thành lập của cơ quan chủ quản 9 Giám sát và đánh giá Ban quản lý dự án và Bộ Kế hoạch
và Đầu tư, Bộ Tài chính, Văn phòng Chính phủ và các bộ/ ngành và địa phương liên quan
(Nguồn: Nghị định 17/2001/NĐ-CP)
Như vậy, theo Nghị định này, Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan đầu mối quản lý nguồn vốn ODA, được phân công 10 nhiệm vụ, trong đó gồm soạn thảo chiến lược, quy hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA, chủ trì kế hoạch bố trí vốn đối ứng và giải ngân vốn ODA, chủ trì theo dõi đánh giá hiệu quả các dự án ODA. Bộ Tài chính có trách nhiệm chính là quản lý tài chính đối với nguồn vốn ODA, quy định thủ tục rút vốn và quản lý rút vốn ODA, tổ chức cho vay lại và thu hồi vốn cho vay lại đối với các dự án ODA.
Cơ quan triển khai thực hiện dự án: Thành lập Ban quản lý dự án thay mặt chủ dự án thực hiện. Ban này do cơ quan chủ quản quyết định.
Đối với các cơ quan chủ quản, Nghị định 17/NĐ-CP đã quy định 11 nhiệm vụ về quyền hạn của cơ quan chủ quản như đề xuất các dự án ODA cần tài trợ, lập báo cáo nghiên cứu khả thi và tiền khả thi, ban hành quyết định thành lập Ban quản lý dự án, báo cáo tiến độ và tình hình thực hiện các dự án ODA. Theo quy định này, ban quản lý dự án được cơ quan chủ quản lập ra để thay mặt cơ quan chủ quản quản lý trực tiếp các dự án theo sự phân công cụ thể của cơ quan chủ quản và có trách nhiệm sau (Điều 25, 34):
• Thay mặt chủ dự án thực hiện quyền hạn, nhiệm vụ được giao từ khi bắt đầu thực hiện đến khi kết thúc dự án, kể cả quyết toán, nghiệm thu, bàn giao đưa dự án vào khai thác, sử dụng.
• Theo dõi và đánh giá tiến độ thực hiện dự án
• Xây dựng hệ thống thông tin nội bộ và lập báo cáo thực hiện theo quy định • Chủ trì thực hiện hoặc thuê tư vấn nghiên cứu, lập báo cáo đánh giá ban đầu,
giữa kỳ và kết thúc dự án; làm đầu mối phối hợp với nhà tài trợ hoặc cơ quan quản lý có thẩm quyền để đánh giá dự án
Như vậy, so với NĐ 87, NĐ 17 đã quy định chi tiết hơn về Ban quản lý dự án, trách nhiệm của cơ quan chủ quản được phân định rạch ròi hơn, tạo điều kiện cho việc quản lý được hiệu quả hơn.
1.2.2 Phân cấp trong Nghị định 131/2006/NĐ-CP
Nghị định 131/2006/NĐ-CP là văn bản pháp lý mới nhất về quy chế thu hút, quản lý và sử dụng ODA, được ban hành ngày 9 tháng 11 năm 2006 thay thế cho NĐ 17 năm 2001 của Chính phủ. So với những văn bản pháp luật trước, tư tưởng đổi mới của NĐ 131 là tăng cường tính công khai, minh bạch trong quản lý và sử dụng ODA, đẩy mạnh phân cấp và hài hòa hóa chính sách và thủ tục. Một số điểm mới trong Nghị định là:
Nguyên tắc quản lý: Chính phủ thống nhất trên cơ sở tập trung dân chủ, có phân công, phân cấp, gắn quyền hạn với trách nhiệm và giám sát chặt chẽ các cấp.
Lĩnh vực ưu tiên: Xác định rõ các lĩnh vực ưu tiên sử dụng vốn ODA. Về cơ bản giống như Nghị định 17/NĐ-CP, nhưng tập trung hơn vào các lĩnh vực xóa đói giảm nghèo, phát triển nông nghiệp và nông thôn, đặc biệt ở những vùng sâu, vùng xa và các lĩnh vực xây dựng hạ tầng xã hội (y tế, giáo dục...).
Nghị định quy định rõ tại Điều 5 các cơ sở làm căn cứ để vận động, xây dựng danh mục các dự án ODA. Các căn cứ đó bao gồm
- Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, Quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm của cả nước, ngành, vùng và các địa phương.
