chính sách phân cấp quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (oda) và thực trạng triển khai ở việt nam

Chính vì vậy, tác giả đã chọn đề tài: “ Chính sách phân cấp quản lý và sử dụngvốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA và thực trạng triển khai ở Việt Nam” với hi vọng có thể tìm ra được nhữ

MỤC LỤC

MỤC LỤC i

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT iii

DANH MỤC BẢNG BIỂU vi

LỜI MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG I - TỔNG QUAN VỀ CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) 4

I Một số vấn đề lý luận về chính sách quản lý và sử dụng ODA 4

1 Giới thiệu chung về nguồn vốn ODA 4

1.1 Khái niệm ODA 4

1.2 Các hình thức ODA 5

1.3 Các phương thức cơ bản cung cấp ODA 6

1.4 Vai trò của ODA 7

2 Chính sách quản lý và sử dụng ODA 9

2.1 Khái niệm quản lý ODA 9

2.2 Khái niệm chính sách phân cấp quản lý ODA 10

2.3 Nguyên tắc cơ bản trong quản lý và sử dụng ODA 12

2.4 Phân loại về chính sách quản lý ODA 13

II Sự cần thiết phải hoạch định chính sách phân cấp quản lý và sử dụng ODA 19

1 Gánh nặng trả nợ đối với các khoản vay ODA 19

2 Nhu cầu vốn trong nước lớn 19

3 Trình độ quản lý của Việt Nam còn yếu kém 20

4 Đảm bảo uy tín cho các khoản vay tiếp theo 21

III Kinh nghiệm quốc tế trong phân cấp quản lý và sử dụng ODA 23

1 Kinh nghiệm phân cấp quản lý ODA của Malaysia 23

2 Kinh nghiệm phân cấp quản lý ODA của Thái Lan 25

3 Kinh nghiệm quản lý ODA của Trung Quốc 27

CHƯƠNG II - THỰC TRẠNG TRIỂN KHAI CHÍNH SÁCH PHÂN CẤP QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN 30

CHÍNH THỨC (ODA) Ở VIỆT NAM 30

I Khái quát về chính sách phân cấp quản lý và sử dụng ODA ở Việt Nam 30

1 Chính sách phân cấp quản lý và sử dụng ODA của Việt Nam 30

1.1 Chính sách phân cấp quản lý ODA giai đoạn 1993-2001 30

1.2 Chính sách phân cấp quản lý ODA giai đoạn từ 2001 trở lại đây 33

1.3 Các chính sách phân cấp khác về quản lý và sử dụng ODA 41

2 Chính sách phân cấp quản lý ODA của các nhà tài trợ ở Việt Nam 43

2.1 Hài hòa các chính sách và thủ tục giữa nhà tài trợ và Chính phủ 43

2.2 Các cơ quan tài trợ ủy quyền cho các văn phòng đại diện tại nước nhận

viện trợ 48

II Tình hình triển khai chính sách phân cấp quản lý và sử dụng ODA ở Việt Nam 50

1 Thực trạng triển khai chính sách phân cấp quản lý ODA ở Việt Nam 50

1.1 Phân bổ ODA theo cấp quản lý 50

1.2 Tình hình phân cấp quản lý và sử dụng ODA tại TP Hồ Chí Minh 57

1.3 Tình hình phân cấp quản lý và sử dụng vốn ODA tại dự án Trồng rừng ngập mặn và phòng ngừa thảm họa 60

2 Thực trạng thu hút, phân bổ và giải ngân ODA ở Việt Nam 62

2.1 Tình hình thu hút và phân bổ vốn ODA 62

2.2 Tình hình giải ngân vốn ODA 65

III Đánh giá kết quả - hạn chế và nguyên nhân trong quá trình xây dựng chính sách và triển khai chính sách 68

1 Đánh giá quá trình xây dựng chính sách 68

2 Đánh giá quá trình triển khai chính sách 71

CHƯƠNG III - Giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả của chính sách phân cấp quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ở Việt Nam 75

I Xu hướng ODA vào Việt Nam trong những năm tới 75

II Quan điểm và định hướng của Chính phủ Việt Nam đối với việc thu hút, quản lý và sử dụng ODA 76

1 Quan điểm của Đảng về thu hút và sử dụng vốn ODA 76

1.1 Quan điểm 1 78

1.2 Quan điểm 2 78

1.3 Quan điểm 3 79

1.4 Quan điểm 4 80

2 Định hướng thu hút và sử dụng vốn ODA thời kỳ 2010-2015 81

2.1 Định hướng thu hút và sử dụng ODA cho các ngành và lĩnh vực ưu tiên 82 2.2 Định hướng thu hút và sử dụng ODA cho các vùng 84

3 Các chương trình phát triển và các dự án trọng điểm cần tập trung vận động ODA giai đoạn 2010 - 2015 86

3.1 Về phát triển cơ sở hạ tầng 86

3.2 Về phát triển kinh tế xã hội: 86

III Giải pháp và kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả của chính sách phân cấp quản lý và sử dụng ODA ở Việt Nam 86

1 Giải pháp đối với thu hút ODA 86

2 Giải pháp đối với quản lý ODA 89

2.1 Giải pháp đối với quản lý ODA nói chung 89

2.2 Giải pháp đối với phân cấp quản lý ODA 90

3 Kiến nghị 93

3.1 Kiến nghị đối với các cơ quan quản lý nhà nước 93

3.2 Kiến nghị đối với nhà tài trợ 100

3.3 Kiến nghị đối với các đơn vị thực hiện dự án ODA 102

KẾT LUẬN 103

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 105

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

DỘVELOPPEMENT

Cơ quan phát triển Pháp

CDF Compound Development Frame Khung phát triển toàn diện

CIEM Central Institute of Economics

Management

Viện nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương

và xóa đói giảm nghèo

Committee

Uỷ ban Hỗ trợ phát triển

Database

Cơ sở dữ liệu về hỗ trợ phát triển

FDI Foreign direct investment Đầu tư trực tiếp nước ngoài

IMF International Monetary Fund Quỹ tiền tệ quốc tế

JBIC Japan Bank for International

Co-operation

Ngân hàng Hợp tác Quốc tế của Nhật Bản

WIEDERAUFBAU

Ngân hàng tái thiết Đức

KHPTKTXH Kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội

LHQ, UN United Nations Liên hợp quốc

LMDG Like Minded Donor Group Nhóm các nhà tài trợ đồng chính kiến

Bảng 4 Số lượng dự án ODA thực hiện theo loại hình cơ quan ký kết

và điều phối qua các giai đoạn

49

Bảng 5 Số lượng dự án ODA thực hiện theo loại hình cơ quan thực

hiện cấp 1 theo các giai đoạn

51

Bảng 6 Cơ cấu dự án ODA trong lĩnh vực giáo dục theo cơ quan điều

phối qua các giai đoạn

52

Bảng 7 Cơ cấu dự án ODA trong lĩnh vực Giao thông vận tải theo cơ

quan điều phối qua các giai đoạn

1993-2008

64

LỜI MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Sau hơn 20 năm Đổi mới, Việt Nam đã đạt được những thành tựu phát triểnkinh tế và tiến bộ xã hội vượt bậc, được dư luận trong nước và quốc tế thừa nhậnrộng rãi: Nền kinh tế tăng trưởng liên tục với tốc độ bình quân 7,5%/năm, mức đóinghèo giảm từ trên 50% vào đầu những năm 90 xuống còn trên 10% vào năm 2008,hội nhập quốc tế sâu rộng và toàn diện đánh dấu bằng việc Việt Nam trở thànhthành viên thứ 150 của Tổ chức Thương mại thế giới (WTO), được bầu là Uỷ viênkhông thường trực của Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc, Việt Nam là thành viêntích cực của ASEAN, APEC, và nhiều diễn đàn, tổ chức quốc tế khác Những thànhtựu mà Việt Nam đạt được trong thời gian qua có phần đóng góp quan trọng củanguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA Cũng như một số nước đang phát triểnkhác, vốn hỗ trợ phát triển đã và đang đóng vai trò là đòn bẩy phát triển kinh tế – xãhội cho Việt Nam, giúp chúng ta thực hiện được những chiến lược phát triển và xóađói giảm nghèo, nhanh chóng vươn tới được những “Mục tiêu thiên niên kỷ” đếnnăm 2020 Thực tế cũng đã cho thấy, rất nhiều quốc gia phát triển hiện nay nhưNhật Bản, Hàn Quốc… trước kia cũng gây dựng nền kinh tế vững chắc, xây dựngnhững công trình trọng điểm quốc gia quan trọng nhờ vào nguồn vốn ODA

Tầm quan trọng của nguồn vốn ODA đối với các nước đang và chậm pháttriển hiện nay đặc biệt là Việt Nam là không thể phủ nhận Tuy nhiên, không phảibất kỳ một nước nhận viện trợ nào cũng có thể phát huy tối đa hiệu quả của dòngvốn ưu đãi này Thu hút được nguồn vốn ODA từ các nhà tài trợ đã khó, quản lý và

sử dụng nguồn vốn này như thế nào cho tốt, đáp ứng được nhu cầu trong nước cũngnhư yêu cầu của nhà tài trợ lại càng khó hơn Chỉ có một cơ chế quản lý ODA chặtchẽ, phân cấp phân quyền rõ ràng mới có thể biến những đồng vốn viện trợ trởthành những dự án, công trình đem lại lợi ích thực sự cho người dân nước nhận việntrợ Vấn đề đặt ra là nên áp dụng chính sách quản lý ODA như thế nào, nếu có phâncấp thì phân cấp đến đâu là phù hợp, quản lý thế nào để có thể phát huy được hiệuquả của từng đồng vốn ODA đối với quá trình phát triển của nước nhận tài trợ

Chính vì vậy, tác giả đã chọn đề tài: “ Chính sách phân cấp quản lý và sử dụng

vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và thực trạng triển khai ở Việt Nam” với

hi vọng có thể tìm ra được những bất cập trong việc xây dựng chính sách và triểnkhai chính sách ODA ở Việt Nam và từ đó đưa ra những giải pháp nhằm góp phầnhoàn thiện chính sách phân cấp cũng như tăng hiệu quả sử dụng nguồn vốn này ởViệt Nam

2 Mục đích của khóa luận

Mục tiêu thứ nhất: Làm rõ một số vấn đề lý luận về chính sách phân cấp

quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA và sự cần thiết phảiphân cấp quản lý và sử dụng ODA

Mục tiêu thứ hai: Đánh giá thực trạng xây dựng và triển khai chính sách

phân cấp quản lý và sử dụng ODA ở Việt Nam

Mục tiêu thứ ba: Dự báo xu hướng ODA trong những năm tới và đề xuất một

số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của chính sách phân cấp quản lý và sử dụngODA ở Việt Nam

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu: Chính sách quản lý và sử dụng ODA; nguồn vốn hỗ

4 Phương pháp nghiên cứu

Khóa luận về cơ bản được xây dựng trên cơ sở phương pháp luận của Chủnghĩa Mác – Lê nin về duy vật biện chứng và duy vật lịch sử Đồng thời, thông quacác số liệu sơ cấp và thứ cấp được các tổ chức công bố cho phép sử dụng, tác giả có

sử dụng các phương pháp phân tích định tính và định lượng, tổng hợp, hệ thống hóachính sách và số liệu để khái quát hóa và chứng minh cho các nhận định.

5 Kết cấu của khóa luận

Khóa luận bao gồm 3 phần chính:

Chương I: Tổng quan về chính sách quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA).

