huy động vốn đầu tư ngoài ngân sách nhà nước để thực hiện các dự án xây dựng đường cao tốc ở việt nam

Kinh nghiệm của các nước trong huy động vốn ngoài ngân sách để thực hiệncác dự án đường bộ cao tốc và bài học cho Việt Nam...802.3.1.. Vì lý do đó, cơ sở hạ tầng cần được thực hiện đitrư

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của tôi Cácthông tin, số liệu trong luận án là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng, cụ thể, cáctrích dẫn theo đúng quy định Kết quả nghiên cứu trong luận án là khách quan,trung thực, chưa từng có ai công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào khác.

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu: 1

2 Mục đích nghiên cứu của luận án: 6

3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu: 6

4 Câu hỏi nghiên cứu: 7

5 Phương pháp nghiên cứu: 8

6 Những đóng góp của luận án: 8

7 Kết cấu của luận án (4 chương) 10

8 Kết luận 10

9 Phụ lục 10

10 Tài liệu tham khảo 10

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾNĐỀ TÀI 11

1 Tổng quan tình hình nghiên cứu 11

1.1 Các nghiên cứu ở nước ngoài 11

1.1.1 Về mặt lý luận 12

1.1.2 Về thực tiễn 14

1.2 Một số nghiên cứu của các tác giả trong nước 16

1.3 Kết quả có thể rút ra từ các nghiên cứu trên 24

1.4 Những vấn đề cần phải tiếp tục nghiên cứu 25

1.5 Các kết quả nghiên cứu của tác giả 26

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VỐN ĐẦU TƯ VÀ HUY ĐỘNG VỐNNGOÀI NGÂN SÁCH THỰC HIỆN CÁC DỰ ÁN XÂY DỰNG ĐƯỜNG CAO

TỐC Ở VIỆT NAM 28

2.1 Vốn đầu tư 28

2.1.1 Khái niệm, bản chất và đặc điểm của vốn, vốn đầu tư 28

2.1.2 Một số vấn đề cơ bản về nguồn vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội 33

-2.1.2.1 Khái quát về nguồn vốn đầu tư phát triển 33

2.1.3 Các kênh huy động vốn đầu tư 37

2.2 Các hình thức và điều kiện huy động vốn ngoài ngân sách để thực hiện các dựán xây dựng đường bộ ở Việt Nam 46

2.2 1 Các hình thức đầu tư nhằm huy động vốn ngoài ngân sách 46

2.2.3 Điều kiện huy động vốn ngoài ngân sách để thực hiện các dự án đường caotốc ở Việt Nam 64

2.3 Kinh nghiệm của các nước trong huy động vốn ngoài ngân sách để thực hiệncác dự án đường bộ cao tốc và bài học cho Việt Nam 80

2.3.1 Kinh nghiệm của các nước phát triển 80

2.3.2 Kinh nghiệm của một số nước ASEAN 83

2.3.3 Kinh nghiệm của Trung Quốc 85

2.3.4 Bài học cho Việt Nam 86

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 92

CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG ÁP DỤNG HÌNH THỨC ĐẦU TƯ PPP ĐỂHUY ĐỘNG VỐN NGOÀI NGÂN SÁCH THỰC HIỆN CÁC DỰ ÁN XÂYDỰNG ĐƯỜNG CAO TỐC Ở VIỆT NAM 94

3.1 Khái quát quá trình phát triển giao thông đường cao tốc ở Việt Nam 94

3.1.1 Quá trình phát triển hệ thống giao thông đường bộ ở Việt Nam 94

3.1.2 Đường cao tốc và tầm quan trọng của mạng lưới đường cao tốc với phát triểnkinh tế - xã hội 101

3.2 Thực trạng áp dụng các hình thức đầu tư nhằm huy động vốn ngoài ngân sáchthông qua khảo sát thực tế một số dự án đường cao tốc đã và đang thực hiện 1083.2.1 Dự án đường cao tốc Láng – Hòa Lạc 1083.2.2 Dự án đường cao tốc Cầu Giẽ - Ninh Bình 1133.2.3 Thực trạng huy động vốn đầu tư ngoài ngân sách nhà nước tại dự án xây dựngđường cao tốc Hà Nội - Hải Phòng 1213.2.4 Những vấn đề bất cập từ các dự án được khảo sát 1303.3 Thực trạng đảm bảo các điều kiện áp dụng hình thức PPP để huy động vốnngoài ngân sách thực hiện các dự án xây dựng đường cao tốc ở Việt Nam 1353.2.1 Quá trình xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý áp dụng hình thức PPP huyđộng vốn ngoài ngân sách xây dựng đường cao tốc ở Việt Nam 1353.3.2 Những kết quả đạt được 1383.3.3 Những vấn đề còn tồn tại khi áp dụng hình thức PPP huy động vốn ngoàingân sách để thực hiện dự án đường cao tốc ở Việt Nam thời gian qua 1433.3.4 Nguyên nhân của những tồn tại 148

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 155CHƯƠNG 4: GIẢI PHÁP CHỦ YẾU ĐỂ ÁP DỤNG THÀNH CÔNG HÌNHTHỨC ĐẦU TƯ PPP NHẰM HUY ĐỘNG VỐN NGOÀI NGÂN SÁCH157NHÀ NƯỚC XÂY DỰNG ĐƯỜNG CAO TỐC Ở VIỆT NAM 157

4.1 Dự báo nhu cầu vốn đầu tư và khả năng đáp ứng vốn đầu tư ngoài ngân sách choxây dựng đường cao tốc ở Việt Nam đến năm 2020 và tầm nhìn sau năm 2030 1574.1.1 Nhu cầu vốn đầu tư cho xây dựng đường cao tốc ở Việt Nam đến năm 2020 1574.1.2 Dự báo nhu cầu về vốn đầu tư ngoài ngân sách cho xây dựng cơ sở hạ tầng,trong đó ưu tiên cho đường cao tốc ở Việt Nam đến năm 2030 và những năm tiếptheo 1594.1.3 Tổng hợp nhu cầu và khả năng cung ứng vốn đầu tư xây dựng đường bộ caotốc ở Việt Nam 1634.2 Quan điểm định hướng về huy động vốn đầu tư ngoài ngân sách để thực hiệncác dự án xây dựng đường cao tốc ở Việt Nam 165

4.3 Các giải pháp chủ yếu nhằm huy động vốn ngoài ngân sách cho xây dựng

đường cao tốc ở Việt Nam thông qua hình thức PPP 166

4.3.1 Giải pháp phối hợp các hình thức đầu tư nhằm huy động vốn ngoài ngân sáchxây dựng đường cao tốc ở Việt Nam 166

4.3.2 Giải pháp hoàn thiện hành lang pháp lý và các điều kiện để vận dụng các hìnhthức huy động vốn ngoài ngân sách xây dựng đường cao tốc ở Việt Nam 171

4.3.3 Giải pháp tăng cường cơ chế và chính sách để huy động và sử dụng hiệu quảvốn ngoài ngân sách cho phát triển đường cao tốc ở Việt Nam 177

4.4 Các kiến nghị đối với các cấp 183

4.4.1 Kiến nghị về chính sách với Chính phủ 183

4.4.2 Kiến nghị với Bộ Giao thông Vận tải 196

4.4.3 Kiến nghị với các địa phương 200

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

2 BKH &ĐT Bộ Kế hoạch và Đầu tư

4 BOOT Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh – Chuyển giao

17 KH & ĐT Kế hoạch và đầu tư

DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU

Bảng 2.1 So sánh quy định về hoạt động đầu tư ngoài NSNN giữa một số văn bản

pháp quy 60

Bảng 2.2 Về cơ cấu vốn sử dụng trong dự án 61

Bảng 2.3 Tỷ lệ vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng so với GDP ở các khu vực 75

Bảng 2.4 Tỷ lệ vốn đầu tư vào cơ sở hạ tầng trên GPD của một số nước Châu Á 76

Bảng 2.5 Tỷ trọng đầu tư theo thành phần kinh tế của Việt Nam 77

Bảng 2.6 Quá trình tham gia xây dựng và vận hành kết cấu hạ tầng của các nhà đầutư tư nhân ở Nhật Bản 81

Bảng 2.7 So sánh nguồn tài chính cho kết cấu hạ tầng giữa Nhật Bản và Việt Nam 88Bảng 3.1 Tình hình phát triển đường cao tốc ở một số nước Châu Âu 97

Bảng 3.2 Tình hình phát triển đường cao tốc của một số nước ở Châu Á 97

Bảng 3.3 Tình hình phát triển đường cao tốc của một số nước ASEAN 97

Bảng 3.4 Vốn đầu tư của tư nhân cho phát triển giao thông của các khu vực từ năm1984 – 2006 98