- Chiến lược quốc gia vay và trả nợ nước ngoài và Chương trình quản lý nợ trung hạn của quốc gia.
- Định hướng thu hút và sử dụng ODA.
- Các chương trình đầu tư công, chương trình mục tiêu quốc gia và các chương trình mục tiêu của các ngành các địa phương.
- Chiến lược, chương trình hợp tác phát triển giữa Việt Nam và nhà tài trợ. Trên cơ sở công khai các thông tin về nguồn vốn ODA, điều kiện tài trợ, cam kết tài trợ của từng nhà tài trợ, và hệ thống tiêu chí ưu tiên sử dụng ODA theo từng lĩnh vực và địa phương do Bộ KHĐT ban hành, các Bộ, ngành và địa phương chủ động xây dựng danh mục các chương trình, dự án ưu tiên sử dụng ODA theo từng nhà tài trợ và gửi về Bộ KHĐT tổng hợp trình TTCP xem xét phê duyệt. Danh mục này sẽ được gửi tới nhà tài trợ để xem xét và quyết định. Sau khi được chấp thuận, danh mục này sẽ là cơ sở để các Bộ/ ngành và địa phương chuẩn bị dự án.
Như vậy, với quy trình này, chính phủ đã trao quyền chủ động hơn cho các địa phương nhận tài trợ. Mong muốn đầu tư phát triển lĩnh vực nào, xây dựng dự án cụ thể như thế nào đều do các địa phương chủ động thực hiện nhằm mục tiêu xóa đói giảm nghèo và phát triển kinh tế tại địa phương mình. Cũng nhờ quy trình này, các cấp địa phương có cơ hội nâng cao năng lực quản lý và xây dựng chương trình làm sao để xây dựng và trình chính phủ và nhà tài trợ những dự án khả thi nhất để có thể được phê duyệt và tiếp nhận ODA về địa phương. Điểm đổi mới này tạo ra sự chủ động và năng động của các địa phương trong việc thu hút nguồn vốn ODA. Nguồn vốn là có hạn, do vậy mỗi địa phương đều cố gắng hết sức xây dựng và nghiên cứu các chương trình, dự án khả thi nhất để thu hút được nguồn vốn này. Việc thu hút nguồn vốn về địa phương như vậy càng mang tính cạnh tranh cao thì việc quản lý và sử dụng nguồn vốn sau đó càng có hiệu quả. Bởi lẽ, chỉ có những dự án khả thi nhất được tiếp nhận vốn. Mặt khác, thấy được tầm quan trọng và ngày càng khan hiếm của nguồn vốn này, các địa phương sẽ tự thấy được trách nhiệm của mình trong quản lý và sử dụng hiệu quả để có thể tiếp tục là điểm đến an toàn và có tác dụng của nguồn vốn ODA trong mắt các nhà tài trợ.
Phân cấp phê duyệt dự án: Theo Nghị định này, Thủ tướng Chính phủ chỉ quyết định phê duyệt các chương trình, dự án quan trọng quốc gia và phê duyệt chương trình, dự án kèm theo khung chính sách và chương trình, dự án hỗ trợ kỹ thuật trong lĩnh vực an ninh, quốc phòng. Thủ trưởng cơ quan chủ quản tổ chức thẩm định và quyết định phê duyệt các chương trình, dự án không thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ. Cùng với nội dung trên, quy định này càng chứng tỏ quyết tâm của Chính phủ trong thực hiện đẩy mạnh phân cấp quản lý và sử dụng ODA cho các Bộ, ngành, địa phương.
