cải cách nền hành chính nhà nước ở nước ta cũng như ở các quốc gia trên thế giới Theo các tác giả, để thực hiện được sự phân công và phối hợp hiệu quả giữa chính quyền nhà nước ở Trung ương và địa phương thì tất yếu cần phải xây dựng được cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước, trong đó cần xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng hệ thống cơ quan vừa theo hướng phân công, vừa theo hướng phối hợp chặt chẽ trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước Các công trình nghiên cứu này có giá trị khoa học quan trọng, bổ sung vào căn cứ để nghiên cứu sinh trình bày, làm r được phương hướng và các nhóm giải pháp phân cấp quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam trong luận án của mình

1.2 NHẬN XÉT CHUNG VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CÁC VẤN ĐỀ SẼ TIẾP TỤC ĐƢỢC NGHIÊN CỨU TRONG LUẬN ÁN

1.2.1 Nhận xét chung về tình hình nghiên cứu

Từ kết quả tổng quan mà nghiên cứu sinh đã tập hợp, phân tích, có thể nhận thấy đề tài “Phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay” đangcó rất nhiều nội dung còn bỏ ngỏ, hoặc còn nhiều quan điểm khác nhau, thậm chí là tranh cãi, hoặc chưa được nghiên cứu thấu đáo Dưới đây, tác giả đánh giá một số nội dung chính sau:

Th nhất, quan niệm về nội hàm của một số khái niệm hiện nay chưa được

thống nhất Trong quá trình tìm hiểu, tổng hợp các nguồn tài liệu liên quan đến đề tài về cơ bản tác giả đã không tìm thấy tài liệu nào sử dụng khái niệm “Phân cấp thẩm quyền” Hầu hết các tác giả ở Việt Nam đều sử dụng phổ biến thuật ngữ “Phân định thẩm quyền” và “Phân cấp quản lý” Tài liệu nước ngoài thì chủ yếu sử dụng thuật ngữ “Decentralization” (tiếng Anh) hoặc “Deconcentration” (tiếng Pháp) theo đúng nghĩa của từ là phi tập trung, mà theo cách hiểu của Tây Âu có nghĩa là phân quyền Bên cạnh đó việc sử dụng khái niệm “quản lý hành chính nhà nước” hiện nay cũng c n nhiều quan niệm khác nhau Thậm chí nhiều tác giả còn nhất thể một

số khái niệm liên quan đến các vấn đề này

Th hai, nhiều vấn đề lý luận c n “bỏ ngọ”, nhận thức, quan điểm còn khác

nhau về lý thuyết tổ chức quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay Nhận thức về vấn đề phân cấp, phân quyền, tự quản và địa vị pháp lý của chính quyền địa phương hiện nay là chưa r ràng, nhiều vấn đề có tính khoa học thì chúng ta vẫn cho rằng là nhạy cảm, không có những trao đổi thẳng thắn, khách quan hơn vì mục đích xây dựng và phát triển bền vững Các quy luật khách quan đã trở nên thành quả của lịch

sử loài người, chúng ta vận dụng c n chưa phù hợp Vì thế, nhìn chung bộ máy chính quyền hiện nay của chúng ta c n được tổ chức và vận hành kém hiệu quả Phát triển chưa bền vững, quyền và lợi ích chính đáng của công dân chưa được đáp

ứng một cách thỏa đáng

Th ba, các nhà khoa học khi đánh giá về thực trạng phân cấp quản lý hành

chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở nước ta chủ yếu mang tính khái quát, hàn lâm và còn rất chung chung Tác giả tìm hiểu thì

nhận thấy còn ít các công trình nghiên cứu có những khảo sát, chỉ số sát thực, mang tính thời sự để đánh giá về mức độ phân cấp, phân quyền giữa các cấp chính quyền nhà nước hiện nay Đặc biệt gần như chưa có các công trình thiết kế được về trị số

đo lường về vấn đề phân cấp quản lý nhà nước và trị số đo lường niềm tin, sự đánh giá của nhân dân với các cấp chính quyền nhà nước

Th tư, các công trình nghiên cứu đã hệ thống rất nhiều các nhóm giải pháp,

kiến nghị vừa có tính định hướng vừa có tính thực tiễn nhằm đẩy mạnh hơn nữa tính phân cấp quản lý nhà nước giữa chính quyền trung ương và địa phương trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước Tuy vậy, các nhóm giải pháp phần nhiều không còn phù hợp, không cập nhật được tính thời sự hiện nay Khi Hiến pháp 2013 đã được ban hành, các đạo Luật về tổ chức nhà nước đã được sửa đổi, bổ sung mới và đặc biệt là Văn kiện Đại hội toàn quốc lần thứ XII, các Nghị quyết Hội nghị Trung ương của Đảng đã có những định hướng mới Do vậy, các nhóm giải pháp mà các nhà nghiên cứu đã nêu chắc chắn sẽ phải trao đổi, phân tích sâu hơn

1.2.2 Những vấn đề còn đặt ra mà luận án sẽ tiếp tục nghiên cứu

Vấn đề phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương

và chính quyền địa phương cần được nghiên cứu một cách toàn diện, đáp ứng đ i hỏi của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN Mục đích nghiên cứu cần phải đáp ứngyêu cầu về xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân và công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước, nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương Vì thế, việc phân định r , cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền trong bộ máy chính quyền nhà nước; bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt của Chính phủ, tăng cường kỷ luật, kỷ cương nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội là mục tiêu xuyên suốt của quá trình nghiên cứu

Qua tìm hiểu và phân tích nội dung các công trình của các tác giả đã công

bố, tác giả nhận thấy, các công trình nói trên chủ yếu đi sâu vào phân tích các vấn

đề về chính quyền địa phương hoặc phân cấp quản lý một cách riêng rẽ Nếu đề cập đến chính quyền địa phương thì chủ yếu về mô hình, tính chất, chức năng, thẩm quyền Giải quyết phân cấp quản lý chủ yếu phân tích khái niệm phân cấp quản lý

trong nước và ngoài nước, các lĩnh vực cần được phân cấp cụ thể Chưa có công trình nào tập trung nghiên cứu làm rõ một cách toàn diện và chuyên sâu về vấn đề phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương Điều quan trọng hơn nữa là các công trình nghiên cứu đã công bố cũng