Chương II: Thực trạng triển khai chính sách phân cấp quản lý và sử dụng vốn

hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ở Việt Nam.

Chương III: Giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả của chính sách phân cấp quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức ( ODA) ở Việt Nam.

Em xin chân thành cảm ơn Thầy – Phó Giáo sư, Tiến sĩ Nguyễn Hữu Khải đãnhiệt tình hướng dẫn và giúp đỡ em trong suốt quá trình viết khóa luận, từ lúc hoànchỉnh đề cương đến khi hoàn thành khóa luận

Em cũng xin gửi lời cảm ơn đến các anh chị công tác tại Thư viện Chươngtrình phát triển Liên hợp quốc UNDP và các anh chị trong ban quản lý dự án

“Trồng rừng ngập mặn và ngăn ngừa thảm họa” đã tạo điều kiện giúp em tiếp cậnđược với nguồn tài liệu tham khảo rất quý báu

CHƯƠNG I - TỔNG QUAN VỀ CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA)

I Một số vấn đề lý luận về chính sách quản lý và sử dụng ODA

1 Giới thiệu chung về nguồn vốn ODA

1.1 Khái niệm ODA

Ngày 14/12/1960, Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển (OECD) đượcthành lập tại Paris Ngay sau đó, OECD lập ra Uỷ ban Hỗ trợ Phát triển(Development Assistance Committee – DAC) nhằm giúp các nước đang phát triểntăng cường kinh tế và nâng cao hiệu quả đầu tư Thành viên ban đầu của DAC gồm

18 nước Theo định kỳ, các nước thành viên DAC thông báo cho Uỷ ban các khoảnđóng góp của họ cho các chương trình viện trợ phát triển và trao đổi với nhau cácvấn đề liên quan tới chính sách viện trợ phát triển Năm 1969, lần đầu tiên DAC đưa

ra khái niệm về ODA Theo DAC, ODA là những luồng tài chính mà các nước pháttriển và những tổ chức đa phương chuyển tới các nước đang phát triển mà:

- Những luồng tài chính này được cung cấp bởi các tổ chức chính phủ (trung ương

và địa phương) hoặc bởi cơ quan điều hành của các tổ chức này

- Có mục tiêu chính là thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phúc lợi của các nước đangphát triển

- Mang tính chất ưu đãi và có yếu tố không hoàn lại ≥ 25% (được tính với tỷ suấtchiết khấu 10%)

Theo Ngân hàng thế giới World Bank, hỗ trợ phát triển chính thức là nhữngdòng vốn của các nước phát triển và các tổ chức đa phương dành cho các nước nhậntài trợ ODA Dòng vốn này có đặc điểm là:

- Do các cơ quan nhà nước tài trợ bao gồm chính phủ trung ương và chính quyềnđịa phương

- Mục tiêu chính của nguồn vốn này là thúc đẩy sự phát triển kinh tế và phúc lợi xãhội của các nước đang phát triển

- Đây đều là những khoản hỗ trợ ưu đãi và thành tố hỗ trợ ít nhất bằng 25% trị giákhoản vay.

Như vậy, khái niệm về ODA theo DAC và World Bank (WB) về cơ bản là giốngnhau

Theo Nghị định 131/2006/NĐ-CP (sau đây gọi tắt là NĐ 131), Hỗ trợ pháttriển chính thức là hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nướccộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với nhà tài trợ là chính phủ nước ngoài, các tổchức tài trợ song phương và các tổ chức liên quốc gia hoặc liên chính phủ

Định nghĩa nguồn vốn ODA theo một cách dễ hiểu và nôm na hơn thì: Gọinguồn vốn này là Hỗ trợ phát triển chính thức vì:

- Gọi là Hỗ trợ vì các khoản đầu tư này thường là các khoản cho vay không lãisuất hoặc lãi suất thấp với thời gian vay dài, đôi khi còn gọi là viện trợ

- Gọi là Phát triển vì mục tiêu danh nghĩa của các khoản đầu tư này là pháttriển kinh tế và nâng cao phúc lợi ở nước được đầu tư

- Gọi là Chính thức vì nó thường là cho Nhà nước vay

1.2 Các hình thức ODA

Theo Nghị định 131/2006/NĐ-CP, nghị định hiện hành về “Quy chế quản lý

và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức”, có ba hình thức cung cấp ODAnhư sau:

- ODA không hoàn lại: là hình thức cung cấp ODA không phải trả lại chonhà tài trợ

- ODA vay ưu đãi (hay còn gọi là tín dụng ưu đãi): là khoản vay với các điềukiện ưu đãi về lãi suất, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ, bảo đảm “yếu tố khônghoàn lại” (còn gọi là “thành tố hỗ trợ”) đạt ít nhất 35% đối với các khoản vay córàng buộc và 25% đối với các khoản vay không ràng buộc

- ODA vay hỗn hợp: là các khoản viện trợ không hoàn lại hoặc các khoảnvay ưu đãi được cung cấp đồng thời với các khoản tín dụng thương mại, nhưng tínhchung lại có “yếu tố không hoàn lại” đạt ít nhất 35% đối với các khoản vay có ràngbuộc và 25% đối với các khoản vay không ràng buộc

1.3 Các phương thức cơ bản cung cấp ODA

Theo Nghị định 131/2006/NĐ-CP, có 4 phương thức cơ bản cung cấp ODA như sau:

1.3.1 Hỗ trợ dự án

Hỗ trợ dự án là phương thức cung cấp vốn hỗ trợ phát triển chính thức theotừng dự án cụ thể Trong đó, dự án là một tập hợp các hoạt động có liên quan đếnnhau nhằm đạt được một hoặc một số mục tiêu xác định, được thực hiện trên địabàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác định, dựa trên những nguồn lực xác định

Hỗ trợ dự án là hình thức chủ yếu của hỗ trợ phát triển chính thức Ví dụ như

Dự án cung cấp nước sạch 112 triệu USD của World Bank cho Hà Nội Dự án baogồm dự án đầu tư và dự án hỗ trợ kỹ thuật (Đ4.3 NĐ 131/NĐ-CP)

1.3.2 Hỗ trợ ngành

Hỗ trợ ngành là phương thức cung cấp ODA cơ bản với mục tiêu hỗ trợ vàthúc đẩy sự phát triển của một số ngành cụ thể của nền kinh tế nước nhận tài trợ.Với cách tiếp cận này, các nhà tài trợ sẽ dựa vào chương trình phát triển của mộtngành để hỗ trợ một cách đồng bộ, đảm bảo sự phát triển bền vững và có hiệu quảcủa ngành đó

1.3.3 Hỗ trợ chương trình

Chương trình là một tập hợp các hoạt động, các dự án có liên quan đến nhau

và có thể liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực, nhiều vùng lãnh thổ, nhiều chủ thểkhác nhau nhằm đạt được một hoặc một số mục tiêu xác định, có thời hạn thực hiệntương đối dài hoặc theo nhiều giai đoạn, nguồn lực để thực hiện có thể được huyđộng từ nhiều nguồn ở những thời điểm khác nhau, với nhiều phương thức khácnhau Mục tiêu của hỗ trợ chương trình là giúp thực hiện các mục tiêu, chương trìnhquốc gia Ví dụ như Chương trình phát triển tổng thể thành phố Hà Nội (khônghoàn lại)

Hỗ trợ chương trình còn được gọi là viện trợ phi dự án Bên tài trợ và nướcnhận tài trợ thường ký kết ODA theo hình thức hỗ trợ chương trình khi nước chủnhà đạt được một hiệp định với đối tác viện trợ nhằm cung cấp một khối lượng

ODA cho một mục đích tổng quát với thời hạn nhất định để thực hiện nhiều nộidung khác nhau của một chương trình.

1.3.4 Hỗ trợ ngân sách

Hỗ trợ ngân sách là phương thức cung cấp ODA theo đó các khoản hỗ trợODA không gắn với một hay một số dự án cụ thể mà chuyển trực tiếp vào ngânsách của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, được quản lý và sử dụngtheo các quy định và thủ tục ngân sách của Việt Nam

Hỗ trợ ngân sách còn được gọi là hỗ trợ cán cân thanh toán Hình thức nàythường là hỗ trợ tài chính trực tiếp (chuyển giao tiền tệ, nhưng đôi khi là hiện vậthoặc hỗ trợ nhập khẩu ngoại tệ và hàng hóa chuyển vào trong nước qua hình thứcnày được chuyển hóa thành hỗ trợ ngân sách) Ví dụ như năm 1999, JBIC cho ViệtNam vay 20.000 Yên để hỗ trợ thanh toán hàng nhập khẩu

1.4 Vai trò của ODA

1.4.1 Bổ sung vốn cho nền kinh tế

Đối với các nước đang và chậm phát triển, khoản viện trợ và cho vay theođiều kiện ODA là nguồn tài chính rất quan trọng Nhiều nước đã tiếp thu một lượngvốn ODA khá lớn như một bổ sung thiết yếu cho phát triển

Sau chiến tranh thế giới thứ II, nhiều nước ở Châu Á đã tranh thủ đượcnguồn vốn ODA từ các nước giàu Trong giai đoạn đầu phát triển kinh tế, Đài Loan

đã nhận viện trợ từ Hoa Kỳ tới 1.482 tỷ USD Vốn viện trợ đã góp phần rất đáng kểtrong quá trình đi lên của Đài Loan Năm 1945, ngay sau khi chiến tranh thế giớithứ II kết thúc, Nhật Bản đã gặp rất nhiều khó khăn Khi đó, Nhật Bản đã nhận được

sự giúp đỡ của Hoa Kỳ, các nước khác trên thế giới, Quỹ nhi đồng Liên Hợp Quốc(UNICEF) và các tổ chức khác của Liên Hợp Quốc bằng thực phẩm, thuốc men, cácdịch vụ y tế và một số hình thức viện trợ khác Nhiều công trình hạ tầng kinh tế xãhội như sân bay, bến cảng, đường cao tốc, trường học, bệnh viện, trung tâm nghiêncứu khoa học mang tầm cỡ quốc gia ở Thái Lan, Singapore, Indonesia đã được xâydựng bằng nguồn vốn ODA của Nhật Bản, Hoa Kỳ, WB, ADB và một số nhà tài trợ

khác Hàn Quốc trước đây cũng dựa vào nguồn ODA của Hoa Kỳ, WB, ADB đểhiện đại hóa hệ thống giao thông của mình.