Công tác quản lý dự án, Nghị định đã đưa ra 4 bước cụ thể về quy trình quản lý và sử dụng ODA, theo hướng đơn giản hóa các bước so với NĐ 17 (9 bước) như sau:
BẢNG 3: PHÂN CẤP TRONG THU HÚT, QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ODA THEO 4 BƯỚC CHÍNH CỦA NGHỊ ĐỊNH 131/2006 NĐ-CP
STT Nội dung các bước Cơ quan chịu trách nhiệm
1 Xây dựng danh mục chương trình, dự án ODA yêu cầu tài trợ đối với từng nhà tài trợ
Bộ Kế hoạch và Đầu tư
2 Chuẩn bị chương trình, dự án, bao gồm cả ký kết chương trình, dự án
Cơ quan chủ quản
3 Thực hiện chương trình, dự án Chủ dự án mà thay mặt là Ban QLDA
4 Theo dõi và đánh giá chương trình, dự án(bao gồm cả đánh giá sau chương trình, dự án); nghiệm thu, quyết toán và bàn giao kết quả thực hiện chương trình, dự án
Chủ dự án, cơ quan chủ quản, Bộ Kế hoạch và Đầu tư
(Nguồn: Nghị định 131/2006/NĐ-CP)
Nghị định 131 đã quy định chủ dự án phải là người trực tiếp quản lý, khai thác sử dụng, bảo dưỡng và hoàn trả vốn vay ODA. Các cơ quan quản lý nhà nước các cấp chỉ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đầu tư, không được làm chủ đầu tư các dự án từ nguồn vốn ODA mà phải giao cho đơn vị trực tiếp quản lý, sử
dụng khai thác dự án lâu dài làm chủ đầu tư. Việc thành lập ban quản lý dự án cũng có sự thay đổi về nguyên tắc, chủ đầu tư ra quyết định thành lập hoặc thuê công ty tư vấn thay vì cơ quan chủ quản ra quyết định như trước đây.
Nghị định đã phân định rõ hơn nhiệm vụ, trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan chủ quản, chủ dự án, ban quản lý dự án theo hướng đồng bộ hóa với các quy định về quản lý đầu tư xây dựng và các quy định có liên quan khác. Chủ dự án chịu trách nhiệm từ khâu chuẩn bị, thực hiện dự án đến khâu nghiệm thu, bàn giao, khai thác và sử dụng công trình. Ban quản lý dự án là đơn vị chức năng do chủ dự án thành lập hoặc thuê nhằm giúp chủ dự án tổ chức thực hiện dự án, chịu trách nhiệm trước chủ dự án và trước pháp luật về các nhiệm vụ được giao.
Điểm mới này trong NĐ 131 đã giúp cho quy định về quản lý và sử dụng ODA của Việt Nam phù hợp hơn với xu thế chung của thế giới. Và thay đổi này cũng chính là điểm mấu chốt về phân cấp quản lý trong nghị định, có vai trò then chốt để nâng cao hiệu quả sử dụng ODA. Nguồn vốn ODA, như đã trình bày trong chương I, chủ yếu là do Chính phủ các nước tài trợ cho nhà nước Việt Nam, ngoài ra còn có các tổ chức tài trợ liên chính phủ, đa phương khác. Chính phủ các nước tài trợ ODA này không phải là thừa tiền, thừa vốn để có thể thoải mái phân phát, viện trợ cho các nước nghèo và chậm phát triển. Cũng như Việt Nam, vốn từ ngân sách nhà nước chủ yếu được tài trợ từ việc đóng thuế của người dân. Do vậy, khi CP các nước tài trợ cung cấp vốn ODA cho các nước kém phát triển chính là họ đang sử dụng tiền thuế đóng góp của người dân nước họ. Chính vì lẽ đó, việc đầu tư và sử dụng nguồn vốn tài trợ này ở đâu, với hiệu quả ra sao thì Chính phủ các nước tài trợ phải có trách nhiệm giải trình với người dân nước họ. Vậy thì, việc phân cấp cho chủ dự án triển khai thực hiện dự án là một bước đột phá giúp tăng cường hiệu quả sử dụng ODA. Theo như quy định của NĐ 17 cũ, cơ quan chủ quản sẽ quyết định thành lập Ban QLDA để thay mặt chủ dự án thực hiện. Quy định này quả thật là không hề hiệu quả, bởi chủ dự án là người rót vốn đầu tư nên tất yếu họ phải có quyền quyết định người thay mặt mình quản lý việc thực hiện dự án, chủ dự án phải được trực tiếp giám sát đồng vốn của mình được sử dụng như thế nào. Trong khi đó, NĐ 17 lại trao quyền thành lập Ban QLDA cho cơ quan chủ quản, điều này đã
tạo ra rất nhiều mâu thuẫn trong quá trình triển khai thực hiện dự án, và thậm chí xảy ra tình trạng tham nhũng, hoạt động kém hiệu quả của các Ban QLDA. Nghị định 131 hiện hành đã khắc phục được thiếu sót trên của NĐ 17. Theo đó, các chủ dự án có quyền thành lập Ban QLDA hoặc thuê tư vấn quản lý. Bản thân họ quản lý đồng vốn của mình thì chắc chắn sẽ tránh được thất thoát và tăng tính hiệu quả của đồng vốn đầu tư.