đã đặt trong một bối cảnh lịch sử khác Với quyết tâm đổi mới toàn diện của Đảng

và Nhà nước hiện nay thì phân cấp quản lý cần được đặt trong bình diện mới

Trong bối cảnh cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam hiện nay, việc phân cấp chưa được đặt trên một quan điểm lý luận phù hợp với yêu cầu của chế độ nhà nước pháp quyền XHCN Bởi trong nhà nước pháp quyền, các yếu tố của phân quyền theo chiều dọc phải được làm r ; khái niệm “địa phương” phải được hiểu trước hết từ góc độ yếu tố lợi ích cộng đồng dân cư mà không chỉ hạn chế trong phạm vi các thẩm quyền của bộ máy nhà nước.Cho đến nay, có khá đầy đủ các tài liệu lý luận và thực tế nước ta và các nước để xây dựng hệ thống lý luận về nền hành chính và cải cách hành chính, trong đó có vấn đề phân cấp quản lý, các vần đề

về phân cấp cần được nghiên cứu một cách đầy đủ bao gồm các nội dung như khái niệm, bản chất, các loại hình phân cấp, các nguyên tắc phân cấp quản lý, các điều kiện để thực hiện phân cấp…

Phân cấp quản lý cần được ghi nhận trong các văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao Việc phân cấp không nên theo hình thức tự nguyện của các Bộ, ngành Trung ương, của chính quyền địa phương cấp trên mà nên thông qua việc xây dựng các văn bản pháp luật như có uật về phân cấp quản lý, Luật về chính quyền địa phương Việc ghi nhận trong pháp luật phân cấp quản lý phải có tầm nhìn chiến lược Phân cấp quản lý để chính quyền trung ương có thể giải quyết các vấn đề lớn,

có tầm vĩ mô như: vạch ra chính sách, pháp luật, quy hoạch, kế hoạch, kiểm tra Phân cấp quản lý mở rộng thẩm quyền của chính quyền địa phương trong việc quyết định và quản lý các công việc trên địa bàn không chỉ làm hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương trở nên năng động, tích cực hơn; mà c n đ i hỏi về tăng cường sự kiểm soát của người dân, của chính quyền trung ương đối với hoạt động của chính quyền địa phương cũng như mở rộng khả năng để công dân tham gia vào các hoạt động của chính quyền địa phương, phân cấp quản lý gắn liền với yêu cầu của nền dân chủ

Cần phải xác định lại vấn đề tổ chức hành chính – lãnh thổ, vị trí, tính chất, các mối quan hệ, năng lực các mặt của chính quyền địa phương trong bộ máy nhà nước Đây là cơ sở của việc phân cấp quản lý

Trên cơ sở kế thừa những tri thức lý luận của các tác giả đi trước, Luận án đi sâu nghiên cứu quan niệm khoa học về phân cấp quản lý và những khái niệm có liên quan; đánh giá thực trạng phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của các cấp chính quyền nhà nướctrong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam; đề xuất các giải pháp đẩy mạnh phân cấp quản lý trên cơ sở quan điểm tiếp cận mới về quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương Bởi vì trên thực tế, trong quá trình thực hiện phân cấp quản lý triển khai từ chủ trương, chính sách của Đảng

và Nhà nước còn có rất nhiều hạn chế, chưa đem lại hiệu lực, hiệu quả trong quản lý nhà nước Do đó, việc xem xét một cách toàn diện như đã đề cập ở trên là rất cần thiết giúp cho việc đưa ra những giải pháp khả thi hơn Vì vậy, luận án sẽ đặt ra những vấn đề nghiên cứu cơ bản sau:

Một là, xác định cơ sở lý luận của phân cấp quản lý, bao gồm quan niệm khoa

học về tổ chức hành chính - lãnh thổ, về đặc trưng của các mô hình phân cấp, trong

đó chủ đạo là phân cấp thẩm quyền và phân cấp về điều kiện thực hiện thẩm quyền

Hai là, xác định nội hàm pháp lý và đặc trưng nhận diện của chính quyền

trung ương và chính quyền địa phương để từ đó chỉ r mối liên hệ về mặt tổ chức, thực thi thẩm quyền của các cấp chính quyền này ở Việt Nam

Ba là, nghiên cứu thực trạng phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa

chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay Đây chắc chắn là kết quả nghiên cứu mới, bởi lẽ thực trạng sẽ phản ảnh hiện thực tại thời điểm luận án hoàn thiện Tất yếu mục đích cuối cùng mà tác giả hướng đến đó là nghiên cứu đề xuất phương hướng và các giải pháp mới về vấn đề này

1.3 GIẢ THUYẾT NGHIÊN CỨU VÀ CÂU HỎI NGHIÊN CỨU

1.3.1 Giả thuyết nghiên cứu

Trên cơ sở lý thuyết nghiên cứu, khung phân tích để làm rõ lý thuyết nội dung

về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, luận án cần phải làm rõ một số giả thuyết khoa học sau:

Hiện nay, những vấn đề lý luận về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương chưa được nghiên cứu một

cách toàn diện, thấu đáo, do đó dẫn đến việc thể chế hóa các nội dung này trong pháp luật còn có những hạn chế Cần có sự nghiên cứu thấu đáo hơn, toàn diện hơn, trên

cơ sở đó đưa ra những luận cứ khoa học cho việc hoàn thiện pháp luật về vấn đề này Mặc dù pháp luật hiện hành đã có quy định về phân cấp quản lý giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tuy nhiên hiệu quả của nó vẫn chưa đáp ứng được mong đợi, còn nhiều bất cập, hạn chế Vì vậy, cần phải xác định đâu

là những nguyên nhân của tình trạng này để từ đó có những định hướng và giải pháp khắc phục, hoàn thiện hiệu quả trong thời gian tới đây ở nước ta

Hiện nay, các chủ thuyết, phương hướng về phân cấp quản lý giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước ở nước ta chưa được đề cập một cách đầy đủ dựa trên những luận cứ khoa học Do đó luận án cần phải đưa ra được phương hướng, quan điểm và giải pháp cho thời gian trước mắt cũng như về lâu dài về vấn đề này, trên cơ sở phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng và hệ thống pháp luật của nhà nước

Về hướng tiếp cận của luận án:

Tiếp cận hệ thống: Trên cơ sở tập hợp, hệ thống ở mức đầy đủ nhất có thể các

công trình nghiên cứu liên quan đến phân cấp thẩm quyền đã được công bố, luận án tiến hành phân tích, đánh giá và kế thừa có chọn lọc để đưa ra những quan điểm của mình về vấn đề nghiên cứu