Bảng 3.5 So sánh chất lượng CSHT của Việt Nam với một số nước trong khuvực 99

Bảng 3.6 Mức đầu tư điều chỉnh được duyệt 109

Bảng 3.7 Công tác giải phóng mặt bằng 110

Bảng 3.8 Tình hình giải ngân của dự án 112

Bảng 3.9 Tổng kinh phí trình duyệt của dự án 114

Bảng 3.10 Các thông số kỹ thuật chủ yếu của Dự án 123

Bảng 4.1 Dự báo nhu cầu vốn đầu tư (Bộ GTVT trực tiếp quản lý) 157

Bảng 4.2 Vốn đầu tư đăng ký vào Việt Nam của một số nước có tỷ trọng cao 160

PHẦN MỞ ĐẦU1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu:

Trong điều kiện hội nhập và cạnh tranh toàn cầu, đối với mỗi quốc gia, đểthực hiện công nghiệp hoá (CNH) và hiện đại hoá (HĐH) đất nước, phải hội tụ các

điều kiện cần và đủ cho phát triển Trong đó, cơ sở hạ tầng đặc biệt là hệ thống giao

thông là điều kiện cần thiết, điều kiện tiền đề để một quốc gia có thể phát triển.Hơn nữa hệ thống giao thông đường bộ, trong đó có đường cao tốc còn được xem làtiêu chí của một đất nước hiện đại Vì lý do đó, cơ sở hạ tầng cần được thực hiện đitrước một bước, và cần phải được coi là điều kiện tiên quyết, điều kiện tất yếu đểphát triển kinh tế - xã hội với tốc độ nhanh, mạnh và bền vững cho các quốc gia.

Với mục tiêu chiến lược đến năm 2020 cơ bản trở thành nước công nghiệptheo hướng hiện đại, cho nên, Việt Nam không chỉ cần nhanh chóng nâng cấp, củngcố và phát triển hệ thống giao thông vận tải, mà còn cần phải chú trọng xây dựng vàphát triển hệ thống đường cao tốc Bởi vì cơ sở hạ tầng tương xứng và đường bộcao tốc được coi là tiêu chuẩn của đất nước hiện đại Ngoài ra, cơ sở hạ tầng, trongđó có đường bộ cũng như đường cao tốc là một loại hàng hóa công mà việc kiến tạora nó đòi hỏi một lượng vốn khá lớn Ở Việt Nam và ở các nước, hầu như hàng hóanày thường do Chính phủ (hoặc Chính phủ ủy quyền cho tổ chức, cá nhân) cungcấp Chính phủ các nước đều mong muốn nâng cao chất lượng và số lượng loạihàng hoá công này, để đáp ứng nguyện vọng chính đáng của người dân và tăng khảnăng cạnh tranh cho nền kinh tế, mà không ảnh hưởng đến nợ công Việc xây dựngvà phát triển đất nước của mỗi quốc gia cần có tiêu chuẩn, thì cơ sở hạ tầng, đặcbiệt là đường bộ và đường bộ cao tốc ngày nay đã trở thành tiêu chuẩn không thểthiếu, tiêu chuẩn để đánh giá trình độ hiện đại hóa của một đất nước Dưới giác độhàng hóa công, phát triển cơ sở hạ tầng trong đó có đường bộ và đường cao tốc cònthể hiện sự quan tâm của Chính phủ tới đời sống kinh tế - xã hội Trong tình trạnggiao thông như hiện nay, việc Chính phủ sửa chữa, nâng cấp đường bộ và kiến tạohệ thống đường cao tốc là cung cấp cho thị trường thêm những lựa chọn khi thamgia giao thông Thêm vào đó, hệ thống đường bộ, nhất là đường cao tốc có ý nghĩa

quan trọng, góp phần cải thiện môi trường đầu tư, nâng cao hiệu quả và sức cạnhtranh của nền kinh tế, làm tăng sức hấp dẫn các doanh nghiệp, các tập đoàn kinh tếtrong nước và đặc biệt là các doanh nghiệp nước ngoài khi họ tham gia kinh doanhở Việt Nam