Về đánh giá, kiểm tra dự án: một trong những nội dung mới là việc theo dõi và đánh giá về tính phù hợp và hiệu quả dự án trên cả 4 cấp: Ban quản lý dự án, Chủ dự án, Cơ quan chủ quản, và Cơ quan quản lý nhà nước về ODA là Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Công tác đánh giá được tiến hành định kỳ và đột xuất. Riêng việc đánh giá định kỳ được chia làm 4 giai đoạn:
- Giai đoạn ban đầu. - Đánh giá giữa kỳ.
- Đánh giá kết thúc dự án. - Đánh giá tác động của dự án.
Nhìn chung, NĐ 131 quy định các giai đoạn của đánh giá định kỳ giống như NĐ 17. Tuy nhiên, điểm mới nổi bật trong NĐ này đó là việc quy định về công tác đánh giá đột xuất. Nếu như việc đánh giá định kỳ là quy trình được định sẵn, Ban quản lý dự án phải chuẩn bị bản báo cáo trình lên chủ dự án, cơ quan chủ quản và Bộ Kế hoạch và Đầu tư thì đánh giá đột xuất là việc kiểm tra đột xuất không báo trước của bất kỳ các đoàn kiểm tra của cơ quan chủ quản hay thậm chí là Bộ KHĐT. Chính vì vậy, đánh giá đột xuất dự án sẽ giúp phản ánh trung thực nhất tiến độ và chất lượng thực hiện dự án.
Đối với công tác theo dõi, kiểm tra được chú ý hơn, đặc biệt nhấn mạnh ở khâu hậu kiểm và phân định rõ trách nhiệm, nội dung theo dõi đối với các cơ quan quản lý nhà nước ở các cấp.
1.3 Các chính sách phân cấp khác về quản lý và sử dụng ODA
Việc quản lý và sử dụng ODA không chỉ bị chi phối bởi Nghị định trực tiếp điều chỉnh quản lý và sử dụng ODA, mà trên thực tế các cấu thành của khung pháp
lý đang nằm ở nhiều văn bản pháp quy khác nhau, chủ yếu điều chỉnh trực tiếp việc sử dụng nguồn vốn này:
- Luật NSNN (2002).
- Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế (2005). - Nghị định 131/NĐ-CP ngày 9/11/2006.
- Luật đấu thầu (2005).
- Luật xây dựng (2003), Nghị định 16/2005/NĐ-Chính phủ ngày 7/2/2005 và Nghị định 112/2006/NĐ-Chính phủ ngày 29/9/2006 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 16.
- Luật đầu tư (2005).
- Luật đất đai (2003) và Quy chế về đền bù, giải phóng mặt bằng và tái định cư.
- Bộ luật lao động và một số luật khác.
Trong đó, một số quy định liên quan đến thực hiện dự án ODA được thể hiện trong các văn bản pháp luật trên như sau:
a) Trong quy chế về đến bù, giải phóng mặt bằng. * Nội dung phân cấp trong qui chế này như sau:
UBND cấp tỉnh giao việc thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho: + Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cấp quận/huyện.
Trong đó, thành phần hội đồng bao gồm:
Đại diện UBND quận/huyện.
Chủ đầu tư và các phòng chức năng. + Tổ chức phát triển quỹ đất.
Chi phí bồi thường, hỗ trợ và tái định cư được xác định thành một mục riêng trong tổng vốn đầu tư của dự án.
* Quy trình và Thẩm quyền thẩm định và phê duyệt:
Phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của dự án do UBND cấp tỉnh thành phố phê duyệt trên cơ sở thẩm định của Hội đồng thẩm định do Sở tài chính chủ trì.
* Nội dung phân cấp trong quy chế và luật này như sau:
- Phân cấp theo qui mô dự án: dự án do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư và dự án nhóm A, B, C.
- Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư đối với các dự án do Quốc hội thông qua chủ trương đầu tư.
- Các Bộ/UBND tỉnh ra quyết định đầu tư các dự án nhóm A, B, C.
- Ngoài ra tùy theo điều kiện cụ thể địa phương có thể phân cấp quyết định đầu tư cho các cấp dưới đối với dự án nhỏ hơn 5 tỷ.
* Quy trình và thẩm quyền thẩm định và phê duyệt như sau: