báo cáo khoa học 'kinh nghiệm quản lý mô hình hợp tác công tư trong việc phát triển mạng lưới đường bộ cao tốc có thu phí của một số nước nhằm rút ra bài học áp dụng cho việt nam'

KINH NGHIỆM QUẢN LÝ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG VIỆC PHÁT TRIỂN MẠNG LƯỚI ĐƯỜNG BỘ CAO TỐC CÓ THU PHÍ CỦA MỘT SỐ NƯỚC NHẰM RÚT RA BÀI HỌC ÁP DỤNG CHO VIỆT NAM PGS. TS. NGUYỄN HỒNG THÁI Bộ môn Quản trị Kinh doanh Khoa Vận tải - Kinh tế Trường Đại học Giao thông Vận tải Tóm tắt: Nghiên cứu quản lý mô hình hợp tác công tư (PPP) trong việc phát triển mạng lưới đường bộ cao tốc có thu phí của một số nước nhằm rút ra bài học áp dụng cho Việt Nam. Summary: Research management model public private partnership in the development of Expressway network for a fee of some countries to draw lessons applicable to Vietnam. I. KINH NGHIỆM TỪ NƯỚC NGOÀI Trung Quốc: Mô hình cổ phần Hình thức ưa thích áp dụng ở Trung Quốc là Chính phủ hợp tác với tư nhân thông qua các công ty cổ phần. Quan hệ hợp tác PPP ở Trung Quốc thông qua các hợp đồng thường là các đơn thầu độc lập với quy mô khác nhau. Nguồn tài trợ trong nước có thể huy động thông qua phát hành trái phiếu quốc tế và trong nước. Tuy nhiên, mức phí giao thông ở Trung Quốc khá cao và đang tương đương với nhiều nước phát triển trên thế giới. Dẫn tới hệ quả là các lợi ích kinh tế và tài chính tính toán để hấp dẫn các nhà đầu tư vẫn chưa đạt được. - Hệ thống đường cao tốc quốc gia này đều có thu phí với mục tiêu sử dụng số tiền phí thu được để chi cho các chi phí vận hành và trả nợ vốn vay xây dựng đường. Công tác quy hoạch chung cho toàn Hệ thống đường cao tốc quốc gia do Bộ Xây dựng thực hiện song công tác xây dựng và vận hành đường lại thuộc trách nhiệm các tỉnh thông qua Sở Thông tin của các tỉnh. Nguồn vốn tài trợ cho Hệ thống đường bộ Quốc gia lấy từ số thu phí đăng ký xe trên toàn quốc, phí bảo trì đường bộ tại tỉnh, vốn vay từ các tổ chức tài chính quốc tế (IFI), vay ngân hàng thương mại, chứng khoán hóa các công ty đường thu phí, đầu tư tư nhân, doanh thu phí đường; ngân sách bổ sung của chính phủ; - Ở hầu hết các tỉnh hiện có một Ban quản lý đường cao tốc cấp tỉnh và một tập đoàn đường cao tốc tỉnh vì các chức năng của hai cơ quan này rất khác biệt; Ban quản lý đường cao tốc Tỉnh thiết lập khuôn khổ quy chế, pháp lý yêu cầu thanh tra kiểm tra, và tiêu chuẩn đào tạo cho thống nhất với chính sách của chính phủ. - Tập đoàn đường cao tốc tỉnh là công ty cổ phần của nhiều công ty vận hành đường khác nhau trong đó có một số là doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thuộc tỉnh, một số công ty liên doanh phần lớn vốn thuộc sở hữu nhà nước và một số công ty tư nhân trong đó tỉnh có tham gia sở hữu cổ phần nhỏ. Mô hình công ty cổ phần là tập hợp được doanh thu từ nhiều công ty và công ty cổ phần có đủ khả năng phát hành cổ phiếu thương mại dựa vào dòng tiền từ vận hành các tuyến đường cao tốc. Công ty cổ phần cũng có thể cung cấp các tiêu chuẩn chung cho việc quy định phí, phương pháp thu phí và quản lý chung toàn mạng lưới đường. Giám đốc Các Phó Giám đốc Phòng Hành chính Phòng Theo dõi giám sát Phòng Tài chính Phòng Kinh doanh Phòng Thiết bị Phòng Giao thông & tài sản Phòng phí và thu phí Phòng Bảo trì Phòng chế độ và chính sách Quản lý khu vực Nannin Quản lý khu vực Duyên Quản lý khu vực Guiliu Quản lý khu vực Tây Nam Hình 1. Cơ cấu tổ chức điển hình của Ban Quản lý đường cao tốc Tỉnh Thái Lan Cục đường cao tốc là đơn vị chịu trách nhiệm thi công, sửa chữa và bảo dưỡng tất cả các tuyến cao tốc tại Thái lan và 4.345km đường mô tô có thu phí. Sau đây là các cơ quan Chính phủ chủ chốt và trách nhiệm của các cơ quan này:  Bộ tài chính: Cung cấp hỗ trợ của chính phủ (về đầu tư, bảo lãnh) cho các dự án.  