Tiếp cận chuyên ngành kết hợp với đa ngành liên ngành: Có sự phối hợp của

nhiều ngành khoa học xã hội như khoa học lịch sử, xã hội học, chính trị học và luật học so sánh,v.v Trong đó, trục chính về hướng tiếp cận xuyên suốt của luận án là

lý luận về chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật hành chính

Tiếp cận lịch sử: Quan điểm lịch sử cụ thể được quán triệt trong quá trình

nghiên cứu, đặc biệt việc xem xét mối quan hệ này trong tiến trình phát triển, bối cảnh lịch sử khác nhau Đồng thời khi phân tích, đánh giá từng mặt của mối quan hệ này được quán triệt trong những bối cảnh lịch sử và những điều kiện cụ thể

1.3.2 Câu hỏi nghiên cứu (khung phân tích để làm rõ lý thuyết)

Để làm rõ mục đích nghiên cứu cần phải đặt racác câu hỏi nghiên cứu sau: (1) Vấn đề phân cấp và phân cấp quản lý hành chính nhà nước được hiểu như thế nào? Có những yếu tố nào cấu thành nên lý thuyết phân cấp quản lý hành chính nhà nước; phân cấp quản lý, phân quyền hay “decentralization” có sự tương đồng

và khác biệt nào với “phân cấp quản lý hành chính nhà nước”?

(2) Làm rõ các thiết chế “chính quyền trung ương” và “chính quyền địa phương” trong tổ chức bộ máy nhà nước ở Việt Nam hiện nay trên cơ sở Hiến pháp

(5) Các quy định của pháp luật về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và địa phương ở Việt Nam? Đánh giá thực trạng về những kết quả đạt được và những tồn tại, yếu kém trong quá trình này ở nước ta hiện nay? (6) Mức độ về phân cấp quản lý nhà nước giữa chính quyền trung ương và địa phương ở Việt Nam trong một số lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước được thể hiện như thế nào? Khảo sát kết quả vận hành của chính quyền ở một số địa phương (7) Đánh giá về kết quả đạt được và những tồn tại, hạn chế của phân cấp quản

lý hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay

(8) Chỉ rõ các nguyên nhân của tồn tại, hạn chế trong phân cấp quản lý

(9) Phương hướng và giải pháp nào để có thể thúc đẩy và đảm bảo hiệu quả của quá trình phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương

và chính quyền địa phương ở Việt Nam trong thời gian tới

Tiểu kết chương 1

Mặc dù chưa trực tiếp đi sâu vào phân tích để làm rõ các nội dung trong mục đích nghiên cứu của luận án nhưng nội dung chương 1 có một vị trí, ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong bố cục chung của luận án Kết quả nghiên cứu của chương 1 là định hướng tổng quan để xác định phương pháp tiếp cận xuyên suốt cho cả luận án, hướng nghiên cứu, giả thiết nghiên cứu và các câu hỏi nghiên cứu cũng đã được xác định trong nội dung của chương này

Bên cạnh đó, qua tổng quan về tình hình nghiên cứu các vấn đề liên quan đến

đề tài luận án, nghiên cứu sinh đã nhận thấy được kết quả nghiên cứu hiện tại, khoảng trống và những vấn đề còn bỏ ngỏ từ các công trình nghiên cứu của các nhà khoa học Nghiên cứu sinh, với trách nhiệm, niềm đam mê và động lực nghiên cứu khoa học nhận thấy được những nội dung trọng tâm đang đặt ra phía trước, gợi mở những vấn đề mới có tính thời sự, cấp bách, có giá trị về mặt lý luận và thực tiễn mà luận án sẽ tiếp tục tiếp cận để làm sáng tỏ trong các phần tiếp theo

Chương 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ

HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC GIỮA CHÍNH QUYỀN TRUNG ƯƠNG

VÀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

2.1 QUAN NIỆM VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC GIỮA CHÍNH QUYỀN TRUNG ƯƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

2.1.1 Quan niệm về chính quyền trung ương và chính quyền địa phương

2.1.1.1 Quan niệm về chính quyền trung ương

Chính quyền trung ương là khái niệm được sử dụng phổ biến ở các quốc gia trên thế giới, với ý nghĩa là một cấp chính quyền nhà nước, đặc biệt là ở các quốc

gia có mức độ phân cấp, phân quyền cao Ở nước ta, khái niệm “chính quyền trung ương” chưa được sử dụng phổ biến trong các văn bản của Đảng, Nhà nước và trong

khoa học chính trị - pháp lý Thực tế, chúng ta thường sử dụng thuật ngữ “cơ quan nhà nước ở Trung ương” khi đề cập đến cấp chính quyền nhà nước này

Tuy vậy, khi đặt trong mối quan hệ với khái niệm “chính quyền địa phương”

và trong thực tiễn về khoa học pháp lý chúng ta hoàn toàn có cơ sở khi sử dụng

thuật ngữ “chính quyền trung ương” Việc sử dụng thuật ngữ “chính quyền trung ương” không vì mục đích nhằm để xác lập, giới hạn phạm vi tác động quyền lực của cấp chính quyền này ở nước ta Ở khía cạnh này, thuật ngữ “chính quyền trung ương” không cùng loại về bản chất với nội hàm của thuật ngữ “chính quyền địa phương” Xuất phát từ cấu trúc nhà nước đơn nhất, duy trì trên nền tảng của thể chế

chính trị xã hội chủ nghĩa (XHCN) đặt dưới sự lãnh đạo thống nhất của Đảng cộng sản Việt Nam, vì vậy tính chất về thẩm quyền của chính quyền trung ương ở Việt Nam có sự đặc thù riêng so với chính quyền của các nước Liên bang

Ở nước ta, chính quyền trung ương thực chất là một cấp chính quyền đặc biệt bao gồm các cơ quan nhà nước ở Trung ương Quyền lực của chính quyền trung ương tất nhiên là không bị gới hạn trong các quyết sách của Trung ương mà nó được phổ quát toàn diện, triệt để trên toàn bộ phạm vi lãnh thổ quốc gia Nếu như,

chính quyền địa phương được xác lập là “cấp chính quyền nhà nước ở địa

phương” thì chính quyền trung ương được xác lập là “cấp chính quyền của Nhà nước Việt Nam” Vì thế không thể khẳng định: Chính quyền trung ương là cấp

chính quyền nhà nước của Trung ương hay ở Trung ương Tính thống nhất về tổ chức bộ máy và thực thi quyền lực của chính quyền trung ương đối với toàn bộ hệ thống cơ quan nhà nước là biểu hiện rõ nét của nguyên tắc “tập trung dân chủ” có giá trị cốt lõi ở nước ta Việc thực thi nguyên tắc này là yêu cầu quan trọng nhằm xác lập chủ quyền toàn vẹn lãnh thổ, ổn định thể chế chính trị ở nước ta trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc Việt Nam XHCN

Quá trình chuyển đổi của bộ máy nhà nước Trung ương ở Việt Nam bao gồm những thay đổi trong cơ cấu tổ chức bên trong và việc xác định lại các chức năng, nhiệm vụ Năm 1988, bộ máy nhà nước trung ương bắt đầu được tinh giản với việc giảm số lượng các cơ quan quản lý, và đến nay, một loạt những thay đổi lớn hơn đã được tiến hành Hiến pháp mới và Luật Tổ chức Chính phủ bắt đầu thay thế hệ thống quản lý trực tiếp từ mệnh lệnh hành chính sang hệ thống quản lý theo pháp luật Những thay đổi trong Hiến pháp và Luật Tổ chức Chính phủ đã đem lại kết quả rõ rệt, với số lượng các bộ, cơ quan ngang bộ và cơ quan độc lập cấp Trung ương được giảm đi Các cuộc thảo luận hiện nay về việc tái cơ cấu tổ chức lại bộ máy nhà nước theo chức năng có xu hướng chú trọng tới các ưu điểm của việc tinh giản cơ cấu bộ ngành, cụ thể là giảm số lượng các bộ Việc sát nhập các bộ và đơn

vị có thể tạo ra những xáo trộn lớn song các nỗ lực cải cách khác có thể đem lại những kết quả r ràng hơn Ví dụ, việc hướng tới sự phối hợp tốt hơn giữa công tác hoạch định chính sách và lập kế hoạch 13 chính quyền trung ương của các bộ và cơ quan trung ương có thể góp phần hạn chế những khó hiểu gây nhầm lẫn và đảm bảo rằng các chính sách đạt được mục tiêu mong muốn [136]

Từ những phân tích trên chúng ta có thể kết luận: Chính quyền trung ương là cấp tổ ch c chính quyền nhà nước cao nhất của các quốc gia được thành lập dựa trên ý chí, nguyên vọng của người dân; tổ ch c và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật nhằm thiết lập quyền lực thống nhất, tối cao trên toàn bộ phạm vi lãnh thổ; hoạch định và tổ ch c thực thi chính sách quốc gia vì lợi ích chung của nhân dân và dân tộc Nhận diện tương đối về khái niệm chính quyền trung ương là cơ sở

phương pháp luận quan trọng khi nghiên cứu về mối quan hệ, sự phân cấp thẩm

quyền trong lĩnh vực quản lý hành chính Nhà nước giữa chính quyền trung ương và địa phương ở nước ta hiện nay

Chính quyền trung ương ở nước ta có những đặc điểm cơ bản sau:

Th nhất, chính quyền trung ương là một hệ thống các cơ quan nhà nước được sắp xếp theo chiều ngang, có vị trí, tính chất đặc biệt trong bộ máy nhà nước

Ở nghĩa tương đối, nước ta chính quyền trung ương gắn liền với nội hàm của khái niệm “cơ quan nhà nước ở Trung ương” Tuy vậy, hệ thống cơ quan tư pháp bao gồm Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân khó có thể phân định thành cấp chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, bởi đặc thù về nguyên tắc tổ chức, hoạt động của quyền lực tư pháp Theo nghĩa hẹp, gắn liền với hoạt động quản lý hành chính nhà nước, chính quyền trung ương chỉ xác lập đối với Chính phủ Quốc hội, tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước thông qua việc thực hiện chức năng của cơ quan quyền lực, đại biểu cao nhất của nhân dân

Th hai, chính quyền trung ương ở nước ta luôn xác lập ch c năng quyền

hạn cao nhất trong việc thực thi quyền lực chung của bộ máy nhà nước và phổ quát trên toàn bộ phạm vi lãnh thổ quốc gia Đặc trưng này xuất phát từ tính đặc thù về

hình thức chính thể, cấu trúc bộ máy nhà nước Việt Nam Khác với chính quyền tự trị và tự quản địa phương của các nhà nước Liên bang, chính quyền trung ương ở đó gần như chỉ xác lập quyền lực tương đối ở mức độ hạn chế ở các vùng, tiểu bang Ở nước ta, sự kết nối giữa chính quyền trung ương và địa phương là hết sức chặt chẽ, quyền lực của chính quyền trung ương là tối cao Việc thực thi quyền lực nhà nước của chính quyền địa phương luôn phải đặt dưới sự quyết định cao nhất của trung ương Chính quyền trung ương vừa đảm bảo sự phân cấp, phân định thẩm quyền với địa phương vừa tăng cường hoạt động kiểm soát đối với các cấp của chính quyền này Sở dĩ, có được điều này là bởi vì chính quyền trung ương Việt Nam luôn mang trong mình một trọng trách nặng nề, thiêng liêng mà nhân dân giáo phó, phù hợp với bản chất thể chế chính trị ở nước ta

Th ba, các cơ quan ở chính quyền trung ương Việt Nam được thành lập

trực tiếp hay gián tiếp dựa trên ý chí của cử tri cả nước thông qua người đại biểu của mình Với bản chất của chính thể nhà nước Cộng hòa dân chủ nhân dân, quyền

bầu cử để thành lập nên bộ máy nhà nước ở các cấp chính quyền là một quyền chính

trị cơ bản của công dân Theo quy định của Hiến pháp và Luật bầu cử, quyền bầu cử được xác lập cho cử tri cả nước theo các nguyên tắc: phổ thông, bình đẳng, trực tiếp

và bỏ phiếu kín Theo đó, cử tri sẽ bỏ phiếu để bầu ra người đại biểu đại diện cho mình tham gia vào cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất là Quốc hội, sau đó chính Quốc hội bằng ý chí của các vị đại biểu sẽ thành lập nên cơ quan hành chính nhà nước cao nhất là Chính phủ Do vậy, thẩm quyền của chính quyền trung ương đặt dưới sự giám sát tối cao của nhân dân Vì thế hoạt động quản lý hành chính nhà nước của chính quyền trung ương luôn hướng đến mục đích là vì lợi ích nhân dân

Th tư việc thực thi quyền lực của các cơ quan ở chính quyền trung ương

được thực hiện theo nguyên tắc tập trung, thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các quyền lập pháp hành pháp và tư pháp Nguyên tắc tổ chức

quyền lực nhà nước ở các quốc gia và ở nước ta trước hết được thể hiện rõ nét ở mối quan hệ quyền lực giữa các cơ quan ở chính quyền trung ương Trong đó mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ là mối quan hệ cơ bản, điển hình Hoạt động hành pháp của Chính phủ để trực tiếp thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội luôn đặt dưới sự giám sát tối cao của Quốc hội Đối với những công việc quan trọng của đất nước có tầm ảnh hưởng lớn

về kinh tế xã hội được Chính phủ xây dựng, đề trình để Quốc hội có quyết định cuối cùng Bên cạnh đó, Hiến pháp năm 2013, đã thực sự ghi nhận khả năng kiểm soát quyền lực giữa hai nhánh quyền lực này Đây thực sự là một điểm mới trong tư duy

và thực tiễn tổ chức bộ máy nhà nước ta hiện nay

2.1.1.2 Quan niệm về chính quyền địa phương

Cũng như chính quyền trung ương, khái niệm chính quyền địa phương được

sử dụng phổ biến ở các quốc gia trên thế giới, với ý nghĩa thuần túy là một cấp của chính quyền nhà nước Trong lịch sử lập pháp của Việt Nam, khái niệm “chính quyền địa phương” ít được sử dụng mà thay vào đó là khái niệm “Hội đồng nhân dân” và “Ủy ban nhân dân” (hoặc “Ủy ban hành chính”) Trong các bản hiến pháp của Việt Nam, từ bản Hiến pháp năm 1946 đến Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi bổ sung năm 2001), chưa có bản Hiến pháp nào sử dụng thuật ngữ “chính quyền địa

phương” với ý nghĩa là một định chế trong tổ chức bộ máy nhà nước Hiến pháp năm 2013, lần đầu tiên sử dụng khái niệm “chính quyền địa phương” để thay thế

cho “Hội đồng nhân dân” và „Ủy ban nhân dân” Sau đó, uật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã tiếp tục cụ thể hóa một bước nội dung của Hiến pháp 2013

về chế định chính quyền địa phương Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để chúng ta luận giải cho khái niệm chính quyền địa phương của Việt Nam

Quan niệm coi chính quyền địa phương chỉ bao gồm HĐND và UBND cũng được thể hiện khá r trong các Văn kiện của Đảng của thời kỳ đổi mới khi đặt ra chủ trương về đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước [76]

Một điểm rất đáng lưu ý ở đây là sự kiên định quan niệm rằng, chính quyền địa phương phải gắn với một địa phương cụ thể (tức là một đơn vị hành chính nhất định) và nhân sự của chính quyền địa phương, suy tới cùng phải do cộng đồng dân

cư của địa phương đó bầu nên Quan niệm như trên về chính quyền địa phương cũng một phần có sự tương đồng với quan niệm của nhiều quốc gia trên thế giới hiện nay Chẳng hạn như ở Mỹ, theo từ điển “Black‟s aw Dictionary”, chính

quyền địa phương (local government) được hiểu là: “chính quyền của một địa phương nhất định, chẳng hạn, ở thành phố địa hạt và là cơ quan chính quyền dưới chính quyền Bang” [130, at.764] Tại Anh, chính quyền địa phương (“local

governmen”) cũng được quan niệm là các cơ quan công quyền được lập ở các địa phương và do cử tri của địa phương bầu nên [131, at.245]

Một điều rất đáng lưu ý rằng, tuy chính quyền địa phương do nhân dân địa phương thành lập nên (theo quy định của pháp luật), nhưng chức năng của chính quyền địa phương không bao giờ chỉ là thực thi những công vụ thuần túy mang tính chất địa phương theo ý nguyên của nhân dân địa phương Nói cách khác chính quyền địa phương ngoài việc thực hiện các công vụ mang tính chất địa phương, mang ý nguyện của nhân dân địa phương thì tất yếu phải thực thi các công vụ đặc biệt do chính quyền trung ương phân cấp Ở nước ta, ngay từ sau Sắc lệnh số 63/SL ngày 22/11/1945, vai tr “k p” kể trên của chính quyền địa phương đã được ấn định Tuy nhiên, điều khá đặc biệt là, hai cơ quan trong chính quyền địa phương là HĐND và UBHC đã có sự tách biệt khá rõ về chức năng, thẩm quyền

Hiến pháp năm 1946 tiếp tục khẳng định vai trò kép của chính quyền địa phương bằng quy định tại Điều 59: “Hội đồng nhân dân quyết nghị về những vấn đề

thuộc địa phương mình Ủy ban hành chính có trách nhiệm: “Thi hành các mệnh

lệnh của cấp trên; thi hành các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân địa phương mình sau khi được cấp trên chuẩn y; chỉ huy công việc hành chính của địa phương” Như vậy, vai tr “k p” của chính quyền địa phương được giao trực tiếp

cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Trong Hiến pháp năm 2013 đã tiếp tục khẳng định vai tr “k p” của chính quyền địa phương nhưng theo hướng cho cả

cơ quan quyền lực và cơ quan hành chính [2]

Bên cạnh đó cũng cần phải xác định, không phải mọi cơ quan nhà nước được

tổ chức, hoạt động tại địa phương, giải quyết các công việc tại địa phương đều nằm trong cơ cấu của chính quyền địa phương Điều này không chỉ có trừ các cơ quan bảo vệ pháp luật ở địa phương (TAND, VKSND) mà c n các cơ quan của Bộ, ngành của Trung ương tại địa phương, như: Hải quản, Thuế, Thi hành án…

Như vậy, từ những phân tích trên có thể kết luận: Chính quyền địa phương là một bộ phận hợp thành, gắn bó hữu cơ thống nhất với chính quyền Nhà nước được

tổ ch c ở các đơn vị hành chính lãnh thổ, hình thành bởi nhu cầu quản lý xã hội do Nhân dân địa phương đặt ra nhằm để thực hiện các nhiệm vụ công vụ phục vụ lợi ích của Nhân dân địa phương đặt dưới sự chuẩn ý, khiển soát, kết nối và hỗ trợ của chính quyền trung ương Việc nghiên cứu để làm rõ nội hàm của khái niệm và chỉ ra

được thẩm quyền của chính quyền địa phương là yêu cầu tất yếu về mặt khoa học

để cung cấp các luận cứ khoa học cho Đảng và Nhà nước trong định hướng cải cách, xây dựng nhà nước pháp quyền, dân chủ, hiện đại ở nước ta

