Theo quan điểm của Quỹ tiền tệ quốc, NC là tất cả cácnghĩa vụ trả nợ của CP và các tổ chức công, bao gồm: i Nợ của CP và nợ được CPbảo lãnh, ii Nợ của quỹ bảo hiểm xã hội quốc gia, iii N
Tính cấp thiết của đề tài
Luật quản lý nợ công (QLNC) ở hầu hết các quốc gia xác định nợ công (NC) bao gồm nợ của Chính phủ (CP) và nợ được CP bảo lãnh Một số nước như Đài Loan, Bungari, và Rumani còn tính nợ của chính quyền địa phương (CQĐP) vào NC, trong khi Thái Lan và Macedonia bao gồm nợ của doanh nghiệp nhà nước (DNNN) phi lợi nhuận Sự không đồng nhất trong định nghĩa về NC gây khó khăn trong việc so sánh số liệu thống kê và quy mô nợ giữa các quốc gia, ngay cả khi sử dụng các chỉ tiêu nợ tương đối như NC/GDP và NC/thu ngân sách nhà nước.
Trên thế giới hiện nay, có nhiều định nghĩa khác nhau về nợ công, với các phương pháp xác định phạm vi nợ công đa dạng Theo Sổ tay hệ thống báo cáo nợ của Ngân hàng Thế giới, nợ công bao gồm toàn bộ khoản nợ của Chính phủ và khoản nợ được Chính phủ bảo lãnh Cụ thể, nợ của Chính phủ là các khoản nợ trong và ngoài nước thuộc khu vực công.
Nợ công tại Việt Nam bao gồm nợ của Chính phủ, nợ CQĐP và nợ DNNN, trong khi nợ được Chính phủ bảo lãnh là nợ của khu vực tư nhân được bảo đảm bởi các cơ quan nhà nước (Lê Thị Diệu Huyền, 2020) Theo Quỹ Tiền tệ Quốc tế, nợ công bao gồm tất cả các nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ và các tổ chức công, nhưng định nghĩa nợ công theo pháp luật Việt Nam lại hẹp hơn, chỉ bao gồm nợ của Chính phủ, nợ được bảo lãnh và nợ CQĐP (Theo Luật quản lý nợ công năm 2017) Hệ thống pháp luật hiện hành về quản lý nợ công còn nhiều bất cập, như thiếu cơ quan quản lý nợ độc lập để kiểm soát rủi ro từ việc vay nợ, công tác công bố thông tin nợ công chưa cụ thể, và việc ứng dụng công nghệ thông tin, trí tuệ nhân tạo trong quản lý nợ công chưa được chú trọng trong bối cảnh cách mạng công nghiệp 4.0.
QLNC hiệu quả là yếu tố then chốt để bảo đảm an toàn tài chính quốc gia và tạo thêm nguồn lực vật chất cho sản xuất kinh doanh, góp phần vào phát triển bền vững Điều này diễn ra đồng thời trên ba bình diện: (i) kinh tế tăng trưởng bền vững; (ii) xã hội thịnh vượng, công bằng, ổn định và văn hóa đa dạng; (iii) môi trường trong lành, tài nguyên được duy trì bền vững (Tạp chí Ngân hàng, 2020) Trong những năm qua, tình hình quản lý nợ công ở Việt Nam đã đạt được kết quả ổn định, theo nhận định của các chuyên gia từ Ngân hàng Thế giới về nợ công và nợ được khu vực công bảo lãnh.
Việt Nam dự kiến duy trì mức GDP ổn định khoảng 36% trong năm 2023, trước khi giảm xuống 34,4% vào năm 2025 (Vneconomy, 2023) Trong giai đoạn 2017-2022, tỷ lệ nợ công/GDP tại Việt Nam đã giảm dần, từ 61,4% xuống 38,0% (Tạp chí Tài chính, 2023) Nợ công có ảnh hưởng trực tiếp đến an toàn tài chính quốc gia, vì vậy quản lý nợ công không chỉ đơn thuần là giảm nợ mà còn là cân đối cấu trúc, quy mô và hiệu quả sử dụng nợ.
Nhóm tác giả nhận thấy rằng pháp luật quản lý nợ công tại Việt Nam còn nhiều hạn chế cần khắc phục Vì vậy, họ đã chọn đề tài "Hoàn thiện pháp luật về quản lý nợ công ở Việt Nam hiện nay" để nghiên cứu.
Tổng quan nghiên cứu
Trong thời gian gần đây, nhiều nghiên cứu khoa học đã được thực hiện ở các cấp độ khác nhau, tập trung vào quy định về quản lý nhà nước (QLNC), tác động của nghiên cứu (NC) đối với tăng trưởng kinh tế và ổn định xã hội, cùng với vai trò của NC trong phát triển bền vững Các công trình nghiên cứu liên quan đến NC, QLNC và pháp luật về quản lý NC được phân loại thành nhiều nhóm khác nhau.
Thứ nhất,nhóm các công trình là sách nghiên cứu về NC, QLNC gồm:
Tài liệu môn học “Tài chính công” của PGS.TS Lê Thị Diệu Huyền, xuất bản bởi NXB Tài chính năm 2020, nghiên cứu sâu về các vấn đề liên quan đến tài chính công và các quan niệm cơ bản trong lĩnh vực này.
NC, nhân tố ảnh hưởng đến NC, tác động của NC, bền vững NC Như vậy, vấn đề
“Pháp luật về QLNC” chưa được nghiên cứu
Sách tham khảo "Tài chính công" của Michel Bouvier và Marie-Christine Esclassan, xuất bản bởi NXB Chính trị quốc gia năm 2005, nghiên cứu về tài chính công trong bối cảnh môi trường chung, đồng thời tập trung phân tích ngân sách nhà nước (NSNN).
Luật tài chính đóng vai trò quan trọng trong việc quản lý ngân sách nhà nước (NSNN), bao gồm các tác nhân và trình tự liên quan Hoạt động tài chính của Nhà nước được thực hiện thông qua cơ chế và công cụ cụ thể, trong đó quản lý nợ của Kho bạc, cơ quan tài chính của Nhà nước, được đề cập một cách khiêm tốn Bên cạnh đó, tài chính địa phương cũng là một phần không thể thiếu trong bức tranh tài chính tổng thể Tuy nhiên, công trình này không tập trung vào nghiên cứu pháp luật về quản lý nợ công (QLNC).
Sách tham khảo “Tài chính công và phân tích chính sách thuế” được xuất bản bởi NXB Lao động năm 2010, do PGS.TS Sử Đình Thành và TS Bùi Thị Mai Hoài biên soạn, cung cấp những nguyên lý quan trọng về tài chính công, bao gồm hàng hóa công, đánh giá chi tiêu công thông qua phân tích lợi ích và chi phí, phân cấp tài khóa, quản lý chi tiêu công và những vấn đề liên quan đến thuế Mặc dù tác phẩm nghiên cứu sâu về một số nội dung cốt lõi như mối quan hệ giữa bội chi ngân sách và nợ công, nguồn gốc nợ ẩn tại Việt Nam, cũng như khái niệm và khuôn khổ quản lý nợ công, nhưng không đề cập đến "Pháp luật về quản lý nợ công".
Thứ hai,Nhóm các công trình nghiên cứu là luận án nổi bật gồm:
Luận án tiến sĩ kinh tế của Lê Thị Diệu Huyền, Học viện Ngân hàng năm 2012, tập trung vào việc hoàn thiện cơ chế quản lý nhà nước (QLNC) ở Việt Nam Nghiên cứu bao gồm ba nội dung chính: cơ sở lý luận về nghiên cứu và cơ chế QLNC, thực trạng cơ chế QLNC của Việt Nam trong giai đoạn 2001 – 2010, và đề xuất hoàn thiện cơ chế QLNC Kết quả nghiên cứu không liên quan đến lĩnh vực pháp luật về QLNC hiện nay tại Việt Nam.
Luận án tiến sĩ của Hoàng Ngọc Châu tại Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh năm 2018 tập trung vào quản lý nợ công trong bối cảnh hội nhập quốc tế Nghiên cứu bao gồm ba nội dung chính: (1) quản lý nợ công trong hội nhập quốc tế; (2) thực trạng quản lý nợ công ở Việt Nam giai đoạn 2011 – 2017; và (3) giải pháp hoàn thiện quản lý nợ công tại Việt Nam Tuy nhiên, tác giả không nghiên cứu về pháp luật quản lý nợ công ở Việt Nam trong công trình này.
Luận án tiến sĩ kinh tế của Nguyễn Đăng Hưng năm 2015 tập trung vào vai trò của Kiểm toán nhà nước trong quản lý nợ công tại Việt Nam Nghiên cứu bao gồm ba nội dung chính: (1) cơ sở lý luận về vai trò của kiểm toán nhà nước trong quản lý nợ công; (2) phân tích thực trạng vai trò của kiểm toán nhà nước trong quản lý nợ công ở Việt Nam; và (3) đề xuất giải pháp và kiến nghị nhằm nâng cao vai trò của kiểm toán nhà nước trong lĩnh vực này Tuy nhiên, tác giả không đề cập đến pháp luật về quản lý nợ công ở Việt Nam trong công trình của mình.
Luận án tiến sĩ kinh tế "Quản lý nợ công ở một số nước và bài học với Việt Nam" của tác giả Nguyễn Thiện Đức (2022) nghiên cứu tổng quan lý thuyết về quản lý nợ công, tác động của nợ công đến tăng trưởng kinh tế, thu ngân sách và an toàn tài chính quốc gia Tác giả phân tích quản lý nợ công tại Mỹ, Nhật Bản và rút ra bài học cho Việt Nam, đồng thời xem xét cách các nước sử dụng nợ công trong đại dịch Covid-19 Bên cạnh đó, luận án cũng phân tích tình hình quản lý nợ công ở Việt Nam và đề xuất giải pháp nhằm nâng cao tăng trưởng kinh tế, thu ngân sách và đảm bảo an toàn tài chính quốc gia Tuy nhiên, tác giả không đề cập đến pháp luật liên quan đến quản lý nợ công tại Việt Nam.
Thứ ba, nhóm các công trình nghiên cứu là các bài viết đăng tải trên các tạp chí chuyên ngành như:
Các bài viết như “Hiệu quả đầu tư quyết định an toàn nợ công” (Báo điện tử Đại biểu nhân dân, 2016), “Các kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nợ công” (Báo Kiểm toán, 2022), và “Nghĩa vụ trả nợ công ngày càng lớn” (Báo Người Lao động, 2020) cùng nhiều nghiên cứu khác đã được đăng tải trên các tạp chí và báo chuyên ngành uy tín, nghiên cứu nhiều khía cạnh khác nhau của hoạt động quản lý nợ công Tuy nhiên, các công trình này chưa tập trung nghiên cứu một cách đầy đủ và sâu sắc về pháp luật quản lý nợ công.
Nhiều công trình nghiên cứu về Nghiên cứu và Quản lý Nhà nước (QLNC) đã được thực hiện với nội dung kiến thức đa dạng, nhưng chủ yếu tập trung vào khía cạnh kinh tế Các luận án và bài viết trên tạp chí chuyên ngành chưa chú trọng đầy đủ đến việc nghiên cứu QLNC từ góc độ pháp luật, điều này ảnh hưởng đến sự phát triển an toàn tài chính quốc gia và kinh tế bền vững Hơn nữa, một số nghiên cứu đã được thực hiện cách đây hơn 10 năm, dẫn đến nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn không còn phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội hiện tại Do đó, cần thiết phải tiến hành các nghiên cứu mới về pháp luật liên quan đến QLNC trong bối cảnh hiện nay tại Việt Nam.
Mục đích nghiên cứu
Nghiên cứu và làm rõ các vấn đề lý luận liên quan đến pháp luật về nhà ở và quản lý nhà ở Đánh giá thực trạng pháp luật về quản lý nhà ở từ ngày 1/7/2018 đến hết quý 2 năm.
2023 (trước khi đề tài được nghiệm thu) Đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về QLNC đảm bảo phát triển kinh tế của Việt Nam
4 Đối tƣợng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu:
Về thời gian: Phạm vi nghiên cứu là hệ thống qui định pháp luật về QLNC năm
2017 có hiệu lực ngày 1/7/2018 đến hết quý 2 năm 2023 (trước khi đề tài này được nghiệm thu)
Nghiên cứu các quy định pháp luật hiện hành về quản lý nhà nước (QLNC) tại Việt Nam cần tham khảo và học hỏi từ các quy định tương tự của một số quốc gia trên thế giới, nhằm rút ra bài học kinh nghiệm quý báu cho Việt Nam.
Nghiên cứu này tập trung vào thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý nhà nước (QLNC) tại Việt Nam, đồng thời so sánh với kinh nghiệm của một số quốc gia khác trên thế giới Dựa trên những phân tích đó, nhóm tác giả đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về QLNC và các lĩnh vực pháp luật liên quan, đảm bảo tính thống nhất và sự phù hợp trong việc quản lý nhà nước.
Phương pháp nghiên cứu liên ngành trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, tài chính và luật được áp dụng để phân tích các khái niệm và đặc điểm của quản lý nhà nước, cũng như pháp luật liên quan Phương pháp này mang lại những kết quả khoa học toàn diện, góp phần vào việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý nhà nước tại Việt Nam hiện nay.
Trong chương 1, phương pháp phân tích và thống kê được áp dụng để cung cấp cái nhìn tổng quan về pháp luật quản lý nhà nước, đồng thời tham khảo kinh nghiệm từ một số quốc gia Nhóm tác giả cam kết tiếp tục nghiên cứu các vấn đề còn chưa được giải quyết trong lĩnh vực này.
Phương pháp phân tích, thống kê và so sánh được áp dụng để nghiên cứu thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý nhà nước (QLNC) thông qua các số liệu thống kê và dữ liệu thu thập từ nghiên cứu Dựa trên những thông tin này, bài viết sẽ phân tích tính phù hợp và hiệu quả của pháp luật về QLNC trong chương 2 của đề tài.
Phương pháp tổng hợp được áp dụng trong chương 1, chương 2 và chương 3 của đề tài nhằm rút ra kết luận và đề xuất các giải pháp để hoàn thiện pháp luật về quản lý nhà nước (QLNC) tại Việt Nam hiện nay.
Đề tài đã hệ thống hóa và làm sâu sắc thêm các vấn đề lý luận về pháp luật quản lý nhà nước (QLNC) tại Việt Nam Nó cung cấp đánh giá khoa học về thực trạng pháp luật QLNC, làm cơ sở cho việc xây dựng giải pháp hoàn thiện lĩnh vực pháp luật này Ngoài ra, đề tài cũng đưa ra các kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về QLNC ở Việt Nam.
Đề tài đã hệ thống hóa và làm sâu sắc thêm các vấn đề lý luận về nghiên cứu và quản lý nhà nước, cũng như pháp luật liên quan đến quản lý nhà nước tại Việt Nam Nó cung cấp đánh giá khoa học về thực trạng pháp luật trong lĩnh vực này, từ đó làm cơ sở cho việc xây dựng giải pháp hoàn thiện hơn cho hệ thống pháp luật của Việt Nam Tài liệu này rất hữu ích cho giảng viên, sinh viên tham khảo và cũng đưa ra những kiến nghị quan trọng đối với cơ quan lập pháp và các cơ quan thực thi pháp luật về nghiên cứu.
8 Cơ cấu của đề tài:
Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, tài liệu tham khảo, Đề tài được kết cấu 3 chương, có kết luận cho từng chương, cụ thể:
Chương 1 Những vấn đề lý luận cơ bản của nợ công và pháp luật về QLNC Chương 2 Thực trạng pháp luật về QLNC ở Việt Nam hiện nay
Chương 3 Giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về QLNC ở Việt Nam
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN CỦA NỢ CÔNG VÀ
PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG
1.1 Những vấn đề lý luận cơ bản về nợ công và quản lý nợ công
1.1.1 Lý luận cơ bản về nợ công
Nợ công là một giải pháp thiết yếu để khắc phục thâm hụt ngân sách và thúc đẩy đầu tư phát triển Trong lịch sử, các chính phủ cổ đại và trung đại đã có nhu cầu tài trợ nhưng không vay mượn công khai như ngày nay Thay vào đó, họ sử dụng hàng hóa làm hình thức vay mượn, chủ yếu để phục vụ xây dựng đất nước hoặc chiến tranh Thế kỷ XIX đánh dấu sự chuyển mình khi các chính phủ không chỉ vay nợ để duy trì chiến tranh mà còn phát hành nợ để cung cấp hàng hóa công cộng, như trái phiếu cho giáo dục và công trình công cộng Đến giữa thế kỷ XIX, nợ chính phủ đã trở thành công cụ tài chính cho nhiều dự án, từ công trình nước và cống rãnh đến đường sắt và cảng.
Các khoản nợ chính phủ đã gia tăng đáng kể do ảnh hưởng của các cuộc chiến tranh lớn, suy thoái kinh tế, khủng hoảng ngân hàng và khủng hoảng tài chính Tình hình này đã trở nên nghiêm trọng hơn vào cuối thế kỷ.
Để đáp ứng nhu cầu của chính phủ về lương hưu, chăm sóc sức khỏe và dịch vụ xã hội, tỷ lệ nợ công tại các quốc gia đã gia tăng mạnh mẽ, đặc biệt là sau đại dịch Covid-19 Theo báo cáo của Trung tâm Nghiên cứu Chính sách Kinh tế (CEPR, 2019), tỷ lệ nợ công toàn cầu đang tăng nhanh hơn dự báo, với Mỹ và Trung Quốc là hai nền kinh tế hàng đầu chịu ảnh hưởng lớn nhất.
Trong bối cảnh nền kinh tế toàn cầu đang trải qua nhiều biến động phức tạp, nghiên cứu về nợ công và quản lý nợ công trở nên cần thiết hơn bao giờ hết Mặc dù đã có nhiều công trình nghiên cứu, bài báo và tạp chí từ các tác giả trong và ngoài nước, nhưng vẫn còn tồn tại nhiều quan điểm trái ngược về vấn đề nợ công.
Hiện nay, khái niệm “nợ công” vẫn chưa được hiểu một cách thống nhất, bởi các quốc gia và tổ chức kinh tế toàn cầu chưa đạt được sự đồng thuận trong việc xác định các yếu tố cấu thành nợ công.
Khi xác định các yếu tố cấu thành nợ công, có hai quan điểm chính: nợ công được hiểu theo nghĩa rộng, bao gồm nợ của chính quyền trung ương, chính quyền địa phương và các tổ chức công, hoặc theo nghĩa hẹp, chỉ tập trung vào nợ của chính quyền trung ương Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) đại diện cho quan điểm nợ công theo nghĩa rộng, xác định nợ công bao gồm nghĩa vụ nợ của khu vực công, như Chính phủ trung ương, chính quyền địa phương, ngân hàng trung ương và các tổ chức độc lập Định nghĩa này cũng được hỗ trợ bởi Hệ thống phân tích Tài chính và Quản lý nợ của Liên hợp quốc và Tổ chức Quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao, cho thấy đây là cách tiếp cận toàn diện nhất về nợ công.
Viện Hàn lâm Khoa học Quốc gia Hoa Kỳ đưa ra định nghĩa về nợ công như sau:
Phương pháp nghiên cứu
Phương pháp nghiên cứu liên ngành trong quản lý hành chính nhà nước, tài chính và luật được áp dụng để phân tích các khái niệm và đặc điểm của nghiên cứu và quản lý nhà nước Phương pháp này sẽ mang lại những kết quả khoa học toàn diện, góp phần hoàn thiện pháp luật về quản lý nhà nước tại Việt Nam hiện nay.
Trong chương 1, phương pháp phân tích và thống kê được áp dụng để làm rõ tổng quan nghiên cứu về pháp luật quản lý nhà nước (QLNC), đồng thời tham khảo và học hỏi từ kinh nghiệm của một số quốc gia trong lĩnh vực này Nhóm tác giả cam kết sẽ tiếp tục nghiên cứu các vấn đề còn bỏ ngỏ để đóng góp vào sự phát triển của pháp luật QLNC.
Phương pháp phân tích, thống kê và so sánh được áp dụng để nghiên cứu thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý nhà nước (QLNC) thông qua các số liệu thống kê và dữ liệu thu thập từ nghiên cứu Dựa trên những thông tin này, chúng tôi tiến hành phân tích tính phù hợp và hiệu quả của pháp luật liên quan đến QLNC, được trình bày chi tiết trong chương 2 của đề tài.
Phương pháp tổng hợp được áp dụng trong chương 1, chương 2 và chương 3 của đề tài nhằm đưa ra kết luận và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về quản lý nhà nước ở Việt Nam hiện nay.
Đóng góp mới về khoa học của đề tài
Đề tài đã hệ thống hóa và làm sâu sắc thêm các vấn đề lý luận về pháp luật quản lý nhà nước (QLNC) tại Việt Nam Nó cung cấp đánh giá khoa học về thực trạng pháp luật QLNC, làm cơ sở cho việc xây dựng giải pháp hoàn thiện lĩnh vực pháp luật này Đồng thời, đề tài cũng đưa ra các kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về QLNC ở Việt Nam.
Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài
Đề tài đã hệ thống hóa và làm sâu sắc thêm các vấn đề lý luận về nghiên cứu và quản lý nhà nước, cũng như pháp luật liên quan đến quản lý nhà nước tại Việt Nam Nó cung cấp đánh giá khoa học về thực trạng pháp luật trong lĩnh vực này, từ đó làm cơ sở cho việc xây dựng giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật của Việt Nam Tài liệu này rất hữu ích cho giảng viên, sinh viên trong việc tham khảo, đồng thời cũng đưa ra những kiến nghị quan trọng đối với cơ quan lập pháp và các tổ chức thực thi pháp luật về nghiên cứu.
Cơ cấu của đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, tài liệu tham khảo, Đề tài được kết cấu 3 chương, có kết luận cho từng chương, cụ thể:
Chương 1 Những vấn đề lý luận cơ bản của nợ công và pháp luật về QLNC Chương 2 Thực trạng pháp luật về QLNC ở Việt Nam hiện nay
Chương 3 Giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về QLNC ở Việt Nam
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN CỦA NỢ CÔNG VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG
Những vấn đề lý luận cơ bản về nợ công và quản lý nợ công
1.1.1 Lý luận cơ bản về nợ công
Nợ công là giải pháp quan trọng để khắc phục thâm hụt ngân sách và phục vụ đầu tư phát triển Trong lịch sử, các chính phủ cổ đại và trung đại đã cần tài trợ nhưng không vay mượn công khai như hiện nay Các khoản vay thời đó chủ yếu dưới dạng hàng hóa và ngắn hạn, phục vụ cho xây dựng và chiến tranh Thế kỷ XIX đánh dấu sự chuyển tiếp khi các chính phủ không chỉ vay nợ để duy trì chiến tranh mà còn phát hành nợ để cung cấp hàng hóa công cộng, như trái phiếu cho giáo dục và công trình công cộng Đến giữa thế kỷ XIX, nợ chính phủ đã được sử dụng để tài trợ cho nhiều lĩnh vực, từ công trình nước và cống rãnh đến đường sắt, bến cảng và kênh rạch.
Các khoản nợ chính phủ đã gia tăng đáng kể do tác động của các cuộc chiến tranh lớn, suy thoái kinh tế, khủng hoảng ngân hàng và khủng hoảng tài chính Tình hình này đã trở nên nghiêm trọng hơn vào cuối thế kỷ.
Để đáp ứng nhu cầu của các chính phủ về lương hưu, chăm sóc sức khỏe và dịch vụ xã hội, tỉ lệ nợ Chính phủ tại các gia tăng mạnh mẽ, theo báo cáo của CEPR (2019) Đặc biệt, sau đại dịch Covid-19, tỉ lệ nợ công toàn cầu đang gia tăng nhanh chóng hơn dự báo, đặc biệt tại Mỹ và Trung Quốc, hai nền kinh tế hàng đầu thế giới.
Trong bối cảnh nền kinh tế toàn cầu đang trải qua nhiều biến động phức tạp, việc nghiên cứu nợ công và quản lý nợ công trở nên cấp thiết Mặc dù đã có nhiều nghiên cứu, bài viết và tạp chí từ các tác giả trong và ngoài nước về vấn đề này, vẫn tồn tại nhiều quan điểm trái chiều về nợ công.
Hiện nay, khái niệm “nợ công” vẫn chưa được hiểu thống nhất, do các quốc gia và tổ chức kinh tế toàn cầu chưa đạt được sự đồng thuận trong việc xác định các yếu tố cấu thành nợ công.
Khi xác định các yếu tố cấu thành nợ công, có hai quan điểm chính: nhìn nhận nợ công theo nghĩa rộng, bao gồm nợ của cả khu vực công và doanh nghiệp nhà nước, hay theo nghĩa hẹp, chỉ tập trung vào nợ của chính quyền trung ương Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) đại diện cho quan điểm nhìn nhận nợ công theo nghĩa rộng, khi ban hành hướng dẫn quản lý nợ công cho các quốc gia, trong đó nợ công được định nghĩa bao gồm nghĩa vụ nợ của chính phủ trung ương, các cấp chính quyền địa phương, ngân hàng trung ương và các tổ chức độc lập Định nghĩa này tương đồng với khái niệm nợ công trong Hệ thống phân tích Tài chính và Quản lý nợ của Liên hợp quốc và Hướng dẫn của Tổ chức Quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao Theo nhóm tác giả, định nghĩa này là toàn diện nhất vì nó bao quát đầy đủ các yếu tố cấu thành nợ công.
Viện Hàn lâm Khoa học Quốc gia Hoa Kỳ đưa ra định nghĩa về nợ công như sau:
Nợ công là số tiền mà chính phủ vay để chi tiêu cho các hoạt động quốc gia và phải trả lại trong tương lai Theo Luật QLNC 2017, nợ công ở Việt Nam bao gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương Nợ Chính phủ phát sinh từ các khoản vay trong nước và nước ngoài, trong khi nợ được Chính phủ bảo lãnh liên quan đến doanh nghiệp và ngân hàng chính sách Định nghĩa về nợ công theo pháp luật Việt Nam có nội hàm hẹp hơn so với các quan điểm quốc tế, và sự khác biệt này phụ thuộc vào khuôn khổ thể chế và chế độ chính trị của mỗi quốc gia Các quốc gia không bị ràng buộc bởi tư cách thành viên của các tổ chức kinh tế quốc tế trong việc tuân thủ khái niệm về nợ công.
Nợ công được định nghĩa là khoản nợ mà Chính phủ các quốc gia vay từ nhiều nguồn khác nhau, được quản lý cẩn thận nhằm đảm bảo tính bền vững và hiệu quả trong hoạt động vay, trả nợ của nền kinh tế Thuật ngữ này có thể được sử dụng thay thế cho các khái niệm như “nợ Nhà nước” hay “nợ Chính phủ”.
1.1.1.2 Đặc điểm của nợ công
Nợ công, mặc dù có nhiều cách hiểu khác nhau, thường được nhận diện qua những đặc điểm chính: đầu tiên, nợ công là khoản nợ mà Nhà nước chịu trách nhiệm trả; thứ hai, nguồn gốc của nợ công rất đa dạng và có nhiều hình thức khác nhau; thứ ba, quy trình quản lý nợ công được thực hiện một cách chặt chẽ với sự tham gia của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền; cuối cùng, mục tiêu cao nhất của việc vay nợ và sử dụng nợ công là nhằm phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích công cộng (Học viện Ngân hàng, 2022).
Nợ công là khoản nợ mà Nhà nước phải chịu trách nhiệm trả, xác định nghĩa vụ đối với các quốc gia, tổ chức quốc tế và tổ chức trong nước mà nó vay Chính phủ, với vai trò là chủ thể vay nợ, có trách nhiệm hoàn trả nợ một cách trực tiếp hoặc gián tiếp Trách nhiệm trực tiếp của Chính phủ bao gồm việc thanh toán các khoản vay mà Chính phủ đã thực hiện.
Luật quản lý nợ công (2017) quy định rằng chính phủ chịu trách nhiệm trả nợ cho các khoản vay nước ngoài phục vụ đầu tư phát triển và các khoản vay được bảo lãnh Nợ công hình thành từ nhiều nguồn và hình thức khác nhau, phản ánh tính đa dạng và phức tạp của nó trong hệ thống tài chính quốc gia Nợ công không chỉ đến từ các tổ chức tài chính quốc tế mà còn từ vay nội địa, phát hành trái phiếu chính phủ, và các khoản nợ chính sách khác Sự đa dạng này cho phép Nhà nước linh hoạt và hiệu quả hơn trong việc huy động và sử dụng nguồn vay để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội Tuy nhiên, điều này cũng tiềm ẩn nhiều thách thức và rủi ro.
Thứ ba, quy trình QLNC hết sức chặt chẽ với sự tham gia của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền
Quy trình quản lý nợ công (QLNC) được thực hiện một cách nghiêm ngặt và chặt chẽ, nhằm đảm bảo tính liên tục, hiệu quả và minh bạch trong hoạt động vay nợ và trả nợ của Nhà nước Vai trò của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong QLNC rất quan trọng, bao gồm các bộ, ngành, ủy ban và tổ chức trong lĩnh vực tài chính và quản lý kinh tế Những cơ quan này chịu trách nhiệm xây dựng, triển khai và giám sát việc thực hiện các chính sách, quy định và quy trình liên quan đến nợ công.
Thứ tư, mục tiêu cao nhất trong việc vay nợ và sử dụng nợ công là nhằm phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích công cộng
Mục đích chính của việc vay nợ là hỗ trợ chi tiêu cho đầu tư phát triển của Nhà nước trong từng giai đoạn cụ thể Nhà nước, với vai trò là tổ chức nắm giữ quyền lực công cộng, có trách nhiệm thực hiện các chức năng và nhiệm vụ nhằm phục vụ lợi ích chung của xã hội Do đó, việc vay nợ và sử dụng nợ công hướng tới mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội toàn diện.
Xác định phạm vi nợ công là yếu tố then chốt trong quản lý tài chính công và duy trì sự bền vững của hệ thống tài chính quốc gia Trên toàn cầu, có nhiều phương pháp khác nhau để xác định phạm vi nợ công, tùy thuộc vào điều kiện phát triển kinh tế, xã hội và thể chế chính trị của từng quốc gia hoặc khu vực.
Phạm vi nợ công được xác định theo định nghĩa trong các văn bản pháp lý của từng quốc gia và tổ chức quốc tế Nợ công thường bao gồm nghĩa vụ nợ của Chính phủ và nợ được Chính phủ bảo lãnh Tại một số quốc gia như Việt Nam, Đài Loan, Rumani, Anh và Thổ Nhĩ Kỳ, nợ công còn bao gồm các khoản nợ của chính quyền địa phương và nợ của doanh nghiệp nhà nước Ngoài ra, ở một số quốc gia như Ba Lan, Thổ Nhĩ Kỳ và Cộng Hòa Sip, nợ công cũng có thể bao gồm nợ của khu vực an sinh xã hội.
Phân loại nợ công
Nợ công có thể được phân loại theo nhiều tiêu chí khác nhau, tùy thuộc vào quy định của mỗi quốc gia và tổ chức tài chính quốc tế Việc phân loại này giúp chính phủ quản lý hiệu quả nguồn lực tài chính, tăng cường sự minh bạch, giảm rủi ro và hỗ trợ đạt được các mục tiêu phát triển Đầu tiên, phân loại nợ công giúp chính phủ đánh giá mức độ rủi ro và khả năng trả nợ, từ đó áp dụng biện pháp quản lý rủi ro hiệu quả Thứ hai, phân loại nợ cung cấp thông tin quan trọng để định hình chính sách tài chính, cho phép chính phủ thực hiện các biện pháp phù hợp nhằm đạt được các mục tiêu kinh tế và xã hội Cuối cùng, sự minh bạch trong phân loại nợ công nâng cao trách nhiệm của chính phủ với người dân và cộng đồng quốc tế, đồng thời củng cố uy tín và độ tin cậy trong hệ thống tài chính toàn cầu.
1.2.1 Căn cứ vào vị trí địa lý của bên cho vay, nợ công gồm:
Nợ trong nước là loại nợ công do chính phủ phát hành và phải trả cho các cá nhân, tổ chức, và ngân hàng trong cùng một quốc gia Loại nợ này thường được ghi bằng tiền địa phương và có thể được phát hành dưới dạng trái phiếu, chứng chỉ nợ công, hoặc các hợp đồng vay khác.
Nợ nước ngoài là loại nợ công do chính phủ phát hành, bao gồm các khoản phải trả cho các quốc gia, tổ chức quốc tế và các nguồn vốn ngoại tệ từ bên ngoài Loại nợ này thường được ghi bằng các đồng tiền ngoại tệ như USD, EUR hoặc các loại tiền tệ khác.
1.2.2 Căn cứ vào cấp quản lý nợ, nợ công được chia thành:
Nợ công của Trung ương là số tiền mà chính phủ trung ương vay để tài trợ cho các hoạt động quốc gia, với trách nhiệm hoàn trả trong tương lai Nó bao gồm cả các khoản vay từ nguồn tài chính trong nước và nước ngoài, phân chia thành nợ công trong nước và nợ công nước ngoài Chính phủ trung ương có nhiệm vụ quản lý và chi trả nợ công này.
Nợ công của địa phương là số tiền mà các cấp chính quyền địa phương vay để tài trợ cho các hoạt động và dự án khu vực, với trách nhiệm hoàn trả trong tương lai Nợ này bao gồm các khoản vay từ nguồn tài chính trong nước, cũng như có thể bao gồm nợ công nước ngoài Các chính quyền địa phương phải quản lý và chi trả nợ công này một cách hiệu quả.
1.2.3 Căn cứ vào kỳ hạn vay nợ, nợ công bao gồm:
Nợ ngắn hạn là khoản vay mà chính phủ sử dụng để tài trợ cho các hoạt động ngắn hạn, với thời gian hoàn trả thường trong vòng một năm hoặc ít hơn Khoản nợ này chủ yếu nhằm đáp ứng nhu cầu tài chính tạm thời của chính phủ, bao gồm việc chi trả lãi suất và thanh toán trái phiếu đáo hạn.
Nợ trung hạn là khoản vay mà chính phủ sử dụng để tài trợ cho các hoạt động phát triển quốc gia, với thời gian hoàn trả từ một đến mười năm Khoản nợ này thường được dùng để đầu tư vào các dự án cải thiện cơ sở hạ tầng, nhằm thúc đẩy sự phát triển kinh tế bền vững.
Nợ dài hạn là số tiền mà chính phủ vay để tài trợ cho các hoạt động dài hạn của quốc gia, với thời gian hoàn trả thường kéo dài trên một năm Loại nợ này thường được sử dụng để đầu tư vào các lĩnh vực như cơ sở hạ tầng, giáo dục, y tế và phát triển kinh tế Thời hạn trả nợ công dài hạn có thể từ vài năm đến nhiều thập kỷ.
1.2.4 Căn cứ vào nghĩa vụ trả nợ, nợ công được chia thành:
Nợ trực tiếp là khoản nợ mà chính phủ vay từ các nguồn tài chính trong nước và nước ngoài để tài trợ cho các hoạt động quốc gia Chính phủ có trách nhiệm quản lý và trả nợ cho các khoản vay này, thường thông qua việc phát hành trái phiếu hoặc vay tiền từ các tổ chức tài chính, ngân hàng và nhà đầu tư.
Nợ dự phòng là khoản nợ được dự trữ nhằm đối phó với các rủi ro tài chính có thể phát sinh trong tương lai Đây không phải là nợ thực tế mà là cam kết của chính phủ, phụ thuộc vào các điều kiện xảy ra của những sự kiện bất ngờ Các khoản nợ công dự phòng thường liên quan đến cam kết bảo đảm, bảo lãnh hoặc các khoản nợ tiềm ẩn khác mà chính phủ có thể phải chịu trách nhiệm nếu xảy ra biến động không mong muốn.
1.2.5 Căn cứ vào phương thức huy động vốn, nợ công được chia thành: Thứ nhất là nợ công từ thỏa thuận trực tiếp: là khoản nợ công được xác lập từ thỏa thuận vay trực tiếp của bên vay (là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền) với bên cho vay (là các cá nhân, tổ chức cho vay) Nợ công trong trường hợp này được ghi nhận trong những hợp đồng vay, hoặc ở vĩ mô hơn, đó chính là các hiệp định, thỏa thuận giữa Nhà nước Việt Nam với các nhà nước khác cũng như các tổ chức quốc tế. Thứ hai là nợ công từ công cụ nợ: là khoản nợ công được xác lập bởi các công cụ nợ được phát hành bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm mục đích huy động vốn Thời hạn của các công cụ nợ này có thể là trung hạn hoặc dài hạn, vô danh và có tính thanh khoản cao trên thị trường tài chính
1.2.6 Căn cứ vào lãi suất vay, nợ công được chia thành:
Nợ công có hai loại chính: thứ nhất là nợ công có lãi suất cố định, trong đó lãi suất được xác định trước và không thay đổi trong suốt thời gian vay, giúp chính phủ trả cùng một số tiền lãi suất hàng tháng hoặc hàng năm cho đến khi nợ được thanh toán hoàn toàn Thứ hai là nợ công có lãi suất thả nổi, nơi lãi suất được điều chỉnh theo biến động của thị trường và các yếu tố khác, dẫn đến việc số tiền lãi suất phải trả hàng tháng hoặc hàng năm có thể thay đổi theo tình hình tài chính và chính sách tiền tệ.
1.2.7 Căn cứ vào tính chất ưu đãi của khoản vay làm phát sinh nợ công, nợ công được chia thành:
Nợ công từ vốn vay ODA là khoản nợ mà chính phủ vay từ các nguồn tài trợ ODA, bao gồm các khoản hỗ trợ phát triển chính thức từ các quốc gia và tổ chức quốc tế, thường đi kèm với lãi suất thấp và điều kiện vay linh hoạt nhằm hỗ trợ phát triển và giảm nghèo Trong khi đó, nợ công từ vốn vay ưu đãi là khoản nợ mà chính phủ vay từ các tổ chức tài chính quốc tế hoặc các quốc gia khác, với điều kiện vay ưu đãi hơn so với nợ thương mại thông thường, giúp các quốc gia dễ dàng tiếp cận nguồn vốn để thúc đẩy phát triển kinh tế và xã hội.
Nợ thương mại thông thường là khoản nợ công mà chính phủ vay từ các tổ chức tài chính thương mại, ngân hàng hoặc cá nhân và tổ chức tư nhân.
Nợ thương mại thông thường bao gồm các điều kiện vay như lãi suất thị trường, thời gian trả nợ và các điều khoản vay được đàm phán giữa các bên Loại nợ này thường mang tính thương mại cao hơn, không được hưởng các ưu đãi đặc biệt như lãi suất thấp hay thời gian hoãn trả kéo dài, mà thường thấy ở các khoản vay ưu đãi hoặc ODA.
Những vấn đề lý luận của pháp luật về quản lý nợ công
1.3.1 Sự cần thiết của việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động quản lý nợ công
Quản lý nợ công (QLNC) là một trong những nhiệm vụ thiết yếu để duy trì sự ổn định tài chính quốc gia QLNC hiệu quả không chỉ bảo vệ quyền lợi của người đóng thuế và nhà đầu tư, mà còn thúc đẩy sự phát triển kinh tế và xã hội Để đạt được hiệu quả và tính bền vững trong QLNC, cần thiết phải có một khung pháp lý rõ ràng và hiệu quả, với vai trò quan trọng của pháp luật trong quản lý nợ công.
Pháp luật về quản lý nợ công (QLNC) được thiết lập nhằm xây dựng một hệ thống chi tiết, bao quát, đảm bảo huy động và sử dụng nguồn lực hiệu quả cho phát triển kinh tế và xã hội Nó quy định các tiêu chuẩn và hướng dẫn rõ ràng cho quá trình này, tạo ra khung pháp lý vững chắc nhằm bảo đảm tính minh bạch và đáng tin cậy Bên cạnh đó, pháp luật cũng chú trọng đến việc quản lý nợ công an toàn, quy định chặt chẽ trong quá trình vay mượn và trả nợ, từ đó giảm thiểu rủi ro và duy trì sự ổn định tài chính quốc gia.
Pháp luật về quản lý nhà nước (QLNC) đang được cải thiện dần dần nhằm thống nhất trong quản lý và khắc phục vấn đề phân tán hiện tại Sự phân tán này đã dẫn đến hiệu quả thấp và thiếu tính chủ động trong QLNC Để giải quyết, pháp luật đã tăng cường phối hợp giữa các cơ quan liên quan, tạo ra khung chính sách và quy trình QLNC đồng bộ hơn Điều này sẽ nâng cao hiệu quả quản lý và đảm bảo tính chủ động cao hơn trong quá trình thực hiện QLNC.
Pháp luật về quản lý nợ công đã được hoàn thiện để đáp ứng yêu cầu xã hội về vay và trả nợ, trong đó nợ công cần được kiểm tra và kiểm soát chặt chẽ, đảm bảo tính công khai và minh bạch Theo Luật quản lý nợ công, các cơ quan có thẩm quyền được phân định rõ chức năng, nhiệm vụ và phải tuân thủ chế độ công khai thông tin, kiểm tra và giám sát nợ công Những quy định này không chỉ nâng cao hiệu quả giám sát của người dân đối với hoạt động vay và trả nợ của Chính phủ mà còn làm tăng tính hấp dẫn của Việt Nam đối với các nhà đầu tư nước ngoài Mức độ bền vững của danh mục nợ Chính phủ và khu vực công là yếu tố quan trọng cho sự ổn định kinh tế tổng thể, thu hút sự quan tâm của các nhà đầu tư.
Pháp luật về quản lý nợ công (QLNC) đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao hội nhập kinh tế quốc tế, thông qua việc hoàn thiện khung pháp luật và xác định trách nhiệm báo cáo minh bạch thông tin liên quan đến nợ công Sự rõ ràng và minh bạch trong thông tin nợ công giúp xây dựng niềm tin và uy tín của Việt Nam trên thị trường quốc tế, cho phép các quốc gia khác đánh giá và so sánh tình hình nợ công của Việt Nam một cách công bằng Điều này không chỉ thu hút sự quan tâm và tín dụng từ các đối tác kinh tế quốc tế mà còn tạo cơ hội cho Việt Nam học hỏi và áp dụng kinh nghiệm từ các quốc gia khác Như vậy, pháp luật về QLNC góp phần quan trọng vào quá trình hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam, giúp đất nước tham gia hiệu quả và bền vững trong các hoạt động kinh tế toàn cầu.
1.3.2 Khái niệm pháp luật về quản lý nợ công
1.3.2.1 Định nghĩa pháp luật về quản lý nợ công
Nợ công là yếu tố thiết yếu trong tài chính quốc gia, giúp nhà nước huy động nguồn lực tài chính để thực hiện các mục tiêu quốc gia Quản lý nợ công (QLNC) đóng vai trò quan trọng trong việc sử dụng và quản lý vốn một cách hiệu quả và có kiểm soát Khủng hoảng nợ công có thể xảy ra bất cứ lúc nào và ảnh hưởng đến mọi quốc gia, do đó, việc điều chỉnh hoạt động QLNC qua các quy phạm pháp luật là cần thiết để định hướng phát triển và bảo đảm lợi ích của Nhà nước và xã hội Pháp luật về QLNC được hiểu là
Hệ thống quy định pháp lý và cơ chế quản lý do các cơ quan nhà nước thiết lập nhằm điều chỉnh việc huy động, sử dụng và quản lý nguồn lực quốc gia Pháp luật này xác định các quy tắc, quyền và trách nhiệm của các bên liên quan, đảm bảo sự bền vững và an toàn trong quản lý nguồn lực, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho phát triển kinh tế-xã hội và bảo vệ lợi ích chung của cộng đồng.
Mục tiêu chính của pháp luật về quản lý nợ công (QLNC) là xây dựng một khung pháp lý đáng tin cậy và minh bạch, nhằm đảm bảo sự bền vững và hiệu quả trong quản lý nợ của quốc gia Pháp luật này cũng hướng đến việc bảo đảm tính công bằng, bình đẳng và cạnh tranh trong việc vay nợ, đồng thời bảo vệ quyền lợi của các bên liên quan như chính phủ, các cơ quan quản lý tài chính, người nợ và các bên thứ ba Các quy định về QLNC thường được thiết lập bởi các cơ quan chính phủ, tổ chức quốc tế và các tổ chức liên quan, nhằm đảm bảo việc điều hành và tuân thủ các quy định về nợ công một cách công bằng và chuyên nghiệp.
1.3.2.2 Đặc điểm của pháp luật về quản lý nợ công
Pháp luật về quản lý nợ công (QLNC) là một lĩnh vực quan trọng và phức tạp trong quản lý tài chính công của quốc gia Các đặc điểm của pháp luật này xác định quy định, nguyên tắc và quy trình liên quan đến huy động, sử dụng và quản lý nợ công Những đặc điểm này đóng vai trò thiết yếu trong việc đảm bảo sự minh bạch và hiệu quả trong quản lý tài chính nhà nước.
Trong quan hệ pháp luật về quản lý nợ công (QLNC), cơ quan công quyền đóng vai trò chủ chốt trong việc huy động, sử dụng và trả nợ của quốc gia (Học viện Ngân hàng, 2022) Các cơ quan này không chỉ định hình và thực thi các quy định liên quan đến nợ công mà còn giám sát quá trình này Thực tế cho thấy, trong một số trường hợp, cả hai bên tham gia vào quan hệ pháp luật về QLNC đều là cơ quan nhà nước có thẩm quyền, cho thấy tính chất phức tạp của QLNC Do đó, việc phối hợp và trách nhiệm chung giữa các cơ quan liên quan là rất cần thiết để đảm bảo tính minh bạch, hiệu quả và bền vững trong quản lý nợ công.
Mục đích chính của các bên trong quan hệ pháp luật QLNC là hướng tới lợi ích chung của quốc gia và xã hội, theo Học viện Ngân hàng (2022) Các mục tiêu này bao gồm việc đảm bảo sự phát triển bền vững và sự công bằng trong xã hội.
Quản lý nợ công (QLNC) được thiết lập nhằm đảm bảo tính bền vững của nền tài chính quốc gia, với mục tiêu huy động và sử dụng nguồn tài chính vay một cách hiệu quả Điều này giúp quốc gia duy trì khả năng trả nợ, tránh tình trạng quá tải nợ và khó khăn trong việc thanh toán lãi và gốc nợ.
Quản lý nợ công (QLNC) đóng vai trò quan trọng trong việc đáp ứng nhu cầu tài chính của quốc gia, đặc biệt trong các lĩnh vực phát triển kinh tế, xã hội, hạ tầng, dịch vụ công và an ninh quốc gia Huy động nguồn tài chính qua QLNC không chỉ giúp thực hiện các mục tiêu chi tiêu cần thiết mà còn thúc đẩy sự phát triển bền vững cho đất nước.
Ba là, việc tăng cường tính minh bạch và quản trị tài chính là rất quan trọng trong việc huy động và sử dụng nguồn tài chính vay của quốc gia Các quy định và thủ tục pháp lý được thiết lập nhằm đảm bảo sự rõ ràng, công bằng và tuân thủ các nguyên tắc quản trị tài chính, từ đó góp phần nâng cao lòng tin của người dân và các đối tác quốc tế.
Bảo vệ lợi ích của Nhà nước và xã hội là mục tiêu quan trọng trong quan hệ pháp luật QLNC Một hệ thống QLNC hiệu quả và bền vững không chỉ đảm bảo sự phát triển mà còn giúp ngăn chặn những tác động tiêu cực đến nền kinh tế và cộng đồng.
1.3.3 Nội dung của pháp luật về quản lý nợ công
1.3.3.1 Quy định về phạm vi nợ công:
Tác động của nợ công đến phát triển kinh tế - xã hội
QLNC đóng vai trò quan trọng trong việc giải quyết các thách thức phát triển bền vững, bao gồm xóa đói giảm nghèo, sử dụng bền vững tài nguyên thiên nhiên và giảm thiểu rủi ro từ biến đổi khí hậu.
1.4.1 QLNC một cách có hiệu quả đảm bảo ổn định tài chính và tạo điều kiện thuận lợi cho phát triển kinh tế.
Quản lý nợ công (QLNC) đóng vai trò quan trọng trong việc duy trì ổn định tài chính quốc gia thông qua việc xây dựng kế hoạch vay nợ hợp lý Khi nợ được kiểm soát, các quốc gia có thể giảm thiểu rủi ro tài chính và bảo vệ mình khỏi những biến động tiêu cực từ tình hình kinh tế quốc tế, tạo ra môi trường kinh doanh ổn định Một hệ thống QLNC vững chắc và minh bạch giúp định hướng sử dụng hiệu quả nguồn lực, thu hút đầu tư nước ngoài và tạo niềm tin từ cộng đồng quốc tế Ngoài ra, QLNC còn cung cấp nguồn vốn cần thiết cho các dự án hạ tầng, giáo dục và y tế, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tạo việc làm và nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân.
1.4.2 QLNC một cách có hiệu quả khuyến khích sản xuất bền vững, qua đó quản trị được các rủi ro về môi trường.
QLNC có ảnh hưởng lớn đến chính sách kinh tế quốc gia, đặc biệt trong việc khuyến khích sản xuất bền vững Các quốc gia đang gia tăng đầu tư vào dự án phát triển bền vững, tập trung vào các lĩnh vực như năng lượng tái tạo, vận chuyển công cộng, quản lý chất thải và công nghệ xanh Điều này giúp QLNC đóng góp vào việc giảm thiểu tác động tiêu cực đến môi trường Các nhà cầm quyền thường đặt ra điều kiện bảo vệ môi trường khi cung cấp vốn cho dự án, đảm bảo tuân thủ các tiêu chuẩn môi trường và thực hiện các biện pháp giám sát nhằm giảm thiểu rủi ro từ hoạt động phát triển.
1.4.3 QLNC một cách có hiệu quả giúp nâng cao chất lượng dịch vụ công, xóa đói giảm nghèo và đảm bảo sự công bằng, bình đẳng trong xã hội
QLNC đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo công bằng và bình đẳng xã hội bằng cách phân bổ nguồn lực tài chính một cách hiệu quả Điều này giúp giảm bớt khoảng cách kinh tế và xã hội giữa các tầng lớp và địa phương, tạo ra cơ hội phát triển công bằng hơn cho tất cả thành viên trong xã hội.
Để tận dụng các lợi ích tích cực từ quản lý nợ công (QLNC), cần thực hiện một cách cẩn thận với kế hoạch đầu tư rõ ràng, giám sát chặt chẽ và chính sách tài khóa bền vững Điều này nhằm đảm bảo rằng nợ công không trở thành gánh nặng tài chính cho quốc gia và không gây ra tác động tiêu cực đến lạm phát cũng như tăng trưởng kinh tế dài hạn.
Khi Chính phủ tăng cường vay nợ để tài trợ cho các hoạt động chi tiêu, lượng tiền trong nền kinh tế sẽ gia tăng, dẫn đến áp lực lạm phát Sự gia tăng cung tiền mà không tương ứng với sự tăng trưởng thực tế của nền kinh tế và nguồn cung hàng hóa, dịch vụ có thể gây ra những biến động về mức giá chung.
NC tạo ra áp lực tài chính cho Chính phủ do mức nợ quá lớn, dẫn đến gánh nặng trong việc thanh toán lãi và gốc Nếu nguồn thu không đủ để chi trả nợ, tình hình tài chính của Chính phủ sẽ gặp khó khăn.
CP có thể phải tăng thuế, giảm chi tiêu, hoặc tăng cường vay nợ để trang trải
Khi mức nợ công (NC) gia tăng, rủi ro tài chính cũng tăng cao, dẫn đến khả năng nhà đầu tư nghi ngờ về khả năng trả nợ của quốc gia Hệ quả là lãi suất có thể tăng, làm tăng chi phí vay của chính phủ Sự gia tăng lãi suất này không chỉ gây áp lực lên ngân sách mà còn có thể đẩy nền kinh tế vào tình trạng suy thoái.
Mức nợ công quá lớn có thể tạo ra rủi ro tài chính toàn cầu, đặc biệt khi một quốc gia gặp khó khăn trong việc trả nợ Tình trạng này không chỉ ảnh hưởng đến nền kinh tế trong nước mà còn tác động đến các thị trường tài chính quốc tế, dẫn đến nguy cơ khủng hoảng tài chính toàn cầu Ví dụ điển hình là cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008, khi nhiều nền kinh tế bị ảnh hưởng nghiêm trọng do nợ công cao và khả năng trả nợ yếu kém.
Mức nợ công tăng cao có thể gây mất lòng tin cho nhà đầu tư, dẫn đến lo ngại về khả năng trả nợ của quốc gia Sự lo lắng này có thể làm giảm đầu tư và khiến vốn đầu tư rút khỏi nền kinh tế, gây rối loạn hoạt động kinh doanh và ảnh hưởng tiêu cực đến đồng euro.
Mức nợ công (NC) có tác động khác nhau tùy thuộc vào nhiều yếu tố như quản lý nợ, tốc độ tăng trưởng kinh tế, chính sách tiền tệ và quy định tài chính của từng quốc gia Do đó, mỗi quốc gia cần xây dựng chiến lược quản lý tài chính công hiệu quả, nhằm đảm bảo mức NC bền vững và tránh những tác động tiêu cực lên nền kinh tế trong tương lai.
10 Học viện Ngân hàng (2022), Giáo trình Tài chính công, Chương 10 trang 310
11 Học viện Ngân hàng (2022), Giáo trình Tài chính công, Chương 10 trang 311
Pháp luật trên thế giới về quản lý nợ công – Bài học kinh nghiệm
1.5.1 Khuyến nghị của các tổ chức quốc tế về quản lý nợ công Để thực hiện mục tiêu hỗ trợ các quốc gia hoạch định chính sách xem xét các cải cách nhằm tăng cường chất lượng QLNC và giảm khả năng dễ bị thương tổn của đất nước trước các cú sốc tài chính quốc tế (IMF, WB, 2014), năm 2014 IMF (gọi tắt là IMF) và WB (gọi tắt là WB) đã phối hợp ban hành hướng dẫn cho các quốc gia xem xét và cải tiến hệ thống pháp luật của mình trong việc QLNC Trong hướng dẫn đã được xây dựng, IMF và WB đã thiết lập một khuôn khổ pháp lý mẫu cho các quốc gia tham khảo, bao gồm các nội dung chính sau:
IMF và WB nhấn mạnh tầm quan trọng của việc xác định rõ phạm vi nợ công (NC) như một bước đầu tiên trong quản lý nợ, giúp các quốc gia tìm ra các công cụ quản lý nợ hiệu quả Phạm vi NC bao gồm nợ của khu vực công, bao gồm chính phủ, các cấp chính quyền địa phương, ngân hàng trung ương và các tổ chức độc lập, và sẽ được điều chỉnh tùy thuộc vào thể chế chính trị và chiến lược phát triển kinh tế của từng quốc gia Bên cạnh đó, quản lý nợ công cũng nên bao gồm các nghĩa vụ tài chính mà trung ương kiểm soát, bao gồm cả nợ thị trường và nợ phi thị trường.
IMF và WB khuyến nghị các quốc gia xây dựng hệ thống pháp luật về quản lý nợ công (QLNC), trong đó xác định rõ các cơ quan có thẩm quyền thực hiện hoạt động vay và phát hành nợ mới, cũng như các cơ quan chịu trách nhiệm đầu tư và giao dịch thay mặt Chính phủ Sự rõ ràng về vai trò, trách nhiệm và mục tiêu của các cơ quan tài chính trong QLNC được nhấn mạnh Ngoài ra, IMF và WB cũng đề xuất thành lập một cơ quan QLNC riêng biệt để nâng cao hiệu quả quản lý.
Vào thứ tư, IMF và WB đã khuyến nghị các quốc gia trên toàn cầu cần phát triển và hoàn thiện các công cụ quản lý nợ công, bao gồm việc cải thiện hệ thống pháp luật, xây dựng các chiến lược nợ dài hạn, chương trình quản lý nợ trung hạn và kế hoạch vay, trả nợ hàng năm của chính phủ.
Vào ngày thứ năm, các quốc gia cần tập trung vào việc nâng cao minh bạch tài khóa, nhằm tăng cường khả năng tiếp cận thông tin của công chúng về các khoản nợ của chính phủ, bao gồm các khoản nợ trong quá khứ, hiện tại và dự kiến, theo hướng dẫn tại Mục II.
Việc học hỏi quy định pháp luật về quản lý nợ công từ Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) mang lại nhiều lợi ích cho Việt Nam trong việc hoàn thiện pháp luật này IMF, với uy tín và kinh nghiệm quốc tế, cung cấp những phương pháp và tiêu chuẩn quản lý nợ hiệu quả đã được áp dụng toàn cầu Thông qua việc tiếp cận thông tin và đánh giá tình hình tài chính quốc tế từ IMF, Việt Nam có thể nâng cao chất lượng thông tin và đánh giá rủi ro, từ đó đưa ra quyết định quản lý nợ chính xác hơn Hơn nữa, IMF nhấn mạnh nguyên tắc quản lý nợ bền vững, giúp Việt Nam xây dựng chính sách quản lý nợ linh hoạt Cuối cùng, việc tuân thủ các tiêu chuẩn quốc tế không chỉ nâng cao uy tín mà còn tạo điều kiện thuận lợi cho Việt Nam trong việc tìm kiếm hỗ trợ và tài trợ quốc tế.
1.5.2 Pháp luật về quản lý nợ công tại Liên minh châu Âu (EU)
Liên minh châu Âu (EU), với vai trò là một trong những liên minh kinh tế-chính trị lớn nhất thế giới, đã đóng góp đáng kể cho sự phát triển toàn cầu Kể từ năm 1983, EU đã hỗ trợ các quốc gia thành viên trong quản lý nợ công (QLNC) bằng cách cung cấp phần mềm quản lý nợ (CS-DRMS) và đào tạo về nợ, tổng hợp dữ liệu, báo cáo và phân tích Hệ thống pháp lý về QLNC trong Khối thịnh vượng chung được xây dựng và hoàn thiện dựa trên khung pháp lý chung, với nhận thức rằng khung pháp lý là yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến hiệu quả QLNC (Ban Thư ký Khối thịnh vượng chung, 2010).
EU hướng dẫn các quốc gia thành viên xác định phạm vi nợ công (NC), bao gồm nợ của chính phủ, nợ được bảo lãnh bởi chính phủ, nợ của cơ quan địa phương và doanh nghiệp nhà nước Đồng thời, khối thịnh vượng chung Châu Âu cũng chỉ đạo xác định phạm vi quản lý nợ công (QLNC), tập trung vào các nghĩa vụ tài chính chính mà cơ quan trung ương thực hiện kiểm soát Các quy định này có thể mở rộng ra ngoài cơ quan trung ương, áp dụng cho các cơ quan chính phủ, chính quyền cấp tỉnh và các bộ phận khác trong khu vực công, như doanh nghiệp nhà nước, tùy thuộc vào quyền hạn chính trị và pháp lý cũng như mối quan hệ tài chính giữa các thực thể này.
EU hướng dẫn các quốc gia thành viên thành lập cơ quan quản lý nợ với mức độ tự chủ nhất định, có khả năng yêu cầu thay đổi luật cơ bản Cơ quan này có thể được thành lập dựa trên Luật hành chính hoặc một đạo luật chuyên ngành khác Hướng dẫn của EU về rà soát và phát triển khung pháp lý liên quan đến quản lý nợ công nêu rõ các điều khoản chính, bao gồm quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan quản lý nợ, mối quan hệ phối hợp với các đơn vị khác, cùng với quy định về ủy quyền, trách nhiệm giải trình, báo cáo và giám sát của cơ quan này.
Hiện nay, các công cụ quản lý nợ công tại các quốc gia EU bao gồm hệ thống chỉ tiêu an toàn nợ, trong đó các quốc gia thành viên phải tuân thủ Hiệp ước Maastricht Theo quy định, bội chi ngân sách hàng năm không được vượt quá 3% GDP và tổng dư nợ phải giữ ở mức an toàn.
Chiến lược quản lý nợ công (QLNC) hiện nay tại các quốc gia bao gồm việc phát hành các công cụ nợ, quản lý rủi ro, cơ cấu nợ, danh mục nợ và giới hạn nợ Hệ thống quản trị và tổ chức công tác QLNC đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo tính bền vững và hiệu quả của nợ công, góp phần vào sự ổn định kinh tế và phát triển bền vững.
Vào thứ năm, trong nỗ lực hướng dẫn các quốc gia quản lý nợ công hiệu quả, EU đặc biệt chú trọng đến việc cung cấp thông tin Bộ Tài chính cần được trao quyền thu thập dữ liệu về nợ và bảo lãnh từ các bộ phận khác trong khu vực công, bao gồm các cơ quan nhà nước, doanh nghiệp nhà nước và công ty thuộc sở hữu nhà nước, nhằm theo dõi tổng nợ và bảo lãnh của khu vực công, ngay cả khi mục tiêu chính hẹp hơn.
Học hỏi từ quy định pháp luật về quản lý nợ công của EU có thể giúp Việt Nam cải thiện hệ thống quản lý nợ công của mình EU, với quy mô lớn và các tiêu chuẩn quốc tế đã được xây dựng, cung cấp nhiều kinh nghiệm quý báu Các quốc gia thành viên EU đã đối mặt với nhiều thách thức trong quản lý nợ công, do đó, Việt Nam có thể rút ra bài học từ thực tiễn của họ để tránh sai lầm và áp dụng các phương pháp hiệu quả hơn trong quản lý nợ.
1.5.3 Pháp luật về quản lý nợ công tại Mỹ
Mỹ đã tích lũy nhiều kinh nghiệm quý báu trong quản lý nợ công và xây dựng chính sách tài khóa, với việc ưu tiên sự ổn định tài chính Họ áp dụng các nguyên tắc quản lý tài chính cẩn thận, thiết lập cơ chế kiểm soát nợ công, bao gồm giới hạn tỷ lệ nợ so với GDP và quy định về việc cân nhắc rủi ro cũng như chi trả nợ.
Mỹ đã xây dựng một hệ thống giám sát và báo cáo về nợ công, nhằm đảm bảo tính minh bạch và công khai trong thông tin tài chính Hệ thống này cung cấp các báo cáo định kỳ về tình hình nợ, giúp người dân và các bên liên quan dễ dàng theo dõi và đánh giá.
NC, cung cấp thông tin cho công chúng và các cơ quan quản lý để đánh giá và đưa ra quyết định phù hợp
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
Thực trạng pháp luật về phạm vi nợ công
Theo Luật Quản lý nợ công 2017, phạm vi nợ công bao gồm ba thành phần chính: (1) Nợ Chính phủ, là khoản nợ từ các khoản vay trong và ngoài nước ký kết nhân danh Nhà nước; (2) Nợ được Chính phủ bảo lãnh, là khoản nợ do doanh nghiệp và ngân hàng chính sách vay với sự bảo lãnh của Chính phủ; và (3) Nợ của cơ quan nhà nước địa phương, là khoản nợ phát sinh từ việc vay của UBND cấp tỉnh.
Chi tiết các cấu phần thuộc phạm vi nợ công Điều 4 Luật Quản lý nợ công 2017 như sau:
Nợ Chính phủ bao gồm ba loại chính: (1) Nợ phát sinh từ việc Chính phủ phát hành các công cụ nợ; (2) Nợ từ các thỏa thuận vay trong nước và quốc tế; và (3) Nợ của ngân sách trung ương vay từ quỹ dự trữ tài chính, ngân quỹ nhà nước và quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách.
Nợ được Chính phủ bảo lãnh: (1) Nợ của doanh nghiệp được Chính phủ bảo lãnh; (2) Nợ của ngân hàng chính sách của Nhà nước được Chính phủ bảo lãnh
Nợ chính quyền địa phương bao gồm: (1) Nợ phát sinh từ việc phát hành trái phiếu của chính quyền địa phương; (2) Nợ từ việc vay lại vốn ODA và các khoản vay ưu đãi từ nước ngoài; (3) Nợ ngân sách địa phương vay từ ngân hàng chính sách Nhà nước, quỹ dự trữ tài chính cấp tỉnh, ngân quỹ nhà nước và các khoản vay khác theo quy định của pháp luật về ngân sách nhà nước.
Quy định hiện hành về phạm vi nợ công đã cải thiện việc xác định và thống kê nợ công, giúp tránh tình trạng tính trùng và gia tăng nợ công Đồng thời, các quy định này cũng phù hợp với nhiều thông lệ quốc tế tốt.
Quy định hiện hành của Việt Nam chỉ giới hạn phạm vi nợ công bao gồm nợ Chính phủ, nợ Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương Điều này không bao gồm nợ của khu vực doanh nghiệp nhà nước, cũng như các khoản nợ phát sinh trong quá trình quản lý ngân sách nhà nước như nợ đọng xây dựng cơ bản, nợ bảo hiểm xã hội, nợ hoàn thuế giá trị gia tăng và các khoản vay, tín phiếu do Ngân hàng Nhà nước phát hành để thực hiện chính sách tiền tệ.
Phạm vi nợ công của Việt Nam tương đương với nhiều quốc gia trên thế giới, bao gồm nợ trực tiếp của Chính phủ và chính quyền địa phương, cùng với các khoản nợ được Chính phủ bảo lãnh Nợ công chủ yếu tập trung vào phần lõi, tức là nợ hợp nhất của toàn bộ chính phủ, bao gồm nợ trực tiếp như vốn vay, trái phiếu và các chứng khoán khác từ cả trung ương và địa phương, cũng như các nghĩa vụ nợ dự phòng của trung ương Bảng 2.1 trình bày sự so sánh giữa phạm vi nợ công của Việt Nam và các đề xuất mới từ IMF.
2 N đư c ch nh ph b o l nh C C C C
4 N ng n h ng trung ương Không C C C
5 N c a c c t ch c công nh n n g i tr NHTW
C (N Ch nh ph b o l nh cho NHPTVN v NHCSXH ph t h nh tr i phiếu)
6 N doanh nghi p công phi t i ch nh Không C C với đi u ki n (*) Không
7 N c c t ch c an sinh x h i Không C C Không
8 N c c t ch c đ c bi t kh c Không SPE SPE Không
9 N ph i tr c a ng n s ch nh nước C Không Không Không
10 N bất kh kh ng (n ngầm đ nh v n bất thường)
Không (chi ph x l{ n xấu DNNN v DNTN; n đọng BHXH, BHYT)
Chú thích: (*) Đi u ki n c n thi t đ n c a c c t ch c công t ch đư c nh v o n công
- Ng n s ch c a t ch c l do chính ph phê duy t
- Chính ph sở hữu hơn 50% hoặc hơn 50% th nh viên ban gi m đốc l đại di n c a chính ph
- Trong trường h p không trả đư c n , chính ph có tr ch nhi m với khoản n c a doanh nghi p
Nguồn: Tác giả tự tổng hợp
Bảng 2.2: So sánh phạm vi nợ công của một số quốc gia
Mặc dù phạm vi nợ công giữa các quốc gia có sự khác biệt lớn, nhưng điểm chung là các nghiệp vụ quản lý nợ công đều tập trung vào nợ gộp hợp nhất của toàn bộ chính phủ Điều này bao gồm nợ trực tiếp từ chính quyền trung ương và địa phương, như vốn vay, trái phiếu và các chứng khoán khác, cùng với các nghĩa vụ nợ dự phòng và nợ tiềm ẩn, được theo dõi và thống kê liên quan đến các khoản nợ trực tiếp.
Tuy nhiên, một số vấn đề về phạm vi nợ công vẫn cần phải xác định lại như sau:
Theo tiêu chuẩn quốc tế, nợ công được định nghĩa là nghĩa vụ nợ của khu vực công, nhưng phạm vi tính toán nợ công tại Việt Nam vẫn còn hạn chế Điều này dẫn đến việc các khoản vay từ khu vực công chưa được ghi nhận đầy đủ, đặc biệt là các khoản vay của đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) do nhiều đơn vị chưa đạt được mức độ tự chủ tài chính cần thiết Việc tự chủ hoàn toàn gặp khó khăn, khi nguồn thu không ổn định và chỉ có thể tự chủ chi thường xuyên, trong khi chi đầu tư vẫn phụ thuộc vào ngân sách nhà nước Sự thiếu sót trong thống kê đầy đủ nợ công có thể tạo ra những rủi ro tiềm ẩn trong quản lý nợ.
Khoản nợ CQĐP từ vay lại vốn ODA và vay ưu đãi nước ngoài có nên được tính vào nợ công hay không, bởi vì khoản vay này đã được Chính phủ ký kết với các đối tác, trong khi CQĐP không có quyền ký kết trực tiếp mà chỉ vay lại cho các chương trình đầu tư công địa phương Do đó, khoản vay này thực chất là vay lại từ cấp Trung ương, và nếu đồng thời tính cả hai khoản nợ (khoản vay do Chính phủ ký kết và khoản CQĐP vay lại), sẽ dẫn đến tình trạng trùng lặp trong việc tính toán và thống kê nợ công.
Thực trạng pháp luật về chủ thể quản lý nợ công
Nhiều quốc gia trên thế giới đã thành lập cơ quan quản lý nợ công (DMO) nhằm nâng cao tính chuyên nghiệp trong quản lý nợ Mục tiêu của DMO là kiểm soát rủi ro liên quan đến vay nợ và thực hiện chính sách quản lý nợ của Chính phủ một cách đồng bộ Tuy nhiên, tại Việt Nam, quản lý nợ công vẫn gặp nhiều thách thức do tính phân tán cao Luật quản lý nợ công 2017 đã quy định Bộ Tài chính là cơ quan chủ quản, tập trung quản lý nợ công ở cấp quốc gia Trước đó, Cục quản lý nợ công và tài chính đối ngoại được thành lập theo Nghị định số 118/2008/NĐ-CP và chịu trách nhiệm quản lý vay và trả nợ công, cũng như các nguồn viện trợ quốc tế Tuy nhiên, Cục này vẫn chưa được coi là một cơ quan quản lý nợ độc lập.
Luật Quản lý nợ công 2017 cùng các văn bản hướng dẫn thi hành đã xác định rõ trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan liên quan trong quản lý nợ công Quốc hội, với vai trò là cơ quan quyền lực cao nhất, quyết định mục tiêu và định hướng quản lý nợ công Chính phủ thực hiện vai trò điều hành toàn bộ hoạt động này, được hỗ trợ bởi các cơ quan như Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và Bộ Kế hoạch và Đầu tư, những đơn vị này có nhiệm vụ trực tiếp thực hiện các hoạt động quản lý nợ công.
Quốc hội có trách nhiệm quyết định và điều chỉnh kế hoạch vay, trả nợ công 5 năm và tổng mức vay, trả nợ hàng năm của ngân sách nhà nước Ủy ban Thường vụ Quốc hội có nhiệm vụ cho ý kiến về quản lý nợ công do Chính phủ trình và quyết định phát hành công trái Thực tiễn cho thấy việc thực thi Luật quản lý nợ công năm 2017 và các nghị định, thông tư hướng dẫn đã đạt nhiều kết quả tích cực, với sự phối hợp đồng bộ giữa các cơ quan trung ương và địa phương Dựa trên kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm, các cơ quan có thẩm quyền xác định nguồn thu và nhiệm vụ chi, từ đó lập dự toán ngân sách và xác định mức bội chi hàng năm.
22 Quốc hội (2016), nghị quyết số 25/2016/QH14 ngày 09/11/2016 về Kế hoạch Tài chính ngân sách 5 năm Quốc gia giai đoạn 2016-2020
Quốc hội (2021), nghị quyết số 23/2021/QH15 ngày 28/07/2021 về Kế hoạch Tài chính quốc gia và vay, trả nợ công 5 năm giai đoạn 2021-2025
Quốc hội đã thông qua các nghị quyết liên quan đến Dự toán Ngân sách Nhà nước trong các năm gần đây, bao gồm nghị quyết số 70/2018/QH14 ngày 09/11/2018 cho năm 2019, nghị quyết số 86/2019/QH14 ngày 12/11/2019 cho năm 2020, và nghị quyết số 128/2020/QH14 cho năm 2021.
Quốc hội đã ban hành nghị quyết số 34/2021/QH15 vào ngày 13/11/2021, quy định về Dự toán Ngân sách Nhà nước năm 2022, trong đó xác định nợ công của quốc gia Nghị quyết này được xây dựng dựa trên các quy định của Luật quản lý nợ công, nhằm đảm bảo tính minh bạch và hiệu quả trong quản lý nợ công.
Năm 2017, Việt Nam đã ban hành kế hoạch tài chính quốc gia 5 năm cho giai đoạn 2016 – 2020 Hiện tại, đất nước đang thực hiện kế hoạch tài chính quốc gia và quản lý vay, trả nợ công cho giai đoạn 2021 – 2025, theo nghị quyết số 23/2021/QH15 của Quốc hội.
Chính phủ có trách nhiệm quản lý nhà nước về nợ công, phân công nhiệm vụ cho các cơ quan, xây dựng chỉ tiêu an toàn và kế hoạch huy động, sử dụng vốn vay Chính phủ cũng quyết định hạn mức vay và phê duyệt phát hành trái phiếu chính phủ trên thị trường quốc tế, dựa trên kế hoạch tài chính 5 năm đã được Quốc hội thông qua Thủ tướng phê duyệt các chương trình quản lý nợ công và kế hoạch vay, trả nợ hàng năm, với sự điều chỉnh phù hợp theo từng giai đoạn Bộ Tài chính là cơ quan đầu mối trong việc quản lý nợ công, có trách nhiệm đề xuất chính sách, điều phối hoạt động vay nợ, giám sát sử dụng vốn vay, và phối hợp với các cơ quan liên quan để thực hiện hiệu quả quản lý nợ công.
UBND cấp tỉnh có trách nhiệm quản lý nợ công của CQĐP, bao gồm lập kế hoạch vay và trả nợ 5 năm, hàng năm trình HĐND quyết định Đồng thời, UBND cần xây dựng chương trình quản lý nợ 3 năm của CQĐP và gửi cho Bộ Tài chính để tổng hợp, báo cáo Thủ tướng Chính phủ Ngoài ra, UBND tổ chức phát hành TPCQĐP, vay từ các nguồn tài chính hợp pháp, vay lại vốn ODA và vay ưu đãi nước ngoài theo quy định Cuối cùng, UBND thực hiện thanh tra, kiểm tra việc quản lý và sử dụng vốn vay.
CQĐP cần bố trí NSĐP để đảm bảo việc trả nợ đầy đủ và đúng hạn Đồng thời, cần giải trình và cung cấp thông tin, báo cáo cho cấp có thẩm quyền về tình hình huy động, phân bổ, quản lý và sử dụng vốn vay cũng như việc trả nợ của CQĐP.
Vào thứ năm, các chủ thể như cơ quan, tổ chức và cá nhân có trách nhiệm tiếp nhận và sử dụng vốn vay một cách hiệu quả và đúng mục đích theo quy định Họ cần thực hiện đầy đủ nghĩa vụ liên quan đến các thỏa thuận vay và bảo lãnh chính phủ, đồng thời tuân thủ chế độ thông tin và báo cáo Người đứng đầu các cơ quan, tổ chức này sẽ phải chịu trách nhiệm cá nhân nếu xảy ra vi phạm pháp luật.
Quản lý nợ công ở Việt Nam hiện nay cơ bản ổn định nhờ thực hiện hiệu quả các quy định pháp luật, với tỷ lệ nợ công/GDP giảm từ 62,2% năm 2016 xuống 43,1% năm 2021 Đến năm 2021, mức nợ công tương đương 157 tỷ USD trên quy mô GDP 368 tỷ USD Mặc dù nợ chính quyền địa phương đã có dấu hiệu tăng trưởng trở lại sau khi giảm vào năm 2019, tổng dư nợ đạt 51.243 nghìn tỷ đồng tính đến tháng 6 năm 2022, nhưng tổng số vay trong kỳ lại giảm mạnh, chỉ đạt 1.311 tỷ đồng trong nửa đầu năm 2022, chiếm 2% tổng vốn vay.
Hoạt động quản lý nợ công tại Việt Nam hiện đang đối mặt với nhiều thách thức do sự phân tán trách nhiệm giữa các cơ quan quản lý Sự phối hợp giữa các bộ ngành và địa phương trong việc quản lý nợ còn lỏng lẻo, đặc biệt là trong việc quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA và vay ưu đãi.
Bộ Tài chính (BTC) là cơ quan đầu mối giúp Chính phủ (CP) thống nhất quản lý nhà nước về nợ công Trong quá trình triển khai, nhiệm vụ này hiện đang được thực hiện đồng thời tại các cơ quan trong CP Bộ Kế hoạch và Đầu tư được giao trách nhiệm xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm, đồng thời tổng hợp danh mục các chương trình mục tiêu quốc gia, chương trình, dự án đầu tư công, các dự án quan trọng quốc gia, cũng như các nhiệm vụ và dự án sử dụng vốn ngân sách Trung ương.
Luật Quản lý nợ công 2017 quy định 24 điều, trong đó nhấn mạnh việc lập kế hoạch đầu tư công trung hạn và tổng hợp các đề xuất, chủ trương đầu tư cho chương trình, dự án sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi và viện trợ không hoàn lại Ngân hàng Nhà nước Việt Nam chịu trách nhiệm quản lý nợ nước ngoài tự vay, tự trả của doanh nghiệp và tổ chức tín dụng, trong khi Bộ Tài chính đảm nhận nhiệm vụ tham mưu về chỉ tiêu an toàn nợ nước ngoài của quốc gia Tuy nhiên, công tác quản lý nợ công hiện nay còn chồng chéo giữa các cơ quan, dẫn đến giảm hiệu quả trong việc tham mưu chính sách, tổng hợp thông tin nợ công và thiếu sự liên kết giữa các nguồn vay, cũng như cơ sở dữ liệu nợ công không đồng bộ.
Theo quy định hiện hành, Sở Tài chính là cơ quan chủ trì xây dựng kế hoạch vay trả nợ trung hạn và hàng năm, nhưng phần lớn địa phương chưa ban hành quy chế phối hợp, dẫn đến tình trạng dữ liệu nợ vay bị phân tán Điều này gây khó khăn cho Sở Tài chính trong việc theo dõi tình hình vay và trả nợ, đặc biệt là đối với vốn vay nước ngoài Cơ chế quản lý nguồn vốn ODA và vay ưu đãi tại các địa phương thiếu sự liên kết, khi Sở Kế hoạch và Đầu tư chỉ đề xuất và theo dõi dự án, trong khi các ban Quản lý dự án triển khai dự án mà không chịu trách nhiệm về nợ vay Sở Tài chính chỉ có trách nhiệm giao dự toán và bố trí nguồn trả nợ, dẫn đến hoạt động độc lập và thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các bên liên quan.
Thực trạng pháp luật về nguyên tắc quản lý nợ công
Theo quy định hiện hành, nguyên tắc quản lý nợ công bao gồm: (1) Nhà nước thực hiện quản lý thống nhất về nợ công, đảm bảo trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan; (2) Kiểm soát chặt chẽ các chỉ tiêu an toàn nợ công nhằm bảo đảm nền tài chính quốc gia vững mạnh và ổn định kinh tế vĩ mô.
27 Báo cáo tình hình Quản lý nợ công của Bộ Tài chính (2021)
Bài viết của Phạm Minh Thụy (2022) trên Tạp chí điện tử VnEconomy chỉ ra rằng cơ cấu chi phí và rủi ro nợ công đang ở mức báo động Tình hình nợ công hiện nay đòi hỏi sự chú ý và can thiệp kịp thời để đảm bảo sự ổn định kinh tế Việc phân tích cơ cấu chi phí là cần thiết để nhận diện những nguy cơ tiềm ẩn và tìm ra giải pháp hiệu quả nhằm giảm thiểu rủi ro nợ công.
Bài viết của Ánh Tuyết (2022) trên Tạp chí điện tử VnEconomy nhấn mạnh tầm quan trọng của việc kiểm soát toàn diện rủi ro phát sinh trong lĩnh vực tài chính Tác giả đề xuất cần nghiên cứu và thiết lập một cơ quan quản lý nợ công riêng biệt nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và giảm thiểu rủi ro Việc này không chỉ giúp cải thiện tình hình tài chính quốc gia mà còn đảm bảo sự phát triển bền vững trong tương lai.
Việc vay vốn cần tuân thủ các quy định về mục đích và hiệu quả, với khoản vay cho bù đắp bội chi ngân sách nhà nước chỉ được sử dụng cho đầu tư phát triển, không được dùng cho chi thường xuyên Các bên liên quan phải thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ về khoản vay, không chuyển đổi nợ vay lại thành vốn cấp phát ngân sách nhà nước Đồng thời, cần đảm bảo tính chính xác và minh bạch trong quản lý nợ công, gắn trách nhiệm rõ ràng với các cơ quan, tổ chức và cá nhân liên quan.
Nhà nước thực hiện quản lý thống nhất về nợ công, đảm bảo các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phối hợp thực hiện nhiệm vụ trong phạm vi quyền hạn của mình Để đảm bảo trách nhiệm và quyền hạn, nhà nước sẽ tăng cường xây dựng kế hoạch sử dụng và trả nợ, giám sát việc vay nợ và báo cáo tình hình nợ công Việc đánh giá tính chính xác, minh bạch và hợp pháp của các hoạt động liên quan đến nợ công hiện nay được giao cho cơ quan kiểm toán nhà nước.
Các chỉ tiêu an toàn nợ công bao gồm: (1) Tỷ lệ nợ công so với GDP, đánh giá tác động của nợ công đến nền kinh tế; (2) Tỷ lệ nợ của Chính phủ so với GDP, phản ánh khả năng trả nợ và quản lý tài chính công; (3) Nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ so với tổng thu ngân sách nhà nước hàng năm, đánh giá khả năng trả nợ và tính bền vững của ngân sách; (4) Tỷ lệ nợ nước ngoài so với GDP, đánh giá mức độ phụ thuộc vào nguồn vốn nước ngoài và rủi ro liên quan; (5) Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài so với tổng kim ngạch xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ, cho thấy khả năng trả nợ dựa vào doanh thu từ xuất khẩu.
Các chỉ tiêu an toàn nợ công đóng vai trò quan trọng trong việc ảnh hưởng đến nền tài chính quốc gia Sự an toàn, bền vững và ổn định của nền kinh tế vĩ mô được thể hiện qua nhiều khía cạnh khác nhau.
Khi các chỉ tiêu an toàn nợ công được duy trì trong giới hạn, nền tài chính quốc gia sẽ ổn định hơn, đảm bảo khả năng thanh toán nợ đúng hạn và giảm nguy cơ mất điểm tín nhiệm Điều này tạo ra niềm tin và sự ổn định cho các nhà đầu tư cũng như thị trường tài chính.
Các chỉ tiêu an toàn nợ công đóng vai trò quan trọng trong việc kiểm soát tăng trưởng cung tiền, đảm bảo rằng sự gia tăng này đi kèm với sự phát triển của GDP và nguồn cung hàng hóa, dịch vụ Điều này giúp ngăn chặn áp lực lạm phát, duy trì mức lạm phát ổn định và bảo vệ giá trị của đồng tiền.
Các chỉ tiêu an toàn nợ công rất quan trọng trong việc hạn chế rủi ro tài chính Mức nợ công cao có thể làm tăng rủi ro nợ, dẫn đến chi phí vay cao hơn và gây khó khăn cho việc quản lý nợ của quốc gia.
Các chỉ tiêu an toàn nợ công đóng vai trò quan trọng trong việc duy trì sự ổn định tài chính, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho đầu tư vào hạ tầng, giáo dục và chăm sóc sức khỏe Sử dụng nợ công một cách hợp lý không chỉ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế mà còn tạo ra việc làm và nâng cao chất lượng cuộc sống Mặc dù các chỉ tiêu này được kiểm soát chặt chẽ, nhưng vẫn tiềm ẩn rủi ro và thiếu các chỉ tiêu thực sự phản ánh bản chất an toàn của nợ công.
Các chỉ tiêu về nợ công/GDP và nợ của Chính phủ/GDP chỉ phản ánh một phần thực trạng nợ của quốc gia Mặc dù nợ công/GDP ở Việt Nam vẫn dưới 60% GDP, nhưng điều quan trọng không chỉ là quy mô vay mà còn là hiệu quả sử dụng các khoản vay và khả năng trả nợ đúng hạn Do đó, hai chỉ tiêu này chưa hoàn toàn thể hiện mức độ an toàn nợ công Hiện nay, mô hình phát triển kinh tế dựa vào nợ công, cho phép vay nợ mới để trả nợ cũ, được đề xuất để đánh giá an toàn nợ công mà không cần quy định mức trần nợ tối đa Thay vào đó, chỉ tiêu tổng nợ công tới hạn hàng năm cần được sử dụng để xác định mức độ an toàn nợ công (Nguyễn Thiện Đức, 2022).
Chỉ tiêu nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ, không bao gồm cho vay lại, so với tổng thu ngân sách nhà nước hàng năm cho thấy khả năng trả nợ đối với các khoản vay nhằm cân đối ngân sách Năm 2021, nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ đạt khoảng 27,4% tổng thu ngân sách nhà nước, vượt qua ngưỡng cho phép của Quốc hội trong giai đoạn 2016-2020 là 25%.
Nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ đang tăng dần, chủ yếu do các khoản trái phiếu chính phủ phát hành không đồng đều, dẫn đến việc đáo hạn cao vào năm 2021 Nguồn thu ngân sách nhà nước không đủ để đáp ứng với xu hướng gia tăng nghĩa vụ trả nợ cả gốc lẫn lãi, gây ảnh hưởng đến tính bền vững tài khóa Điều này tiềm ẩn nguy cơ rủi ro tài chính quốc gia ngày càng cao trong các năm tiếp theo.
Cần xây dựng các chỉ tiêu liên quan đến cơ cấu nợ của Chính phủ, bao gồm nợ từ trái phiếu phát hành trong nước và nợ nước ngoài, nhằm hiểu rõ bản chất các khoản nợ phải trả và xác định chỉ tiêu an toàn nợ công Đồng thời, việc tính toán tỷ lệ trả nợ trên tổng nợ công hàng năm là cần thiết để đánh giá khả năng thanh khoản và nghĩa vụ trả nợ Hơn nữa, cần có kế hoạch vay và trả nợ dài hạn để phân bổ việc huy động vốn hợp lý, tránh tình trạng dồn nợ vào một thời điểm, gây gánh nặng cho Chính phủ.
Thực trạng pháp luật về nghiệp vụ, công cụ quản lý nợ công
2.4.1 Kế hoạch vay, trả nợ công
Chính phủ Việt Nam phải lập kế hoạch vay, trả nợ công với mục tiêu:
Để đảm bảo tính ổn định tài chính, cần xác định rõ mức độ và thời gian vay nợ, cũng như lựa chọn quốc gia phù hợp, nhằm sử dụng nguồn vốn một cách hiệu quả và đảm bảo khả năng trả nợ đúng hạn.
Quản lý rủi ro tài chính là một yếu tố quan trọng trong việc xác định mục tiêu vay nợ và nguồn tài chính dự kiến Bằng cách này, quốc gia có thể ước tính và kiểm soát các yếu tố rủi ro như lãi suất, biến động tỷ giá, tình hình kinh tế và ngân sách nhà nước.
Kế hoạch vay và trả nợ công được thiết lập nhằm đảm bảo nguồn vốn vay được đầu tư vào các dự án và chương trình hiệu quả, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, cải thiện cơ sở hạ tầng và nâng cao chất lượng cuộc sống.
GD YT, tạo ra việc làm và nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân
Tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm của Chính phủ thông qua quy trình công khai trong việc quản lý và sử dụng nguồn vốn vay Điều này cho phép công chúng và các bên liên quan theo dõi, đánh giá hiệu quả trong quản lý và sử dụng nguồn vốn vay.
Pháp luật Việt Nam quy định ba loại kế hoạch vay và trả nợ công, bao gồm kế hoạch hàng năm, chương trình ba năm và kế hoạch năm năm Điều này giúp Việt Nam linh hoạt điều chỉnh để đáp ứng nhu cầu tài chính và ưu tiên mục tiêu phát triển, cả trong ngắn hạn và dài hạn Việc này không chỉ giảm nguy cơ biến động đột ngột mà còn tạo điều kiện thuận lợi cho quản lý ngân sách nhà nước và dự phòng nguồn lực tài chính Các căn cứ xây dựng kế hoạch vay, trả nợ công bao gồm tình hình phát triển kinh tế.
XH, tài chính quốc gia; (ii) mục tiêu, chỉ tiêu, định hướng phát triển KT-XH, tài chính
NSNN đóng vai trò quan trọng trong việc đầu tư công trung hạn và duy trì các cân đối kinh tế vĩ mô theo các nghị quyết của Quốc hội Quy định pháp luật liên quan đến tài chính, nợ công, đầu tư công, tiền tệ và tín dụng cũng ảnh hưởng đáng kể đến tình hình tài chính quốc gia Thực hiện các thỏa thuận vay và công cụ nợ hiện hành cần được theo dõi chặt chẽ để đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn Bên cạnh đó, nhu cầu vay vốn và dự báo tình hình kinh tế trong nước cũng như quốc tế sẽ tác động đến khả năng huy động vốn thông qua các thỏa thuận vay và phát hành công cụ nợ.
2.4.1.1 Kế hoạch vay, trả nợ công trong 05 năm
Trong kế hoạch vay, trả nợ công, Chính phủ xác định các chỉ tiêu an toàn nợ công, tổng mức vay và trả nợ của ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Kế hoạch này cũng bao gồm hạn mức vay lại và hạn mức Chính phủ bảo lãnh, cùng với các giải pháp quản lý nợ công Báo cáo kế hoạch vay, trả nợ công 5 năm được Quốc hội quyết định dựa trên nội dung báo cáo của Chính phủ, và quy trình lập kế hoạch này thực hiện theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước.
Sau khi Chính phủ quyết định, kế hoạch vay và trả nợ công trong 5 năm sẽ được UBND cấp tỉnh chỉ đạo triển khai Bộ Tài chính sẽ chủ trì theo dõi, tổng hợp và đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch vay, đồng thời chủ động báo cáo Chính phủ để trình Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội các giải pháp nhằm đảm bảo các chỉ tiêu đã đề ra.
33 Quốc hội (2017), Luật quản lý nợ công, Điều 22, khoản 1
Theo Luật quản lý nợ công năm 2017, Quốc hội đã đề ra các quy định về an toàn nợ công Trong trường hợp cần thiết, Bộ Tài chính (BTC) có trách nhiệm báo cáo Chính phủ để trình Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội điều chỉnh kế hoạch vay và trả nợ công Các bộ, ngành, Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh và các cơ quan liên quan cần phối hợp với BTC trong việc xây dựng và thực hiện kế hoạch vay, trả nợ công trong vòng 5 năm Chương trình quản lý vay và trả nợ công sẽ được triển khai trong 3 năm tới.
Chương trình quản lý vay và trả nợ công trong 03 năm được xây dựng hàng năm dựa trên tình hình thực hiện kế hoạch kinh tế - xã hội, dự toán ngân sách nhà nước, và kế hoạch vay, trả nợ công của năm hiện tại Ngoài ra, chương trình cũng xem xét kế hoạch vay, trả nợ công trong 05 năm, hoặc mục tiêu và định hướng quản lý nợ công cho giai đoạn 05 năm tiếp theo khi thời gian của chương trình nằm giữa hai kỳ kế hoạch.
Trong vòng 5 năm tới, chúng ta sẽ tiến hành dự báo các chỉ tiêu kinh tế - xã hội, ngân sách nhà nước và đầu tư công cho kế hoạch 3 năm Đồng thời, sẽ thực hiện dự báo tình hình thị trường vốn cả trong nước và quốc tế.
Trong kế hoạch tài chính năm 2018 và hai năm tiếp theo, cần xem xét tổng mức vay và khả năng trả nợ của Chính phủ và các cơ quan địa phương Đồng thời, cần đánh giá cấu trúc nguồn vay, phương án vay và nghĩa vụ trả nợ Bên cạnh đó, chi phí huy động vốn và rủi ro có thể phát sinh trong giai đoạn này cũng cần được phân tích Cuối cùng, các giải pháp chủ yếu để thực hiện chương trình cũng sẽ được đề cập.
Chương trình quản lý vay và trả nợ công 03 năm có quy trình đơn giản hơn so với kế hoạch 05 năm, vì thẩm quyền quyết định thuộc về Thủ tướng Chính phủ Do đó, Bộ Tài chính (BTC) sẽ xây dựng chương trình quản lý nợ công.
Theo Điều 23 của Luật Quản lý nợ công năm 2017, trong vòng 3 năm, UBND cấp tỉnh sẽ dựa trên kế hoạch đã được phê duyệt để trình Thủ tướng Chính phủ ra quyết định Chương trình quản lý nợ công được giao cho UBND cấp tỉnh chỉ đạo thực hiện, trong khi Bộ Tài chính sẽ chủ trì và phối hợp với các bộ, ngành để kiểm tra, giám sát Hiện nay, hệ thống văn bản pháp luật tại Việt Nam vẫn chưa có quy định rõ ràng về việc điều chỉnh chương trình quản lý vay nợ khi có sai sót trong quá trình soạn thảo hoặc khi thực thi gặp bất cập.
2.4.1.3 Kế hoạch vay, trả nợ công hàng năm
Kế hoạch vay và trả nợ công hàng năm được thiết lập riêng cho từng nhóm nợ công, bao gồm kế hoạch vay hàng năm của Chính phủ và kế hoạch vay hàng năm của các cơ quan địa phương.
35 Chính phủ (2018), Nghị định số 94/2018/NĐ-CP về nghiệp vụ quản lý nợ công, Điều 10
36 Chính phủ (2018), Nghị định số 94/2018/NĐ-CP về nghiệp vụ quản lý nợ công, Điều 11
Thực trạng pháp luật về báo cáo và công bố thông tin nợ công
2.5.1 Báo cáo thông tin nợ công
Báo cáo thông tin nợ công cung cấp cái nhìn tổng quan về tình hình nợ công của một quốc gia, bao gồm số liệu về cơ cấu nợ, chủ nợ, và tình hình vay trả nợ Mục tiêu chính của báo cáo là đảm bảo tính minh bạch và trung thực, giúp các bên liên quan và công chúng hiểu rõ hơn về quản lý nợ công (QLNC) Báo cáo có thể được thực hiện hàng năm hoặc theo yêu cầu từ các cơ quan QLNC và thường được công khai để tăng cường trách nhiệm và sự minh bạch trong quản lý tài chính quốc gia.
Theo Điều 60 của Luật Quản lý nợ công 2017, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp dưới phải định kỳ báo cáo thông tin về nợ công cho các cơ quan cấp trên hàng năm hoặc khi có yêu cầu.
UBND cấp tỉnh cần báo cáo HĐND cùng cấp và các cơ quan có thẩm quyền về tình hình nợ công, bao gồm kế hoạch vay và trả nợ của CQĐP, nghĩa vụ trả nợ, và số dư nợ hiện tại Ngoài ra, cần thông tin về việc triển khai chương trình, dự án sử dụng vốn vay của CQĐP, cũng như công tác quản lý và giám sát nợ của CQĐP và các thông tin liên quan khác.
(ii) Các Bộ, cơ quan ngang Bộ có trách nhiệm báo cáo CP về tình hình thực hiện nhiệm vụ QLNN về nợ công theo phân công của CP
Chính phủ báo cáo Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước về tình hình nợ công, bao gồm các chỉ tiêu an toàn nợ công như dư nợ, cơ cấu nợ, chủ nợ và đồng tiền vay Báo cáo cũng đề cập đến kế hoạch vay, trả nợ của Chính phủ và các cơ quan địa phương, cùng với hạn mức bội chi ngân sách hàng năm Thêm vào đó, thông tin về đàm phán và ký kết điều ước quốc tế liên quan đến nợ công, cũng như tình hình cho vay lại và quản lý bội chi ngân sách, sẽ được trình bày chi tiết theo từng dự án Cuối cùng, báo cáo sẽ cung cấp số liệu về Quỹ tích lũy trả nợ, bao gồm số dư đầu kỳ, thu chi phát sinh trong kỳ và số dư cuối kỳ.
NQ của QH, UBTVQH về nợ công và các thông tin khác có liên quan
Việc báo cáo thông tin về nợ công từ cơ quan cấp dưới lên cơ quan cấp trên định kỳ hàng năm hoặc khi có yêu cầu là rất cần thiết để đảm bảo sự minh bạch và trung thực trong quản lý nợ công quốc gia Các cơ quan cấp trên cần được cập nhật đầy đủ và kịp thời về tình hình nợ công để có cái nhìn tổng quan và thực hiện các biện pháp quản lý, giám sát chính xác Điều này không chỉ giúp cải thiện việc ra quyết định liên quan đến nợ công mà còn tăng cường sự kiểm soát và giám sát của các cơ quan cấp trên đối với việc thực hiện các quy định pháp luật liên quan đến nợ công tại cấp dưới.
2.5.2 Công bố thông tin nợ công
Công bố thông tin nợ công là quá trình công khai các thông tin liên quan đến nợ công của quốc gia, bao gồm nợ CP, nợ nước ngoài theo từng bên cho vay, công cụ nợ của CP theo hình thức huy động, nợ của CQĐP như phát hành TPCQĐP và vay lại vốn ODA Mục tiêu của việc công bố thông tin nợ công là đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm trong quản lý tài chính nhà nước, đồng thời cung cấp cơ sở cho việc đánh giá tình hình nợ công và ra quyết định chính sách hiệu quả.
Tăng cường tính minh bạch trong quản lý tài chính công của một quốc gia giúp người dân, nhà đầu tư và các bên liên quan có cái nhìn rõ ràng về tình hình nợ công Điều này hỗ trợ họ trong việc đưa ra quyết định và đánh giá khả năng trả nợ cũng như rủi ro tài chính của quốc gia.
Để xây dựng lòng tin và đánh giá đúng từ các bên liên quan, việc cung cấp thông tin chính xác và đáng tin cậy về tình hình nợ công là rất quan trọng Điều này không chỉ giúp củng cố niềm tin của người dân và nhà đầu tư mà còn tạo điều kiện thuận lợi cho đầu tư, phát triển kinh tế và quản lý tài chính ổn định.
Việc công bố thông tin nợ công là cần thiết để các cơ quan quản lý có thể theo dõi và đánh giá tình hình nợ một cách hiệu quả Điều này giúp đưa ra các quyết định hợp lý nhằm đảm bảo quản lý nợ công trong phạm vi an toàn và bền vững.
53 Quốc hội (2017), Luật quản lý nợ công, Điều 61 khoản 1
Công bố thông tin về trách nhiệm và tổ chức của các cơ quan quản lý nhà nước (QLNC) là cần thiết để đảm bảo các cơ quan này thực hiện đúng quy định pháp luật và các quy tắc quản lý tài chính Điều này không chỉ giúp đảm bảo tính chính xác và đầy đủ của thông tin nợ công mà còn khẳng định cam kết của Chính phủ và các cơ quan liên quan trong việc quản lý và sử dụng vốn vay một cách hiệu quả và đúng đắn.
Trong quá trình công bố thông tin nợ công, các cơ quan quản lý nhà nước cần tuân thủ quy định pháp luật về bảo vệ bí mật nhà nước theo quy định của Quốc hội (2017).
Thông tin về nợ công được công bố qua trang điện tử của Bộ Tài chính (BTC) và UBND cấp tỉnh, cũng như qua họp báo và thông cáo báo chí Việc công bố thông tin cần rõ ràng, dễ hiểu và được cập nhật định kỳ để đảm bảo tính chính xác Thẩm quyền công bố thuộc về BTC và Chủ tịch UBND cấp tỉnh, trong khi các Bộ, cơ quan ngang Bộ và các tổ chức liên quan có trách nhiệm phối hợp với BTC để xác nhận số liệu nợ công.
Công tác công bố thông tin nợ công đã được chú trọng nhằm đảm bảo chất lượng và thời hạn theo quy định, sử dụng nhiều kênh thông tin để tăng cường tính minh bạch theo tiêu chuẩn quốc tế Điều này giúp người dân, doanh nghiệp, các cơ quan hoạch định chính sách, tổ chức quốc tế và nhà đầu tư dễ dàng tiếp cận thông tin Việc công bố thông tin về nợ công được thực hiện theo Luật Quản lý nợ công 2017 thông qua việc phát hành Bản tin nợ công hai lần mỗi năm trên Cổng Thông tin điện tử của Chính phủ và Bộ Tài chính Nợ của cơ quan địa phương được quản lý theo Nghị định 93/2018/NĐ-CP ngày 30/6/2018 của Chính phủ.
Công tác tuyên truyền thông tin cho nhà đầu tư trong nước và quốc tế đang được tăng cường một cách chuyên nghiệp và chủ động Điều này được thực hiện thông qua các hội nghị thành viên, đoàn quảng bá, và các đợt đánh giá XHTN hàng năm Các hoạt động này bao gồm làm việc với đoàn điều khoản IV của IMF và đánh giá rủi ro quốc gia từ các tổ chức cho vay, nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện mục tiêu và nhiệm vụ quản lý nhà nước, cũng như cải thiện xếp hạng tín dụng.
Luật quản lý nợ công (2017) quy định tại Điều 61 khoản 2 yêu cầu phối hợp với các cơ quan thông tấn báo chí để tuyên truyền rộng rãi về nhiệm vụ quốc gia Chủ đề quản lý nợ công cũng được chú trọng trong nghiên cứu khoa học, với nhiều ấn phẩm được Ban Tổ chức phát hành nhằm cung cấp nguồn thông tin tham khảo hữu ích cho những đối tượng quan tâm.
Đánh giá thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý nợ công
2.6.1 Đánh giá thực trạng quy định pháp luật về quản lý nợ công ở Việt Nam hiện nay
Quy định về nguyên tắc vay nợ chỉ được sử dụng cho chi đầu tư phát triển (ĐTPT) mà không được dùng cho chi thường xuyên (TX) là chưa hợp lý và cần được sửa đổi So với các quốc gia trên thế giới, trong đại dịch Covid-19, chính phủ của 88 nước có thu nhập cao và trung bình đã sử dụng nợ công để ứng phó với tình hình khẩn cấp, chiếm gần 94% GDP và hơn 79% dân số toàn cầu.
CP Việt Nam không sử dụng nguồn ngân sách công để ứng phó với đại dịch, điều này đã ảnh hưởng đến quá trình phục hồi và phát triển kinh tế.
QH quyết định các gói cứu trợ đủ lớn để phòng chống dịch và hỗ trợ duy trì năng lực sản xuất của đất nước.
Hiện nay, nhiều quốc gia đã thành lập các cơ quan quản lý nợ độc lập nhằm kiểm soát rủi ro từ việc vay nợ một cách đồng bộ và hiệu quả Tại Việt Nam, quản lý nợ vẫn còn phân tán, với Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại thuộc Bộ Tài chính là cơ quan đầu mối, nhưng các hoạt động này vẫn được thực hiện bởi nhiều cơ quan khác nhau Do đó, việc thành lập một cơ quan chuyên trách về quản lý nợ công (DMO) là rất cần thiết Bên cạnh đó, cần hoàn thiện các thể chế, công cụ quản lý nợ và cơ chế kiểm soát rủi ro để nâng cao hiệu quả quản lý.
Luật quản lý nợ công năm 2017 quy định một số chỉ tiêu an toàn nợ công như tỷ lệ nợ công so với tổng sản phẩm quốc nội và nợ của Chính phủ so với tổng sản phẩm quốc nội Tuy nhiên, luật chưa cung cấp đầy đủ cơ sở khoa học và thực tiễn cho các chỉ tiêu này, bao gồm nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ so với tổng thu ngân sách nhà nước và nợ nước ngoài của quốc gia so với tổng sản phẩm quốc nội Do đó, cần phải rà soát và điều chỉnh các chỉ tiêu nêu trong Luật để đảm bảo tính hợp lý và khả thi.
Trong hệ thống pháp luật quản lý nợ công ở Việt Nam hiện nay, chưa có quy định rõ ràng về trách nhiệm của các chủ thể sử dụng nợ công không hiệu quả, dẫn đến việc gây thất thoát ngân sách nhà nước Hơn nữa, hiệu quả sử dụng vốn vay nợ công chưa được chú trọng đúng mức Để đảm bảo việc sử dụng nợ công cho đầu tư phát triển, Chính phủ cần tăng cường nguồn thu ngân sách từ các dự án đầu tư này nhằm tạo điều kiện cho việc trả nợ.
Theo quy định của Việt Nam, toàn bộ vốn vay nợ để đầu tư công (ĐTC) phải tuân thủ các quy định hiện hành Tuy nhiên, giai đoạn 2000-2020 cho thấy vốn ĐTC có xu hướng giảm so với GDP, từ 20% GDP năm 2000 xuống còn 11,6% GDP năm 2020, trong khi nợ công lại tăng từ 41,7% GDP năm 2000 lên 56,8% GDP vào năm 2020 Điều này cho thấy ĐTC và nợ công có sự biến động ngược chiều Do đó, cần thiết phải tái cơ cấu ĐTC, giảm tỷ trọng nguồn vốn từ ngân sách nhà nước (NSNN) và tăng cường nguồn vốn từ các hình thức khác, đặc biệt là hình thức đối tác công tư (PPP), nhằm giảm áp lực và gánh nặng nợ công.
2.6.2 Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý nợ công ở Việt Nam hiện nay
Trong giai đoạn hiện nay, việc huy động vốn vay của Chính phủ liên quan chặt chẽ đến việc thực hiện đồng bộ các công cụ kế hoạch trung hạn về tài chính ngân sách và đầu tư công, đồng thời thực hiện một phần Luật Quản lý nợ công mới Việt Nam đã trở thành nước có thu nhập trung bình và bắt đầu tốt nghiệp các nguồn vốn ODA từ Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng Phát triển châu Á Đặc biệt, có sự chuyển biến lớn trong cơ cấu nguồn huy động, với việc tăng tỷ trọng huy động vốn vay trong nước thông qua phát hành trái phiếu chính phủ tại thị trường nội địa, đồng thời giảm tỷ trọng huy động vốn vay nước ngoài.
Việc triển khai huy động vốn của giai đoạn này gắn với những đặc điểm và thách thức chủ yếu sau đây:
(1) Huy động vốn gắn bó chặt chẽ hơn với thực hiện kế hoạch, tức là huy động vốn theo hạn mức được cấp có thẩm quyền phê duyệt
Để nâng cao hiệu quả quản lý nợ công, Chính phủ cần đẩy mạnh huy động vốn vay từ thị trường vốn trong nước, đồng thời thực hiện tái cơ cấu danh mục nợ công Mục tiêu là tăng tỷ trọng nợ chính phủ và nợ công trong nước, giảm dần tỷ trọng nợ công và nợ nước ngoài của Chính phủ.
Chính phủ cần tăng cường tính chủ động trong việc huy động vốn vay, bên cạnh việc thực hiện theo kế hoạch đã đề ra Điều này bao gồm việc lựa chọn nguồn vay phù hợp hơn trong bối cảnh nợ công gia tăng và chi phí vay vốn nước ngoài không còn ưu đãi như trước.
Nợ công và nợ chính phủ đang ở mức cao, trong khi thâm hụt ngân sách vẫn lớn và có khả năng kéo dài Việc huy động vốn vay cần tận dụng nguồn ODA còn lại, đồng thời cũng phải xem xét tiếp cận dần với nguồn vốn kém ưu đãi, nhằm đảm bảo an toàn và bền vững cho nợ.
Giai đoạn 2016 - 2020, Chính phủ Việt Nam đã cải thiện đáng kể trong việc huy động vốn vay trong nước, đặc biệt thông qua phát hành trái phiếu Chính phủ (TPCP) Sự thay đổi này không chỉ về quy mô mà còn về cơ cấu kỳ hạn, lãi suất và sự phát triển của thị trường, cũng như sự đa dạng hóa các nhà đầu tư TPCP Những cải cách này đã góp phần quan trọng vào việc tái cơ cấu nợ công, chuyển từ phụ thuộc vào vốn vay nước ngoài sang chủ động huy động vốn trong nước Điều này phù hợp với thông lệ quốc tế và tình hình của Việt Nam, đặc biệt khi đã tốt nghiệp hai nguồn vốn ODA quan trọng và chi phí vay nước ngoài ngày càng cao.
Vay thương mại nước ngoài dưới hình thức khoản vay mang lại nhiều ưu điểm cho Chính phủ Thứ nhất, nguồn vốn này cho phép Chính phủ chủ động hơn trong việc sử dụng tiền cho các dự án, với đối tượng dự án đa dạng hơn so với ODA hay vay ưu đãi Thứ hai, khoản vay thương mại thường được rút vốn theo tiến độ thực hiện của dự án, giúp giảm rủi ro nắm giữ tiền mặt so với phát hành trái phiếu quốc tế, nơi tiền thường được nhận một lần lớn Cuối cùng, quá trình đàm phán và huy động vốn vay diễn ra nhanh chóng và đơn giản hơn, thường chỉ cần làm việc với một hoặc một vài ngân hàng đầu tư quốc tế.
Vay thương mại có một số nhược điểm đáng lưu ý Thứ nhất, hầu hết các khoản vay này là tín dụng xuất khẩu, dẫn đến yêu cầu ràng buộc xuất xứ sản phẩm, làm tăng chi phí và giảm khả năng trả nợ do giá thầu cao Thứ hai, các quy định về trả nợ và điều khoản pháp lý thường nghiêm ngặt hơn so với vốn vay ODA, gây khó khăn cho các dự án Cuối cùng, vốn vay thương mại gắn liền với thị trường, vì vậy nó tiềm ẩn nhiều rủi ro hơn so với vốn ODA, vốn được đảm bảo bởi các chính phủ và tổ chức tài trợ.
Vay thương mại nước ngoài, đặc biệt là phát hành trái phiếu quốc tế, mang lại nhiều lợi ích cho các quốc gia, nhưng cũng tiềm ẩn nhiều rủi ro mà các quốc gia cần lưu ý Đầu tiên, chi phí vay thường cao hơn so với các khoản vay ODA hay vay ưu đãi từ Chính phủ Thứ hai, quy trình pháp lý phức tạp với các yêu cầu nghiêm ngặt về thủ tục phát hành và cung cấp thông tin Thứ ba, việc chậm trễ trong thanh toán nợ gốc và lãi suất có thể gây khó khăn trong việc đàm phán giãn nợ, ảnh hưởng đến uy tín quốc gia Cuối cùng, các quốc gia cũng phải đối mặt với rủi ro tỷ giá và lãi suất, đặc biệt khi phát hành trái phiếu có lãi suất thả nổi, do quy mô phát hành thường lớn và thanh toán gốc tập trung tại thời điểm đáo hạn.
Việc công khai thông tin về nợ công và quản lý nợ công đang được ưu tiên cải cách tại nhiều quốc gia Tuy nhiên, tại Việt Nam, thông tin liên quan đến các khoản nợ công, bao gồm nợ chính quyền địa phương, nợ ngầm, cũng như kế hoạch sử dụng và chi trả nợ vẫn chưa được công bố rõ ràng và thường xuyên trên các phương tiện truyền thông.
Định hướng hoàn thiện pháp luật về quản lý nợ công ở Việt Nam
3.1.1 Việc hoàn thiện pháp luật về quản lý nợ công ở Việt Nam cần phù hợp với Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng, với Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và chương trình tài chính – ngân sách giai đoạn 2021-
Việc hoàn thiện quy định pháp luật về quản lý nợ công tại Việt Nam cần đảm bảo sự phù hợp với Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng, đồng thời phải tương thích với Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2021-2026 và kế hoạch vay, trả nợ công trong 5 năm tới.
2025 nhằm đảm bảo sự nhất quán và đồng bộ giữa pháp luật về TCC nói chung và pháp luật về QLNC nói riêng
Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng xác định các mục tiêu và chính sách quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội và tài chính - ngân sách nhà nước Đặc biệt, nghị quyết nhấn mạnh việc hoàn thiện thể chế phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại và cạnh tranh hiệu quả Đồng thời, cần chú trọng đến việc xây dựng môi trường đầu tư kinh doanh công bằng và thuận lợi cho mọi thành phần kinh tế, thúc đẩy đổi mới sáng tạo Ngoài ra, việc huy động và sử dụng hiệu quả các nguồn lực, đặc biệt là đất đai và tài chính, cũng được đặt lên hàng đầu, cùng với việc phân cấp, phân quyền hợp lý và tăng cường kiểm tra, giám sát quyền lực thông qua hệ thống pháp luật.
Việc hoàn thiện quy định pháp luật trong thời gian tới sẽ giúp đạt được các mục tiêu phát triển bền vững của nền kinh tế Việt Nam, mở rộng môi trường đầu tư cho các doanh nghiệp trong và ngoài nước, từ đó nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân.
Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2021-2025 được Quốc hội khóa 15 thông qua với 7 chỉ tiêu kinh tế, trong đó tỷ lệ bội chi ngân sách nhà nước dự kiến trung bình là 3,7% GDP Để thực hiện kế hoạch này, cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan và chính sách phù hợp nhằm thúc đẩy tăng trưởng bền vững.
Quốc hội đã quyết định kế hoạch tài chính quốc gia và vay, trả nợ công cho giai đoạn 2021-2025, với mục tiêu huy động, phân bổ và quản lý hiệu quả nguồn lực bên trong Đồng thời, kế hoạch cũng nhấn mạnh việc quản lý chặt chẽ nợ công để đảm bảo an ninh và an toàn tài chính quốc gia, siết chặt kỷ luật và nâng cao trách nhiệm giải trình, đảm bảo tính công khai và minh bạch trong quản lý tài chính.
QH đã xác định mục tiêu tổng thu ngân sách nhà nước (NSNN) cho giai đoạn 2021 – 2025 là 8,3 triệu tỷ đồng Mục tiêu này nhằm thực hiện kế hoạch tài chính quốc gia trong giai đoạn 2021-2025.
Năm 2025, QH đã xác định nhiệm vụ và giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện quy định pháp luật về quản lý nhà nước Điều này sẽ đảm bảo sự đồng bộ giữa các hoạt động phát triển và quản lý tài chính - ngân sách nhà nước, đồng thời nâng cao hiệu quả và thành công trong việc đạt được các mục tiêu đã đề ra.
3.1.2 Việc hoàn thiện pháp luật về quản lý nợ công ở Việt Nam cần đáp ứng với quy hoạch tổng thể quốc gia
Việc hoàn thiện quy định pháp luật về quản lý nhà nước tại Việt Nam cần phải đồng bộ với quy hoạch tổng thể quốc gia theo Nghị quyết số 81/2023/QH15, nhằm đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội - môi trường trong giai đoạn 2021 - 2030, với tầm nhìn đến năm 2050 Sự nhất quán trong quản lý tài chính công là yếu tố quan trọng để xây dựng nền kinh tế độc lập, tự chủ, dựa trên việc làm chủ công nghệ, chủ động hội nhập quốc tế, đa dạng hóa thị trường và nâng cao khả năng thích ứng của nền kinh tế.
Phải hình thành năng lực sản xuất quốc gia để tham gia hiệu quả, cải thiện vị trí trong chuỗi giá trị toàn cầu”
Việc tuân thủ quy hoạch tổng thể không chỉ nâng cao hiệu quả sử dụng TCC mà còn đảm bảo các nguồn lực được phân bổ đúng mục tiêu Sự phù hợp này còn góp phần vào tính bền vững và giảm thiểu rủi ro trong quá trình phát triển, từ đó tránh được tình trạng nợ quá mức và đảm bảo ổn định tài chính.
3.1.3 Công tác quản lý nợ công cần phải phù hợp với thông lệ quốc tế (Bộ tài chính, 2023)
Việt Nam đang tích cực hội nhập kinh tế và tham gia vào các hiệp định thương mại tự do (FTAs), trong đó có các cam kết về quản lý nợ công (QLNC) Việc hoàn thiện quy định pháp luật về QLNC theo yêu cầu hội nhập quốc tế sẽ nâng cao khả năng cạnh tranh của Việt Nam trên thị trường toàn cầu Những quy định pháp luật phù hợp sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc huy động vốn, quản lý nợ công và xử lý rủi ro tài chính, góp phần vào sự phát triển bền vững của nền kinh tế quốc gia Hơn nữa, khi các quy định pháp luật về QLNC tương thích với yêu cầu hội nhập quốc tế, sẽ tạo ra một môi trường kinh doanh và đầu tư ổn định, minh bạch, từ đó nâng cao độ tin cậy và uy tín của Việt Nam.
Việc tạo dựng hình ảnh tích cực trong mắt các nhà đầu tư và đối tác quốc tế là yếu tố quan trọng giúp thu hút vốn FDI và tạo điều kiện thuận lợi cho việc vay vốn trên thị trường quốc tế.
Việc hoàn thiện quy định pháp luật về quản lý nhà nước tại Việt Nam là cần thiết để đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế, từ đó tăng cường khả năng cạnh tranh và tạo dựng độ tin cậy, uy tín Điều này không chỉ đảm bảo quản lý tài chính bền vững mà còn đóng vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế và nâng cao vị thế của Việt Nam trên thị trường quốc tế.
Giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về quản lý nợ công
Dựa trên thực trạng quy định pháp luật về quản lý nợ công (QLNC) tại Việt Nam và nhằm thực hiện định hướng hoàn thiện pháp luật, nhóm tác giả đề xuất một số giải pháp để cải thiện quy định pháp luật về QLNC Những giải pháp này nhằm nâng cao hiệu quả quản trị kinh tế, tăng thu ngân sách nhà nước (NSNN) và đảm bảo an toàn tài chính quốc gia trong giai đoạn tới.
3.2.1 Sửa đổi quy định về nguyên tắc vay cho bù đắp bội chi ngân sách nhà nước chỉ được sử dụng cho đầu tư phát triển, không sử dụng cho chi thường xuyên Nhóm tác giả cho rằng Quốc hội cần sớm tập trung nghiên cứu và sửa đổi lại QĐPL được nêu ra tại khoản 3 Điều 5 và khoản 1 Điều 25 Luật QLNC 2017 (các điều luật này có nội dung chính là các khoản vay nợ chỉ được sử dụng để bù đắp bội chi NSTƯ và chi ĐTPT, không sử dụng cho chi TX) theo hướng quy định cơ quan, tổ chức có thẩm quyền có thể sử dụng nợ công để phòng chống thiên tai, dịch bệnh có phạm vi ảnh hưởng lớn đến Kt-XH của đất nước Trong trường hợp này, tùy theo tính chất, mức độ tác động của thiên tai, dịch bệnh mà nợ công có thể được sử dụng để: (i) hỗ trợ người dân có thu nhập tối thiểu; (ii) hỗ trợ các DN và tạo điều kiện cho họ duy trì năng lực SXKD; (iii) chi để phục hồi nhanh nền kinh tế, ổn định xã hội sau thiên tai, dịch bệnh Với quy định mới bổ sung cho Khoản 1, Điều 25, Luật QLNC sẽ gián tiếp giúp ổn định và TTKT thông qua hỗ trợ trực tiếp đến các chủ thể kinh doanh 3.2.2 Bổ sung quy định về thành lập một cơ quan độc lập thực hiện nhiệm vụ quản lý nợ công
Quản lý nợ công ở Việt Nam hiện nay vẫn còn nhiều khác biệt so với các nước trong khu vực và thế giới, mặc dù cơ chế quản lý hiện tại có hiệu quả và sự phối hợp giữa các cơ quan được giao nhiệm vụ tương đối tốt Tuy nhiên, sự phân tán trong quản lý nợ cần được khắc phục bằng cách thành lập một cơ quan chuyên trách về quản lý nợ công (DMO) để nâng cao hiệu quả Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại thuộc Bộ Tài chính là cơ quan đầu mối nhưng các hoạt động quản lý nợ vẫn được thực hiện tại nhiều cơ quan khác Do đó, việc hoàn thiện các thể chế, công cụ quản lý nợ và cơ chế kiểm soát rủi ro là rất cần thiết Các nhà lập pháp cần nghiên cứu phát triển mô hình DMO với đầy đủ chức năng theo thông lệ quốc tế, đồng thời ban hành các quy định pháp lý liên quan đến tổ chức và hoạt động của cơ quan này để phù hợp với trình độ phát triển của Việt Nam trong từng giai đoạn.
3.2.3 Sửa đổi quy định pháp luật về các chỉ tiêu an toàn nợ công
Các chỉ tiêu về an toàn nợ công theo khoản 2 Điều 21 Luật QLNC 2017 cần được rà soát và điều chỉnh để đảm bảo tính khoa học và thực tiễn Cần thay đổi tư duy từ việc coi bội chi và nợ công thấp là mục tiêu tối thượng sang việc hướng đến bội chi hợp lý và nợ công bền vững.
Nhóm tác giả khuyến nghị rằng các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nên áp dụng mô hình phát triển kinh tế dựa vào nợ công, bao gồm việc vay nợ mới và trả nợ cũ, để xác định mức bội chi hàng năm một cách hợp lý Họ cũng nhấn mạnh rằng không nên tự ý đặt ra một mức trần nợ công cố định khi chưa có đủ cơ sở khoa học và thực tiễn.
Các chỉ tiêu nợ của Chính phủ so với GDP và nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ so với tổng thu ngân sách nhà nước hàng năm là những tiêu chí mà các nhà lập pháp đã đề ra, nhưng vẫn thiếu cơ sở khoa học và thực tiễn Do đó, việc nghiên cứu và bổ sung cơ sở cho các chỉ tiêu này là rất cần thiết để đảm bảo tính hợp lý và hiệu quả.
Nhóm tác giả cho rằng chỉ tiêu nợ nước ngoài so với GDP của quốc gia chưa hợp lý, vì nó bao gồm cả nợ của chính phủ và doanh nghiệp Việc coi đây là tiêu chí đánh giá an toàn nợ quốc gia có phần quá thận trọng và cần được điều chỉnh Do đó, nhóm tác giả đề xuất loại bỏ chỉ tiêu này.
Vào thứ tư, bên cạnh các chỉ tiêu an toàn nợ công đã được quy định trong Luật Quản lý nợ công 2017, nhóm tác giả đề xuất bổ sung một số chỉ tiêu mới nhằm làm rõ hơn bản chất an toàn nợ công Cụ thể, các chỉ tiêu này bao gồm tổng nợ công đến hạn hàng năm và tỷ lệ trả nợ.
Theo Luật Quản lý nợ công năm 2017, Điều 15 quy định về tổng số nợ công hàng năm cùng các chỉ tiêu chi tiết liên quan đến cơ cấu nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ, nhằm đánh giá khả năng thanh khoản và dự báo khả năng trả nợ Cần bổ sung các quy định pháp luật về trách nhiệm pháp lý đối với các chủ thể sử dụng nợ công không hiệu quả.
Hiệu quả sử dụng vốn vay nợ công trong thời gian qua chưa được chú trọng đúng mức, mặc dù nguồn vốn này là động lực quan trọng cho tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội Để sử dụng nợ công cho mục đích đầu tư phát triển, cần tăng nguồn thu ngân sách nhà nước từ các dự án đầu tư đó nhằm đảm bảo khả năng trả nợ trong tương lai Nếu các nhà quản lý không quan tâm đến nguồn thu từ các dự án đầu tư phát triển, việc xây dựng nền tảng phát triển nợ công bền vững sẽ gặp khó khăn Thực tế cho thấy, việc sử dụng nợ công cho đầu tư phát triển ở các địa phương khác nhau mang lại nguồn thu khác nhau, do đó cần thực hiện đánh giá đầy đủ về việc sử dụng vốn vay nợ công.
Cần quy định rõ trách nhiệm của các bên liên quan trong quản lý nợ công, đặc biệt đối với việc sử dụng không hiệu quả các khoản vay Do đó, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần sớm ban hành các quy định pháp luật để xử lý trách nhiệm đối với tổ chức và cá nhân vi phạm quy định về quản lý nợ công, nhằm ngăn chặn tình trạng lãng phí và thiệt hại cho nhà nước.
3.2.5 Sửa quy định pháp luật về xác định lại phạm vi nợ công để thực sự đảm bảo thống kê đầy đủ các khoản nợ
Mặc dù Luật Quản lý nợ công 2017 đã xác định rõ phạm vi nợ công, nhưng các khoản cần được tính vào nợ công vẫn còn hạn chế và chưa đầy đủ.
Các khoản vay của các đơn vị sự nghiệp công lập cần được xem xét và xác định lại, do số lượng đơn vị thực hiện cơ chế tự chủ chưa đạt mục tiêu đề ra Nguyên nhân chính là do nguồn thu khó khăn, khiến việc thực hiện tự chủ hoàn toàn trở nên khó khăn Hiện tại, các đơn vị chỉ có thể tự chủ trong chi thường xuyên, trong khi chi đầu tư vẫn phụ thuộc vào ngân sách nhà nước.
Việc chuyển đổi các ĐVSNCL thành công ty cổ phần cần được xem xét trong phạm vi nợ công, với ba phương thức cổ phần hóa chính: giữ nguyên vốn nhà nước và phát hành thêm cổ phiếu, bán một phần vốn nhà nước, hoặc kết hợp cả hai phương thức Khoản nợ CQĐP từ vay lại vốn ODA và vay ưu đãi nước ngoài cũng cần được xem xét, vì khoản vay này đã được Chính phủ ký kết và CQĐP không có quyền ký kết trực tiếp Việc tính toán nợ công có thể bị trùng lặp nếu đồng thời tính cả khoản nợ từ Chính phủ và khoản vay lại của CQĐP Từ năm 2017 trở về trước, quy định không cho phép ngân sách địa phương bội chi nhưng cho phép CQĐP cấp tỉnh huy động vốn trong nước để đầu tư hạ tầng, trong khi từ năm ngân sách 2017, Luật NSNN đã chính thức cho phép CQĐP cấp tỉnh bội chi và vay nợ, trong khi chính quyền cấp huyện và xã không được phép này.
(i) Bổ sung vào quy định phạm vi NC về khoản nợ của một số các ĐVSNCL còn phụ thuộc vào NSNN.
Cần xem xét việc không tính khoản nợ do cơ quan nhà nước vay lại từ vốn ODA, vì khoản nợ này đã bao gồm cả nợ của chính phủ vay nước ngoài Chỉ nên tính các khoản nợ mà cơ quan nhà nước cấp tỉnh được phép huy động vốn trong nước theo quy định.
Một số kiến nghị nhằm bảo đảm thi hành hiệu quả các quy định pháp luật về quản lý nợ công
3.3.1 Tăng cường hợp tác công tư đểtăng thu, giảm chi Ngân sách Nhà nước Tăng cường hợp tác công tư là một chiến lược trong QLNC nhằm tăng thu và giảm chi NSNN Cơ chế này tạo điều kiện cho sự hợp tác giữa CP và các đối tác tư nhân, bao gồm cả các DN và tổ chức tư nhân, trong việc huy động nguồn thu và quản lý chi Mặc dù vậy, ở Việt Nam hiện nay đang diễn ra xu thế ngược lại, nhiều dự án PPP lại chuyển thành dự án ĐTC Do vậy các cơ quan có thẩm cần nghiên cứu tổng kết một cách sâu rộng, tham khảo KNQT dựa trên tình hình phát triển thực tế tại Việt Nam đểhướng tới việc xây dựng PPP thành một nguyên tắc phát triển ở Việt Nam 3.3.2 Tăng cường công khai, minh bạch trong quản lý nợ công
Tính công khai và minh bạch của thông tin nợ công tại Việt Nam vẫn còn hạn chế, do dữ liệu chậm và không đầy đủ, cũng như các phương pháp tính toán chưa đạt chuẩn quốc tế Để nâng cao hiệu quả quản lý nợ công (QLNC), cần tăng cường tính minh bạch, vì điều này sẽ xây dựng niềm tin từ thị trường và chủ nợ, giúp quản lý nhận diện sớm vấn đề và đưa ra giải pháp phù hợp Thông tin chính xác cũng cho phép so sánh với các quốc gia khác, từ đó đánh giá vị thế tài khóa và nợ công Đồng thời, trách nhiệm giải trình của các cơ quan QLNC cần được củng cố, với việc tính toán nợ công theo chuẩn quốc tế và phản ánh rõ ràng trong quyết toán ngân sách nhà nước Dữ liệu nợ công cũng cần được kiểm tra bởi các cơ quan độc lập dưới sự giám sát của bên thứ ba.
3.3.3 Tăng cường áp dụng công nghệ thông tin, trí tuệ nhân tạo trong quản lý nợ công
Kiến nghị tăng cường áp dụng CNTT và trí tuệ nhân tạo trong quản lý nợ công nhằm nâng cao hiệu quả và độ chính xác trong quá trình quản lý Các cơ quan quản lý có thể tận dụng trí tuệ nhân tạo để phân tích dữ liệu, dự đoán tình hình nợ công, nhận diện xu hướng, phân tích rủi ro và dự báo trạng thái tài chính Việc ứng dụng AI trong quản lý nợ công không chỉ cải thiện quá trình ra quyết định mà còn đề xuất các biện pháp quản lý hiệu quả, từ đó nâng cao độ tin cậy của thông tin nợ công và góp phần vào tăng trưởng kinh tế bền vững của quốc gia.
3.3.4 Cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần sớm nghiên cứu huy động các khoản vay mới phù hợp với thịtrường tại Việt Nam đểbù đắp thâm hụt ngân sách Tại chương 2, nhóm tác giả đã nêu ra một số vấn đề quan trọng liên quan đến tình hình vay ODA tại Việt Nam và những biện pháp cần được thực hiện để đảm bảo cân đối Trong khoảng thời gian tới, các khoản vay ODA tại Việt Nam sẽ giảm dần, tiến đến kết thúc, dẫn đến thiếu hụt nguồn vốn vay dài hạn Thay vào đó, CP cần huy động các khoản vay mới với điều kiện kém ưu đãi hơn, sát với thị trường để bù đắp thiếu hụt cho cân đối ngân sách, ĐTC trung hạn, cũng như cho vay lại đối với các ĐP,
Việc phát triển kinh tế - xã hội ở các địa phương cụ thể cần sự hỗ trợ từ DN và ĐVSNCL, tạo điều kiện thuận lợi cho việc tái đầu tư phát triển các dự án quan trọng Đồng thời, xây dựng cơ cấu nợ hợp lý là yếu tố then chốt, yêu cầu các cơ quan có thẩm quyền nghiên cứu cân đối giữa chi phí và rủi ro, cũng như giữa nghĩa vụ nợ trực tiếp và nghĩa vụ nợ dự phòng của Chính phủ, nhằm phù hợp với yêu cầu phát triển và năng lực quản lý tại Việt Nam trong bối cảnh hội nhập quốc tế.
Chương 3 đã đề xuất những kiến nghị quan trọng nhằm hoàn thiện quy định pháp luật về quản lý nợ công (QLNC) tại Việt Nam, dựa trên những hạn chế được nêu ra trong chương 2 Một trong những khuyến nghị chủ chốt là thành lập một cơ quan QLNC độc lập, có đầy đủ chức năng và quyền hạn để kiểm soát rủi ro từ vay nợ, nhằm đảm bảo tính thống nhất và minh bạch trong quản lý Nội dung của chương 3 không chỉ phản ánh những kết quả nghiên cứu quan trọng của nhóm tác giả về các vấn đề pháp lý liên quan đến nợ công, mà còn mở ra hướng nghiên cứu mới cho các công trình tiếp theo.
Nợ công có ảnh hưởng lớn đến nền kinh tế quốc gia, với tác động tích cực hoặc tiêu cực tùy thuộc vào cách quản lý Nếu được sử dụng hiệu quả, nợ công có thể đầu tư vào các dự án phát triển như cơ sở hạ tầng, giáo dục và y tế, tạo việc làm và nâng cao năng suất lao động Ngược lại, nợ công cũng có thể gây ra rủi ro tài chính, đặc biệt khi nền kinh tế yếu, dẫn đến tình trạng nợ quá tải ảnh hưởng đến đánh giá tín dụng, làm tăng lãi suất vay và đe dọa ổn định tài chính Do đó, nghiên cứu và đánh giá chính sách quản lý nợ công là rất cần thiết để cải thiện hiệu quả quản lý nợ.
Nhiều nghiên cứu khoa học về nợ công đã được thực hiện ở Việt Nam nhằm nhận thức tầm quan trọng của vấn đề này Nhóm tác giả đã kết hợp lý luận từ các nghiên cứu trước và so sánh với pháp luật của các quốc gia phát triển cùng hướng dẫn từ các tổ chức kinh tế quốc tế để chỉ ra kết quả tích cực và hạn chế trong việc thực thi quy định pháp luật Những nghiên cứu này là cơ sở để đề xuất giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi quy định về quản lý nợ công (QLNC) trong phát triển bền vững (PTBV) Kết quả nghiên cứu sẽ là tiền đề cho các công trình nghiên cứu chuyên sâu về QLNC trong tương lai.
Trong quá trình nghiên cứu lý luận và thực tiễn, cũng như thu thập tài liệu và phân tích hoạt động, chúng tôi nhận thấy còn nhiều vấn đề cần được nghiên cứu thêm Chúng tôi rất mong nhận được ý kiến đóng góp từ các nhà khoa học, nhà quản lý và các cơ quan hữu quan trong và ngoài ngành để nâng cao tính khả thi của các giải pháp.
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
I Danh mục tài liệu tham khảo bằng Tiếng Việt
1 Chính phủ (2018), Nghị định 91/2018/NĐ-CP về cấp và quản lý bảo lãnh chính phủ;
2 Chính phủ (2018), Nghị định 92/2018/NĐ-CP về quản lý và sử dụng quỹ tích luỹ trả nợ;
3 Chính phủ (2018), Nghị định 93/2018/NĐ-CP quy định về nghiệp vụ quản lý nợ công;
4 Chính phủ (2018), Nghị định 94/2018/NĐ-CP về nghiệp vụ quản lý nợ công;
5 Chính phủ (2018), Nghị định 95/2018/NĐ-CP quy đinh về phát hành, đăng ký, lưu ký, niêm yết và giao dịch công cụ nợ của Chính phủ trên thị trường chứng khoán;
6 Chính phủ (2018), Nghị định 97/2018/NĐ-CP cho vay lại vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài của Chính phủ;
7 Chính phủ (2021), nghị quyết số 99/NQ-CP ngày 30/08/2021 về Ban hành Chương trình hành động của Chính phủ nhiệm kì 2021-2026 thực hiện nghị quyết của Quốc hội về Kế hoạch phát triển Kinh tế- Xã hội 5 năm 2021-2025
8 Đảng cộng sản Việt Nam (2021), Văn kiện đại hội Đảng toàn quốc lần thứ 13;
9 Quốc hội (2015), Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015;
10 Quốc hội (2016), nghị quyết số 25/2016/QH14 ngày 09/11/2016 về Kế hoạch Tài chính ngân sách 5 năm Quốc gia giai đoạn 2016-2020
11 Quốc hội (2017), Luật quản lý nợ công;
12 Quốc hội (2018), Nghị quyết 69/2018/QH14 về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2019;
13 Quốc hội (2018), nghị quyết số 70/2018/QH14 ngày 09/11/2018 về Dự toán Ngân sách Nhà nước năm 2019
14 Quốc hội (2019), Nghị quyết 85/2019/QH14 về Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2020
15 Quốc hội (2019), Nghị quyết 86/2019/QH14 về dự toán ngân sách nhà nước năm 2020;
16 Quốc hội (2020), nghị quyết số 128/2020/QH14 về Dự toán Ngân sách Nhà nước năm 2021
17 Quốc hội (2021), nghị quyết 16/2021/QH15 ngày 27/07/2021 về Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2021-2025
18 Quốc hội (2021), Nghị quyết 16/2021/QH15 ngày 27/7/2021 về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2021-2025;
19 Quốc hội (2021), nghị quyết 23/2021/QH15 ngày 28/07/2021 về Kế hoạch Tài chính quốc gia và vay, trả nợ công 5 năm giai đoạn 2021-2025
20 Quốc hội (2021), nghị quyết số 34/2021/QH15 ngày 13/11/2021 về Dự toán Ngân sách Nhà nước năm 2022
21 Quốc hội (2022), Nghị quyết số 68/2022/QH15 về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2023;
22 Quốc hội (2022), Nghị quyết số 69/2022/QH15 ngày 11/11/2022 về Dự toán Ngân sách Nhà nước năm 2023;
23 Thủ tướng Chính phủ (2021), quyết định số 856/QĐ-TTg ngày 04/06/2021 về Chương trình quản lý nợ công 3 năm giai đoạn 2021-2023 và Kế hoạch vay trả nợ công 2021
24 Thủ tướng Chính phủ (2022), quyết định số 448/QĐ-TTg ngày 12/04/2022 về Phê duyệt chương trình quản lý nợ công 3 năm giai đoạn 2022-2024 và Kế hoạch vay trả nợ công 2022
25 Thủ tướng Chính phủ (2023), quyết định số 458/QĐ-TTg ngày 28/04/2023 về Phê duyệt kế hoạch vay, trả nợ công năm 2023 và Chương trình quản lý nợ công 3 năm giai đoạn 2023-2025
Sách, Tạp chí, Giáo trình:
26 Ánh Tuyết (2022), “Kiểm soát toàn diện rủi ro phát sinh, cần nghiên cứu cơ quan quản lý nợ công riêng biệt” Tạp chí điện tử VnEconomy https://vneconomy.vn/kiem-soat-toan-dien-rui-ro-phat-sinh-can-nghien- cuu-co-quan-quan-ly-no-cong-rieng-biet.htm;
27 Ban Thư ký Khối thịnh vượng chung (2010), Hướng dẫn cho các quốc gia rà soát, cập nhật và phát triển;
28 Báo điện tửĐại biểu nhân dân (2016), Hiệu quảđầu tư quyết định an toàn nợ công, đăng tải tại https://daibieunhandan.vn/luat-trong-cuoc-song-quoc-hoi- va-cu-tri/Hieu-qua-dau-tu-quyet-dinh-an-toan-no-cong-i244053/;
29 Báo Kiểm toán (2022), Các kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nợ công, đăng tải tại http://baokiemtoan.vn/cac-kien-nghi-nham-nang-cao-hieu- qua-quan-ly-no-cong-18307.html;