Ban Phát triển kinh tế và xã hội quốc gia (NESDB): trực thuộc Văn phòng Thủ tướng và chịu trách nhiệm quy hoạch hạ tầng chiến lược, không có thẩm quyền phê duyệt dự án.  Vụ đường cao tốc (DOH) trực thuộc Bộ Giao thông vận tải và phụ trách các tuyến đường cao tốc và đường mô tô.  Cơ quan chính quyền của Thái lan về Đường cao tốc và đường bộ khẩn cấp (Expressway and Rapid Transit Authority - ETA) là một doanh nghiệp thuộc Bộ nội vụ phụ trách các tuyến đường cao tốc mới.  Cục Đô thị Băng cốc (BMA): phụ trách đường đô thị tại Băng cốc.  Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường: quy định yêu cầu đánh giá tác động môi trường cho các dự án lớn.  Qui trình qui hoạch và ra quyết định trong đó có áp dụng đối với công tác phát triển đường cao tốc bắt đầu từ Văn phòng cơ quan Phát triển Kinh tế và Xã hội quốc gia (NESDB). Cơ quan này xây dựng hướng dẫn cho Kế hoạch 5 năm Phát triển Kinh tế và Xã hội quốc gia (NESDP). Các Bộ trình duyệt đề xuất dự án cho NESDB. Sau đó, nội các chính phủ sẽ ra quyết định phê duyệt các dự án do NESDB trình nộp căn cứ vào tờ trình của cơ quan này về đánh giá, nhân tố kinh tế và sự phù hợp về chính trị.  Hai cơ quan có thẩm quyền cao nhất đối với dự án đường bộ thu phí, là Cục đường bộ, trực thuộc Bộ giao thông vận tải và Cơ quan quản lý đường cao tốc và đường bộ khẩn cấp (Expressway and Rapid Transit Authority - ETA), trực thuộc Bộ nội vụ. Khác với Cục đường cao tốc, là cơ quan phụ trách xây dựng và vận hành tất cả các tuyến đường là trục đường chính tại Thái Lan, thì Cơ quan quản lý đường cao tốc và đường bộ khẩn cấp lại là doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước và do vậy không được phân bổ ngân sách hàng năm từ nguồn thu ngân sách của chính phủ; và kết quả là tất cả các đường do Cơ quan quản lý đường cao tốc và đường bộ khẩn cấp (ETA) xây dựng đều là đường có thu phí.  Một trong những vấn đề của Thái lan nữa là thiếu cơ quan điều tiết chung đảm bảo công tác phát triển đường cao tốc có sự phối hợp giữa các cơ quan liên quan. Trong khi Cục đường bộ phụ trách chính sách và phát triển công tác quy hoạch thì các cơ quan phục vụ lợi ích khác, kể cả lợi ích công chúng và lợi ích tư nhân, lại vận động hành lang và thương thuyết theo những đề án khác nhau của mình, dẫn đến hậu quả là trùng lắp và sử dụng thiếu hiệu quả các nguồn lực II. BÀI HỌC VIỆT NAM Từ những số liệu về thu hút đầu tư tư nhân vào VN trong thời gian qua, cần phải thừa nhận: Lĩnh vực giao thông vận tải, mặc dù vốn từ ngân sách vẫn tăng hàng năm khoảng 15% nhưng tình hình thiếu vốn vẫn xảy ra. Nhiều dự án đang dở dang phải đình hoãn Nhu cầu đầu tư cho phát triển CSHT kinh tế - xã hội là rất lớn, trong khi khả năng nguồn lực tài chính của Nhà nước không thể đáp ứng được thì việc khuyến khích đầu tư PPP là mô hình hợp tác tối ưu hoá hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng cao. Để đảm bảo sự thành công cho mô hình PPP nói chung và mô hình PPP trong phát triển đường bộ cao tốc có thu phí nói riêng, Chính phủ Việt Nam cần: - Phân loại, xác định nhanh: 1. Những đoạn cao tốc cần Nhà nước tham gia đầu tư; 2. Những đoạn cao tốc Nhà nước cùng với tư nhân hợp tác đầu tư; 3. Những đoạn kêu gọi tư nhân trực tiếp đầu tư. Những đoạn đường cao tốc cần sớm đầu tư, song chờ nhà đầu tư thấy lợi bỏ tiền ra đầu tư thì sẽ phải chờ lâu. Những đoạn này, cần dùng vốn nhà nước như “vốn mồi” để tăng sức hấp dẫn cho dự án. Nhà nước có thể đầu tư một giai đoạn để tạo sức hấp dẫn rồi bán cho tư nhân đầu tư tiếp, hoặc đầu tư xong bán cho tư nhân để lập tức thu tiền tái đầu tư. Những đoạn có tính hấp dẫn lớn, khả năng hoàn vốn nhanh (ví dụ những đoạn cao tốc nằm sát các khu kinh tế trọng điểm, các trung tâm kinh tế như Hà Nội và TP HCM) có thể đưa vào danh sách dự án kêu gọi tư nhân đầu tư 100%. - Hình thành một tổ chức hoặc cơ quan phát triển mạng lưới đường bộ cao tốc có thu phí, với chức năng chính như sau: (1) Thứ nhất, tạo lập khuôn khổ pháp lý và chính sách thực thi luật định. Để đảm bảo sự thành công cho mô hình PPP nói chung và mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng nói riêng cần hội đủ hai yếu tố cơ bản sau: "hợp đồng hiệu quả" để tăng giá trị vốn đầu tư và "môi trường thuận lợi" để quản lý PPP, trong đó một trong những nội dung cơ bản nhất của nhân tố môi trường chính là khung thể chế, pháp lý đầy đủ và ổn định. Điều này sẽ góp phần giảm chi phí giao dịch, tăng tính minh bạch cho các mô hình PPP và khuyến khích các nhà đầu tư tư nhân tham gia tích cực hơn. Theo kinh nghiệm các nước đều thành lập cơ quan chịu trách nhiệm trực tiếp về việc phát triển, giám sát và quản lý đường cao tốc và nắm giữ trách nhiệm pháp lý thông qua các văn bản pháp quy quy định quá trình thực hiện dự án. Đây chính là điểm còn thiếu rõ ràng và gây ảnh hưởng đến tiến độ phát triển đường cao tốc tại Việt nam. Để thực hành biện pháp kiểm soát phát triển đường cao tốc có thu phí, chính phủ các nước tạo lập mô hình giám sát. + Mô hình thứ nhất (cơ quan điều tiết là cơ quan Bộ, trực tiếp hoặc thông qua các vụ của Bộ đó - trong đó Thái Lan và Việt Nam). + Mô hình thứ hai, áp dụng ở In đô nê xia, Malaixia và Trung Quốc nhóm hoạt động "điều tiết" với các chức năng khác như giải phóng mặt bằng và quyền sở hữu, nhượng quyền, giám sát và quản lý môi trường trong một tổ chức. Ở mô hình thứ nhất, có hạn chế rất rõ, thường đối với một Vụ hay Bộ điều tiết chính sách, ở vai trò là chủ dự án hoặc cơ quan cấp phép, rất khó đánh giá tranh chấp với cơ quan được nhượng quyền khai thác hoặc nhà thầu. Điều này dẫn đến xung đột lợi ích, cả thực tế và qua lĩnh hội. Kết quả là phải thành lập một cơ quan điều tiết độc lập với Bộ với ba chức năng điều tiết chính:  Nhượng quyền hoặc cấp phép và thu hồi giấy phép, ví dụ về kiểm soát tiếp cận lĩnh vực có liên quan;  Điều tiết kinh tế dưới hình thức Kiểm soát “đầu ra”, giá cả hoặc lợi nhuận và trong một số trường hợp kiểm soát chi tiêu "đầu vào" của cơ quan phát triển và nhà đầu tư; Quy định chất lượng dịch vụ, kỹ thuật - chất lượng kỹ thuật như điều kiện đường bộ, số giờ hoặc số ngày vận hành, khai thác, cung cấp các dịch vụ cho người đi đường - kiểm soát chất lượng dịch vụ khách hàng, như thời gian trả lời yêu cầu và khiếu nại của khách hàng. Mục tiêu  Hiệu quả. Việc điều tiết cần khuyến khích tính hiệu quả về phân bổ và năng suất, không tăng chi phí giao dịch một cách không cần thiết. (i) Hiệu quả phân bổ có nghĩa là các dịch vụ phải được định giá theo đúng chi phí cung cấp dịch vụ cơ bản (chi phí biên); (ii) Hiệu quả năng suất có nghĩa là cần có các chính sách ưu tiên cho nhà cung cấp dịch vụ để giảm chi phí; (iii) Chi phí giao dịch hợp lý có nghĩa là nên hạn chế phạm vi điều tiết trong khuôn khổ các phương diện hoạt động thiết yếu đảm bảo đạt được mục tiêu điều tiết (và cần được giới hạn một cách kỹ lưỡng để tránh can thiệp không cần thiết vào các khía cạnh khác của hoạt động) và tùy theo từng trường hợp, nên chú trọng vào các thước đo thực hiện “đầu ra”, hơn là các thước đo thực hiện "đầu vào".  Công bằng. Công tác điều tiết phải cân bằng được giữa lợi ích của các bên gồm Chính phủ, cơ quan khai thác đường, và khách hàng trong phạm vi khuôn khổ chính sách chung do Luật qui định. Trên nguyên tắc : (i) Không phân biệt đối xử, đảm bảo công bằng về chính sách với tất cả các bên trong cùng một hoàn cảnh (ngoại trừ có yêu cầu đặc biệt của Chính phủ, ví dụ, cung cấp trợ cấp cần thiết). (ii) Nhất quán, nghĩa là khi quyết định chính sách, cơ quan lập chính sách phải xem xét những quyết định trước đây của mình về những vấn đề tương tự.  Tính thiết thực. Điều tiết phải tính đến các vấn đề có tính thực tiễn như quy định cho phù hợp với phạm vi, kỹ năng và nguồn lực của công ty được điều tiết;  Tính minh bạch. Mọi quyết định điều tiết đều phải được công bố công khai cùng với cơ sở lý luận rõ ràng (tuy nhiên có thể cần xem xét yếu tố bảo mật thương mại đối với một số trường hợp); cho phép khiếu nại đối với các quyết định điều tiết;  Trách nhiệm giải trình. Nội dung điều tiết phải đảm bảo quy định rõ trách nhiệm giải trình về chính sách kinh tế và chất lượng dịch vụ, không để ra những thiếu sót hoặc trùng lắp giữa các cơ quan điều tiết;  Giảm rủi ro chính sách. Trong phạm vi cho phép, thống nhất với các nguyên tắc trên, cần giảm thiểu rủi ro điều tiết cho nhà đầu tư. Khu vực Nhà nước chịu trách nhiệm giải phóng mặt bằng đúng tiến độ, trước khi khởi công dự án, bảo lãnh dự án Khu vực tư nhân giúp tiếp cận các nguồn tài chính, thiết kế và thi công nhanh, tạo tính minh bạch và chi phí dự án không bị đẩy lên Bên cạnh đó, cần xác định rõ các loại rủi ro như: rủi ro toàn cầu, rủi ro cơ bản, rủi ro chính trị, rủi ro dự án từ đó xác định cách chia sẻ rủi ro. Trong đó, cách thức chia sẻ rủi ro phù hợp nhất là khu vực tư nhân sẽ chịu rủi ro thương mại và nhà nước chịu rủi ro chính trị, pháp lý. Rõ ràng là các mục tiêu trên có những xung đột tất yếu. Do vậy, sẽ cần ra quyết định về mức độ quan trọng tương đối của nhiều mục tiêu khác nhau khi đưa ra một khuôn khổ chính sách. (2) Thứ hai, phát triển, thiết kế, xây dựng và vận hành khai thác mạng lưới: Vai trò cung cấp dịch vụ có thể do một công ty nhà nước đảm nhận như trường hợp Tổng công ty đường cao tốc (VEC) Việt Nam, hay các công ty đường thu phí cấp tỉnh của Trung quốc, hoặc có thể qua một dự án PPP hay một pháp nhân được nhượng quyền cho tư nhân nào đó. Ở tất cả các trường hợp thì mục tiêu của các công ty này là xây dựng và vận hành một con đường cao tốc an toàn và hiệu quả - phục vụ nhu cầu của người dân tham gia giao thông. Một trong những câu hỏi đầu tiên cần đặt ra là “Ai là chủ sở hữu ?”. Điều này có nghĩa là đất đai, các hạng mục đường sau khi xây dựng gồm dịch vụ và cả các tòa nhà dọc tuyến đường cần có chủ sở hữu chính thức. Khi nghiên cứu nghị định thành lập VEC, không rõ VEC có nên hay có thể là chủ sở hữu của tuyến đường hay không. Thông thường, chủ sở hữu là chính phủ, cơ quan có quyền cho thuê dài hạn một quỹ đất và thực hiện chuyển nhượng quyền khai thác cho một doanh nghiệp nhà nước, như trường hợp ở Trung quốc, hay một nhà đầu tư/cơ quan khai thác nào khác. Ngân hàng ADB đã xây dựng chuẩn mực về thỏa thuận “Vận hành và quản lý” do Chính phủ ký kết với doanh nghiệp nhà nước quy định rõ quyền và nghĩa vụ của mỗi bên trong phát triển đường bộ. Mục đích của thỏa thuận này là đối xử bình đẳng với doanh nghiệp nhà nước như đối xử với một công ty "tư nhân" và để đảm bảo có cơ sở pháp lý khi cho thuê hoặc nhượng quyền về bất cứ phương diện nào của dự án (cho thuê biển quảng cáo, thu phí v.v ). Tuy nhiên, các thỏa thuận nhượng quyền được thực hiện trong phạm vi môi trường pháp lý hiện hành (luật lao động, luật bảo vệ môi trường và luật về an toàn v.v ) và chính sách vĩ mô của nước sở tại. (3) Thứ ba, giám sát và đánh giá cung cấp dịch vụ: Cơ quan giám sát và đánh giá việc cung cấp dịch vụ với tư cách là cơ quan giám sát phụ trách mạng lưới đường bộ, phải bao quát hai lĩnh vực: + Lĩnh vực thứ nhất là chức năng hoạt động hiệu quả của toàn bộ mạng lưới đường đảm bảo lợi ích của người sử dụng và lợi ích công. Với lĩnh vực này, vai trò giám sát và đánh giá nhằm mục tiêu hoạt động hiệu quả. Mục tiêu này bao gồm định nghĩa ban đầu về các tiêu chuẩn thiết kế, bảo trì, an ninh, an toàn và vận hành khai thác. Để hỗ trợ tính hiệu quả của mạng lưới là đảm bảo các quy trình chuẩn về thu thập dữ liệu, truyền dữ liệu, quy định phí sử dụng, hệ thống thu phí, giới hạn tải của phương tiện và việc thực thi giới hạn tải trọng phương tiện, định nghĩa các tiêu chuẩn dịch vụ. Trong một số trường hợp, vai trò giám sát này được trao cho "cơ quan điều tiết" còn một số trường hợp thì lại do cơ quan quản lý đường cao tốc nắm giữ. + Lĩnh vực thứ hai là giám sát các hạng mục/phần cụ thể trong mạng lưới đường do một tổ chức cụ thể vận hành khai thác - có thể là doanh nghiệp nhà nước hoặc là công ty tư nhân. III. KẾT LUẬN Việc xây dựng các tuyến đường bộ cao tốc có thu phí ở mỗi nước đều bắt đầu từ việc ra quyết định triển khai một chương trình phát triển đường cao tốc, sau đó là một số các nội dung xây dựng nhằm đưa quyết định đó vào thực tiễn. Một trong những hợp phần quan trọng của công tác xây dựng là thiết lập các thể chế phù hợp nhằm đảm bảo đủ khả năng phát triển, đủ tài chính, vận hành tốt và giám sát tốt chương trình phát triển đường cao tốc. Mỗi quốc gia đều đã xây dựng cho mình cơ cấu thể chế riêng nhằm hỗ trợ thực hiện các dịch vụ giao thông đường bộ. Tài liệu tham khảo [1]. Hội thảo quốc tế: Phát triển và quản lý đường cao tốc tại Việt Nam, Tháng 7/2007 Hà Nội - Việt Nam. [2]. Kỷ yếu hội thảo hợp tác công tư PPP, Hà Nội 7 - 2007 ♦ . KINH NGHIỆM QUẢN LÝ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG VIỆC PHÁT TRIỂN MẠNG LƯỚI ĐƯỜNG BỘ CAO TỐC CÓ THU PHÍ CỦA MỘT SỐ NƯỚC NHẰM RÚT RA BÀI HỌC ÁP DỤNG CHO VIỆT NAM PGS. TS Bộ môn Quản trị Kinh doanh Khoa Vận tải - Kinh tế Trường Đại học Giao thông Vận tải Tóm tắt: Nghiên cứu quản lý mô hình hợp tác công tư (PPP) trong việc phát triển mạng lưới đường bộ cao. các công ty đường thu phí, đầu tư tư nhân, doanh thu phí đường; ngân sách bổ sung của chính phủ; - Ở hầu hết các tỉnh hiện có một Ban quản lý đường cao tốc cấp tỉnh và một tập đoàn đường cao