Luận án TS QLHCC - Tổ chức đơn vị hành chính Việt Nam đáp ứng yêu cầu phát triển

Việc quan tâm nghiên cứu, làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn về tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nammong muốn đóng góp, chia sẽ kinh nghiệm và đề xuất những quan điểm và các giảiph

A MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Đơn vị hành chính được dùng để chỉ những địa phận lãnh thổ trong một quốcgia được Nhà nước phân định về ranh giới địa lý cũng như thẩm quyền quản lý

Việc lựa chọn đề tài “Tổ chức đơn vị hành chính Việt Nam đáp ứng yêu cầu phát triển” làm Luận án tiến sĩ quản lý hành chính công xuất phát từ những lý do sau

đây:

Thứ nhất, đối với hoạt động quản lý nhà nước trong bất kỳ một quốc gia nào,

việc tổ chức các đơn vị hành chính có ý nghĩa đặc biệt quan trọng Các đơn vị hànhchính phản ánh cách thức một Nhà nước cụ thể tổ chức quản lý cấu trúc lãnh thổcủa mình như thế nào; đó cũng là nền tảng đầu tiên để Nhà nước thiết lập các thiếtchế quản lý, bộ máy chính quyền phục vụ cho công tác quản lý nhà nước ở địaphương Do vậy việc tổ chức hợp lý và ổn định lâu dài các loại hình đơn vị hànhchính có ý nghĩa quan trọng trong việc phát huy tiềm năng, thế mạnh của địaphương; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, thúc đẩy phát triển kinh tế -

xã hội, giữ vững ổn định chính trị, an ninh quốc phòng; đồng thời phát huy tính tíchcực sáng tạo của nhân dân và nâng cao tính tự chủ, tự quản của địa phương

Thứ hai, việc tổ chức các đơn vị hành chính theo cách thức như thế nào trước

hết phải dựa trên mô hình lý thuyết về tổ chức đơn vị hành chính Tuy nhiên, trong

lý thuyết tổ chức quyền lực nhà nước nói chung, ở Việt Nam nói riêng đã đượcnhiều cơ quan, tổ chức nghiên cứu và ứng dụng; trong khi đó lý thuyết về tổ chứcđơn vị hành chính dường như chưa được quan tâm, xem xét thỏa đáng Vì vậy, việcnghiên cứu, tìm hiểu lý thuyết chung về tổ chức đơn vị hành chính để có những vậndụng phù hợp, hiệu quả cho việc tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam, đáp ứngyêu cầu phát triển là một yêu cầu cấp bách về mặt lý luận đang đặt ra

Đơn vị hành chính là nền tảng (cơ sở) để tổ chức chính quyền địa phương

Tổ chức hợp lý đơn vị hành chính là điều kiện tiên quyết để tổ chức hợp lý chínhquyền địa phương Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương là vấn đề quan trọng và

cấp bách hiện nay ở nước ta và đã được khẳng định trong các văn kiện của Đảng vàNhà nước.

Thứ ba, Nhà nước ta, từ khi thành lập năm 1945 tới nay, các đơn vị hành

chính được hình thành đã có nhiều sự thay đổi khác nhau qua các thời kỳ lịch sử,đặc biệt sau khi Hiến pháp mới được ban hành Có 2 lần thay đổi lớn, đó là lần nhậpcác tỉnh, huyện năm 1976 và lần chia đơn vị hành chính các cấp cuối thập kỷ 80,đầu thập kỷ 90 và kéo dài cho đến nay Quá trình chia các đơn vị hành chính đemlại một số kết quả trước mắt nhưng cũng đã bộc lộ nhiều hạn chế đáng kể, dẫn đếnnhiều hệ quả phải giải quyết bất lợi cho công tác quản lý như gây ra sự phân tán,không tập trung tiềm năng, nguồn lực của mỗi địa phương cho phát triển kinh tế -

xã hội và nâng cao đời sống nhân dân; làm cho bộ máy quản lý nhà nước thêm cồngkềnh, đội ngũ cán bộ công chức gia tăng, chi phí tốn kém để đầu tư xây dựng trụ sởmới và mua sắm trang thiết bị cho các địa phương mới chia tách Nhìn chung, việc

tổ chức đơn vị hành chính cho đến nay chưa thật sự hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả

Thứ tư, trong bối cảnh phát triển nền kinh tế thị trường, xây dựng Nhà nước

pháp quyền XHCN, công nghiệp hóa và hiện đại hóa, mở cửa và hội nhập quốc tế ởnước ta hiện nay, việc tổ chức các đơn vị hành chính dựa trên căn cứ hợp lý, khoahọc, ổn định càng trở nên quan trọng và cấp thiết Kinh tế thị trường phá vỡ cơ chếkinh tế tự cung, tự cấp, khép kín trong từng đơn vị hành chính và đòi hỏi sự liên kếttất yếu giữa các đơn vị hành chính để tập trung nguồn lực lao động, khai thác hợp lýcác nguồn tài nguyên thiên nhiên, cơ sở hạ tầng kỹ thuật, văn hoá, y tế, giáo dục tạo nên sức mạnh tổng hợp Mặt khác, qua hơn 30 năm đổi mới, cơ sở hạ tầng kinh

tế - xã hội của đất nước đã có bước phát triển đáng kể, điều kiện giao thông, liên lạcthuận lợi, áp dụng công nghệ thông tin đến tận cơ sở và từng bước thực hiện Chínhphủ điện tử Hơn nữa, quá trình hội nhập kinh tế quốc tế đòi hỏi Nhà nước phải thayđổi quan niệm và phương thức tổ chức, quản lý các đơn vị hành chính phù hợp vớithông lệ và xu hướng chung của các nước trên thế giới hiện nay đó là tăng cườngliên kết địa phương, khu vực để tập trung nguồn lực, thúc đẩy phát triển và đáp ứngtốt hơn nhu cầu và lợi ích của người dân

Thứ năm, việc nghiên cứu vấn đề hành chính – lãnh thổ đã được đề cập dưới

nhiều khía cạnh và các các mức độ khác nhau Tuy nhiên, vấn đề tổ chức đơn vịhành chính thì chưa được đề tài nào nghiên cứu ở cấp độ Luận án tiến sĩ quản lýhành chính công Từ đó dẫn đến hệ quả có nhiều vấn đề chúng ta chưa làm sáng tỏ

về mặt lý luận cũng như trong thực tiễn tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam cònnhiều bất hợp lý, chưa hiệu quả, lãng phí nguồn lực Việc quan tâm nghiên cứu, làm

rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn về tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nammong muốn đóng góp, chia sẽ kinh nghiệm và đề xuất những quan điểm và các giảipháp tổng thể cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoạch định chính sách tổchức các đơn vị hành chính ở Việt Nam hiện nay hợp lý, có căn cứ khoa học, đápứng yêu cầu phát triển trong thời kỳ mới

Từ những lý do trên, nghiên cứu sinh mạnh dạn chọn đề tài “Tổ chức đơn vị

hành chính Việt Nam đáp ứng yêu cầu phát triển” làm luận án tiến sĩ chuyên

2.2 Các nhiệm vụ

- Làm rõ cơ sở lý luận về đơn vị hành chính và tổ chức đơn vị hành chính ởViệt Nam (khái niệm, đặc điểm, vai trò của việc tổ chức đơn vị hành chính trong tổchức hợp lý chính quyền địa phương và phân cấp quản lý; nguyên tắc, nội dung vàcác nhân tố ảnh hưởng đến việc tổ chức đơn vị hành chính và kinh nghiệm tổ chứcđơn vị hành chính trong lịch sử Việt Nam và một số nước trên thế giới…)

- Phân tích, đánh giá thực tiễn tổ chức đơn vị hành chính các cấp (tỉnh,huyện, xã) từ thời kỳ đổi mới (1986) đến nay Xác định rõ những kết quả, hạn chế,những ưu, nhược điểm, chỉ ra các nguyên nhân khách quan, chủ quan

- Làm rõ các yêu cầu phát triển; đề xuất, kiến nghị các quan điểm và giảipháp đổi mới tổ chức các đơn vị hành chính Việt Nam, đáp ứng yêu cầu phát triển.

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Những vấn đề lý luận về tổ chức đơn vị hành chính, thực tiễn tổ chức đơn vịhành chính các cấp ở Việt Nam (bao gồm đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện,cấp xã) và các tổ chức đơn vị hành chính Việt Nam trong quá trình phát triển, hoànthiện

3.2 Phạm vi nghiên cứu:

- Phạm vi nội dung: Luận án tập trung nghiên cứu những nội dung chủ yếuliên quan đến việc tổ chức đơn vị hành chính (khái niệm, hoạt động thành lập, giảithể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính; vai trò, nguyên tắc và nộidung tổ chức đơn vị hành chính, các nhân tố ảnh hưởng và kinh nghiệm tổ chức đơn

vị hành chính) Luận án không đi sâu nghiên cứu mô hình tổ chức và hoạt động củachính quyền địa phương các cấp (Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân)

- Phạm vi thời gian: luận án tập trung, nghiên cứu đánh giá thực trạng việc

tổ chức đơn vị hành chính các cấp từ thời kỳ đổi mới (1986) đến nay Khái quát quátrình lịch sử tổ chức đơn vị hành chính các cấp đến trước thời kỳ đổi mới (năm1986)

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

4.1 Phương pháp luận

Đề tài sử dụng phương pháp tư duy, nhận thức và nghiên cứu của chủ nghĩaduy vật lịch sử, chủ nghĩa duy vật biện chứng của chủ nghĩa Mác – Lênin về môhình nhà nước, tổ chức bộ máy nhà nước Trung ương và tổ chức bộ máy chínhquyền địa phương nhằm luận giải các các lý thuyết về tổ chức đơn vị hành chínhtheo tư duy lôgic biện chứng mang tính khách quan và trong mối liên hệ phổ biếnvới các vấn đề khác, tránh cách nhìn phiến diện, phi lịch sử Tác giả sử dụng cácVăn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam có liên quan đến tổ chức bộ máy nhà nướcnói chung, bộ máy chính quyền địa phương nói riêng để định hướng nghiên cứu

4.2 Phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp phân tích, so sánh, tổng hợp: Hiện nay, ở Việt Nam, việc tổ

chức đơn vị hành chính, đặc biệt là việc thành lập, nhập, chia, điều chỉnh địa giớiđơn vị hành chính còn nhiều ý kiến khác nhau, chưa có sự thống nhất Hơn nữa,kinh nghiệm tổ chức đơn vị hành chính của một số nước trên thế giới cũng rất khácnhau Vì vậy, việc sử dụng phương pháp phân tích, so sánh, tổng hợp trong khi thựchiện luận án là rất cần thiết để có thể tiếp thu những kinh nghiệm chung

- Phương pháp lịch sử: được sử dụng để tìm hiểu quá trình hình thành và

những thay đổi các đơn vị hành chính ở nước ta qua các giai đoạn lịch sử từ thờiphong kiến đến giai đoạn hiện nay Trên cơ sở đó rút ra những bài học kinh nghiệmtrong việc tổ chức đơn vị hành chính

- Phương pháp phân tích tài liệu

Luận án sử dụng phương pháp phân tích tài liệu để hiểu được những vấn đềliên quan đến tổ chức đơn vị hành chính Những tài liệu được phân tích bao gồm:các Nghị quyết, Chỉ thị của Đảng, các quy định của Nhà nước, của Bộ Nội vụ về tổchức đơn vị hành chính; các tài liệu về tổ chức đơn vị hành chính đã công bố và cáctài liệu quốc tế về tổ chức đơn vị hành chính

- Phương pháp điều tra, khảo sát thực tế: Thông qua điều tra, khảo sát thực

tế trong quá trình triển khai nghiên cứu các nội dung liên quan đến đề tài luận án màtác giả được trực tiếp tham gia để đánh giá đúng thực trạng tổ chức đơn vị hànhchính, đánh giá những kết quả, những hạn chế, chỉ ra nguyên nhân

- Phương pháp chuyên gia: Trong quá trình nghiên cứu, luận án sẽ sử dụng

phương pháp chuyên gia, tham khảo các chuyên gia, nhà quản lý có nhiều kinhnghiệm và am hiểu lĩnh vực tổ chức nhà nước, tổ chức chính quyền địa phương,quản lý hành chính Do vậy, khi có ý kiến các chuyên gia, tác giả sẽ tập hợp, nghiêncứu theo định hướng hợp lý và khoa học nhất Trên cơ sở đó, đề xuất các giải phápđổi mới tổ chức đơn vị hành chính cho phù hợp với lý luận khoa học và hiệu quảtrên thực tiễn

- - Phương pháp nghiên cứu dự báo: được sử dụng để dự báo những thay

đổi về tổ chức đơn vị hành chính của nước ta trong bối cảnh đáp ứng yêu cầu pháttriển, trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế

5 Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học

5.1 Câu hỏi nghiên cứu

- Việc tổ chức đơn vị hành chính nhằm mục đích gì? Vai trò của việc tổchức đơn vị hành chính đối với tổ chức hợp lý chính quyền địa phương và phân cấpquản lý? Những nguyên tắc, nội dung và nhân tố nào ảnh hưởng đến việc tổ chứcđơn vị hành chính?

- Tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam trong thời gian vừa qua có hợp lý

và hiệu quả không? Có đáp ứng được yêu cầu phát triển không?

- Tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam trong thời gian tới sẽ được đổi mớidựa trên những quan điểm và giải pháp như thế nào để đáp ứng yêu cầu phát triển?

5.2 Giả thuyết nghiên cứu

- Tổ chức đơn vị hành chính là một nội dung quan trọng trong hoạt động tổchức quyền lực nhà nước ở địa phương Đây là nền tảng đầu tiên để nhà nước thiếtlập các thiết chế quản lý, bộ máy chính quyền địa phương để phục vụ cho công tácquản lý nhà nước Việc tổ chức đơn vị hành chính có ý nghĩa quan trọng để tổ chứchợp lý chính quyền địa phương, phân cấp quản lý; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản

lý nhà nước, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, giữ vững ổn định chính trị, an ninhquốc phòng đồng thời phát huy tính tích cực sáng tạo của nhân dân và nâng cao tính

tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương

- Thực trạng tổ chức đơn vị hành chính các cấp trong thời gian vừa quachưa hiệu quả, còn nhiều hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nướctrên địa bàn hành chính - lãnh thổ và yêu cầu phát triển Quá trình liên tục chia cácđơn vị hành chính, đặc biệt ở cấp huyện và cấp xã trong thời gian qua có nhiều tồntại, hạn chế Bên cạnh đó, việc chia đơn vị hành chính các cấp có tác động như thếnào đến phát triển kinh tế - xã hội của địa phương và quản lý nhà nước cũng cónhiều ý kiến đánh giá khác nhau về mặt tích cực và tiêu cực

- Có nhiều nguyên nhân dẫn đến việc tổ chức đơn vị hành chính trong thờigian qua không hiệu quả, chưa đáp ứng yêu cầu phát triển trên nhiều phương diện

về nhận thức, quy định pháp luật, tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ, công chức, chínhsách đầu tư, phân bổ nguồn lực và quy trình, thủ tục triển khai các hoạt động tổchức đơn vị hành chính

- Việc tổ chức đơn vị hành chính hợp lý, hiệu quả, có căn cứ khoa học, đápứng yêu cầu phát triển phải được bảo đảm bằng các quan điểm và giải pháp đồng bộ

về nhận thức, quy định pháp luật, hệ thống tiêu chí, quy trình, thủ tục, chính sáchđầu tư và các giải pháp khác đối với các đơn vị hành chính và tổ chức đơn vị hànhchính ở Việt Nam hiện nay

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

6.1 Về lý luận

Làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận về đơn vị hành chính và tổ chức đơn vịhành chính (các khái niệm, đặc điểm của đơn vị hành chính; vai trò của việc tổ chứcđơn vị hành chính; nguyên tắc và nội dung tổ chức đơn vị hành chính; yêu cầu pháttriển tác động đến việc tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam hiện nay ) Các kếtluận, kết quả, kiến nghị đề xuất rút ra từ việc nghiên cứu đề tài luận án có giá trị và

có ý nghĩa bổ sung, hoàn thiện những vấn đề lý luận về tổ chức đơn vị hành chính,đáp ứng yêu cầu phát triển

6.2 Về thực tiễn:

Phân tích, đánh giá thực tiễn tổ chức đơn vị hành chính các cấp (tỉnh, huyện,xã) từ thời kỳ đổi mới (1986) đến nay, rút ra những ưu điểm, hạn chế, và nguyênnhân của những hạn chế, tồn tại Bước đầu đánh giá tác động của việc tổ chức đơn

vị hành chính đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương và đất nước; tácđộng đến quản lý nhà nước

Trên cơ sở đó, đề xuất kiến nghị các quan điểm và các giải pháp tổng thểnhằm đổi mới tổ chức đơn vị hành chính hợp lý, khoa học, bảo đảm cho các đơn vịhành chính ổn định và phát triển, khắc phục tình trạng chia, nhập đơn vị hành chính

chủ quan, duy ý chí; đáp ứng yêu cầu phát triển trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệphoá và hiện đại hoá đất nước.

Ngoài ra, luận án có thể dùng làm tài liệu tham khảo trong nghiên cứu, giảngdạy chuyên đề về tổ chức bộ máy các cơ quan hành chính nhà nước, tổ chức chínhquyền địa phương, quản lý hành chính nhà nước tại Học viện Hành chính Quốc gia

và các cơ sở đào tạo đại học khác Ngoài ra, Luận án còn là nguồn tài liệu quantrọng để các cơ quan nhà nước tham khảo phục vụ việc tham mưu, đề xuất các chủtrương chính sách về tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam hiện nay

7 Những đóng góp mới của luận án

Trên cơ sở kết quả nghiên cứu, Luận án có những điểm mới sau:

- Làm sáng tỏ một số nội dung cơ bản về khái niệm đơn vị hành chính, tổchức đơn vị hành chính, vai trò của việc tổ chức đơn vị hành chính; nguyên tắc vànội dung tổ chức đơn vị hành chính; các yêu cầu phát triển tác động đến việc tổchức đơn vị hành chính ở Việt Nam

- Phân tích, đánh giá sâu sắc hơn thực tiễn tổ chức đơn vị hành chính ở ViệtNam năm 1986 đến nay, rút ra những ưu điểm, hạn chế, và nguyên nhân của nhữnghạn chế, tồn tại trong tổ chức đơn hành chính thời gian vừa qua

- Đề xuất, kiến nghị các quan điểm và các giải pháp tổng thể đổi mới tổchức đơn vị hành chính ở Việt Nam đáp ứng yêu cầu phát triển

8 Kết cấu của Luận án

A.Mở đầu

B Kết quả nghiên cứu

Chương 1: Tổng quan về vấn đề nghiên cứu

Chương 2: Cơ sở lý luận về tổ chức đơn vị hành chính

Chương 3: Quá trình tổ chức đơn vị hành chính trong lịch sử và thực trạng tổchức đơn vị hành chính ở Việt Nam từ năm 1986 đến nay

Chương 4: Quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức đơn vị hành chính ViệtNam đáp ứng yêu cầu phát triển

C.Kết luận

D.Danh mục công trình công bố kết quả nghiên cứu của đề tài Luận án

E Tài liệu tham khảo

F Phụ lục

B KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU

CHƯƠNG 1

TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU

1.1 TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

1.1.1 Các công trình nghiên cứu về tổ chức chính quyền địa phương có liên quan đến đề tài luận án

1.1.1.1 Các công trình nghiên cứu của nước ngoài

Vấn đề chính quyền địa phương được nghiên cứu từ rất lâu và khá sâu sắc ở

nhiều nước trên thế giới, trong đó có các quốc gia châu Âu Cuốn Luật hành chính, Văn bản hành chính; Tổ chức hành chính; Cảnh sát, Cơ quan, Trách nhiệm tài phán hành chính, của Giáo sư Gustave Peiser, do Nhà xuất bản DalloZ, Cedex

France xuất bản Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội xuất bản năm 1994 Sáchtrình bày tóm tắt những nội dung cơ bản của Luật Hành chính, nền hành chínhPháp Đặc biệt là những nội dung về tổ chức bộ máy nhà nước ở trung ương; tổchức bộ máy nhà nước ở địa phương; thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhànước…

Sách Chính quyền địa phương và các vấn đề đô thị trong viễn cảnh quốc tế

(Local Government and Urban Affairs in International Perspective) của tác giả,Joachim Jens Hesse (Chủ biên - biên tập), Nxb Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden, năm 1991 Các tác giả đã tập trung phân tích chính quyền địa phương và cácvấn đề đô thị trong viễn cảnh quốc tế của 20 quốc gia công nghiệp phát triển trênthế giới như Mỹ, Anh, Pháp Những nội dung về tổ chức đơn vị hành chính ít được

đề cập đến trong các bài viết Tuy nhiên, chính quyền địa phương và các đơn vịhành chính luôn có mối quan hệ mật thiết với nhau nên trong quá trình nền côngnghiệp phát triển, sự đô thị hóa diễn ra nhanh chóng đã đặt ra vấn đề phải tổ chứccác chính quyền đô thị với tính đặc thù của nó Vì vậy, cần phải tổ chức các đơn vịhành chính ở đô thị cho hợp lý là rất cần thiết nhằm nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệuquả quản lý nhà nước

Bên cạnh đó, tại các nước châu Âu, các công trình nghiên cứu về chínhquyền địa phương cũng tập trung chủ yếu vào vấn đề tự quản địa phương Tại NhậtBản, Hàn Quốc, Trung Quốc, việc nghiên cứu chính quyền địa phương cũng đượctriển khai sâu, đặc biệt là chính quyền cơ sở.

Công trình nghiên cứu của các học giả Trung Quốc Nghiên cứu cải cách cơ cấu chính quyền địa phương do Trương Trí Kiên và Đường Thiết Hán chủ biên đã

đề cập khá toàn diện về chính quyền địa phương ở Trung Quốc Công trình Phân cấp quản lý hành chính – Chiến lược cho các nước đang phát triển của các tác giả Denis A; R.Neli; và R.John; Công trình Chính quyền địa phương của các nước ngoài của V.B.Evdokimov và I.a.Starsev; Công trình nghiên cứu “Quản lý địa phương ở các nước” của M.A.Shtalin; “Nhà nước và chính quyền địa phương” của

Ch.Adrian đã đặt ra nhiều vấn đề tham chiếu cho việc nghiên cứu về chính quyềnđịa phương ở Việt Nam

1.1.1.2 Các công trình nghiên cứu trong nước

Trong những năm gần đây, có một số công trình nghiên cứu, đề tài, sáchchuyên khảo, luận án tiến sĩ luật học nghiên cứu về tổ chức và hoạt động, chứcnăng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ máy chính quyền địa phương, chính quyền đô thị

và việc đổi mới, cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền chính quyền địaphương ở Việt Nam Có thể điểm qua một số công trình sau:

Đề tài cấp Bộ: Đổi mới mô hình tổ chức chính quyền đô thị đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, Chủ nhiệm TS Dương Quang Tung, thuộc Đề tài độc lập cấp nhà nước Hoàn thiện mô hình tổ chức, cơ chế vận hành bộ máy hành chính nhà nước đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, năm 1998 Đề tài đã bước đầu nghiên

cứu, tìm hiểu những vấn đề lý luận về đô thị, quá trình tổ chức, thành lập các đơn vịhành chính đô thị gắn với quá trình tổ chức bộ máy chính quyền đô thị nhằm đápứng các yêu cầu cải cách hành chính

Đề tài cấp Bộ: Nghiên cứu mô hình bộ máy chính quyền thành phố Hồ Chí Minh của Diệp Văn Sơn, năm 1998 đã đi sâu vào việc nghiên cứu, đề xuất mô hình

tổ chức bộ máy chính quyền thành phố Hồ Chí Minh thích ứng với giai đoạn

chuyển đổi cơ chế quản lý kinh tế, thực hiện chủ trương công nghiệp hoá, hiện đạihoá.

Sách: Cải cách hành chính địa phương - Lý luận và thực tiễn của các tác giả

Tô Tử Hạ, Nguyễn Hữu Trị, TS Nguyễn Hữu Đức đồng chủ biên, NXB Chính trịquốc gia, năm 1998 Cuốn sách đề cập đến nhiều nội dung của cải cách hành chínhđịa phương như: những xu hướng cải cách chính quyền địa phương, vấn đề tậptrung, phân quyền, tản quyền trong nền hành chính địa phương… Tuy nhiên, cácnội dung về tổ chức đơn vị hành chính các cấp nói chung và đơn vị hành chính cấp

xã lại chưa được đề cập nhiều

Mặc dù đề cập những vấn đề khá rộng nhưng luận án của PGS.TS Trương

Đắc Linh: Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, (luận án gồm 184 trang, bảo vệ năm 2002) cũng có giá trị tham

khảo tốt, bởi vì tác giả đã nghiên cứu về vị trí, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn củachính quyền địa phương trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địaphương…

Đề tài: “Cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đáp ứng các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân” – KX 04.08

thuộc Chương trình KX.04 Xây dựng Nhà nước pháp quyền, Chủ nhiệm PGS.TS LêMinh Thông, năm 2005 Đề tài đã tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận vàthực tiễn về chính quyền địa phương, đặc biệt là tổ chức và hoạt động của chínhquyền địa phương nhằm cung cấp các luận cứ khoa học cho việc cải cách hệ thốngchính quyền địa phương đáp ứng yêu cầu đòi hỏi của Nhà nước pháp quyền xã hộichủ nghĩa của dân, do dân và vì dân ở nước ta Vấn đề tổ chức đơn vị hành chính,phân chia lãnh thổ cũng đã được đề cập trong quá trình nghiên cứu đề tài trong tổngthể nội dung nghiên cứu về phân định các đơn vị hành chính – lãnh thổ trong tổchức nhà nước ở Việt Nam

Bên cạnh hệ thống giáo trình của các cơ sở đào tạo và nghiên cứu luật học,đào tạo và nghiên cứu về quản lý hành chính nhà nước, Luật Hành chính, đã cónhiều sách chuyên khảo của cá nhân hoặc nhóm tác giả ít nhiều đã đề cập đến một

số nội dung của vấn đề này Trong đó, có thể nêu ra một số cuốn sách sau:

Cuốn sách Đối mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay,

của PGS.TS Bùi Xuân Đức, Nhà xuất bản Tư pháp, 2004, (gồm 458 trang) Cuốnsách này chủ yếu đề cập những vấn đề chung về đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhànước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, tổ chức và

cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta; đổi mới, hoàn thiện hệ thống các cơquan hành chính; những quan điểm tổng thể về đổi mới chính quyền địa phương cáccấp; chính quyền địa phương và đô thị trong điều kiện đổi mới, hội nhập quốc tế vàxây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam

Một đóng góp mới vào hệ thống tri thức khoa học về chính quyền địa

phương và tổ chức đơn vị hành chính là cuốn sách Đối mới nội dung hoạt động của các cấp chính quyền địa phương trong kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc

tế, do TS Nguyến Hữu Đức và ThS Đinh Xuân Hà làm chủ biên, Nhà xuất bản

Chính trị Quốc gia, 2006, (gồm 154 trang) Với 4 chương cụ thể, các tác giả đã trìnhbày khái quát quá trình hình thành các cấp hành chính và điều chỉnh quy mô cácđơn vị hành chính địa phương; phân tích sự đòi hỏi của nền kinh tế thị trường và hộinhập quốc tế đối với các cấp chính quyền địa phương;

Ngoài ra, còn hai công trình có giá trị tham khảo khác là: 1) Sách Phân cấp cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam - Thực trạng và triển vọng, được trình bày ở dạng song ngữ (tiếng Việt và tiếng Anh), gồm 477 trang và cuốn Phân cấp cấp quản lý nhà nước, gồm 657 trang (do GS.TS Phạm Hồng Thái, GS.TS Nguyễn Đăng Dung

và TS Nguyễn Ngọc Chí làm đồng chủ biên, Nhà xuất bản Công an nhân dân,2011)

Trong những năm qua cũng có khá nhiều bài báo khoa học được đăng trêncác tạp chí chuyên ngành luật, chuyên ngành hành chính, quản lý nhà nước đề cậpđến một số nội dung cụ thể của vấn đề cải cách hành chính nhà nước, đổi mới tổchức chính quyền địa phương… trong các thời kỳ xây dựng và phát triển đất nước

Có thể nêu ra một số bài báo sau đây ít nhiều liên quan đến đề tài luận án:

Bài: Về xu hướng phát triển của bộ máy chính quyền địa phương nước ta, của PGS.TS Vũ Thư, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 6, 2004; Bài: 60 năm xây dựng và hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương của Cộng hòa xã hội chủ

nghĩa Việt Nam, của PGS.TS Thái Vĩnh Thắng, Tạp chí Luật học, số 5, 2005; Bài: Cải cách chính quyền địa phương ở Trung Quốc, của Vũ Kiều Oanh, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 6, 2008; Bài: Cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong giai đoạn hiện nay, của TS Nguyễn Minh Đoan, Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc Hội số 10, 2009; Bài: Tự quản địa phương: Vấn đề nhận thức và vận dụng ở nước ta hiện nay, của PGS.TS Bùi Xuân Đức, Tạp chí Nhà nước và

Pháp luật, số 1, 2007

Hội thảo khoa học: Chính quyền địa phương trong thời kỳ đổi mới ở Việt Nam hiện nay, được tổ chức ngày 20/12/2008 tại Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà

Nội Với 19 bài viết các tác giả đã tập trung phân tích ở những góc độ khác nhau về

lý luận và thực tiễn của chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay Kinh nghiệmcủa một số nước trong khu vực và trên thế giới

Ngoài ra còn một số đề tài cấp Bộ do Ban Tổ chức Cán bộ Chính phủ (nay là

Bộ Nội vụ) và Học viện Hành chính Quốc gia và một số cơ quan, đơn vị ở trungương ương và địa phương nghiên cứu đã hoàn thành và công bố sau có giá trị thamkhảo cho luận án:

- Đề tài cấp Bộ “Tổ chức, thể chế và phương thức hoạt động của bộ máyhành chính nhà nước ở địa phương”, chủ nhiệm GS.TS Lê Sĩ Thiệp, năm 1996

- Đề tài cấp Bộ “Tổ chức hành chính địa phương”, chủ nhiệm PGS.TSNguyễn Hữu Tri, năm 1998

Như vậy, có thể thấy trong thời gian vừa qua, ở nước ta đã có nhiều côngtrình nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, chính quyền

đô thị và chính quyền cơ sở Các công trình nghiên cứu này ở một mức độ nào đó

đó làm rõ một số vấn đề lý luận và thực tiễn về cơ cấu tổ chức, phương thức hoạtđộng chính quyền địa phương, đề xuất kiến nghị các quan điểm, nguyên tắc cũngnhư các giải pháp về đổi mới và kiện toàn mô hình tổ chức và phương thức hoạtđộng của HĐND, UBND các cấp Tuy nhiên, các vấn đề nghiên cứu này mới chỉđược nghiên cứu như những vấn đề có tính bộ phận trong tổng thể bộ máy nhànước, hoặc là những đề tài nghiên cứu riêng biệt phục vụ cho việc xây dựng các đề

án đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước, đổi mới hệ thống chính trị và xây

dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, chưa đi sâu nghiên cứu những nội dung có liênquan đến việc tổ chức các đơn vị hành chính.

1.1.2 Các công trình nghiên cứu về đơn vị hành chính, tổ chức đơn vị hành chính

1.1.2.1 Các công trình nghiên cứu của nước ngoài.

Việc nghiên cứu về tổ chức hành chính địa phương ở nhiều nước trên thếgiới ít đề cập tới vấn đề tổ chức đơn vị hành chính (chia tách, hợp nhất, điều chỉnh,nâng cấp các đơn vị hành chính) mà tập trung chủ yếu nghiên cứu việc liên kếtvùng, hợp nhất các đơn vị hành chính cơ sở và việc đẩy mạnh phân quyền, tự quảnđịa phương Riêng việc tổ chức các đơn vị hành chính ở Việt Nam, hiện nay chưa

có một công trình nào nghiên cứu đầy đủ, hệ thống từ phía các tác giả nước ngoài

Có thể kể tên một số công trình sau:

Nghiên cứu của tác giả B.C Smith về Phân quyền - các mô hình lãnh thổ trong Nhà nước (Decentralization – The Territorial Dimension of the State),

University of Bath, George Allen & Unwin, London 1985 Nội dung nghiên cứutrình bày về các lựa chọn chính trị được trong quá trình thực hiện chính sách phânquyền của các quốc gia Cuốn sách cũng trình bày, phân tích chi tiết về những vấn

đề lý thuyết về phân quyền, Chính phủ phân quyền để chúng ta có thể hiểu được vaitrò, chức năng của Chính phủ trong nhà nước phân quyền mạnh

Công trình nghiên cứu của tác giả Masaru Mabuchi về Hợp nhất đơn vị hành chính cấp xã (Municipal Amalgamation) trong cuốn sách Sự phát triển của Chính quyền địa phương ở Nhật Bản sau chiến tranh (Local Government Development in

Post-war Japan), Edited by Michio Muramatsu, Farrukh Iqbal and Ikuo Kume,Oxford University Press, 7/2/2002 đã phân tích, đánh giá quá trình hợp nhất đơn vịhành chính cấp xã trong lịch sử tổ chức chính quyền địa phương ở Nhật Bản quacác thời kỳ Meiji, Showa và hiện nay, đặc biệt từ những năm 1950-1960, số lượng

xã đã giảm từ 10.443 xuống còn 3.526 xã Qua đó tác giả muốn chứng minh và giảiđáp 2 vấn đề: 1) Tại sao việc hợp nhất các đơn vị hành chính cấp xã lại được thựchiện một cách thuận lợi, nhanh chóng và 2) Việc hợp nhất các đơn vị hành chính

cấp xã mang lại những hiệu quả gì về kinh tế, xã hội, phân chia quyền lực và thái độcủa người dâ khi tham gia bầu cử?

Nghiên cứu của tác giả Zoltán Hajdu về Cải cách việc phân chia hành chính

ở Hungary (Reforms of Administrative Division in Hungary) đã phân tích, đưa ra

bức tranh toàn cảnh về những vấn đề lý luận và thực tiễn của hệ thống các đơn vịhành chính ở Hungary và các yếu tố của cải cách phân chia lãnh thổ hành chính bắtđầu xuất hiện từ những năm 1870 cho đến ngày nay Đa số những cải cách về phânchia hành chính đều phụ thuộc vào những thay đổi cấu trúc về kinh tế, xã hội vàchính sách của Chính phủ

Công trình nghiên cứu của Mosneaga Valeriu và Tabirta Valerian, Giáo sư

khoa học chính trị tại Đại học Quốc gia Moldova về Cải cách đơn vị hành chính – lãnh thổ ở Moldova: Sự khác nhau thế nào giữa những quan tâm chính trị và những nhóm lợi ích ảnh hưởng đến các chính sách công (The territorial – administrative

reform in Moldova : How different political interests and groups influence publicpolicies) Báo cáo nghiên cứu đã giới thiệu khái quát một số thông tin về quá trìnhcải cách lãnh thổ - hành chính ở Moldova từ 1998 đến 2003, phân tích vai trò củaquyền lợi chính trị trong quá trình gây ảnh hưởng đến cải cách và phân tích mô hìnhtập quyền đối diện với phân quyền

Ngoài ra, một số công trình của các nhà khoa học, các nhà nghiên cứu ở một

số nước thuộc Liên Xô và Đông Âu cũ đã tập trung nghiên cứu những nội dung liênquan đến quá trình cải cách các đơn vị hành chính – lãnh thổ trong thời kỳ chuyểnđổi Có thể kể tên một số nghiên cứu sau:

Công trình nghiên cứu của Martina Halásková và Renáta Halásková ở Đại

học Ostrava về Cấu trúc lãnh thổ hành chính của các nước Liên minh châu Âu và những đặc trưng riêng (Administrative Territorial Structure in EU Countries and

their specifics Bài viết tập trung vào việc phân tích về cấu trúc lãnh thổ hànhchính của các nước Liên minh châu Âu (EU) và nêu những đặc trưng, qua đó nhấnmạnh mỗi quốc gia phải tôn trọng các yếu tố lãnh thổ của riêng và các điều kiện đểphân chia lãnh thổ Mỗi nước thuộc Liên minh Châu Âu có một hệ thống hànhchính, việc phân chia lãnh thổ hành chính khác nhau và có đặt trưng riêng, tuy

nhiên chúng ta có thể phân thành 3 nhóm: 1) Nhóm nước theo hệ thống Saxon, 2) Nhóm nước theo hệ thống của Pháp và 3) Nhóm nước kết hợp 2 hệ thốngtrên (các nước ở giữa châu Âu).

Anglo-Báo cáo nghiên cứu của Hiệp hội Quốc gia về chính quyền địa phương ở

Đan Mạch (National Association of Local Authorities in Denmark) về Cải cách lãnh thổ chính quyền địa phương ở Estonia: Vai trò, tiêu chí, quy trình và các biện pháp hỗ trợ (Local Government Territorial Reform in Estonia – roles, criteria,

procedures and support measures) Trên cơ sở số liệu thu được từ các cuộc điều tra,khảo sát, báo cáo nghiên cứu đã tập trung phân tích cụ thể về các mô hình cải cáchđơn vị hành chính lãnh thổ ở Estonia (tự nguyện hợp nhất, bắt buộc hợp nhất cácđơn vị hành chính), việc phân chia vai trò và thẩm quyền của các cơ quan liên quan(Chính phủ, Ủy ban Cải cách lãnh thổ chính quyền địa phương, Ban Thư ký), cáctiêu chí để thành lập đơn vị hành chính mới (bao gồm 11 tiêu chí liên quan đến dân

số, hạ tầng giao thông, địa lý, lãnh thổ thống nhất, số lượng dịch vụ cung cấp, sựthống nhất về lịch sử và văn hóa ), quy trình hợp các đơn vị hành chính lãnh thổ,các biện pháp hỗ trợ Trên cơ sở đó đề xuất một số kiến nghị về các biện pháp cảicách lãnh thổ sẽ triển khai trong thời gian tiếp theo

1.1.2.2 Các công trình trong nước

Việc nghiên cứu về đơn vị hành chính và tổ chức đơn vị hành chính ở ViệtNam có quan hệ trực tiếp đến công tác quản lý nhà nước về các lĩnh vực tổ chức bộmáy hành chính nhà nước, tổ chức chính quyền địa phương, quản lý địa giới hànhchính Vì vậy, trong thời gian qua, chủ đề này đã được một số nhà khoa học, nhàquản lý quan tâm nghiên cứu Trong phạm vi luận án, xin tổng hợp một vài côngtrình nghiên cứu tiêu biểu có nội dung liên quan đến đơn vị hành chính và tổ chứcđơn vị hành chính ở Việt Nam Cụ thể như sau:

- Các công trình nghiên cứu liên quan đến phân vạch, quản lý địa giới hành chính, xác lập đơn vị hành chính.

Trước hết, đề tài khoa học độc lập cấp nhà nước Cơ sở khoa học và thực tiễn phân vạch và quản lý địa giới hành chính ở Việt Nam do Ban Tổ chức Cán bộ -

Chính phủ triển khai nghiên cứu và nghiệm thu năm 1996 đã bước đầu tập trung

nghiên cứu cơ sở khoa học và thực tiễn xây dựng các nguyên tắc, tiêu chuẩn, quytrình phân vạch và quản lý địa giới hành chính; trong đó tập trung vào địa giới hànhchính các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Kết quả nghiên cứu của đề tài chủyếu đưa ra quy trình, các bước tiến hành phân vạch địa giới hành chính và xác địnhnhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cấp hành chính trong việc quản lý địagiới hành chính, giải quyết các tranh chấp đất đai có liên quan đến địa giới của mỗiđơn vị hành chính Có thể nói đề tài này được nghiên cứu trong bối cảnh hơn 20năm trước và chưa nghiên cứu một cách đầy đủ, có hệ thống các vấn đề có liên quanđến việc tổ chức đơn vị hành chính cũng như đến việc xây dựng quy hoạch tổng thể

về ổn định và phát triển đơn vị hành chính các cấp trong điều kiện mới của đất nước

và phát triển kinh tế - xã hội, xu hướng đô thị hóa các vùng, miền diễn ra ngày càngnhanh, quy mô ngày càng lớn

Liên quan đến việc xác lập đơn vị hành chính các cấp, Bộ Nội vụ đã triển

khai nghiên cứu đề tài độc lập cấp nhà nước Cơ sở lý luận – thực tiễn của việc xác lập đơn vị hành chính các cấp, đáp ứng yêu cầu ổn định và phát triển đất nước do

ông Trần Hữu Thắng (chủ biên), Hà Nội năm 2011 và nghiên cứu sinh được thamgia nghiên cứu đề tài với tư cách thư ký và thành viên chính của đề tài Đây là một

đề tài nghiên cứu khá cơ bản những vấn đề lý luận và thực tiễn về xác lập đơn vịhành chính các cấp (đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã và đô thị) Đề tài

đã tập trung làm rõ một số vấn đề lý luận về đơn vị hành chính (khái niệm, các loạihình, các yếu tố cấu thành, các nhân tố ảnh hưởng đến việc xác lập đơn vị hànhchính…); đánh giá thực trạng việc xác lập đơn vị hành chính từ 1945 đến 2010; đềxuất các quan điểm và giải pháp xác lập đơn vị hành chính các cấp Tuy nhiên, đềtài chưa làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về tổ chức đơn vị hành chính nói chungnhư khái niệm về tổ chức đơn vị hành chính, lý thuyết về tổ chức đơn vị hành chính,nguyên tắc, nội dung tổ chức đơn vị hành chính, chưa chỉ ra được vai trò, tầm quantrọng của việc tổ chức hợp lý đơn vị hành chính đối với việc tổ chức hợp lý chínhquyền địa phương, việc xác định cơ chế quản lý và phân công, phân cấp quản lýgiữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương Chưa đưa ra được nhữnggiải pháp tổng thể về tổ chức đơn vị hành chính hợp lý, khoa học đáp ứng yêu cầuphát triển đất nước

Mặc dù vậy, đây là đề tài tạo nhiều luận cứ cho nghiên cứu sinh suốt quátrình nghiên cứu, là nền tảng để nghiên cứu sinh làm rõ thêm những vấn đề lý luận,đánh giá thực trạng để có những kiến nghị, đề xuất nhằm tổ chức đơn vị hành chính,đáp ứng yêu cầu phát triển Tuy nhiên, nghiên cứu sinh phải có cách nhìn phù hợpvới sự phát triển của lịch sử trong khi kế thừa những luận cứ khoa học của đề tàinày, qua đó xây dựng các luận cứ rõ ràng hơn về việc tổ chức đơn vị hành chính,đáp ứng yêu cầu phát triển trong thời kỳ công nghiệp hóa và hiện đại hóa đất nước.

Sách Việt Nam những thay đổi địa danh và địa giới hành chính 1945-2002 của Nguyễn Quang Ân, Nxb Thông tấn, Hà Nội năm 2003 Cuốn sách đã trình bày

những thay đổi về địa danh và địa giới các đơn vị hành chính từ sau khi thành lậpnước Việt Nam Dân chủ cộng hòa năm 1945 đến năm 2002 rất chi tiết và cụ thểtheo các văn bản quy phạm pháp luật để người đọc hình dung quá trình thay đổi vềđịa danh và địa giới các đơn vị hành chính

Sách Tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ Việt Nam (Sách tham khảo) của

TS Nguyễn Thị Phượng, Học viện Hành chính (chủ biên), Nhà xuất bản Chính trịQuốc gia, Hà Nội 2013 Trên cơ sở tham khảo các tài liệu nghiên cứu trong vàngoài nước liên quan, đặc biệt cuốn sách đã trích dẫn rất nhiều kết quả nghiên cứu

đề tài độc lập cấp nhà nước Bộ Nội vụ về Cơ sở lý luận và thực tiễn xác lập đơn vị hành chính các cấp đáp ứng yêu cầu ổn định và phát triển đất nước (đã nêu ở trên),

các tác giả đã biên soạn một số nội dung liên quan về nhận thức về tổ chức đơn vịhành chính - lãnh thổ, khái quát về tổ chức các đơn vị hành chính trong lịch sử nhànước phong kiến Việt Nam và của một số quốc gia trên thế giới; đánh giá thực tiễn

tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ ở Việt Nam từ sau năm 1945 đến nay và nêu ranhững giải pháp thiết thực nhằm giải quyết những bất cập, hạn chế của cách thức tổchức đơn vị hành chính – lãnh thổ trong thời gian vừa qua; phù hợp với mục tiêu cảicách hành chính, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, phù hợp với những đặc điểm

về tự nhiên, con người của Việt Nam cũng như phù hợp với xu thế của thời đại

Ngoài ra, Ban Tổ chức - Cán bộ chính phủ trước kia (nay là Bộ Nội vụ),trong quá trình thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình, do yêu cầu quản lý đó tiếnhành một số dự án, đề tài nghiên cứu cấp Bộ liên quan đến một số nội dung của đơn

vị hành chính như: phân loại các đơn vị hành chính mỗi cấp; quan điểm, tiêu chígiải quyết tranh chấp địa giới hành chính, xây dựng hồ sơ quản lý địa giới hànhchính Có thể kể ra một số đề tài sau:

Đề tài cấp Bộ Lịch sử nền hành chính quốc gia Việt Nam thời phong kiến,

chủ nhiệm GS Trương Hữu Quýnh, năm 1995 Đề tài đã nghiên cứu quá trình lịch

sử tổ chức hệ thống các đơn vị hành chính ở Việt Nam từ buổi đầu dựng nước đếnnăm 1945 và bước đầu đề cập đến quá trình tổ chức, phân chia các đơn vị hànhchính trong lịch sử các triều đại phong kiến Việt Nam

Đề tài cấp Bộ Nghiên cứu việc chia tách, sáp nhập, lập mới và nâng cấp đơn

vị hành chính cơ sở ở miền núi và vùng dân tộc thiểu số Tây Nguyên, chủ nhiệm

Huỳnh Thanh Bình năm 2004 đã bước đầu nghiên cứu vấn đề tổ chức đơn vị hànhchính cấp cơ sở dưới góc độ thực tiễn nhưng ở phạm vi chính quyền cở sở ở mộtvùng của đất nước, chưa nghiên cứu toàn diện vấn đề tổ chức đơn vị hành chính cáccấp trên phạm vi toàn quốc

Đề tài cấp Bộ Cơ sở khoa học của việc tổ chức hệ thống đơn vị hành chính

và phân vạch địa giới hành chính trên địa bàn Hà Nội, chủ nhiệm TS Trần Huy

Sáng, năm 2003

Ngoài ra, vấn đề tổ chức đơn vị hành chính, những ưu điểm và hạn chế củaviệc chia đơn vị hành chính trong thời gian vừa qua ở những phương diện khácnhau, những đề xuất đổi mới việc tổ chức đơn vị hành chính cũng đã được thể hiệntrong một số bài viết, báo cáo tham luận hội thảo của một số nhà nghiên cứu

- Những công trình nghiên cứu (luận án, bài viết) liên quan đến thực trạng

tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam, việc hợp nhất và chia tách đơn vị hành chính các cấp, tổ chức đơn vị hành chính gắn với việc tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, chính quyền đô thị.

Tác giả Nguyễn Ngọc Toán nghiên cứu về vấn đề Tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam: Thực trạng và kiến nghị”

(Luận án thạc sĩ Luật học, TP Hồ Chí Minh năm 2010) đã bước đầu nghiên cứuviệc tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam,

trên cơ sở đó chỉ ra những mặt được, những điểm hạn chế, từ đó đề xuất những kiếnnghị nhằm nâng cao hiệu quả công tác tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ ở ViệtNam Tuy nhiên, do giới hạn ở phạm vi nghiên cứu ở một luận văn thạc sĩ luật họcnên tác giả mới chỉ hệ thống hóa lý thuyết cơ bản, khái lược về tổ chức đơn vị hànhchính lãnh thổ, đánh giá những ưu điểm hạn chế của thực trạng tổ chức đơn vị hànhchính lãnh thổ ở Việt Nam để có những kiến nghị chung mà chưa có điều kiện đisâu nghiên cứu các vấn đề lý luận về tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ, quanđiểm, nguyên tắc và giải pháp tổng thể về tổ chức đơn vị hành chính nói đáp ứngyêu cầu ổn định và phát triển đất nước.

Ngoài ra có một số bài viết liên quan đến nội dung trên như:

Bài: Thực trạng và nguyên nhân của việc chia tách đơn vị hành chính ở Việt Nam trong thời gian qua của PGS.TS Văn Tất Thu, Tạp chí Tổ chức Nhà nước, số

3/2007 Tác giả đã phân tích, làm rõ những ưu điểm, mặt được và những hạn chế,nhược điểm của việc chia tách đơn vị hành chính các cấp; chỉ rõ những nguyênnhân khách quan và chủ quan của thực trạng chia tách đơn vị hành chính ở ViệtNam

Bài: Cơ sở lý luận tổ chức hợp lý chính quyền địa phương (không tổ chức HĐND huyện, quận, phường) ở nước ta hiện nay của PGS.TS Văn Tất Thu, Tạp chí

Tổ chức nhà nước, số 3/2009 Trong bài viết, tác giả đã phân tích, làm rõ các căn cứ

lý luận để tổ chức hợp lý chính quyền địa phương (không tổ chức HĐND huyện,quận, phường) đó là phân biệt sự khác nhau về chức năng, nhiệm vụ giữa chínhquyền đô thị và chính quyền nông thôn; phân tích các lý do không tổ chức HĐNDhuyện, quận, phường;

Bài: Xác lập đơn vị hành chính – lãnh thổ ở Việt Nam hiện nay” của PGS.TS

Nguyễn Minh Phương, Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội, số 10 (242)T5/2013 Bài báo đã phân tích, đánh giá thực trạng điều chỉnh địa giới, chia tách,lập mới đơn vị hành chính lãnh thổ ở nước ta trong 15 năm qua; đánh giá khái quát

sự cần thiết và hiệu quả kinh tế - xã hội của việc chia tách, lập mới đơn vị hànhchính, trên cơ sở đó đề xuất việc thống nhất và thực hiện đồng bộ các giải pháp để

ổn định các đơn vị hành chính

Bài Một số vấn đề về phân chia đơn vị hành chính – lãnh thổ của GS.TS

Phạm Hồng Thái, Tạp chí Khoa học, Đại học Quốc gia Hà Nội, Luật học 26 (2010).Trên cơ sở nghiên cứu, tác giả đi đến kết luận việc phân chia đơn vị hành chính lãnhthổ là một phần của tổ chức nhà nước, tùy thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau: yếu tốlịch sử, truyền thống, sự phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm sự quản lý của nhànước do đó cần phải được tổ chức dựa trên những căn cứ khoa học và thực tiễn mộtcách xác đáng và bảo đảm sự ổn định lâu dài

- Những công trình liên quan đến việc đổi mới tổ chức đơn vị hành chính, gắn với quá trình nghiên cứu, thảo luận góp ý sửa đổi Hiến pháp năm 1992.

Trong quá trình nghiên cứu, sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi

bổ sung năm 2001), một số tác giả đã tập trung nghiên cứu về thực trạng tổ chứcđơn vị hành chính lãnh thổ theo các quy định của Hiến pháp năm 1992, đánh giánhững ưu điểm và hạn chế, trên cơ sở đó đề xuất một số kiến nghị đổi mới việc tổchức đơn vị hành chính - lãnh thổ trong Dự thảo Hiến pháp sửa đổi Bao gồm một

số bài nghiên cứu tiêu biểu sau:

Bài: Sửa đổi Hiến pháp: nhìn từ chiến lược phân cấp quản lý của TS.

Nguyễn Cửu Việt và PGS.TS Trương Đắc Linh, Tạp chí Khoa học pháp lý số3/2011 Các tác giả đã đưa ra các đặc điểm chủ yếu của mô hình tổ chức đơn vịhành chính – lãnh thổ và mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta hiệnnay Mô hình này không chỉ cứng nhắc và khuôn sáo hơn nhiều lần so với các nướckhác trên thế giới Trên cơ sở đó, các tác giả đã đề xuất phương hướng, giải phápđổi mới mô hình tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ và mô hình tổ chức chínhquyền địa phương ở nước ta (về quan điểm định hướng và mô hình tổng thể cụ thể)

Ngoài ra còn một bài nghiên cứu như: Bài Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở một số nước và gợi ý cho Việt Nam của Ths Nguyễn Ngọc Toán, Nghiên cứu

lập pháp, Văn phòng Quốc hội, số 15 (247) T8/2013 Tác giả đã giới thiệu kinhnghiệm tổ chức đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở một số nước trên thế giớitheo 3 mô hình: khu kinh tế, đặc khu hành chính và khu đặc biệt; nhận xét về đơn vịhành chính – kinh tế đặc biệt ở các nước, qua đó đưa ra những tiền đề và sự cần

thiết tổ chức đơn vị hành chính đặc biệt ở Việt Nam và kiến nghị về việc tổ chứcđơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở nước ta.

1.2 ĐÁNH GIÁ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU XUNG QUANH NỘI DUNG CỦA LUẬN ÁN

1.2.1 Về những những kết quả nghiên cứu đã được làm rõ mà luận án sẽ

kế thừa, tiếp tục phát triển

Thông qua việc hệ thống hóa, phân tích, đánh giá các nghiên cứu trong vàngoài nước về đơn vị hành chính và tổ chức đơn vị hành chính, có thể thấy các côngtrình nêu trên đã đạt được một số thành công sau mà luận án có thể tham khảo:

Thứ nhất, các công trình nghiên cứu đã có sự thống nhất chung trong việc

khẳng định việc việc phân chia, tổ chức đơn vị hành chính là một hoạt động quản lýnhà nước quan trọng của bất kỳ quốc gia nào, trên cơ sở đó hình thành, thiết lập tổchức chính quyền địa phương Việc tổ chức hợp lý và ổn định lâu dài các loại hìnhđơn vị hành chính có ý nghĩa quan trọng trong việc phát huy tiềm năng, thế mạnhcủa địa phương; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, thúc đẩy phát triểnkinh tế - xã hội, giữ vững ổn định chính trị, an ninh quốc phòng đồng thời phát huytính tích cực sáng tạo của nhân dân và nâng cao tính tự chủ, tự quản của địaphương

Một số công trình đã bước đầu nghiên cứu, phân tích cơ sở lý luận của việcxác lập các đơn vị hành chính như: nguyên lý tổ chức thực hiện quyền lực nhà nướctheo phân quyền hay tập quyền, quan niệm về đơn vị hành chính, đơn vị hành chính– lãnh thổ, các loại hình đơn bị hành chính, các yếu tố cấu thành và yếu tố ảnhhưởng đển đơn vị hành chính Nhìn chung, nhiều công trình đã khẳng định việc xáclập đơn vị hành chính phải căn cứ vào các yếu tố cơ bản như quy mô dân số, đất đai,địa lý tự nhiên, lịch sử - truyền thống, yếu tố kinh tế, chính trị

Thứ hai, một số công trình đã đi sâu nghiên cứu, tìm hiểu quá trình tổ chức

đơn vị hành chính của Việt Nam, việc thay đổi các tên gọi, địa danh qua các thời kỳlịch sử từ chế độ phong kiến đến thời kỳ Pháp thuộc, tổ chức đơn vị hành chính củachính quyền Việt Nam Cộng hòa Trên cơ sở đó rút ra những kinh nghiệm như việc

tổ chức bộ máy chính quyền từ trung ương đến cơ sở và sự phân chia các đơn vịhành chính là do tình hình kinh tế chính trị hoặc các điều kiện về tự nhiên và xã hộikhác nhau mà phân định ra các dơn vị hành chính thành các cấp và có tên gọi khácnhau.

Bên cạnh đó, cũng có nhiều công trình, bài viết nêu những bài học kinhnghiệm tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ ở một số nước trên thế giới như cácnước phát triển, các nước đang phát triển và trong khu vực Qua nghiên cứu chothấy, các đơn vị hành chính ở các nước có mô hình khác nhau, nhưng nhìn chung ổnđịnh, không có sự biến động nhiều như Việt Nam và có xu hướng hợp nhất các đơn

vị hành chính ở cấp xã; việc tổ chức các đơn vị hành chính tuân thủ các quy trình,thủ tục chặt chẽ và có sự tham gia ý kiến của người dân Những công trình nghiêncứu trên đã góp phần làm phong phú kinh nghiệm về tổ chức đơn vị hành chính,làm cơ sở để luận án tham khảo, nghiên cứu vận dụng cho phù hợp với điều kiện vàtình hình mới ở nước ta hiện nay

Thứ ba, nhiều công trình đã tập trung phân tích, đánh giá thực trạng việc tổ

chức các đơn vị hành chính từ khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa năm

1945 đến nay Một số công trình tập trung phân tích, đánh giá về thực trạng chiatách đơn vị hành chính các cấp những năm gần đây Nhìn chung, các công trìnhnghiên cứu đều thống nhất đánh giá việc tổ chức các đơn vị hành chính ở Việt Namthời gian vừa qua chưa hợp lý, còn nhiều hạn chế, tồn tại như các đơn vị hành chínhthường xuyên biến động, không ổn định, chưa căn cứ vào các nguyên tắc tổ chứcđơn vị hành chính, chưa dựa trên các yếu tố cấu thành đơn vị hành chính; đặc biệtviệc chia tách thường xuyên các đơn vị hành chính ở cấp huyện và cấp xã có nhữngtác động tiêu cực như tăng tổ chức bộ máy, số người làm việc, ngân sách đầu tư trụ

sở, ảnh hưởng đề truyền thống văn hóa – lịch sử, làm phân tán nguồn lực của đấtnước Quy trình, thủ tục thực hiện chia tách còn khá đơn giản, chưa tham khảo ýkiến người dân

Thứ tư, trên cơ sở thống nhất về mục đích, ý nghĩa, tầm quan trọng và các

yêu cầu chi phối việc tổ chức đơn vị hành chính Việt Nam hiện nay như phát triểnkinh tế thị trường, xây dựng Nhà nước pháp quyền và cải cách hành chính, hội nhập

quốc tế và khu vực, ổn định và phát triển đất nước, một số công trình nghiên cứu đãphân tích bối cảnh, tình hình thực tế và đề xuất các kiến nghị, giải pháp đơn lẻ về tổchức đơn vị hành chính đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước trong điều kiện hiện nay.Các giải pháp được nhiều nghiên cứu đề cập là: đổi mới nhận thức về đơn vị hànhchính, tổ chức đơn vị hành chính; đa dạng hóa các loại hình đơn vị hành chính;hoàn thiện các quy định của Hiến pháp và pháp luật về tổ chức đơn vị hành chính;xác lập hệ thống các tiêu chí tổ chức đơn vị hành chính các cấp và đổi mới quytrình, thủ tục trong việc tổ chức đơn vị hành chính các cấp và các điều kiện để bảođảm tổ chức thực hiện.

1.2.2 Những vấn đề còn chưa được được đề cập hoặc chưa được làm sáng tỏ mà Luận án cần tập trung giải quyết.

Thông qua việc tham khảo, phân tích, đánh giá các nghiên cứu trong vàngoài nước cho thấy còn nhiều tồn tại mà tác giả phải tập trung giải quyết trong quátrình nghiên cứu luận án, cụ thể như sau:

Một là, nhiều công trình đã bước đầu nghiên cứu, tìm hiểu về lý thuyết về

phân chia, xác lập đơn vị hành chính – lãnh thổ như quan niệm, các yếu tố cấuthành đơn vị hành chính, các loại hình đơn vị hành chính nhưng chưa nghiên cứu cụthể, trực tiếp và làm sáng tỏ lý thuyết cơ bản về tổ chức đơn vị hành chính như kháiniệm, các loại hình, đặc điểm, vai trò của việc tổ chức đơn vị hành chính trong tổchức chính quyền địa phương và phát triển kinh tế - xã hội; nguyên tắc và nội dung,các nhân tố ảnh hưởng đến việc tổ chức đơn vị hành chính Các yêu cầu phát triểntác động đến việc tổ chức đơn vị hành chính ở Việt Nam hiện nay Đây là nhữngvấn đề mới, quan trọng, cần nghiên cứu để làm sáng tỏ

Hai là, nhiều công trình đã nghiên cứu, phân tích về thực trạng nhập hay chia

đơn vị hành chính ở Việt Nam thời gian vừa qua, rút ra những ưu điểm, hạn chế,nguyên nhân nhưng chưa phân tích, đánh giá được thực trạng tổ chức đơn vị hànhchính (chia nhập, thành lập, điều chỉnh địa giới) ở Việt Nam một cách có hệ thống,toàn diện và dựa trên các căn cứ, số liệu cụ thể, đặc biệt là tác động, ảnh hưởng củaviệc tổ chức đơn vị hành chính đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương

và đất nước; đến quản lý nhà nước

Ba là, nhiều công trình nghiên cứu cũng đã đề xuất một số giải pháp cụ thể

về tổ chức, xác lập đơn vị hành chính ở Việt Nam hiện nay nhưng mới chỉ đề cậptrên những phương diện cụ thể, còn tản mạn, đơn lẻ, chưa có công trình nghiên cứunào đưa ra được hệ thống quan điểm và các giải pháp đổi mới tổ chức đơn vị hànhchính Việt Nam một cách đầy đủ, tổng thể từ nâng cao nhận thức, hoàn thiện hệthống quy định pháp luật; hệ thống tiêu chí; quy trình, thủ tục tổ chức đơn vị hànhchính, quy hoạch đơn vị hành chính và các giải pháp khác để tổ chức hợp lý đơn vịhành chính, đáp ứng yêu cầu phát triển

TIỂU KẾT CHƯƠNG 1

Chương 1 đã tổng quan tình hình nghiên cứu (các công trình của nước ngoài,các công trình trong nước) về tổ chức chính quyền địa phương và đơn vị hànhchính, tổ chức đơn vị hành chính Trên cơ sở đó, nghiên cứu sinh đã đánh giá về cáccông trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án, nêu bật những kết quả nghiêncứu của các công trình trước đây đã được làm rõ mà luận án sẽ kế thừa, tiếp tục pháttriển và những vấn đề còn chưa được được đề cập hoặc chưa được làm sáng tỏ màLuận án cần tập trung giải quyết

CHƯƠNG 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH

2.1 KHÁI NIỆM VÀ CÁC ĐẶC ĐIỂM CỦA ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH

2.1.1 Đơn vị hành chính

Thuật ngữ “đơn vị hành chính” được sử dụng rất phổ biến trong các văn bản

pháp luật, sách báo, các công trình khoa học về luật học, quản lý nhà nước cũng nhưtrong đời sống hàng ngày Vậy đơn vị hành chính được quan niệm như thế nào?

Theo Từ điển bách khoa Việt Nam: “Đơn vị hành chính:đơn vị được phân chia trên lãnh thổ của một quốc gia để quản lý hành chính” [45].Với định nghĩa

này, đơn vị hành chính được hiểu trên hai khía cạnh chủ yếu sau:

Một là, đơn vị hành chính phải là một bộ phận lãnh thổ, được phân chia từ

lãnh thổ của một quốc gia Như vậy, đơn vị hành chính trước hết phải là một đơn vịlãnh thổ, có ranh giới cụ thể, là một bộ phận của lãnh thổ quốc gia

Hai là, đơn vị hành chính được hình thành là nhằm mục đích thực hiện công

việc quản lý nhà nước Việc phân chia lãnh thổ quốc gia thành các đơn vị hànhchính là để phục vụ cho việc quản lý (cai trị) của bộ máy nhà nước Có một số đơn

vị lãnh thổ được phân chia nhằm mục đích phát triển kinh tế (như các vùng kinh tế

ở Việt Nam hiện nay) mà không gắn với hoạt động quản lý nhà nước thì không phải

là đơn vị hành chính

Như vậy, đơn vị hành chính tồn tại luôn gắn liền với ranh giới lãnh thổ nhấtđịnh và có bộ máy chính quyền để thực thi công tác quản lý hành chính nhà nước.Nhà nước thực hiện sự quản lý trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế xã hội và phục

vụ nhân dân phải thông qua các đơn vị hành chính Việc tổ chức các đơn vị hànhchính đúng đắn, khoa học là tiền đề quan trọng để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản

lý nhà nước và phục vụ người dân

Theo Thuật ngữ hành chính, đơn vị hành chính là thuật ngữ để chỉ “một bộ phận lãnh thổ và dân cư trong một quốc gia được Nhà nước phân định theo cấp độ

về phạm vi địa lý với tổ chức chính quyền nhà nước tương ứng được thành lập và

hoạt động theo đúng thẩm quyền mà pháp luật quy định để thực hiện quyền lực nhà nước và quản lý mọi mặt của xã hội trên cơ sở quyền làm chủ của nhân dân, phát huy tiềm năng kinh tế - xã hội của từng vùng lãnh thổ và dân cư đó” [44].

Từ các quan niệm như đã phân tích trên, có thể hiểu: Đơn vị hành chính là những đơn vị lãnh thổ có không gian, có ranh giới xác định và có dân cư được phân chia trong một lãnh thổ quốc gia, thiết lập bộ máy chính quyền nhằm mục đích thực hiện công việc quản lý nhà nước, trên cơ sở quyền làm chủ của nhân dân, phát huy tiềm năng kinh tế - xã hội của từng khu vực lãnh thổ và dân cư đó.

Tuy nhiên, mỗi đơn vị hành chính đều gắn liền với một bộ phận lãnh thổ nhấtđịnh, được xác định bởi địa giới hành chính nhất định Do đó, đồng thời với kháiniệm đơn vị hành chính còn có khái niệm “đơn vị hành chính - lãnh thổ” cũng được

sử dụng phổ biến Các đơn vị hành chính tỉnh, huyện, xã, thành phố, thị xã, thị trấnđều là các đơn vị hành chính - lãnh thổ do tính chất lãnh thổ và địa giới hành chínhđược xác định tương đối rõ

Riêng đối với các đơn vị hành chính đô thị, tùy theo quy mô lớn nhỏ mà còn

được phân chia thành các đơn vị hành chính nội bộ như quận, phường [113] Song

giữa quận, phường ở đô thị với huyện, xã ở nông thôn có những sự khác nhau đáng

kể, xuất phát từ đặc điểm, tính chất của đô thị, cụ thể là:

- Mỗi đô thị (thành phố, thị xã), dù lớn hay nhỏ cũng chỉ là một đơn vịkhông gian lãnh thổ thống nhất, không thể chia cắt được về mặt địa lý

- Mỗi đô thị là một chỉnh thể thống nhất, gắn kết chặt chẽ với nhau khôngthể chia cắt được về kết cấu hạ tầng kỹ thuật, hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội vàcuộc sống, sinh hoạt của người dân không có sự phân biệt theo các đơn vị hànhchính nội bộ

- Về dân cư đô thị, nói chung không có sự biệt lập về công việc làm ăn vàsinh hoạt theo địa bàn quận, phường, không có những tập quán, truyền thống, vănhóa riêng theo ranh giới các đơn vị hành chính nội bộ mà chỉ có những nét riêngcho từng đô thị mà thôi

Những đặc trưng chủ yếu của đô thị trên đây thể hiện tính tập trung thốngnhất cao của mỗi đơn vị hành chính đô thị, với vị trí là một đơn vị hành chính - lãnhthổ thống nhất Do đó, có quan điểm cho rằng, các đơn vị hành chính trong nội bộ

đô thị không phải là đơn vị hành chính - lãnh thổ, mà là đơn vị hành chính chỉ có ýnghĩa về mặt quản lý, không có ý nghĩa về mặt lãnh thổ Các quận, phường khôngphải là những đơn vị kinh tế - xã hội riêng biệt mà chỉ có những quy định riêng vềthực hiện công việc quản lý hành chính trên địa bàn

Như vậy, khái niệm đơn vị hành chính đồng nghĩa với khái niệm đơn vị hành chính – lãnh thổ Tuy nhiên, sự phân biệt này chỉ mang tính tương đối, vì mỗi đơn

vị hành chính (kể cả các đơn vị hành chính nội bộ đô thị) đều gắn với với một phạm

vi không gian lãnh thổ nhất định, có ranh giới cụ thể, được phân vạch bằng cácquyết định có tính chất pháp lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Sự phân biệtnày chỉ có ý nghĩa đối với việc xác định nội dung, phương thức quản lý nhà nước đểphù hợp với đặc điểm, tính chất của mỗi loại hình đơn vị hành chính

Mặt khác, cần khẳng định rằng, không phải tất cả các đơn vị lãnh thổ đều làđơn vị hành chính, nếu không nhằm mục đích thực hiện công việc quản lý hành

chính Chẳng hạn như ở Việt Nam, thôn, làng, ấp, bản, tổ dân phố là những đơn vị

lãnh thổ, có ranh giới tự nhiên xác định, nhưng không phải là các đơn vị hành chính

mà là những đơn vị tự quản của cộng đồng Ngoài ra các vùng lãnh thổ của nước ta

như vùng đồng bằng Bắc bộ, vùng Tây nguyên, theo quy định của Hiến pháp khôngphải là các đơn vị hành chính mà là các vùng kinh tế, để phục vụ cho việc xây dựng

và quản lý chiến lược, quy hoạch phát triển kinh tế

2.1.2 Các loại hình đơn vị hành chính

Những đơn vị hành chính có cùng các tiêu chí về dân cư, diện tích, đặc điểm,tính chất, đối tượng quản lý được gọi là một loại hình đơn vị hành chính Trên thếgiới, các loại hình đơn vị hành chính của mỗi quốc gia không hoàn toàn giống nhau,

mà có những khác biệt nhất định, tuỳ thuộc vào truyền thống, tập quán, điều kiện tựnhiên, đối tượng, phương thức và hiệu quả quản lý nhà nước của mỗi quốc gia, mỗikhu vực lãnh thổ, mỗi châu lục

Ở nhiều nước trên thế giới cũng như ở Việt Nam, căn cứ vào điều kiện tựnhiên, địa bàn và đối tượng quản lý, có thể chia các loại hình đơn vị hành chínhthành 3 nhóm: (1) Đơn vị hành chính nông thôn, (2) Đơn vị hành chính đô thị và (3)đơn vị hành chính đặc biệt) Cụ thể như sau: (Xem hình 2.1).

Hình 2.1: Các loại hình đơn vị hành chính

Đơn vị hành chính nông thôn

a) Tỉnh: là loại hình đơn vị hành chính có những đặc điểm, tính chất riêng,phản ảnh đặc thù về điều kiện tự nhiên, về kinh tế - xã hội của một địa phương, và

là một bộ phận cấu thành của lãnh thổ quốc gia Đơn vị hành chính tỉnh mang tính

phổ biến, có ở hầu hết các quốc gia trên thế giới

Mỗi đơn vị hành chính tỉnh có sự khác nhau về địa hình, tài nguyên, dân cư,

văn hóa, truyền thống, về quy mô, trình độ phát triển kinh tế - xã hội, về những nétđặc trưng trong đời sống vật chất, văn hóa của người dân Các yếu tố này chi phốitrực tiếp việc phân chia địa giới hành chính giữa các tỉnh với nhau và là một trong

những căn cứ chủ yếu để tổ chức đơn vị hành chính tỉnh.

Mỗi đơn vị hành chính tỉnh là một đơn vị kinh tế - xã hội, một đơn vị quy hoạch phát triển tổng thể cấp địa phương của mỗi quốc gia, và do đó có thể coi tỉnh

là đơn vị hành chính cơ bản của một quốc gia [113] Với tính cách là đơn vị hành

chính cơ bản, một bộ phận cấu thành lãnh thổ quốc gia, tỉnh cần phải có quy môtương đối lớn về diện tích tự nhiên và dân số, với những tiềm năng và nguồn lựccần thiết để phát triển kinh tế - xã hội và nâng cao đời sống vật chất, văn hóa củangười dân địa phương

b) Huyện: là một loại hình đơn vị hành chính ở khu vực nông thôn; là đơn vị hành chính trung gian giữa đơn vị hành chính tỉnh và đơn vị hành chính cơ sở (xã).

Để phục vụ cho công tác quản lý hành chính và giải quyết một số nhiệm vụ cungứng dịch vụ công cộng cho người dân mà từng đơn vị hành chính cấp cơ sở (xã)

không giải quyết được, cần thiết phải tổ chức loại hình đơn vị hành chính huyện ở

các khu vực nông thôn Mỗi huyện bao gồm một số xã, và thị trấn, tạo thành mộtkhông gian lãnh thổ xác định, có địa giới hành chính xác định Việc hình thành đơn

vị hành chính huyện, với vị trí là cấp trung gian giữa đơn vị hành chính cơ bản(tỉnh) và đơn vị hành chính cấp cơ sở (xã) là cần thiết để thực thi một số nhiệm vụ

cụ thể của quản lý hành chính nhà nước và cung ứng một số dịch vụ công, đáp ứngnhu cầu và lợi ích của người dân trên địa bàn

Sự cần thiết phải tồn tại đơn vị hành chính huyện được lý giải ở chỗ:

- Một là, đơn vị hành chính tỉnh, với vị trí là đơn vị hành chính cơ bản của

một quốc gia, thường có quy mô tương đối lớn nên bộ máy chính quyền tỉnh nóichung còn xa dân, khó có thể thực hiện tốt các nhiệm vụ cụ thể của quản lý nhànước cung ứng dịch vụ công cho người dân địa phương

- Hai là, đơn vị hành chính xã, với vị trí là đơn vị hành chính cơ sở, thường

có quy mô tương đối nhỏ, bị hạn chế về nguồn lực, tiềm năng Bộ máy hành chính

xã không đủ khả năng và điều kiện giải quyết được tất cả các nhiệm vụ của quản lýhành chính nhà nước và cung ứng dịch vụ công trên địa bàn

Với hai lý do trên, có thể thấy rằng sự tồn tại đơn vị hành chính huyện, với vịtrí là cấp hành chính trung gian giữa tỉnh và xã là cần thiết để đảm bảo kết quả vànâng cao hiệu lực, hiệu quả của nền hành chính nhà nước

c) Xã: là đơn vị hành chính cơ sở, cấp gần dân nhất, trực tiếp với dân và cộng đồng Trên thế giới, nói chung đều coi xã là đơn vị hành chính thấp nhất của

mỗi quốc gia, nhưng là cơ sở, nền tảng của hệ thống hành chính nhà nước

Xã là một đơn vị hành chính có ranh giới địa lý xác định, có điều kiện tự

nhiên và xã hội tương đối độc lập, có một số tiềm năng và nguồn lực riêng, có một

số đặc trưng riêng về phát triển kinh tế, văn hóa và đời sống dân cư, và do đó xã cóvai trò đặc biệt quan trọng trong việc phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, cũng nhưtrong việc thực hiện các công việc cụ thể của quản lý hành chính nhà nước và cungứng một số dịch vụ công cho người dân và cộng đồng ở cơ sở

Ở Việt Nam, xã là một đơn vị tự quản của cộng đồng dân cư ở cơ sở, theotruyền thống làng xã Đây là nơi các cộng đồng dân cư được gắn kết chặt chẽ vớinhau từ lịch sử xa xưa, với những truyền thống, tập quán riêng mang nét đặc trưngriêng có của mỗi cộng đồng, mỗi làng xã Trong lịch sử nước ta, tính tự quản củacộng đồng làng xã rất sâu đậm

Tuy nhiên, cần phân biệt tính chất tự quản của xã với các đơn vị tự quản:

thôn, làng, ấp, bản ở Việt Nam Nếu như thôn, làng ấp, bản là các đơn vị tự quản của cộng đồng, không có tính chất hành chính nhà nước, thì xã là một đơn vị hành

chính nhà nước ở cơ sở, nhưng lại mang một phần tính chất tự quản ( như phân tích

ở trên) Như vậy xã vừa là một loại hình đơn vị hành chính, vừa là một loại hìnhđơn vị tự quản của cộng đồng dân cư

2.1.2.1 Đơn vị hành chính đô thị

a) Thành phố (City): là đơn vị hành chính đô thị, nơi có mật độ dân cư đôngđúc, sống tập trung và chủ yếu hoạt động trong các lĩnh vực phi nông nghiệp ( côngnghiệp, thương mại, du lịch, dịch vụ…), có trình độ phát triển kinh tế - xã hội caohơn, có kết cấu hạ tâng kỹ thuật - xã hội phát triển, thường là các trung tâm chínhtrị, kinh tế, văn hóa của mỗi địa phương, mỗi vùng, khu vực lãnh thổ Thành phốđược hình thành do quá trình phát triển kinh tế và giao thương giữa các vùng, khuvực lãnh thổ, là kết quả của quá trình đô thị hóa, một xu thế tất yếu của phát triểnkinh tế – xã hội ở mỗi địa phương, mỗi khu vực lãnh thổ

Thành phố, dù lớn hay nhỏ, nhưng với đặc điểm, tính chất tập trung, thốngnhất cao và tính chỉnh thể (không thể chia cắt được) của nó, đều có vai trò, vị trí làcác đơn vị hành chính cấp cơ sở, tức là cấp gần dân nhất, trực tiếp với dân nhất Còndưới nó, tùy theo quy mô, tính chất cụ thể của từng thành phố mà có thể phân chiathành các đơn vị hành chính nội bộ như quận, phường Những đơn vị hành chínhtrong nội bộ đô thị này không thể là các đơn vị hành chính cấp cơ sở (như ở ViệtNam hiện nay đang coi phường là cấp cơ sở, giống như xã, thị trấn) mà thực chấtchỉ là những đơn vị hành chính thuần túy, cơ quan hành chính ở đây chỉ mang tínhchất hành chính đại diện của cơ quan hành chính thành phố mà thôi, không có vaitrò, chức năng của một cơ quan hành chính cấp cơ sở như thành phố.

Thành phố được chia thành ba loại, phụ thuộc vào quy mô và tính chất đặcthù của đô thị, đó là: thành phố trực thuộc Trung ương, thành phố thuộc tỉnh vàthành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương

Thành phố trực thuộc Trung ương nói chung đều là các thành phố quy mô

lớn, có dân số đông, có trình độ kinh tế, văn hóa phát triển cao hơn các khu vựckhác, hoặc là các thành phố có đặc thù riêng như thủ đô, hay có vị trí chiến lượcquan trọng về kinh tế, chính trị, văn hóa, quốc phòng…của đất nước Mỗi thành phốtrực thuộc Trung ương đều là các trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóacủa cả nước hoặc của từng vùng, từng khu vực lãnh thổ của đất nước

Thành phố thuộc tỉnh là những đô thị tỉnh lỵ hoặc là những trung tâm chính

trị, kinh tế, văn hóa của một địa phương Đây là những thành phố thường có quy mô

về diện tích và dân số nhỏ hơn hoặc có vị trí tự nhiên, xã hội ít quan trọng hơn, ítnhạy cảm hơn so với các thành phố trực thuộc Trung ương Tuy nhiên, về tính chất,đặc điểm của nó thì cũng không khác nhiều với các thành phố trực thuộc trung ương

vì cũng đều mang đặc điểm, tính chất của đô thị, cũng phát triển theo những quyluật chung của đô thị

Thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương là một loại hình đã tồn tại

từ lâu ở một số quốc gia trên thế giới, nhưng ở Việt Nam thì mới chỉ được thừanhận trong Hiến pháp 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 màchưa tồn tại trong thực tế, là các đô thị vệ tinh của một đô thị trung tâm (đô thị lõi),

hoặc là các đô thị trực thuộc một đô thị lớn trong một chùm đô thị Mô hình tổ chức

đô thị này có nhiều ưu điểm, vừa tôn trọng được tính độc lập (tương đối) của mỗithành phố trực thuộc, lại vừa đảm bảo được tính thống nhất, gắn kết, hỗ trợ lẫn nhaugiữa các thành phố trực thuộc với thành phố trung tâm; nâng cao được hiệu quả pháttriển kinh tế - xã hội, cũng như hiệu lực, hiệu quả quản lý công quyền và phục vụngười dân của chính quyền đô thị

b) Thị xã (town): cũng là đô thị có tính chất, đặc điểm như thành phố thuộctỉnh và thực chất đây cũng là loại hình (dạng) thành phố mà thôi Các thị xã cũng lànhững trung tâm kinh tế, văn hóa của một khu vực địa phương nhất định; trong số

đó, đại bộ phận các thị xã cũng là các đô thị tỉnh lỵ, là các trung tâm chính trị, hànhchính của tỉnh Sự phân biệt của chúng ta giữa thành phố và thị xã chỉ dựa chủ yếuvào quy mô phát triển của đô thị và từ đó mà có cơ chế phân bổ nguồn lực khácnhau từ trung ương cho địa phương; nếu là thành phố thì có nhiều ưu tiên hơn sovới thị xã Như vậy chính sự phân biệt này lại tạo nên xu hướng muốn nâng cấp đôthị theo kiểu nâng cấp thị xã lên thành phố, trong đó có một số thị xã thực chất làthành phố trong tương lai nhiều hơn

c) Thị trấn: là một loại hình đô thị, nhưng có quy mô nhỏ, thường là cáchuyện lỵ, có vị trí là trung tâm chính trị, văn hóa của một huyện; hoặc các địa điểmtập trung dân cư, có sự phát triển cao hơn trong địa phương về tiểu thủ công nghiệp,thương mại, dịch vụ Đơn vị hành chính thị trấn có vị trí ngang với xã, đều trựcthuộc huyện, và đều có vai trò, vị trí là đơn vị hành chính cấp cơ sở

d) Quận: là loại hình đơn vị hành chính nội bộ của đô thị Quận được tổ chức

ở các thành phố quy mô lớn (ở Việt Nam là các thành phố trực thuộc Trung ương),

là những đơn vị hành chính trong nội bộ đô thị lớn (thành phố)

e) Phường: là loại hình đơn vị hành chính trong nội bộ đô thị, trực thuộcquận hoặc thành phố thuộc tỉnh và thị xã Xét về tính chất, đặc điểm, phường không

có vị trí là đơn vị hành chính cơ sở, không giống như xã vì không phải là một đơn vịkinh tế –xã hội riêng biệt, độc lập như xã, mà việc phân chia thành đơn vị hànhchính phường chỉ thuần tuý mang tính chất hành chính, phục vụ cho quản lý hànhchính Nhà nước trên địa bàn

2.1.2.2 Đơn vị hành chính đặc biệt.

a) Vùng (Region): là một thuật ngữ có những nghĩa khác nhau Vùng có thể

là một khu vực lãnh thổ (như 6 vùng kinh tế của nước ta), không có ý nghĩa về quản

lý hành chính Tuy nhiên, ở một số quốc gia Tây Âu như Pháp, Tây Ba Nha,Italia ) vùng được quy định là một loại hình đơn vị hành chính Vùng là một loạihình đơn vị hành chính trung gian giữa Trung ương với tỉnh Vùng bao gồm một sốtỉnh trong cùng một khu vực lãnh thổ, một bộ phận cấu thành lãnh thổ quốc gia.Đơn vị hành chính vùng ra đời muộn hơn so với các loại hình đơn vị hành chínhkhác; chỉ mới được hình thành từ những năm 90 của thế kỷ XX

b) Đơn vị hành chính kinh tế - đặc biệt: Là một loại hình đơn vị hành chính

đã được hình thành ở một số nước trên thế giới Các đơn vị hành chính - kinh tế đặcbiệt là khu vực kinh tế - xã hội tổng hợp, được phân định ranh giới địa lý rõ ràng,thuộc chủ quyền của một quốc gia, song có tư cách độc lập tương đối trong quan hệvới bên ngoài khu kinh tế và quốc gia; có quyền tự chủ cao và có cơ chế quản lýhành chính và kinh tế hiện đại, tự do, hội nhập sâu vào nền kinh tế thế giới nhằmtạo ra những ưu thế vượt trội Trải qua nhiều giai đoạn phát triển, các đơn vị hànhchính - kinh tế đặc biệt hiện nay đều mang tính đa năng, đóng vai trò là điểm kếtnối, cực tăng trưởng nhằm huy động và phân bổ có hiệu quả các nguồn lực ưu việtnhất, tạo động lực cho cả nền kinh tế phát triển Với những ưu thế của đơn vị hànhchính - kinh tế, các nước trên thế giới đã linh hoạt áp dụng vào thực tiễn của mình

và xây dựng nên một số loại hình đơn vị hành chính - kinh tế khác nhau, như:

- Đặc khu kinh tế (Special Economic Zone – SEZ): Được hiểu là một đơn vịhành chính/vùng lãnh thổ được lập ra vì mục đích phát triển kinh tế rõ rệt hơnnhững vùng còn lại của quốc gia Các ngành nghề và doanh nghiệp hoạt động trong

đó được hưởng chính sách pháp luật và các ưu đãi đặc biệt hơn những khu vựckhác Loại hình đặc khu kinh tế là phổ biến hơn cả và được ưa chuộng ở hầu hết cácquốc gia trên thế giới, bởi mục đích thành lập nên chúng thường là mục đích kinh

tế, ít dính dáng đến yếu tố chính trị và lịch sử

- Đặc khu hành chính (Special Administrative Region – SAR): được hiểu làmột khu vực/vùng lãnh thổ tự trị về hành chính Loại hình này ít phổ biến, được

thành lập thường là vì lý do chính trị Nó có thể là một vùng đất đang tranh chấp,hoặc được trao trả, hoặc đòi ly khai Việc tồn tại của mô hình này có thể nhằm mụcđích giữ gìn sự ổn định của vùng đất đó mà vẫn đảm bảo cho sự toàn vẹn lãnh thổcủa quốc gia Điển hình của đặc khu hành chính là Hồng Kông và Ma Cao.

Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt sẽ có một số đặc điểm cơ bản đó là: (1)Thường là các vùng đất có địa vị đặc biệt về mặt lịch sử, chính trị hoặc thuận lợicho phát triển kinh tế; (2) Được thành lập vì mục đích chính trị, lịch sử, hoặc kinhtế; (3) Do cơ quan trung ương trực tiếp quản lý hoặc được trao các qui chế quảnlý/hoặc tự trị khác biệt với các đơn vị hành chính - lãnh thổ thông thường, tùy thuộcvào tính chất của từng loại đặc khu

Như vậy, mô hình đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt được xây dựng vàphát triển thành công ở nhiều quốc gia trên thế giới Các đề xuất ý tưởng về việcxây dựng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam đã được đề cập đến trongcác văn kiện chính thức của Đảng và Nhà nước Hiến pháp năm 2013 được banhành đã thông qua lần đầu tiên đã hiến định đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt làmột trong 4 loại hình đơn vị hành chính lãnh thổ, đã tạo hành lang pháp lý để tiếptục tổ chức lại một loại hình đơn vị hành chính lãnh thổ mang tính đặc thù Tiếptheo, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định: “Đơn vị hànhchính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội quyết định thành lập, được áp dụng các cơ chế,chính sách đặc biệt về kinh tế - xã hội, có chính quyền địa phương được tổ chức phùhợp với đặc điểm, yêu cầu, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đơn vị hànhchính - kinh tế đặc biệt đó” (Điều 74)

2.1.3 Cấp đơn vị hành chính.

Trong hệ thống tổ chức chính quyền nhà nước ở nhiều quốc gia trên thế giới,

khái niệm cấp đơn vị hành chính cũng được sử dụng phổ biển Cấp đơn vị hành chính là tập hợp các loại hình đơn vị hành chính có cùng vị trí và quan hệ trực thuộc trong hệ thống đơn vị hành chính Trên thế giới nói chung đều có mô hình tổ

chức đơn vị hành chính địa phương theo 2 cấp hoặc 3 cấp; trong đó phổ biến là môhình tổ chức hai cấp đơn vị hành chính

Theo mô hình 02 (hai) cấp, hệ thống đơn vị hành chính địa phương được

chia thành cấp tỉnh và cấp cơ sở

- Cấp Tỉnh gồm các loại hình đơn vị hành chính tỉnh và thành phố trựcthuộc Trung ương Đây là cấp hành chính địa phương cao nhất, trực thuộc Chínhphủ Trung ương

- Cấp cơ sở (cấp xã) gồm các loại hình đơn vị hành chính xã và thị trấn.Trên thế giới, người ta quan niệm các thành phố, thị xã cũng là các đơn vị hànhchính cấp cơ sở vì do đặc điểm, tính chất tập trung thống nhất cao của đô thị, mỗi

đô thị dù lớn hay nhỏ cũng chỉ đóng vai trò, vị trí là cấp cơ sở Các đơn vị hànhchính quận ở các đô thị trên thế giới hay quận và phường ở các thành phố của nước

ta chỉ là các đơn vị hành chính nội bộ đô thị, không thể coi là đơn vị hành chính cấp

cơ sở Ở nước ta, việc xếp đơn vị hành chính phường là cấp cơ sở giống như xã vàthị trấn là có phần chưa hợp lý

Theo mô hình 03 (ba) cấp, ngoài cấp tỉnh và cấp xã, còn có một cấp hành

chính trung gian, gọi là cấp huyện

Cấp Huyện ở nước ta gồm các loại hình đơn vị hành chính Huyện, Quận, Thị

xã, Thành phố thuộc tỉnh; cấp huyện ở trong hệ thống đơn vị hành chính ở một sốquốc gia là Hạt (County), Quận (District) Cấp Huyện là cấp hành chính trung giangiữa cấp tỉnh và cấp xã (cấp cơ sở )

Ở nước ta, đơn vị hành chính Quận được coi là thuộc cấp hành chính Huyện,

có vị trí ngang với Huyện trong hệ thống hành chính nhà nước Thuộc cấp Huyện, ởnước ta còn có các đơn vị hành chính đô thị như Thị xã, Thành phố thuộc tỉnh Tuynhiên hai loại hình đơn vị hành chính này không phải là cấp trung gian (mặc dù hiệnnay ở nước ta đang coi nó như là cấp trung gian giống Huyện); mà trên thực tế vàtheo thông lệ trên thế giới thì các Thành phố, Thị xã này được coi là các đơn vịhành chính cấp cơ sở, có vị trí pháp lý ngang với Xã

Do vậy, việc xếp các loại hình đơn vị hành chính: Huyện, Quận, Thành phốthuộc tỉnh, Thị xã cùng trong một cấp hành chính ( Cấp huyện ), với tính chất là cấptrung gian giữa cấp tỉnh và cấp xã là không có tính khoa học, không đúng với vị trí,

vai trò của mỗi loại hình đơn vị hành chính này Từ đó có thể thấy việc phân cấpquản lý hành chính nhà nước cho các loại hình đơn vị hành chính này tương tự nhau(vì đều được coi là cấp huyện), là chưa hợp lý, không phản ảnh đúng đặc điểm, tínhchất của mỗi loại hình đơn vị hành chính này.

2.1.4 Phát triển

Một số nhà nghiên cứu khoa học xã hội phương Tây, đặc biệt là Pháp, đã nêu

rõ là khái niệm phát triển chỉ mới xuất hiện vào đầu thế kỷ XX; cụ thể là nhữngnăm sau chiến tranh thế giới thứ nhất Trong các tài liệu của Hội Quốc liên năm

1919, khái niệm phát triển được sử dụng đi đôi với khái niệm không phát triển,chậm phát triển Khái niệm phát triển lúc này gắn với khái niệm văn minh Mãi saunày, đến những năm 30, khái niệm phát triển mới gắn với kinh tế, và lúc này người

ta sử dụng nó gần như đồng nhất với phát triển kinh tế Sau chiến tranh thế giới thứhai, khi đã thành lập Liên hợp quốc, các chuyên gia của tổ chức quốc tế này mới bắtđầu nêu ra lý thuyết về phát triển

Cho đến thập kỷ 70, xuất hiện sự lạm phát các khái niệm về phát triển: pháttriển về liên đới, phát triển về nội sinh, phát triển về cộng đồng, phát triển về hộinhập, phát triển về sinh thái, phát triển xã hội chủ nghĩa

Phải đợi đến những năm 80 và đầu những năm 90 mới có những lý thuyết vềphát triển kinh tế gắn với sự phát triển con người được xem như là nhân vật chủ thể,động lực chính trong sự phát triển kinh tế và xã hội Ở đây cần nói đến lý thuyết về

sự phát triển bền vững (sustainable development) Xuất phát từ sự phá hoại ghêgớm môi trường, đe dọa sự tồn tại của các thế hệ tương lai, Ủy ban thế giới về môitrường và phát triển (mang tên Ủy ban Brundtland) đưa ra trong báo cáo năm 1987

“Tương lai của chúng ta” nhấn mạnh trách nhiệm của tất cả mọi người trên thế giới

“trong khi đáp ứng những nhu cầu của thế hệ hiện tại thì không được làm ảnhhưởng đến sự thỏa mãn những nhu cầu của các thế hệ tương lai” Khái niệm “pháttriển bền vững” sau đó lại được mở rộng thêm, không chỉ dừng lại ở nhân tố sinhthái mà còn đi vào các nhân tố xã hội, con người

Trong phạm vi luận án này, chúng tôi thống nhất và sử dụng khái niệm về

phát triển của GS Bùi Đình Thanh, như sau: Phát triển là một quá trình tiến hóa

của mọi xã hội, mọi cộng đồng dân tộc trong đó các chủ thể lãnh đạo và quản lý, bằng các chiến lược và chính sách thích hợp với những đặc điểm về lịch sử, chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội của xã hội và cộng đồng dân tộc mình, tạo ra, huy động

và quản lý các nguồn lực tự nhiên và con người nhằm đạt được những thành quả bền vững và được phân phối công bằng cho các thành viên trong xã hội vì mục đích không ngừng nâng cao chất lượng cuộc sống của họ.

2.1.5 Các yếu tố cấu thành đơn vị hành chính

Việc tổ chức đơn vị hành chính có vai trò quyết định mô hình tổ chức chínhquyền địa phương Các đơn vị hành chính được tổ chức một cách hợp lý, khoa học

là điều kiện cơ bản quyết định tính hợp lý và hiệu quả của mô mình tổ chức chínhquyền địa phương Vấn đề xây dựng chính quyền mấy cấp, quy mô phạm vi của cácđơn vị hành chính cần được xác định như thế nào phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố cấuthành các đơn vị hành chính, cụ thể như sau: (Xem hình 2.2)

Hình 2.2: Các yếu tố cấu thành đơn vị hành chính

Yếu tố địa lý tự nhiên

Mỗi đơn vị hành chính bất kỳ đều có một không gian lãnh thổ được giới hạnbởi địa giới hành chính xác định Yếu tố địa hình lãnh thổ, điều kiện tự nhiên: thổnhưỡng, sông, núi, hồ ao, ruộng đồng…là một yếu tố cấu thành tất yếu của một đơn

vị hành chính Đây cũng là căn cứ quan trọng để tổ chức đơn vị hành chính, là chỗdựa tự nhiên để phân vạch địa giới hành chính của mỗi đơn vị hành chính, nhất làđối với việc phân chia địa giới ban đầu của một đơn vị hành chính

Yếu tố địa lý - tự nhiên chi phối việc tổ chức đơn vị hành chính trên hai khíacạnh chủ yếu sau:

- Khi xác định ranh giới lãnh thổ của mỗi đơn vị hành chính, người tathường căn cứ vào một số đặc điểm của địa hình tự nhiên như lấy sông, suối hoặcdãy núi làm ranh giới phân cách giữa các đơn vị hành chính với nhau Đây là yếu tố

có ý nghĩa quan trọng nhưng cũng không phải là yếu tố quyết định, chi phối chủ yếuviệc phân chia địa giới hành chính - lãnh thổ của một đơn vị hành chính

- Quy mô diện tích lãnh thổ là một căn cứ quan trọng để tổ chức đơn vịhành chính Mỗi đơn vị hành chính đều có một diện tích lãnh thổ nhất định,…Khiphân chia địa giới hành chính người ta thường xem xét tới quy mô diện tích lãnhthổ, để sao cho các đơn vị hành chính cùng loại không quá chênh lệch nhau về diệntích tự nhiên

2.1.5.1 Yếu tố dân cư

Dân cư là một yếu tố cấu thành đơn vị hành chính Mỗi đơn vị hành chínhđều có một quy mô dân số nhất định, với một số yếu tố đặc trưng của dân cư mỗiđịa phương Yếu tố dân cư ( địa xã hội ) trong việc tổ chức đơn vị hành chính đượcxem xét trên hai phương diện: quy mô dân số và yếu tố cộng đồng

Quy mô dân số được coi là một căn cứ khi tổ chức đơn vị hành chính, mỗiđơn vị hành chính cần có số lượng dân cư nhất định, tùy theo từng loại hình và đặcđiểm, tính chất của đơn vị hành chính Một đơn vị hành chính mà dân số quá ít hoặcquá nhiều đều ảnh hưởng nhất định đến sự phát triển bình thường của kinh tế - xãhội cũng như đến hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trên địa bàn