1.4.2 Phát triển khoa học công nghệ trong nước

ODA giúp các nước nghèo tiếp thu những thành tựu khoa học, công nghệhiện đại và phát triển nguồn nhân lực Những lợi ích quan trọng mà ODA mang lạicho các nước nhận tài trợ là công nghệ, kỹ thuật hiện đại và trình độ quản lý tiêntiến Các nước tài trợ còn ưu tiên đầu tư cho phát triển nguồn nhân lực địa phương

vì họ tin tưởng rằng việc phát triển của một quốc gia quan hệ mật thiết với việc pháttriển nguồn nhân lực

ODA được cấp cho các nước nhận tài trợ thông qua các hoạt động như: hợptác kỹ thuật, huấn luyện, đào tạo nhằm đào tạo cán bộ chuyên môn để đóng góp vào

sự phát triển kinh tế, xã hội của các nước có người được huấn luyện, đào tạo, cửchuyên gia để chuyển giao hiểu biết, công nghệ cho các nước đang phát triển thôngqua định hướng, điều tra và nghiên cứu, góp ý Cung cấp thiết bị và vật liệu độc lậpcũng là một bộ phận của chương trình hợp tác kỹ thuật và hợp tác kỹ thuật theo thểloại từng dự án

1.4.3 Giúp điều chỉnh cơ cấu kinh tế

Vai trò này là hệ quả của hai vai trò trên Bởi lẽ, việc điều chỉnh cơ cấu kinh

tế của một nền kinh tế là không hề đơn giản, giả sử như điều chỉnh cơ cấu kinh tế từviệc nông nghiệp giữ vai trò chủ đạo sang công nghiệp giữ vai trò then chốt, chiếm

tỷ trọng lớn trong nền kinh tế Điều này không chỉ đòi hỏi nguồn vốn vô cùng lớn

mà còn yêu cầu nền kinh tế đó phải có sự phát triển vượt bậc về công nghệ, cùngvới đó là thế hệ nhân lực được đào tạo tốt để tiếp thu, sử dụng và tiếp tục phát triểnnhững công nghệ đó Do vậy, vai trò của nguồn vốn ODA là rất có ý nghĩa trongviệc điều chỉnh cơ cấu kinh tế của các nền kinh tế đang phát triển

1.4.4 Phát triển cơ sở hạ tầng theo hướng Công nghiệp hóa, hiện đại hóa

Việc sử dụng vốn ODA để đầu tư cải thiện cơ sở hạ tầng sẽ tạo điều kiện chonhà đầu tư trong nước tập trung đầu tư vào các công trình sản xuất kinh doanh có

khả năng mang lại lợi nhuận Hầu hết các công trình xây dựng cơ sở hạ tầng trọngđiểm ở Việt Nam đều được tài trợ bởi vốn ODA do việc phát triển cơ sở hạ tầng của

cả đất nước đòi hỏi nhu cầu vốn rất lớn mà ngân sách nhà nước không đủ khả năngtài trợ, khu vực tư nhân không đủ khả năng đầu tư Chính vì vậy, vai trò của nguồnvốn ODA là hết sức quan trọng đối với quá trình phát triển cơ sở hạ tầng của đấtnước theo hướng Công nghiệp hóa, hiện đại hóa

1.4.5 Mở rộng hợp tác quốc tế

Các nước đang và chậm phát triển hiện nay vẫn luôn nỗ lực hết mình để thuhút được ngày càng nhiều vốn ODA tài trợ cho nhu cầu phát triển trong nước.Lượng ODA thu hút được của quốc gia nào càng lớn càng chứng tỏ được sức mạnhcủa chính sách đối ngoại, vị thế của quốc gia đó trong quan hệ hợp tác quốc tế

ODA ngoài việc bản thân nó là một nguồn vốn bổ sung quan trọng cho cácnước đang và chậm phát triển, nó còn có tác dụng giúp quốc gia nhận tài trợ mởrộng hợp tác quốc tế, làm tăng khả năng thu hút vốn từ nguồn FDI và tạo điều kiện

để mở rộng đầu tư phát triển trong nước, góp phần thực hiện thành công chiến lượchướng ngoại Nhờ việc thu hút và sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA, các quốc giakhông chỉ thành công trong chiến lược phát triển kinh tế mà còn tạo được uy tínquốc gia trên trường quốc tế, qua đó mở rộng quan hệ đối ngoại và đầu tư của nhiềunhà tài trợ mới

2 Chính sách quản lý và sử dụng ODA

Với phần tổng quan về nguồn vốn ODA, chúng ta đã thấy rất rõ vai trò quantrọng của nguồn vốn này trong phát triển kinh tế xã hội của các nước đang và chậmphát triển, trong đó có Việt Nam Chính vì tầm quan trọng như vậy, công tác quản

lý và sử dụng ODA là hết sức cần thiết và phải được chú trọng

2.1 Khái niệm quản lý ODA

Quản lý ODA bao gồm quản lý vĩ mô hay quản lý nhà nước về ODA và quản

lý nguồn vốn ODA theo chương trình hoặc dự án ODA cụ thể

Theo NĐ 131, Quản lý nhà nước về ODA bao gồm những nội dung sau:

 Quyết định chiến lược, chính sách, quy hoạch, định hướng thu hút và sử dụngODA cho từng thời kỳ; ủy quyền cho Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Danhmục yêu cầu tài trợ ODA và những sửa đổi, bổ sung (nếu có) của Danh mục.

 Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý và sử dụng ODA theothẩm quyền

 Điều hành vĩ mô công tác quản lý và sử dụng ODA

Việc quản lý vĩ mô nguồn vốn ODA là hết sức quan trọng trong việc thu hút

và nâng cao hiệu quả sử dụng ODA ở cấp dưới Việc hoạch định chính sách, chiếnlược ODA cho từng thời kỳ như thế nào cho phù hợp là yếu tố mang tính quyết địnhđối với việc thu hút và sử dụng ODA, tạo điều kiện cho các địa phương quản lý và

sử dụng ODA hợp lý và có hiệu quả Tuy nhiên, để có thể quản lý thành công nguồnvốn ODA ở tầm vĩ mô thì trước hết, trong từng dự án hay chương trình ODA cụ thể,việc quản lý phải luôn được chú trọng và theo dõi sát sao

Quản lý dự án ODA được hiểu là quản lý việc thực hiện dự án ODA, tính từ

giai đoạn chuẩn bị thực hiện dự án, sau khi đã hoàn tất khâu thiết kế, thẩm định, phêduyệt và sẵn sàng cho các giai đoạn tiếp theo Quản lý dự án ODA bao gồm nhữngnội dung sau:

- Hiểu rõ mục tiêu và xác định các yêu cầu, thủ tục để thực hiện mục tiêu của

dự án

- Thiết lập và giải tán các nhóm làm việc cho Ban quản lý dự án

- Xây dựng kế hoạch, lịch trình, kiểm soát và đánh giá việc thực hiện dự án

- Điều chỉnh các chi tiết, kế hoạch trong quá trình thực hiện

- Cân bằng các yêu cầu về chất lượng, phạm vi, nguồn lực và thời gian

- Sử dụng các kiến thức, năng lực, kỹ năng của các bên tham gia dự án để thựchiện và đạt được mục tiêu của dự án

- Hướng dẫn, liên lạc, kết nối và phối hợp giữa các bên tham gia trong tiếntrình thực hiện dự án

- Tìm hiểu và giải quyết các vấn đề nảy sinh trong quá trình thực hiện dự án

- Quản lý sản phẩm và quy trình thực hiện dự án

2.2 Khái niệm chính sách phân cấp quản lý ODA

Phân cấp quản lý ODA cũng mang những đặc điểm của phân cấp quản lý nóichung Trên thế giới có rất nhiều định nghĩa khác nhau về phân cấp quản lý tùy theotừng cách tiếp cận khác nhau Theo World Bank (1999), “Phân cấp quản lý là việcchính phủ chuyển giao quyền và trách nhiệm cho các cơ quan chức năng từ cấptrung ương đến cấp địa phương, trong một số trường hợp đặc biệt có thể là sựchuyển giao quyền và trách nhiệm của chính phủ cho khu vực tư nhân” Crook vàManor (1998) thì định nghĩa “Phân cấp là sự chuyển giao quyền lực từ chính quyềntrung ương cho các cấp thấp hơn trên lãnh thổ có cùng hệ thống chính trị và hànhchính” Nhìn chung, phân cấp là một thuật ngữ để chỉ sự phân định các quyền,nhiệm vụ, trách nhiệm về tổ chức, quản lý theo các cấp chính quyền tương ứng vớicác cấp hành chính cũng như giữa cấp chính quyền với đối tác bên ngoài khác.

Phân cấp có thể được thực hiện theo cách tiếp cận trật tự thứ bậc trong hệthống chính quyền và chức năng Ví dụ, việc sản xuất, cung ứng các hàng hóa, dịch

vụ trước đây thuộc về chính quyền trung ương sẽ chuyển sang cho các đơn vị cấpđịa phương trong hệ thống thứ bậc chính quyền Phân cấp về chức năng cũng có thể

là việc chuyển (một phần hoặc toàn phần) trách nhiệm của một cấp hành chính chocác tổ chức bán quốc doanh dưới sự quản lý của CP hoặc cho các đơn vị ngoài quốcdoanh, chẳng hạn các tổ chức phi chính phủ hoặc công ty tư nhân

Hình thức phân cấp cũng rất đa dạng, tùy thuộc vào mục đích cụ thể của CPtrung ương và các lĩnh vực sẽ thực hiện phân cấp Theo đó có các hình thức sau:

- Phân cấp về chính trị: được hiểu là việc quy định thẩm quyền ra quyết định

đối với CP trung ương và các cấp địa phương đối với một số (hoặc toàn bộ) vấn đềliên quan đến họ

- Phân cấp ngân sách: là sự chuyển giao bớt chức năng thu, chi ngân sách

trước đây do trung ương thực hiện sang cho chính quyền địa phương các cấp

- Phân cấp thị trường: nhấn mạnh vào việc giảm thiểu can thiệp của CP (trung

ương và địa phương) vào hoạt động sản xuất, cung cấp hàng hóa, dịch vụ, kể

cả hàng hóa và dịch vụ công, bằng cách chuyển chức năng này cho khu vực

tư nhân (bằng cách cổ phần hóa, tư nhân hóa) Chính quyền trung ương cần

bảo đảm hoạt động của cơ chế thị trường và hàng hóa và dịch vụ công đượccung cấp.

- Phân cấp hành chính: tập trung vào chuyển giao quyền lực, trách nhiệm

quản lý trật tự thứ bậc, chức năng giữa các cấp chính quyền trung ương vàđịa phương

2.3 Nguyên tắc cơ bản trong quản lý và sử dụng ODA

2.3.1 Nguyên tắc cơ bản

1) ODA là nguồn vốn quan trọng của ngân sách nhà nước, được sử dụng để hỗtrợ thực hiện các chương trình, dự án ưu tiên về phát triển kinh tế - xã hội của Chínhphủ

2) Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về ODA trên cơ sở tập trung dân chủ,công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp, gắn quyền hạn với trách nhiệm, đảmbảo sự phối hợp quản lý, kiểm tra, giám sát chặt chẽ và phát huy tính chủ động củacác cấp, các cơ quan quản lý ngành, địa phương và các đơn vị thực hiện

3) Thu hút ODA đi đôi với việc nâng cao hiệu quả sử dụng và bảo đảm khả năngtrả nợ nước ngoài, phù hợp với năng lực tiếp nhận và sử dụng ODA của các Bộ,ngành, địa phương và các đơn vị thực hiện

4) Bảo đảm tính đồng bộ và nhất quán của các quy định về quản lý và sử dụngODA; bảo đảm sự tham gia rộng rãi của các bên có liên quan; hài hòa quy trình thủtục giữa CP và nhà tài trợ

5) Tuân thủ các quy định của pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế về ODA

mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên Trong trường hợp điều ướcquốc tế về ODA mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy địnhkhác với các quy định của pháp luật Việt Nam thì thực hiện theo quy định của điềuước quốc tế đó

2.3.2 Lĩnh vực ưu tiên sử dụng ODA

Theo Nghị định 131, vốn ODA được ưu tiên sử dụng cho những chươngtrình, dự án thuộc các lĩnh vực:

1) Phát triển nông nghiệp và nông thôn (bao gồm nông nghiệp, thủy lợi, lâmnghiệp, thủy sản) kết hợp xóa đói, giảm nghèo.

2) Xây dựng hạ tầng kinh tế đồng bộ theo hướng hiện đại

3) Xây dựng kết cấu hạ tầng xã hội (y tế, giáo dục đào tạo, dân số và pháttriển và một số lĩnh vực khác)

4) Bảo vệ môi trường và các nguồn tài nguyên thiên nhiên

5) Tăng cường năng lực thể chế và phát triển nguồn nhân lực; chuyển giaocông nghệ, nâng cao năng lực nghiên cứu và triển khai

6) Một số lĩnh vực khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ

2.4 Phân loại về chính sách quản lý ODA

Bất kỳ nguồn vốn ODA nào, bất kỳ dự án ODA nào cũng bao gồm hai chủthể liên quan, đó là bên tài trợ và bên nhận tài trợ Cả hai chủ thể này đều giữ vai tròhết sức quan trọng trong việc quản lý nguồn vốn này Chính vì thế, nói đến chínhsách quản lý ODA ở Việt Nam, chúng ta cần đề cập đến đồng thời chính sách quản

lý ODA của Việt Nam và chính sách quản lý ODA của nhà tài trợ đối với Việt Nam.2.4.1 Chính sách quản lý ODA của Việt Nam

Việt Nam bắt đầu nhận nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA từ thậpniên 70 của thế kỷ XX và nguồn viện trợ này hầu hết là viện trợ không hoàn lại chủyếu đến từ các nước XHCN như Liên Xô và các nước Đông Âu Trong thời kỳ đó,chúng ta cũng chưa hề có một chính sách, quy định nào liên quan tới vấn đề quản lý

và sử dụng ODA Khi các nước XHCN sụp đổ, nguồn viện trợ từ các nước này bịcắt giảm gây ra sự thiếu hụt vốn đầu tư trong nước Đây là bối cảnh buộc Chính phủphải xây dựng chính sách thu hút và quản lý ODA để phù hợp với thời kỳ mới, vàcũng là cơ hội để Việt Nam và cộng đồng tài trợ quốc tế nối lại quan hệ hợp tác pháttriển Hội nghị bàn tròn về viện trợ dành cho Việt Nam được tổ chức tại Paris dưới

sự chủ trì của Ngân hàng thế giới WB vào tháng 11 năm 1993 là điểm khởi đầu choquá trình thu hút và sử dụng ODA ở Việt Nam Ngay sau đó, Chính phủ bắt tay xâydựng Quy chế quản lý và sử dụng ODA đầu tiên của Việt Nam, đó là Nghị định 20ban hành ngày 15/3/1994 về “Quy chế quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển

chính thức” Nội dung chính của văn bản này nêu khái quát các nguyên tắc chungcủa Nhà nước về chính sách thu hút nguồn vốn ODA, trong đó có vốn vay và việntrợ không hoàn lại Nghị định cũng nêu những lĩnh vực ưu tiên thu hút nguồn vốnnày và trách nhiệm của các cơ quan hữu quan đối với việc quản lý và sử dụng vốnODA Sau NĐ 20, chính sách thu hút, quản lý và sử dụng ODA đã được sửa đổi bổsung thêm ba lần Năm 1997, Nghị định số 87/NĐ-CP (NĐ 87) ngày 5/8/1997 banhành thay thế cho NĐ 20 NĐ 87 được thay thế bằng Nghị định số 17/NĐ-CP ngày4/5/2001 và gần đây nhất là Nghị định số 131/NĐ-CP ngày 9/11/2006.

Qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung, các quy định pháp lý về quản lý và sử dụngODA ngày càng hoàn thiện hơn, đáp ứng được mục tiêu thu hút và sử dụng nguồnvốn này có hiệu quả Những quy định, nghị định ra đời sau không chỉ sửa đổi nhữngmặt chưa hoàn thiện của nghị định trước mà hơn hết đã phần nào thích ứng hơn vớiđiều kiện mới của thế giới nói chung và của Việt Nam nói riêng, góp phần rất quantrọng trong việc hướng dẫn quản lý và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn rất quantrọng này Trong giai đoạn 1994-2008, đã có 4 lần sửa đổi bổ sung các chính sáchthu hút, quản lý và sử dụng ODA và đặc điểm của những lần sửa đổi này như sau:

Thứ nhất, chính sách ODA trong bất kỳ giai đoạn nào đều thể hiện rõ quan

điểm nhất quán của Nhà nước là chủ động và độc lập trong vận động, quản lý và sửdụng vốn ODA theo những định hướng ưu tiên do Việt Nam xác định mà không bịảnh hưởng bởi điều kiện chính trị do bất cứ nhà tài trợ nước ngoài nào áp đặt Bêncạnh đó, các văn bản này cũng cho thấy sự tôn trọng của Việt Nam trong việc thựchiện các cam kết quốc tế mà Việt Nam đã ký kết với các tổ chức và nhà tài trợ quốc

tế Theo đó, một khi pháp luật của Việt Nam có điểm trái với những quy định củacác điều ước quốc tế đã ký kết thì sẽ áp dụng quy định của điều ước quốc tế

Thứ hai, nội dung của các nghị định ra đời sau ngày càng quy định cụ thể

hơn về các vấn đề pháp lý liên quan đến quản lý và sử dụng ODA Không chỉ dừnglại ở việc nêu ra những nguyên tắc cơ bản về chính sách thu hút, quản lý và sử dụngODA của Việt Nam như Nghị định đầu tiên là NĐ 20, lần lượt các nghị định sauđều thể hiện rõ nét sự tiến bộ trong việc xây dựng quy chế, quy định những nộidung cụ thể hơn liên quan trực tiếp tới quy trình quản lý một dự án ODA Đặc biệt,

nghị định ra đời gần đây nhất là NĐ 131 đã thể hiện rõ hơn trách nhiệm và nội dungcông việc mà từng cơ quan có liên quan phải thực hiện đối với từng công đoạn củaquá trình thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA

Thứ ba, những lĩnh vực ưu tiên mà Việt Nam kêu gọi huy động vốn ODA

hầu như không thay đổi trong 15 năm qua, đều nhằm mục tiêu phát triển hạ tầngkinh tế - xã hội phục vụ chiến lược phát triển kinh tế – xã hội qua từng thời kỳ, gầnđây nhất là chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xóa đói giảm nghèo Sáu lĩnh vựcchính mà Việt Nam đã và đang tập trung kêu gọi vốn ODA trong thời gian qua gồmcó:

- Phát triển nông nghiệp và nông thôn, kết hợp xóa đói giảm nghèo

- Xây dựng hạ tầng kinh tế

- Xây dựng hạ tầng xã hội

- Bảo vệ môi trường và tài nguyên thiên nhiên

- Tăng cường năng lực thể chế, phát triển nguồn nhân lực

- Chuyển giao công nghệ và năng lực R&D

- Ngoài ra còn một số lĩnh vực khác do Thủ tướng CP quyết định

Cho đến nay, với sự ra đời của NĐ 131, sáu lĩnh vực ưu tiên thu hút ODAnày vẫn không thay đổi và sẽ tiếp tục là những lĩnh vực ưu tiên được cấp vốn ODAtrong những năm tiếp theo trong quá trình phát triển của Việt Nam

Thứ tư, quản lý nhà nước về ODA trong quy trình thu hút, quản lý và sử

dụng ODA đã dần chuyển từ mô hình tập trung cao độ ở cấp Trung ương sang phâncấp mạnh hơn cho các bộ ngành và chính quyền địa phương Cho tới năm 1997,Chính phủ nắm toàn quyền quyết định ở mọi khâu của quá trình này Kể cả khi dự

án phải thay đổi nội dung so với văn kiện đã ký kết thì cơ quan chủ quản củachương trình, dự án đều phải trình lên Uỷ ban Kế hoạch nhà nước (nay là Bộ Kếhoạch và đầu tư) để tiếp tục trình CP xem xét phê duyệt

Từ năm 1997, với sự ra đời của NĐ 87, CP đã bước đầu phân cấp cho các bộngành, địa phương trong việc chủ trì đàm phán vận động ODA, đồng thời cho phépcác bộ ngành trực tiếp phê duyệt một số loại dự án, chương trình không thuộc phạm

vi do CP phê duyệt Đến NĐ 17, việc phân cấp đã được mở rộng hơn theo hướng

các bộ ngành được trực tiếp đàm phán, phê duyệt những dự án không phải là nhóm

A và dự án hỗ trợ kỹ thuật có quy mô dưới 1 triệu USD Ngoài ra, các bộ ngành chỉphải trình CP phê duyệt điều chỉnh dự án nếu những điều chỉnh này làm thay đổimục tiêu và thay đổi vốn tài trợ trên 200,000 USD

Cho tới NĐ 131, việc thẩm định, phê duyệt và thực hiện dự án đã được phâncấp mạnh mẽ cho Bộ, Ngành, UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.Theo đó, Thủ tướng Chính phủ chỉ quyết định các dự án trọng điểm quốc gia màQuốc hội cho chủ trương đầu tư

Thứ năm, việc điều phối và hài hòa hóa chính sách huy động, quản lý và sử

dụng ODA trong nước và chính sách viện trợ của các nhà tài trợ quốc tế đối vớiViệt Nam đã được chú trọng hơn Trước đây, việc thực hiện các chương trình, dự ánODA thường gặp phải vướng mắc do sự không tương thích giữa các quy định vềquản lý ODA của Chính phủ Việt nam và của các nhà tài trợ Tuy nhiên, đến năm

1999, Việt Nam là một trong những nước đầu tiên thí điểm thực hiện Khung pháttriển toàn diện (CDF) do WB khởi xướng với nguyên tắc chung là nâng cao quyền

tự chủ của nước nhận viện trợ, đồng thời phối hợp chặt chẽ với các nhà tài trợ trongquản lý ODA nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn này Từ đó tới nay, CPViệt Nam và các nhà tài trợ luôn tổ chức những cuộc đối thoại song phương và đaphương nhằm hài hòa các chính sách và thủ tục quản lý ODA của hai bên, đồng thờigiải quyết những vướng mắc nảy sinh trong quá trình thực hiện các chương trình,

dự án ODA liên quan tới quy trình, thủ tục về quản lý ODA Một hoạt động cụ thể

là Hội nghị tư vấn các nhà tài trợ (CG) thường kỳ kể từ năm 1993 Qua đó, ViệtNam và cộng đồng các nhà tài trợ cùng nhau chia sẻ thông tin, trao đổi quan điểm,cũng như đề xuất những biện pháp quản lý và sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA.Đặc biệt, Cam kết Hà Nội được ký kết vào năm 2005 có nội dung quan trọng là cácnhà tài trợ cam kết sẽ dựa vào các chiến lược phát triển quốc gia, các quy trình vàthủ tục quản lý của Việt Nam để cung cấp ODA, đề cao tinh thần làm chủ của nướcnhận tài trợ, tinh giản thủ tục hành chính và quản lý dựa vào kết quả

2.4.2 Chính sách quản lý ODA của các nhà tài trợ đối với Việt Nam

Hiện tại, Việt Nam đang tiếp nhận vốn ODA từ khoảng 50 nhà tài trợ songphương và đa phương Tùy thuộc vào mối quan hệ nhiều mặt với Việt Nam vàchính sách hỗ trợ các nước đang phát triển của mình, nhiều nhà tài trợ đã xây dựngcác chương trình hợp tác phát triển trung và dài hạn dưới dạng khung hợp tác chiếnlược quốc gia, các chương trình hợp tác phát triển theo năm tài khóa làm cơ sở đểcác nhà tài trợ quyết định việc hỗ trợ cho Việt Nam qua các dự án, chương trình cụthể Chẳng hạn, Đan Mạch, Thụy Điển, CHLB Đức, Úc, Nhật Bản, Pháp, UNDP…

đã xây dựng nhiều khung hợp tác phát triển đối với Việt Nam cho các giai đoạnkhác nhau Các khung hỗ trợ phát triển của các nhà tài trợ đối với Việt Nam đều thểhiện rõ mục tiêu nhằm hỗ trợ Việt Nam thực hiện các mục tiêu phát triển ưu tiêncủa mình về kinh tế – xã hội và xóa đói giảm nghèo

Trong thập niên 90, các nhà tài trợ thường áp dụng chính sách áp đặt, chủđộng và quyết định xây dựng dự án, đề ra mục tiêu dự án ODA Việc thẩm định,phê duyệt chương trình, dự án theo quy trình đã được phía Việt Nam quy định sau

đó thực chất chỉ là hình thức Trong quá trình thực hiện dự án, cơ quan chủ quảncũng như cơ quan trực tiếp thực hiện dự án phía Việt Nam không trực tiếp tham giagiám sát, quản lý hoạt động dự án mà việc này lại do một tổ chức của nhà tài trợthuê thực hiện theo quy trình do phía nhà tài trợ quy đinh Đặc biệt, mỗi nhà tài trợlại có những quy định, thủ tục khác nhau về quy trình quản lý ODA Mô hình quản

lý dự án ODA như vậy một mặt đã không gắn kết trách nhiệm thực hiện và quản lý

dự án của phía nhận viện trợ, mặt khác dẫn đến những chồng chéo, thiếu thống nhất

về các quy định cụ thể trong quá trình thực hiện dự án giữa phía Việt Nam và phíanhà tài trợ, giữa các nhà tài trợ với nhau làm tăng chi phí giao dịch và kéo dài thờigian thực hiện dự án, ảnh hưởng đến hiệu quả của viện trợ Tuy nhiên, kể từ khiViệt Nam tham gia CDF từ năm 1999 đến nay, đã có những nỗ lực đáng kể của cảViệt Nam và cộng đồng các nhà tài trợ trong việc hình thành mối quan hệ đối tác vàhài hòa hóa các thủ tục, nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA.Những hoạt động liên quan tới hoạt động đối tác và hài hòa hóa của các nhà tài trợđược thực hiện đồng thời ở cả ba cấp độ:

- Cấp độ chiến lược và chính sách

Ở cấp độ này, cộng đồng các nhà tài trợ đã cùng phía Việt Nam lập ra hơn 20nhóm công tác để thiết lập quan hệ đối tác và hợp tác với Chính phủ trong việc xâydựng và thực hiện chiến lược/kế hoạch của quốc gia, của ngành/lĩnh vực Nhữngnhóm công tác này thường xuyên phối hợp với đối tác Việt Nam để chia sẻ thôngtin, hỗ trợ nghiên cứu, phân tích tình hình và đề xuất các kiến nghị đối với Chínhphủ Việt Nam trong quá trình xây dựng chiến lược, kế hoạch 5 năm, các văn bảnluật trình Quốc hội và Nghị định trình Chính phủ…

- Cấp độ về thể chế

Ở cấp độ này, đã có nhiều hoạt động được tiến hành trong những năm gầnđây nhằm hỗ trợ Việt Nam hoàn thiện khung khổ luật pháp về quản lý ODA, hợp lýhóa các thủ tục, quy trình cũng như nâng cao năng lực quốc gia trong công tác quản

lý ODA Chẳng hạn, Nhóm quan hệ đối tác hiệu quả viện trợ (PGAE) đã tạo ra diễnđàn đối thoại thường xuyên giữa các nhà tài trợ với Chính phủ Việt Nam để bàn vềnhững vấn đề liên quan tới hiệu quả viện trợ Nhóm công tác này bao gồm các quanchức CP Việt Nam, đại diện nhóm các nhà tài trợ đồng chính kiến (LMDG gồmCanada, Đan Mạch, Phần Lan, Hà Lan, Na Uy, Thụy Điển, Thụy Sĩ và Anh), nhóm

5 ngân hàng quốc tế (JBIC, WB, ADB, IMF và ADF ), EC, UNDP, Nhật Bản.Nhóm công tác này đã hỗ trợ CP xây dựng và thông qua Chương trình hành động vềHài hòa viện trợ phát triển cho Việt Nam giai đoạn 2006-2010…

- Cấp độ về kỹ thuật và thủ tục

Ở cấp độ này, hoạt động của các nhà tài trợ tập trung vào việc hỗ trợ xâydựng các khung chung của văn kiện dự án/chương trình, quy định chung về trình tựđấu thầu, báo cáo tài chính và kiểm toán, xây dựng quy định chung về báo cáo tácđộng môi trường và quản lý mua sắm…

Năm 2006 là năm đầu tiên thực hiện Cam kết Hà Nội, nhưng cả cộng đồngquốc tế lẫn CP đã có nhiều nỗ lực trong hoàn thiện hệ thống quốc gia, trong đó cócác văn bản pháp luật về huy động và quản lý ODA, hài hòa quy trình thủ tục vàtuân thủ hệ thống quốc gia, phổ biến và giám sát việc thực hiện Cam kết Hà Nội…

II Sự cần thiết phải hoạch định chính sách phân cấp quản lý và sử dụng ODA

1 Gánh nặng trả nợ đối với các khoản vay ODA

Vì bản chất ODA là vốn vay, vì vậy, các nước nhận viện trợ tất yếu có nghĩa

vụ trả nợ Nếu nguồn vốn này không được quản lý chặt chẽ, nước tiếp nhận rất dễrơi vào tình trạng sử dụng không hiệu quả nguồn vốn ODA Đặc biệt, quan điểmnhìn nhận về vốn ODA của nước tiếp nhận, không loại trừ Việt Nam còn nhiều hạnchế Do giai đoạn đầu tiếp nhận vốn ODA chủ yếu là vốn hỗ trợ phát triển khônghoàn lại nên hình thành trong tiềm thức và suy nghĩ, thói quen của CP nước tiếpnhận vốn ODA và những tổ chức sử dụng nguồn vốn này là cứ vốn ODA là chokhông và sử dụng không tính toán kỹ lưỡng nên nếu không phân cấp trong quản lý

sẽ rất dễ xuất hiện hiện tượng tham nhũng và lãng phí trong tổ chức sử dụng Mộtkhi phân cấp rõ ràng trong quản lý và sử dụng, chúng ta sẽ tránh được tình trạngtrách nhiệm chồng chéo, “cha chung không ai khóc” Dự án ODA đầu tư vào vùngnào, tỉnh nào thì vùng/ tỉnh đó sẽ được hưởng lợi từ dự án, do đó nên áp dụng chínhsách “ai hưởng lợi người đó chịu trách nhiệm”, việc trao quyền quản lý và sử dụngnguồn vốn cho bản thân tỉnh tiếp nhận là hết sức cần thiết Mặt khác, các cán bộthuộc UBND tỉnh tiếp nhận ODA là những người hiểu rõ hoàn cảnh và đặc điểmcủa địa phương mình nhất Chính vì vậy, nếu để cho các cán bộ trung ương quản lý

mà không phân định rõ ràng quyền hạn và trách nhiệm của cấp địa phương thì việctriển khai dự án khó mà đạt hiệu quả Điều này không những ảnh hưởng đến lợi íchcủa địa phương cụ thể mà còn ảnh hưởng đến uy tín quốc gia trên trường quốc tế,làm giảm khả năng thu hút ODA trong tương lai

2 Nhu cầu vốn trong nước lớn

Nền kinh tế Việt Nam hiện nay vẫn là nền kinh tế đang phát triển Chính vìvậy, nền kinh tế vẫn đang và tiếp tục đòi hỏi một lượng vốn rất lớn để tiếp tục cấtcánh Dĩ nhiên chúng ta luôn cố gắng phát huy, huy động nội lực trong nước để pháttriển Tuy nhiên với năng lực nền kinh tế vẫn còn yếu như hiện nay Việt Nam rấtcần tần dụng các nguồn vốn từ bên ngoài như ODA, FDI Nếu như FDI đóng vai trò

thúc đẩy sự phát triển kinh tế về mặt vi mô, giúp phát triển, đầu tư vào các công ty,nhà máy, phát triển các ngành công nghiệp thì ODA đóng vai trò là lực đẩy vĩ mônền kinh tế Phần lớn các công trình trọng điểm quốc gia của Việt Nam, các côngtrình xây dựng cơ sở hạ tầng nền kinh tế đều được tài trợ từ nguồn vốn ODA Vìthế, một trong những vai trò được phân tích ở trên của ODA là phát triển cơ sở hạtầng xã hội đất nước Và nhu cầu hiện tại này còn đang rất lớn, Việt Nam vẫn tiếptục nỗ lực kêu gọi nguồn vốn ODA từ các nhà tài trợ Trong khi đó, cũng như ViệtNam, rất nhiều nước đang phát triển khác cũng tăng cường kêu gọi nguồn vốn hỗtrợ này để phát triển đất nước mình Khối lượng vốn của các nước tài trợ lại có hạn.Chính vì vậy, khi đứng trước những lựa chọn tài trợ, lẽ dĩ nhiên các nhà tài trợ sẽcân nhắc lựa chọn quốc gia có trình độ và khả năng quản lý tốt để đồng vốn họ đem

đi tài trợ được sử dụng hiệu quả, tránh lãng phí Lý do quan trọng này tạo ra yêu cầucấp thiết đối với không chỉ Việt Nam mà hầu hết các quốc gia nhận tài trợ kháckhông ngừng cải thiện chính sách quản lý ODA ngày càng phân cấp phân quyềnmạnh mẽ hơn để quản lý có hiệu quả nguồn vốn này, giúp quốc gia mình trở thànhđiểm đến tin cậy của các nhà tài trợ

3 Trình độ quản lý của Việt Nam còn yếu kém

Trong các hình thức phân cấp, như đã phân tích, ngoài phân cấp chính trị,hành chính và ngân sách còn có phân cấp thị trường Hình thức này cũng rất quantrọng đối với việc quản lý và sử dụng ODA Các nhà tài trợ có quyền chủ động nhấtđịnh trong quyết định cung cấp ODA theo dự án, chương trình Do đó, các dự án,chương trình mà các nhà tài trợ này lựa chọn để cung cấp vốn ODA lại không phải

dự án quan trọng và tối ưu nhất đối với nước tiếp nhận Ngoài ra, trong rất nhiều dự

án, bên phía nhà tài trợ yêu cầu phải sử dụng những thiết bị, công nghệ nhập khẩuvới giá trị rất lớn nhưng công suất sử dụng không cao hoặc phải bỏ ra chi phí cao vềdịch vụ đào tạo trong khi bản thân thị trường trong nước có thể đáp ứng hiệu quảhơn Sở dĩ xảy ra tình trạng này là do hiểu được trình độ quản lý nói chung và trình

độ quản lý ODA nói riêng của Việt Nam còn rất yếu kém Vì vậy, các nhà tài trợhiện nay vẫn còn nắm quyền quyết định rất lớn trong một số vấn đề của dự ánODA Điều này gây khá nhiều khó khăn và lãng phí nguồn nhân lực cho phía Việt

Nam Việc phân cấp quản lý từ nước tài trợ tới địa phương nước nhận tài trợ cũngrất quan trọng không chỉ đối với hiệu quả sử dụng vốn ODA mà còn tạo điều kiệnphát triển thị trường và ngành công nghiệp trong nước Muốn tạo được lòng tin từphía các nhà tài trợ, để được trao quyền nhiều hơn đòi hỏi Việt Nam phải cải thiệnnăng lực, trình độ quản lý ODA nói riêng cũng như trình độ quản lý nói chung Để

có thể thực hiện được điều này chúng ta cần bắt đầu từ cải thiện chính sách, nângcao mức độ phân cấp quản lý, phân chia rõ quyền hạn và trách nhiệm để đánh giákhả năng của cán bộ quản lý rõ ràng hơn và nhờ đó, dễ dàng đưa ra các giải pháp đểnâng cao trình độ quản lý của họ

4 Đảm bảo uy tín cho các khoản vay tiếp theo

Có một thực tế rõ ràng là bất cứ quốc gia nào, một khi hoạch định chính sáchquản lý ODA không hợp lý nhất định sẽ xảy ra tình trạng thất thoát nguồn vốn Đặcbiệt đối với các quốc gia đang và chậm phát triển như Việt Nam, năng lực và đạođức của các cán bộ quản lý còn nhiều vấn đề phải xem xét thì tình trạng thamnhũng, hối lộ trong quá trình quản lý và thực hiện các dự án ODA chưa thể hạn chếđược hoàn toàn Điều này, một mặt sẽ ảnh hưởng trực tiếp tới chất lượng dự ánODA, gây thiệt hại cho kinh tế – xã hội đất nước, nhưng mặt khác nghiêm trọnghơn, chất lượng quản lý yếu kém, tập trung, quan liêu cao độ ở cấp trung ương sẽdần xói mòn niềm tin nơi các nhà tài trợ Càng nhiều dự án ODA xảy ra sai phạm sẽdẫn tới hệ quả ngày càng ít các dự án được tài trợ bằng nguồn vốn ODA trongtương lai Chính vì vậy, để có thể đảm bảo uy tín cho các khoản vay tiếp theo, mộtnhu cầu thiết yếu đặt ra là cần có một chính sách quản lý ODA phân cấp, phânquyền hợp lý và hài hòa với các quy định của nhà tài trợ, khiến các nhà tài trợ yêntâm hơn khi rót vốn tài trợ

Với những lý do trên đây, chúng ta có thể thấy được phân cấp quản lý và sửdụng ODA là tất yếu đối với quản lý nhà nước về ODA trong giai đoạn hiện naynhằm nâng cao hiệu quả thu hút và sử dụng vốn ODA phục vụ quá trình tăng trưởng

và phát triển của nước tiếp nhận vốn ODA Thực tế đã khẳng định, việc tiếp nhậnvốn ODA là con dao hai lưỡi Nếu nước tiếp nhận vốn ODA tổ chức quản lý và sửdụng tốt nguồn vốn này, khai thác triệt để những ưu điểm của nó và hạn chế những

bất lợi có thể xảy ra thì vốn ODA là một nguồn ngoại lực quan trọng góp phần vàoquá trình tăng trưởng nhanh của nền kinh tế Ngược lại, nếu quản lý và sử dụngODA không hiệu quả thì vốn ODA trở thành gánh nặng nợ nần cho đất nước tươnglai Xu thế trên thế giới hiện nay, các nước đang phát triển luôn muốn thu hút cáckhoản vốn ODA và đồng thời nghiên cứu và đưa ra các phương pháp quản lý nhànước có hiệu quả, để khai thác thế mạnh của nguồn vốn này trong quá trình pháttriển đất nước Trong các phương pháp đã được nghiên cứu, thực tế cho thấy rấtnhiều nước đang phát triển trong khu vực và trên thế giới áp dụng thành công môhình phân cấp quản lý và sử dụng ODA, và phần này sẽ được trình bày trong phầnIII dưới đây.

III Kinh nghiệm quốc tế trong phân cấp quản lý và sử dụng ODA

Vốn ODA đã tồn tại trên thế giới hơn 50 năm và được đánh giá là đóng vaitrò quan trọng đối với phát triển kinh tế của nhiều nước đang và chậm phát triển.Tuy nhiên, việc sử dụng nguồn vốn ODA của các nước nghèo trên thế giới khôngphải lúc nào và ở đâu cũng thành công Mỗi nước nhận viện trợ có đặc thù riêng.Việc sử dụng viện trợ có hiệu quả hay không còn phụ thuộc vào chính sách kinh tế,

xã hội, thể chế chính trị, đội ngũ cán bộ…và dĩ nhiên là cả chính sách thu hút, quản

lý và sử dụng ODA của nước nhận viện trợ Có những trường hợp cùng một lượngviện trợ ở hai nước khác nhau đem lại kết quả hoàn toàn trái ngược nhau Mỗi quốcgia nhận ODA đều có cách tiếp cận riêng của mình, theo đó công tác quản lý vàđiều phối của Nhà nước ở các quốc gia này cũng có những nét riêng Sau đây làkinh nghiệm quản lý ODA nói chung và kinh nghiệm phân cấp quản lý và sử dụngODA nói riêng của một số nước trong khu vực và trên thế giới

1 Kinh nghiệm phân cấp quản lý ODA của Malaysia

Malaysia là một quốc gia điển hình trong khu vực Asian về việc áp dụngthành công mô hình phân cấp quản lý và sử dụng ODA Đánh giá về Malaysia nhưvậy là hoàn toàn có căn cứ khi Malaysia là nước có mức độ phân cấp quản lý nóichung cao nhất trong khu vực Đông Nam Á với mức độ phân cấp tương đương hainước phát triển trong khu vực châu Á Thái Bình Dương là Úc và New Zealand(Bảng 1)

Trong việc quản lý ODA cũng vậy, Malaysia có sự phân định rõ ràng vềchức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý ODA Giữa các cơ quan này có sựphối hợp chặt chẽ và có chung một nhận thức là tạo thuận lợi tối đa cho các banquản lý dự án, làm sao thực hiện các dự án đúng tiến độ, áp dụng các thủ tục trìnhduyệt nhanh gọn nhằm giảm bớt phí cam kết Những hợp phần nào trong dự án khóthực hiện, Chính phủ Malaysia chủ động đề nghị với nhà tài trợ hủy bỏ hợp phầnnày Hiện nay, các đề nghị thanh toán được tiến hành trên mạng vi tính, phục vụ tốt

cho công tác theo dõi, giám sát của các cơ quan liên quan Đây là một đặc điểmtrong chính sách quản lý ODA của Malaysia mà chúng ta nên học tập

BẢNG 1: MỨC ĐỘ PHÂN CẤP QUẢN LÝ CỦA MỘT SỐ NƯỚC

CHÂU Á - THÁI BÌNH DƯƠNG

Chính trị Hành chính Ngân sách

Thị trường Tổng thể

(Nguồn: East-West Center, Honolulu, Hawaii)

Việc hiện đại hóa hệ thống quản lý tài chính của các dự án ODA sẽ giúp choviệc quản lý chi tiêu của dự án được minh bạch hơn, tạo điều kiện thuận lợi cho quátrình kiểm toán dự án sau này Mặt khác, với việc bất kỳ giấy đề nghị thanh toánnào cũng phải đưa lên mạng kiểm soát chung sẽ tạo cơ hội cho việc thực hiện phâncấp quản lý được tốt hơn Bởi lẽ, một khi hệ thống quản lý tài chính trong các dự ánODA được rõ ràng, minh bạch và có mức độ rủi ro về tham nhũng thấp thì các nhàquản lý cấp trên cũng như các nhà tài trợ mới có thể hoàn toàn yên tâm để traoquyền quản lý nhiều hơn cho cấp dưới Tuy nhiên, việc áp dụng kinh nghiệm này

của Malaysia dường như còn quá xa vời đối với thực tiễn tại Việt Nam bởi quá trìnhtriển khai Chính phủ điện tử trong các cơ quan nhà nước vẫn còn diễn ra rất chậm

và gặp nhiều vướng mắc

Bên cạnh phân cấp trong quản lý tài chính, những vướng mắc trong quá trìnhthực hiện dự án tại Malaysia thông qua đơn vị điều phối thực hiện tại các Bang, Bancông tác phát triển Bang và Hội đồng Phát triển Quận huyện chứ không phải trìnhlên tận Chính phủ hay các bộ chủ quản để chờ giải quyết Sự phân cấp này trongquá trình thực hiện dự án sẽ giúp cho tiến độ dự án không bị ngưng trệ vì chờ phêduyệt của cấp trên Quyền quyết định trong những trường hợp này được trao hoàntoàn cho đơn vị điều phối tại các bang và các đơn vị này sẽ chịu trách nhiệm trựctiếp với chủ dự án khi có bất cứ sai sót nào xảy ra trong quá trình thanh tra Phânchia quyền hạn và trách nhiệm rõ ràng như vậy không những nâng cao hiệu quả củađồng vốn ODA mà còn giúp nâng cao trình độ quản lý của các cán bộ ở cấp địaphương

2 Kinh nghiệm phân cấp quản lý ODA của Thái Lan

Không chỉ có Malaysia, Thái Lan cũng là một ví dụ điển hình của việc pháthuy vai trò của nguồn vốn ODA trong phát triển kinh tế xã hội rất tốt nhờ chínhsách phân cấp rất rõ ràng trong bộ máy quản lý vốn ODA của nhà nước Một trongnhững biện pháp giúp Thái Lan không bị sa lầy trong nợ nần là việc nước này quản

lý rất tốt việc vay nợ hàng năm Chính phủ Thái Lan rất cương quyết trong việc quyđịnh mức vay tối đa hàng năm Thực tế cho thấy tổng mức ODA càng lớn thì tỷtrọng vốn vay càng cao Việc quy định chặt chẽ về mức vay tối đa hàng năm không

có nghĩa là Thái Lan không coi trọng kêu gọi nguồn vốn ODA trong phát triển kinh

tế xã hội quốc gia, mà ngược lại, nước này là một nước có mức vay nợ nước ngoàicao Ví dụ như thời kỳ 1980-1986 là 1.7 tỷ USD/năm Tuy nhiên, mức vay nợ nướcngoài hàng năm này không bao giờ được vượt quá 10% kế hoạch thu ngân sáchhàng năm của Chính phủ và không được vượt quá 25% số dư nợ do Bộ Tài chínhđứng ra vay hoặc bảo lãnh vay Đồng thời, mức trả nợ cũng được yêu cầu ở mứccao và đều hằng năm và được quản lý rất sát sao, cụ thể là mức trả nợ trong cùngthời kỳ 1980-1986 bằng 9% kim ngạch xuất khẩu hoặc 20% chi ngân sách hằng

năm Sự khống chế này đã cân đối được khả năng vay-trả và tránh vay mượn trànlan Thậm chí nhiều dự án phù hợp với yêu cầu phát triển của đất nước, có nguồnvốn vay nhưng vượt quá hạn mức cho phép đều bị gác lại bởi Thái Lan muốn bảođảm khả năng trả nợ của Chính phủ ở mức cao Chính vì vậy, tương ứng với mứcvay nợ nước ngoài rất cao 1.7 tỷ USD/năm, Thái Lan luôn là nước trả nợ đúng hạnvới mức trả nợ trung bình mỗi năm là trên 1 tỷ.

Sự phân cấp trong quản lý ODA được thể hiện rõ nét trong bộ máy quản lý

nợ nước ngoài của Thái Lan Thái Lan thành lập riêng Ủy ban nhà nước về quản lý

nợ nước ngoài Bất cứ dự án ODA nào cũng phải lập báo cáo khả thi trình lên Ủyban quản lý nợ nước ngoài để được phê duyệt, và sau đó Ban Ngân sách sẽ phân bổcho các dự án thuộc phạm vi mức vay nợ cho phép Nhiệm vụ của Ủy ban quản lý

nợ nước ngoài như sau:

- Lập kế hoạch vay nợ và định mức vay nợ và trả nợ nước ngoài hàng năm

- Thiết lập sự điều phối giữa các cơ quan Chính phủ và các doanh nghiệp nhànước buộc họ phải tuân thủ theo quy chế của ủy ban

- Phân tích và nghiên cứu mức dư nợ ở từng thời kỳ và đánh giá hiệu quả củacác khoản vay, hướng dẫn các doanh nghiệp và cơ quan có liên quan lập cácbáo cáo cho ủy ban

- Phối hợp với văn phòng CP và Ủy ban phát triển kinh tế xã hội xem xét các

dự án vay vốn nước ngoài

Thành viên của Ủy ban gồm đại diện của các cơ quan có liên quan mật thiếttới việc quản lý, giám sát việc thực hiện dự án ODA cũng như phân bổ nguồn vốnODA thu hút được, cụ thể là: Bộ Tài chính, Ủy ban phát triển kinh tế xã hội, Vănphòng Chính phủ hay còn gọi là Ban Ngân sách và Cơ quan khoa học kỹ thuật,Thống đốc Ngân hàng, Tổng quản lý kế toán Với việc thành lập Ủy ban quản lý nợnước ngoài với thành viên là các cấp lãnh đạo các bộ ngành liên quan tới quản lýODA, Chính phủ Thái Lan muốn tạo ra sự liên kết và đồng bộ giữa các bộ, banngành trong việc thu hút, quản lý và sử dụng ODA, tránh những mâu thuẫn, chồngchéo phát sinh trong quá trình giải ngân, thực hiện dự án ODA Ngoài ra, Thái Lancũng quy định rõ vai trò và quyền hạn của từng đại diện như sau:

- Ủy ban phát triển kinh tế xã hội có nhiệm vụ vạch ra các dự án và xác địnhthứ tự ưu tiên của các dự án

- Đại diện của Bộ tài chính thực hiện nhiệm vụ thăm dò, tìm nguồn, đàm phán

ký kết và đánh giá các dự án vay nợ thuộc nhà nước và dự án vay nợ nướcngoài của nhà nước, bảo lãnh việc vay nợ nước ngoài cho các doanh nghiệpnhà nước

- Cơ quan khoa học kỹ thuật có nhiệm vụ xem xét, đánh giá báo cáo khả thicủa dự án về mặt kỹ thuật

- Cơ quan tổng kế toán theo dõi việc rút vốn và thực hiện thanh toán nợ vớinước ngoài

- Ngân hàng trung ương có nhiệm vụ quản lý việc vay nợ của các doanhnghiệp tư nhân, tổng hợp số liệu về toàn bộ tình hình vay nợ và trả nợ, trong

đó có phần vay và trả nợ của doanh nghiệp tư nhân

Ngoài ra, những quy định về quản lý đấu thầu ở Thái Lan cũng thể hiện rõ sựphân cấp Quản lý đấu thầu chủ yếu do cơ quan chủ quản thực hiện Cấp xét duyệt

ký hợp đồng tùy theo quy mô từng hợp đồng: ít hơn 50 triệu Baht do Thủ trưởng cơquan phê duyệt; từ 50 đến 100 triệu Baht do Thư ký thường trực phê duyệt; hơn 100triệu Baht do Bộ trưởng phê duyệt

3 Kinh nghiệm quản lý ODA của Trung Quốc

Bên cạnh những thành công của Thái Lan hay Malaysia trong phân cấp quản

lý ODA, chúng ta cũng cần nghiên cứu một số mô hình phân cấp quản lý chưa hiệuquả khác để rút kinh nghiệm, tránh mắc phải những sai lầm đó Một ví dụ được đưa

ra ở đây là thực trạng triển khai phân cấp quản lý ODA ở Trung Quốc Từ năm

1980 đến cuối 2005, tổng số vốn ODA mà Ngân hàng thế giới (WB) cam kết vớiTrung Quốc là 39 tỷ USD, đóng vai trò tích cực trong việc thúc đẩy cải cách pháttriển ở Trung Quốc Con số này rất đáng tự hào đối với Chính phủ Trung Quốc Tuynhiên, trên thực tế, với năng lực và lợi thế của Trung Quốc, con số này phải lớn hơnrất nhiều Một trong những lý do khiến cho mức thu hút nguồn vốn ODA vẫn cònchưa tương xứng với năng lực là sự điều phối quản lý ODA chưa hợp lý TrungQuốc không có cơ quan đầu mối của Chính phủ trong việc vận động, thu hút, điều

phối, theo dõi và đánh giá các dự án ODA Hiện nay ở Trung Quốc chỉ có 4 cơ quanchính tham gia quản lý ODA.

- Uỷ ban Kế hoạch phát triển Nhà nước: Chịu trách nhiệm về lựa chọn, sànglọc và thẩm định các dự án đầu tư

- Ngân hàng nhân dân Trung Quốc: Chịu trách nhiệm về xây dựng dự án vàkêu gọi các nhà tài trợ cấp vốn cho những dự án lựa chọn sau khi Uỷ ban Kếhoạch nhà nước phê duyệt

- Bộ Ngoại thương và Hợp tác kinh tế: Chịu trách nhiệm quản lý nguồn việntrợ không hoàn lại

- Bộ Tài chính: Chịu trách nhiệm về nguồn vốn vay ưu đãi

Việc quản lý ODA còn phân tán và thiếu một đầu mối thống nhất dẫn tớihiện tượng không có sự phối hợp quản lý giữa các nguồn vốn khác nhau Chẳnghạn:

- Vốn UNDP và các nguồn vốn song phương, Trung Quốc giao cho Bộ KinhMậu Quốc tế

- Vốn WB giao cho Bộ Tài chính

- Vốn ADB giao cho Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc

- Uỷ ban kế hoạch phát triển nhà nước chịu trách nhiệm cân đối chung vàhướng dẫn thực hiện

Như vậy, không có mối dây liên hệ rõ ràng nào giữa các dự án hỗ trợ kỹthuật được tài trợ bằng nguồn viện trợ không hoàn lại và các dự án được tài trợ bằngcác nguồn vốn vay ưu đãi do các nguồn vốn này do hai cơ quan khác nhau quản lý.Phân cấp như vậy sẽ tạo gánh nặng rất lớn cho các cơ quan trên do các dự án ODA

từ nguồn vốn vay và không hoàn lại thuộc rất nhiều lĩnh vực khác nhau Điều này

có thể gây ra sự không hiệu quả trong quản lý Tuy nhiên, cũng không thể khẳngđịnh việc phân cấp quản lý của Trung Quốc là hoàn toàn không hợp lý Việt Namcũng cần xem xét đánh giá điểm mạnh, điểm yếu của phương pháp quản lý này đểrút ra kinh nghiệm

CHƯƠNG II - THỰC TRẠNG TRIỂN KHAI CHÍNH SÁCH PHÂN CẤP QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN

CHÍNH THỨC (ODA) Ở VIỆT NAM

I Khái quát về chính sách phân cấp quản lý và sử dụng ODA ở Việt Nam

1 Chính sách phân cấp quản lý và sử dụng ODA của Việt Nam

1.1 Chính sách phân cấp quản lý ODA giai đoạn 1993-2001

1.1.1 Nghị định 20/1994/NĐ-CP

Nghị định 20 là nghị định đầu tiên của Chính phủ quy định về Quy chế thuhút, quản lý và sử dụng ODA Do vậy, nội dung của nghị định này còn mang tínhnguyên tắc cao, chưa đi vào những quy định cụ thể về quản lý ODA Nội dung củanghị định như sau:

Nguyên tắc quản lý: Chính phủ thống nhất quản lý mọi lĩnh vực liên quan

đến dự án ODA

Lĩnh vực ưu tiên: chia làm 2 lĩnh vực tùy theo loại vốn vay hay vốn không

hoàn lại; ưu tiên cho xóa đói giảm nghèo, xây dựng hạ tầng cơ sở, giao thông vậntải, nông nghiệp, năng lượng, phát triển y tế, giáo dục, hỗ trợ ngân sách…

Phân cấp phê duyệt: Thủ tướng Chính phủ phê duyệt mọi dự án ODA.

Phân công trách nhiệm cơ quan quản lý: Ủy ban Kế hoạch Nhà nước, Bộ

Tài chính, Bộ Ngoại giao, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và Văn phòng Chính phủgiúp TTCP trong công tác quản lý ở tầm vĩ mô, trong đó Ủy ban Kế hoạch nhà nước

là cơ quan đầu mối trong việc điều phối, quản lý và sử dụng các nguồn ODA

Cơ quan triển khai thực hiện dự án: Không quy định.

Như vậy, mặc dù Nghị định 20 đã tạo ra cơ sở pháp lý quan trọng về thốngnhất quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA từ Trung ương đến địa phương, nhưngNghị định này đã không đề cập đến phân cấp quản lý ODA Do vậy, mọi lĩnh vựcliên quan đến nội dung, thẩm định, phê duyệt dự án/ chương trình, điều chỉnh phải

được Thủ tướng Chính phủ quyết định Mặt khác, tuy đã có sự phân công tham giaquản lý của các bộ ngành liên quan đến dự án nhưng vẫn chỉ qui định chung chung

mà không có sự phân chia rạch ròi về trách nhiệm và quyền hạn Vì vậy, nghị địnhnày đã sớm được thay thế bằng nghị định 87/NĐ-CP

1.1.2 Nghị định 87/1997/NĐ-CP

Sau ba năm thực hiện Nghị định 20, ngày 5 tháng 8 năm 1997 Chính phủ đãban hành Nghị định 87/NĐ-CP về Quy chế quản lý và sử dụng nguồn vốn ODAthay thế cho Nghị định 20/NĐ-CP Nghị định này có những điểm đổi mới sau:

Nguyên tắc quản lý: Chính phủ vẫn thống nhất quản lý nhưng việc vận động,

thu hút và sử dụng vốn ODA gắn với chương trình phát triển kinh tế-xã hội quốc giatrung và dài hạn

Với quy định này, chính sách quản lý về ODA đã được cập nhật hơn, phùhợp với mục tiêu phát triển của từng thời kỳ, tạo cơ sở để hình thành, xây dựng các

đề án thu hút và sử dụng ODA trong từng giai đoạn của công cuộc đổi mới đấtnước

Phân cấp phê duyệt: Thủ tướng Chính phủ chỉ phê duyệt các chương trình

dự án với điều kiện sau:

 Sử dụng vốn vay ODA tương đương dự án nhóm A

 Các dự án sử dụng vốn ODA không hoàn lại có mức vốn từ 500.000 USD trởlên

 Các dự án ODA có liên quan đến thể chế, chính sách, luật pháp, văn hóathông tin, quốc phòng, an ninh (không phụ thuộc vào qui mô vốn)

 Các dự án ODA có tổng mức đầu tư tương đương dự án nhóm A

Đối với các dự án không thuộc các lĩnh vực trên, Thủ tướng Chính phủ phâncấp cho các Bộ trưởng, Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố phê duyệt Cụ thể như sau:

“Chính phủ phân công trách nhiệm cụ thể cho các cơ quan Chính phủ trong việcquản lý và sử dụng ODA Theo đó, Bộ Kế hoạch và Đầu tư tiếp tục được giaonhiệm vụ là cơ quan đầu mối của Chính phủ trong việc điều phối và quản lý ODAphối hợp cùng với các Bộ/ngành liên quan khác”

Phân công trách nhiệm cơ quan quản lý: quy định trách nhiệm của các bộ,

ngành cụ thể hơn Theo đó:

 Bộ KHĐT: Xây dựng chiến lược, kế hoạch, vận động, nội dung vàđàm phán, ký kết điều ước khung, điều phối các nguồn vốn ODA,thẩm định dự án, bố trí vốn đối ứng, theo dõi, kiểm tra và báo cáotổng hợp

 Bộ Tài chính: quản lý tài chính các dự án ODA, đại diện cho NN vềcác dự án ODA cho vay, phối hợp với các cơ quan khác chuẩn bị dựán

 Văn phòng CP: tham gia công tác thẩm định, kiểm tra dự án ODA

Cơ quan triển khai thực hiện dự án: Thành lập Ban quản lý dự án.

Nếu như NĐ 20 không có một quy định cụ thể nào liên quan tới việc quản lýtừng dự án ODA thì NĐ 87 đã bước đầu đưa ra khái niệm về Ban quản lý dự án,quy định về việc thành lập Ban quản lý dự án Tuy nhiên, những quy định về Banquản lý dự án cũng vẫn còn chung chung, các nội dung như quyền hạn, cơ cấu tổchức, ngân sách hoạt động… vẫn chưa được đề cập

Nâng cao hiệu quả quản lý nguồn vốn thông qua thành lập Ban công tácODA với sự chủ trì của Bộ kế hoạch và Đầu tư và đại diện các Bộ/ngành liên quanvới nhiệm vụ chủ yếu là tư vấn cho Chính phủ về chủ trương và phương hướng thuhút và sử dụng ODA, cũng như đề xuất chính sách và biện pháp cụ thể để nâng caohiệu quả quản lý nguồn vốn này

Có thể nói NĐ 87 đã tạo một bước đột phá trong phân cấp quản lý và sửdụng ODA với việc lần đầu tiên trao quyền tổ chức xây dựng và phê duyệt dự ánkhông thuộc danh mục những dự án đòi hỏi phải được Chính phủ phê duyệt cho các

Bộ và UBND tỉnh có liên quan Nếu như NĐ 20, văn bản pháp lý đầu tiên liên quanđến quản lý và sử dụng ODA chỉ dừng lại ở những quy tắc chung nhất trong thu hút,quản lý và sử dụng ODA, trao toàn quyền quyết định cho Bộ KHĐT trong mọi dự

án ODA; thì đến nghị định này, đã bước đầu phân định rõ nhiệm vụ và quyền hạncủa các cơ quan liên quan đến một dự án/ chương trình cụ thể, đặc biệt là việc

chuyển giao một phần trách nhiệm và nhiệm vụ cho cơ quan và địa phương thụhưởng ODA

Ngoài ra, với quy định về việc thành lập Ban công tác ODA, Chính phủ đãthể hiện sự kiểm soát chặt chẽ hơn đối với các dự án ODA Quy định này đã bổsung một phần rất quan trọng trọng công tác quản lý ODA mà NĐ 20 chưa làmđược, đó là quản lý nguồn vốn thông qua các ban công tác ODA Ban công tác nàykhông chỉ trợ giúp trong việc đề xuất chính sách thu hút ODA mà còn theo dõi việcthực hiện dự án, lên kế hoạch để nâng cao hiệu quả quản lý nguồn vốn này

Ngoài những mặt nổi bật trong phân cấp quản lý trước và trong dự án nhưtrên, Nghị định mới này cũng đã nhấn mạnh công tác quản lý sau dự án, đề ra chế

độ báo cáo định kỳ và kiểm tra tình hình thực hiện các dự án Đây là cơ sở có tínhnguyên tắc đảm bảo xây dựng hệ thống thông tin quản lý dự án phục vụ cho côngtác phân tích và đánh giá dự án

1.2 Chính sách phân cấp quản lý ODA giai đoạn từ 2001 trở lại đây

1.2.1 Phân cấp trong Nghị định 17

Nghị định 87 ra đời thay thế cho Nghị định 20 đã phần nào khắc phục đượcnhững thiếu sót của NĐ 20, đồng thời bổ sung một số điểm mới và tiến bộ trongviệc phân cấp quản lý ODA Tuy nhiên, trong giai đoạn 1996-2000, mức giải ngânODA còn thấp hơn so với mức giải ngân trung bình của khu vực (Tỷ lệ giải ngâncủa Việt Nam đạt 7%, thấp hơn rất nhiều so với mức giải ngân trung bình của khuvực là 18-20%), cho thấy sự chưa phù hợp và thiếu cập nhật của NĐ 87 Mặt khác,trong lúc đó, xu hướng phân cấp và hài hòa hóa thủ tục từ phía nhà tài trợ trở nên rõràng hơn, đòi hỏi những qui định về phân cấp quản lý trong nước cũng cần thay đổi

để phù hợp với những thay đổi trong quản lý ODA từ phía nhà tài trợ Trước sự cấpthiết đó, ngày 4 tháng 5 năm 2001, Chính phủ đã ban hành Nghị định 17/2001/NĐ-

CP về Quy chế quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA thay thế cho NĐ 87 NĐ 17 đãquy định những nguyên tắc cơ bản trong quản lý và sử dụng ODA, nhấn mạnh đếnphân cấp quản lý như sau:

Nguyên tắc quản lý: “Chính phủ thống nhất quản lý ODA trên cơ sở phân

cấp, tăng cường trách nhiệm và bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp, các cơquan và bảo đảm hài hòa thủ tục giữa Việt Nam và nhà tài trợ” (Điều 2, Nghị định17/NĐ-CP)

Lĩnh vực ưu tiên: giống hai nghị định trước nhưng thay đổi về lĩnh vực ưu

tiên Ưu tiên hàng đầu là xóa đói giảm nghèo và phát triển nông nghiệp và nôngthôn

Phân cấp phê duyệt: Thẩm quyền phê duyệt các dự án đã được phân cấp

mạnh hơn cho cấp dưới Thủ tướng Chính phủ chỉ phê duyệt các dự án ODA trongmột số lĩnh vực:

 Tín dụng và hỗ trợ cán cân thanh toán

 Các dự án liên quan đến thể chế, pháp luật, an ninh quốc phòng (không phụthuộc qui mô vốn)

 Các dự án đầu tư theo quy định hiện hành về đâu tư và xây dựng

 Các sự án hỗ trợ kỹ thuật có mức vốn trên 1 triệu USD

Nhằm mục tiêu quản lý và sử dụng hiệu quả hơn nguồn vốn ODA, Nghị định17/NĐ-CP cũng quy định rõ quy trình thu hút, quản lý và sử dụng ODA theo 9 bướcchính với sự phân công rõ trách nhiệm của các Bộ/ ngành liên quan theo bảng sau:

BẢNG 2: PHÂN CẤP TRONG THU HÚT, QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ODA

THEO 9 BƯỚC CHÍNH CỦA NGHỊ ĐỊNH 17

STT Nội dung phân cấp Cơ quan chịu trách nhiệm

1 Xây dựng danh mục các chương

trình dự án ưu tiên vận động và sử

dụng ODA

Bộ Kế hoạch và Đầu tư

3 Đàm phán và ký kết điều ước

khung về ODA

Bộ Kế hoạch và Đầu tư

4 Thông báo điều ước khung về

ODA

Bộ Ngoại giao

5 Chuẩn bị văn kiện chương trình, dự Các cơ quan chủ quản và cơ quan

án ODA (bao gồm cả báo cáo tiền

khả thi và báo cáo khả thi)

7 Đàm phán, ký kết, phê chuẩn hoặc

phê duyệt các điều ước quốc tế cụ

9 Giám sát và đánh giá Ban quản lý dự án và Bộ Kế hoạch

và Đầu tư, Bộ Tài chính, Vănphòng Chính phủ và các bộ/ ngành

và địa phương liên quan

(Nguồn: Nghị định 17/2001/NĐ-CP)

Như vậy, theo Nghị định này, Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan đầu mốiquản lý nguồn vốn ODA, được phân công 10 nhiệm vụ, trong đó gồm soạn thảochiến lược, quy hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA, chủ trì kế hoạch bố trí vốn đốiứng và giải ngân vốn ODA, chủ trì theo dõi đánh giá hiệu quả các dự án ODA BộTài chính có trách nhiệm chính là quản lý tài chính đối với nguồn vốn ODA, quyđịnh thủ tục rút vốn và quản lý rút vốn ODA, tổ chức cho vay lại và thu hồi vốn chovay lại đối với các dự án ODA

Cơ quan triển khai thực hiện dự án: Thành lập Ban quản lý dự án thay mặt

chủ dự án thực hiện Ban này do cơ quan chủ quản quyết định

Đối với các cơ quan chủ quản, Nghị định 17/NĐ-CP đã quy định 11 nhiệm

vụ về quyền hạn của cơ quan chủ quản như đề xuất các dự án ODA cần tài trợ, lậpbáo cáo nghiên cứu khả thi và tiền khả thi, ban hành quyết định thành lập Ban quản

lý dự án, báo cáo tiến độ và tình hình thực hiện các dự án ODA Theo quy định này,ban quản lý dự án được cơ quan chủ quản lập ra để thay mặt cơ quan chủ quản quản

lý trực tiếp các dự án theo sự phân công cụ thể của cơ quan chủ quản và có tráchnhiệm sau (Điều 25, 34):

 Thay mặt chủ dự án thực hiện quyền hạn, nhiệm vụ được giao từ khi bắt đầuthực hiện đến khi kết thúc dự án, kể cả quyết toán, nghiệm thu, bàn giao đưa

dự án vào khai thác, sử dụng

 Theo dõi và đánh giá tiến độ thực hiện dự án

 Xây dựng hệ thống thông tin nội bộ và lập báo cáo thực hiện theo quy định

 Chủ trì thực hiện hoặc thuê tư vấn nghiên cứu, lập báo cáo đánh giá ban đầu,giữa kỳ và kết thúc dự án; làm đầu mối phối hợp với nhà tài trợ hoặc cơ quanquản lý có thẩm quyền để đánh giá dự án

Như vậy, so với NĐ 87, NĐ 17 đã quy định chi tiết hơn về Ban quản lý dự

án, trách nhiệm của cơ quan chủ quản được phân định rạch ròi hơn, tạo điều kiệncho việc quản lý được hiệu quả hơn

Nguyên tắc quản lý: Chính phủ thống nhất trên cơ sở tập trung dân chủ, có

phân công, phân cấp, gắn quyền hạn với trách nhiệm và giám sát chặt chẽ các cấp

Lĩnh vực ưu tiên: Xác định rõ các lĩnh vực ưu tiên sử dụng vốn ODA Về cơ

bản giống như Nghị định 17/NĐ-CP, nhưng tập trung hơn vào các lĩnh vực xóa đóigiảm nghèo, phát triển nông nghiệp và nông thôn, đặc biệt ở những vùng sâu, vùng

xa và các lĩnh vực xây dựng hạ tầng xã hội (y tế, giáo dục )

Nghị định quy định rõ tại Điều 5 các cơ sở làm căn cứ để vận động, xâydựng danh mục các dự án ODA Các căn cứ đó bao gồm

- Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, Quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh

tế - xã hội 5 năm và hàng năm của cả nước, ngành, vùng và các địa phương

- Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xóa đói, giảm nghèo (CPRGS)