Chính quyền địa phương có những đặc điểm chủ yếu sau đây:

Th nhất, chính quyền địa phương được thành lập, tổ ch c và hoạt động ở các cấp đơn vị hành chính lãnh thổ Theo quy định của Hiến pháp và Luật tổ chức

chính quyền đại phương thì ở nước ta cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND

và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính Với một diện tích đất liền khoảng 331.210 km2, dân số khoảng trên 90 triệu người, để thực hiện có hiệu quả công tác quản lý hành chính nhà nước một cách thông nhất trên toàn bộ phạm vi lãnh thổ quốc gia, thì tất yếu Nhà nước phải phân chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính nhỏ hơn và gằn liền với các cấp của chính quyền địa phương

Việc phân chia lãnh thổ quốc gia thành các vùng miền, đơn vị hành chính để quản lý đã trở thành một đặc trưng cơ bản của các mô hình nhà nước trong lịch sử

cũng như ở các nhà nước đương đại Tuy vây, ở Việt Nam xuất phát từ đặc thù về lịch sử dân tộc, cơ sở về kinh tế, chính trị, địa lý nền việc phân chia các cấp chính quyền địa phương gằn liền với các đơn vị hành chính lãnh thổ mang một giá trị và tính chất tương đối Trong lịch sử, chúng ta đã chứng kiến nhiều lần nhà nước điều chỉnh về địa giới hành chính, số lượng đơn vị hành chính quốc gia bằng việc chia tách, sát nhập các khu vức hành chính khác nhau Kết quả của quá trình đó phù hợp với tính chất tất yếu trong thực tiễn quản lý nhà nước, nhu cầu về phát triển kinh tế,

xã hội ở các vùng miền, khu vực và các cấp chính quyền địa phương Một yêu cầu tất yếu là khi phân chia địa giới hành chính địa phương nhà nước luôn đảm bảo cơ bản nguyên trạng về yếu tố tự nhiên, văn hóa, lịch sử, truyền thống đặc trưng của các vùng miền nhằm để tạo ra một sự đa dạng về văn hóa xã hội của các địa phương trong sự thống nhất chung của nền văn hóa dân tộc Hiện nay, Việt Nam có 63 tỉnh

và thành phố trực thuộc Trung ương và khoảng 54 dân tộc anh em cùng sinh sống, với giá trị văn hóa Á Đông đậm n t, điển hình

Th hai, chính quyền địa phương được hình thành bới ý chí của cư dân ở địa

phương.Về cách thức thành lập bộ máy nhà nước nói chung trong đó có chính

quyền địa phương đã được quy định rất rõ trong Hiến pháp và đạo luật về tổ chức

bộ máy nhà nước Ở nước ta, nhân dân có quyền đi bỏ phiếu để bầu ra cơ quan đại điện – quyền lực trong bộ máy nhà nước và sau đó cơ quan này đã thay mặt cho toàn dân để thành lập ra hệ thống các cơ quan nhà nước khác, trong đó có hệ thống

cơ quan hành chính nhà nước Phương thức hoạt động này đã biểu hiện rõ nét giá trị của một nền dân chủ hiện thực của chế độ cộng hòa dân chủ nhân dân ở Việt Nam

từ sau cách mạng tháng 8 năm 1945

Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định rõ: HĐND các cấp gồm các đại biểu HĐND do cử tri ở địa phương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên UBND do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương, HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên Quyền bầu cử để thành lập nên bộ máy nhà nước mà trong đó trực tiếp là chính quyền địa phương là một

quyền chính trị cơ bản của công dân được Hiến pháp và pháp luật ghi nhận Thông qua phương thức này mà nền dân chủ được đảm bảo và hoạt động của bộ máy chính quyền sẽ tất yếu gắn kết trách nhiệm chặt chẽ hơn với nhân dân

Th ba, chính quyền địa phương là các cơ quan nhà nước ở địa phương Một

vấn đề thực tiến đặt ra mà lý luận cần phải làm r đó là ở nước ta, chính quyền địa phương là “chính quyền nhà nước của địa phương” hay là “chính quyền nhà nước ở địa phương” Nếu như x t về cách thức thành lập thì có thể hiểu chính quyền địa phương là cơ quan nhà nước của địa phương, bởi vì cấp chính quyền này đã do trực tiếp cử tri ở các địa phương đó bầu nên Tuy vậy, tính đặc thù và trở thành nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước ở Việt Nam là tập trung dân chủ Tức là quyền lực nhà nước có sự tập trung thống nhất về chính quyền trung ương, mệnh lệnh, chỉ thị của cấp trên phải được cấp dưới phục tùng, tuân thủ một cách nghiêm túc Chính quyền trung ương luôn tạo sự chủ động tương đối cho chính quyền địa phương nhưng phải chịu trách nhiệm về việc thực hiện quyền lực của mình đối với nhân dân

và chính quyền quốc gia Bên cạnh đó, x t về mục đích, nhiệm vụ hoạt động thì chính quyền địa phương luôn phải thực hiện đồng thời hai nhiệm vụ là: (1) Chính quyền địa phương là cấp chính quyền thực hiện các hoạt động công vụ để bảo vệ lợi ích của nhân dân địa phương (2) Việc thực hiện nhiệm vụ của chính quyền địa phương luôn đặt dưới sự kiểm soát thống nhất của chính quyền trung ương

Th tư tính phù thuộc và tính độc lập của chính quyền địa phương trong ộ

máy Nhà nước.Vị trí phụ thuộc của chính quyền địa phương được xác định trên cơ

sở quan niệm tính chất hoạt động của chính quyền địa phương, trong đó đặc biệt là hoạt động chấp hành của UBND các cấp Mặt khác, trong cơ cấu chính quyền địa phương, UBND là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương và là một bộ phận trong hệ thống hành chính nhà nước thống nhất do Chính phủ lãnh đạo

Vị trí độc lập của chính quyền địa phương được thể hiện chủ yếu trong địa vị pháp lý của HĐND và phạm vi quyền tự chủ được phân cấp quản lý Hiện nay, HĐND không chỉ là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, mà c n là cơ quan đại diện cho quyền, ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương Do vậy HĐND là

cơ quan của địa phương, độc lập quyết định các vấn đề của địa phương theo các mức độ khác nhau về quyền tự chủ ở mỗi cấp chính quyền Mặc dù chưa được tổ

chức và hoạt động theo mô hình của tổ chức tự quản địa phương như ở một số nước, nhưng x t về quyền hạn chức năng, nhiệm vụ và thực tiễn hoạt động trong tiến trình dân chủ hóa, có thể thấy rằng ở một mức độ nhất định, tính tự quản của

chính quyền địa phương đã được xác định, đặc biệt là ở cấp chính quyền cơ sở 2.1.2 Quan niệm về phân cấp và phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương

2.1.2.1 Quan niệm về phân cấp

Do có một số nhà nghiên cứu hay đồng nhất phân quyền, tản quyền, ủy quyền với phân cấp là một cách sai lầm Nguyên do là họ thường dịch từ tiếng Anh là

“decentralization” hoặc tiếng Pháp là “deconcentration” thành phân cấp quản lý Nhưng “decentralization” theo đúng nghĩa của từ là phi tập trung hóa, mà theo cách hiểu của Tây Âu là phân quyền, hoàn toàn khác với phân cấp quản lý Còn

“deconcentration” là tản quyền, có nét giống với phân cấp quản lý, nhưng cũng không hoàn toàn đúng Vì phân cấp là khái niệm riêng của Việt Nam, cũng như tản quyền là khái niệm của khoa học hành chính Pháp [106, tr.8 – tr.18]

Nói như vậy để thấy rằng, trên cả phương diện lý luận và thực tiễn, phân cấp

là thuật ngữ khá phức tạp, không dễ gì có được một nhận thức thống nhất Trong các nguồn tài liệu, công trình nghiên cứu ở Việt Nam cũng như ở nước ngoài, khái niệm phân cấp được tiếp cận, nhận thức dưới nhiều góc độ khác nhau

Trong lịch sử tư tưởng, đã có nhiều lý thuyết khác nhau nghiên cứu về tổ chức quyền lực nhà nước trong đó nhấn mạnh khía cạnh phân cấp, phân quyền

Chẳng hạn như: Lý thuyết của Stigler (1957): Với tư tưởng Nhà nước của dân hoạt

động tốt nhất khi ở gần dân nhất Nhà nước do dân nếu như người dân có quyền bỏ

phiếu cho loại hình và số lượng dịch vụ công mà họ cần Lý thuyết của Oates (1972):Có nội dung trọng tâm khi khẳng định rằng, dịch vụ công nên do cấp chính

quyền đại diện tốt nhất cho vùng hay địa phương được hưởng lợi cung cấp; chính quyền địa phương phải được đặt ở vị trí trung tâm trong bộ máy nhà nước, chính quyền Trung ương cần phải chuyển giao nhiều quyền cho chính quyền địa phương

Lý thuyết của WB (2010): Việc chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm từ chính

quyền trung ương xuống cho chính quyền địa phương phải đảm bảo tạo điều kiện

cho cấp chính quyền trực tiếp ra quyết định đến gần dân hơn, sẽ giúp tăng cường hiệu quả, tính công bằng, sự minh bạch, và trách nhiệm giải trình của khu vực công Giá trị của các lý thuyết này, đã được các quốc gia vận dụng linh hoạt, đặc thù trong tổ chức và hoạt động bộ máy nhà nước của mình Bởi lẽ triết lý về tổ chức quyền lực nhà nước được kết hợp bởi rất nhiều yếu tố khác nhau, vừa mang tính nội tại vừa mang tính tiếp biến

Ở nhiều quốc gia trên thế giới quan điểm về “Decentralization” được thể

hiện trong quan điểm khoa học của các tác giả khác nhau, như: Theo Rondinelli (xem international review of Administrative Science, 47 (2), Rodinelli, et al (1981), phân cấp – decentralization, là việc chuyển giao trách nhiệm lập kế hoạch, quản lý, tạo và phân bổ nguồn lực từ Chính phủ trung ương cho: (a) các Bộ, cơ quan ngang

bộ và cơ quan khác thuộc cơ cấu tổ chức bộ máy Chính phủ trung ương; (b) các đơn

vị cấp dưới hay chính quyền địa phương trong hệ thống hành chính thứ bậc; (c) cho các cơ quan bán tự quản (bán công) hoặc các cơ quan chức năng và và cũng có thể cho cả các tổ chức phi chính phủ và tư nhân

Theo Từ điển Petit arousse “Hành động phân cấp, tổ chức theo thứ bậc; tổ chức do sự phân cấp mà ra” Như vậy, nếu theo cách thức giải thích trong Từ điển Petit arousse, thì phân cấp chính là hành động của con người trong hoạt động tổ chức nhằm tạo nên các cơ quan có thứ bậc khác nhau để phục vụ cho việc thực hiện một hay nhiều nhiệm vụ nào đó

Góc nhìn của UNDP cho rằng, phân cấp, phân quyền hay quản trị nhà nước (governance) liên quan đến việc tổ chức lại hay cơ cấu lại hệ thống đồng trách nhiệm giữa các cơ quan quản trị nhà nước ở các cấp theo nguyên tắc phụ thuộc lẫn nhau nhằm tăng hiệu quả, chất lượng cũng như gia tăng quyền hạn, năng lực của chính quyền địa phương Phân cấp, phân quyền hy vọng gia tăng những thành tố cơ bản của quản trị trong quyết định kinh tế, chính trị và xã hội; hỗ trợ sự phát triển năng lực của nhân dân; mở rộng trách nhiệm của chính phủ, công khai và chịu trách nhiệm Phân cấp, phân quyền hay quản trị nhà nước không phải là kết quả cuối cùng

mà là một cách thức hướng đến mở cửa, thích ứng và hiệu quả quản lý địa phương;

mở rộng sự tham gia của đại diện cộng đồng trong xây dựng quyết định [89]

Ở Việt Nam, quan điểm về “Phân cấp” cũng được luận giải trong nhiều công

trình nghiên cứu khác nhau của các nhà khoa học Theo Đại Từ điển tiếng Việt do Nhà xuất bản Văn hóa – Thông tin ấn hành thì “phân cấp” (động từ) được hiểu là:

“Phân ra chia thành các cấp, các hạng” tr.1323] Như vậy, theo Đại Từ điển

tiếng Việt thì phân cấp được hiểu theo nghĩa rộng hơn so với giải thích trong Từ điển Petit Larousse Ở đây, ngoài nghĩa là hành động của con người trong hoạt động

tổ chức nhằm cấu tạo nên các cơ quan có thứ bậc khác nhau (phân ra, chia thành các cấp), thì còn có một nghĩa nữa, đó là hành động cũng là của con người trong hoạt động tổ chức thể hiện trong việc “Phân ra, chia thành các hạng” để phục vụ cho việc thực hiện một hay nhiều nhiệm vụ nào đó theo ý chí của mình

Theo nhóm nghiên cứu của Văn ph ng chính phủ trong đề tài“Cơ sở khoa học của việc tăng cường phân cấp quản lý kinh tế trong quá trình cải cách hành chính ở Việt Nam”, phân cấp quản lý được quan niệm “là một loại hình tổ chức và

hoạt động quản lý được pháp luật quy định, trong đó các cơ quan có thứ bậc khác nhau trong một hệ thống, mỗi cấp được giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định để phát triển tính tự chủ năng động và sáng tạo của mình nhằm thực hiện nhiệm vụ được giao đạt hiệu quả cao nhất” Xem x t một cách chi tiết định nghĩa phân cấp như đã nêu trên vừa mang tính quy định của pháp luật, vừa mang tính nội dung, vừa mang tính kết quả mong muốn [89]

Còn trong khoa học pháp lý ở nước ta, phân cấp được sử dụng là một thuật ngữ để chỉ sự phân định các quyền, nhiệm vụ, trách nhiệm…theo các cấp chính quyền tương ứng với các cấp hành chính nhà nước Sự phân định này hoàn toàn phụ thuộc vào thứ bậc của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước từ chính quyền trung ương đến các cấp của chính quyền địa phương Tại khoản 16, Điều 4 Luật

ngân sách 2015, xác định “Phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội” Do đó, trong góc độ pháp lý, phân cấp là thuật ngữ chỉ sự phân định quyền,

nhiệm vụ, trách nhiệm Trong cách tiếp cận này, thuật ngữ phân cấp được hiểu là

“Một loại hình tổ chức và hoạt động quản lý được pháp luật quy định tạo nên các cơ quan có thứ bậc khác nhau trong một hệ thống, mỗi cấp được giao nhiệm vụ, quyền

hạn, trách nhiệm nhất định để phát huy tính tự chủ, năng động và sáng tạo, nhằm phục vụ cho việc thực hiện một hay nhiều nhiệm vụ [25]

Theo quan điểm của tác giả, bản chất của phân quyền theo chiều dọc và phân

cấp cũng có những điểm tương đồng và gân gũi với nhau Theo đó, có thể hiểu:

“Phân cấp là việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp chính quyền nhà nước ở Trung ương và địa phương trong đó chủ yếu là sự phân định về thẩm quyền quản lý nhà nước và phân định về điều kiện bảo đảm thực hiện thẩm quyền đó Phân cấp không đồng nhất với phân quyền, phân công hay chuyển giao quyền lực nhà nước”.Chủ thể có quyền để phân định thẩm quyền ở đây x t đến cùng chính là

nhân dân thông qua những cơ chế cụ thể như quyền lập pháp Tuy vậy, phần lớn quyền định đoạt đó đã được người dân trao cho chính quyền trung ương Vì thế, chính quyền trung ương sẽ phải thực hiện nhiệm vụ phân chia quyền lực cho chính quyền địa phương và tiến hành kiểm soát quyền lực đó Nói cách khác,nội dung của phân cấp là trao cho mỗi cấp chính quyền, mỗi khâu trong bộ máy những nhiệm vụ, quyền hạn để giải quyết những công việc nhất định Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước được thể hiện dưới dạng quyền và trách nhiệm

Như vậy, để có thể hiểu r hơn về bản chất của phân cấp, cần thiết phải phân biệt được sự khác nhau cơ bản giữa phân cấp với các khái niệm khác có liên quan

Phân quyền (Decentralization), là hình thức tổ chức quyền lực, theo đó nhà

nước Trung ương chuyển giao (bằng Hiến pháp và luật) cho các Hội đồng dân biểu địa phương những quyền hạn độc lập và toàn vẹn, trong phạm vi đó chính quyền địa phương thực hiện một cách chủ động, đọc lập và tự chịu trách nhiệm [106, tr.9]

Tản quyền (Deconcentration), là một biến dạng của hình thức tập quyền

Chính quyền trung ương thay vì thực thi toàn bộ quyền lực nhà nước tại thủ phủ của mình thì thành lập các cơ quan, bộ phận của mình tại địa phương để giải quyết những vấn đề thuộc thẩm quyền của chính quyền trung ương 106, tr.8]

Ủy quyền (Delegation), thực chất là việc trao cho cơ quan cấp dưới thực hiện

quyền của cơ quan cấp trên theo từng công việc cụ thể, chính quyền cấp trên vẫn giữ quyền khiểm tra, giám sát nghiêm ngặt đối với cấp dưới [106, tr.9]

Chuyển giáo, thường được đề cập đến hình thức chuyển dịch quyền hạn của

chính quyền nhà nước đối với khu vực tư nhân, khu vực liên kết với nhà nước

Phân công, là hình thức mà chính phủ trung ương giao quyền hạn, trách

nhiệm cho cơ quan chuyền môn của mình (Bộ, ngành) thực hiện quản lý các lĩnh vực cụ thể và chịu trách nhiệm trước Chính phủ về việc thực hiện quyền hạn đó

Bên cạnh đó, một vấn đề lý luận cần phải luận giải r hơn ở đây là: Chủ thể

trao quyền cho chính quyền địa phương là ai à chính quyền trung ương hay là trực tiếp từ dân cư địa phương Nếu như, chủ thể đó là chính quyền trung ương thì bản chất của “phân cấp” ở đây rất gần nghĩa với “ủy quyền” C n nếu chủ thể trao quyền đó là nhân dân thì bản chất của “phân cấp” lại mang một giá trị khác Phân cấp lúc này là kết quả tự nhiên của quyền lực nhân dân, dân là chủ thể định đoạt quyền thông qua pháp luật Các cấp chính quyền dù cao hay thấp không phải bàn tính về cơ chế trao quyền úc đó, phân cấp không phải là sự ban phát quyền lực

C n sau đó, sự kiểm soát quyền của Trung ương với địa phương, hay sự giám sát, phản biện của địa phương với Trung ương lại là một điều tất yếu trong nguyên tắc tập trung dân chủ Nhận thức này phù hợp với bản chất của nhà nước pháp quyền, dân chủ đang trở thành một yêu cầu tất yếu hiện nay ở các quốc gia

Sơ đồ 2.1.2 Mô tả bản chất của phân cấp với các loại hình chuyển giao quyền lực khác

UBND)

Khu vực tư nhân/ liên kết với nhà nước