Tiến hành công cuộc CNH và HĐH, Việt Nam cần một lượng vốn lớn, chưakể đến việc xây dựng đường bộ và đường cao tốc, bài toán tìm vốn cho đầu tư vàphát triển là bài toán vẫn chưa tìm được giải đáp tối ưu Hàng năm, Chính phủ luôndành một khối lượng vốn đầu tư không nhỏ từ ngân sách nhà nước vào lĩnh vực xâydựng và phát triển kết cấu hạ tầng giao thông, vì vốn đầu tư vào lĩnh vực này chiếmtỉ trọng khá lớn trong tổng nguồn vốn đầu tư của toàn xã hội, nhưng nhiều dự án,nhiều công trình chỉ vì không có đủ vốn mà vẫn còn dở dang, gây thất thoát lãng phítài sản công Như vậy, Việt Nam luôn phải đối mặt với vấn đề thiếu vốn, và nếu chỉtrông chờ vốn đầu tư phát triển hệ thống giao thông nói chung, đường bộ và đườngbộ cao tốc nói riêng từ ngân sách nhà nước (hầu như từ trước tới nay đây là nguồnvốn chủ yếu để Nhà nước xây dựng và phát triển hạ tầng cơ sở) thì khó có thể thựchiện được mục tiêu phát triển, mà cần thiết phải có sự tham gia đóng góp của toànxã hội, của các tổ chức trong và ngoài nước tạo thành sức mạnh tổng hợp để thựchiện thành công mục tiêu xây dựng mạng lưới giao thông đường bộ, đạt mục tiêuchiến lược đặt ra Theo các chuyên gia đầu ngành, để tương xứng với phát triểnkinh tế, công nghiệp hóa và hiện đại hóa, Việt Nam cần có một hệ thống đường bộhiện đại, trong đó bao gồm khoảng gần 6000 km đường cao tốc tạo thành độngmạch chủ của mạng lưới giao thông, để thực hiện được mục tiêu đó, cần phải cómột lượng vốn khổng lồ (gần 50 tỷ USD), đó là một thách thức lớn đối với ViệtNam

Cơ sở hạ tầng với vai trò làm nền tảng cho sự phát triển kinh tế – xã hội, là

điều kiện vật chất để một quốc gia không những tăng trưởng nhanh mà còn tăngtrưởng bền vững Cơ sở hạ tầng trong đó có hệ thống giao thông đường bộ thôngsuốt, êm thuận và kết nối còn tăng sức mạnh hợp tác kinh tế khu vực và thế giới Để

hóa mang lại, phần lớn các nước đang phát triển mong muốn nắm bắt thời cơ để tạođà cho phát triển kinh tế - xã hội và để tránh tụt hậu Cho nên, các quốc gia, nhất làcác quốc gia phát triển, đều tiến hành CNH và HĐH đất nước, mà một trong nhữngnội dung cơ bản là kiến tạo cơ sở hạ tầng hiện đại Học tập các nước phát triển, cácnước đang phát triển tiến hành tu bổ, nâng cấp hệ thống giao thông đường bộ vàkiến tạo mới hệ thống đường bộ cao tốc, để từng bước hội đủ các điều kiện cho tăngtrưởng và phát triển kinh tế - xã hội Điều đó, như trên đã nói, đã trở thành điều kiệntiên quyết cho tăng trưởng nhanh, mạnh và bền vững ở mỗi quốc gia, đây cũng là lýdo vì sao cơ sở hạ tầng phải được ưu tiên phát triển đi trước một bước trong sựnghiệp CNH và HĐH của mỗi quốc gia.

Với mục tiêu chiến lược, phấn đấu đến 2020, cơ bản trở thành một nướccông nghiệp theo hướng hiện đại, Việt Nam cần nhanh chóng nâng cấp, và pháttriển hệ thống giao thông vận tải nói chung, và cho đầu tư xây dựng, phát triểnđường cao tốc nói riêng Các đánh giá trong chương trình tổng kết 10 năm thực hiệnchiến lược phát triển kinh tế - xã hội thời kỳ 2001 – 2010, đã đưa ra nhận định: “Kếtcấu hạ tầng tuy có bước phát triển nhưng còn chậm, thiếu đồng bộ, chưa đáp ứngđược yêu cầu và đang cản trở sự phát triển” [73 , trang 3]

Có thể nói, ở Việt Nam, đường bộ, một loại hàng hóa công, trước đây vẫnthường được cung ứng từ nguồn NSNN, việc xây dựng và phát triển hàng hóa nàykhông chỉ thể hiện việc Chính phủ thực hiện chức năng và nhiệm vụ đối với xã hội,mà nó còn cho thấy mối quan tâm của Chính phủ tới việc hội đủ điều kiện cho đấtnước phát triển Hơn nữa, hệ thống đường cao tốc còn là tiêu chí đánh giá đất nướchiện đại, có ý nghĩa quan trọng trong việc cải thiện môi trường đầu tư, nâng caohiệu quả và sức cạnh tranh cho nền kinh tế, làm tăng sức hấp dẫn không chỉ với cáctập đoàn kinh tế tham gia kinh doanh ở Việt Nam, mà còn với khách du lịch đếnViệt Nam, góp phần tạo cơ sở nền tảng để Việt Nam phát triển ngành du lịch, ngànhcó đóng góp đáng kể và ngày một gia tăng cho ngân sách nhà nước, được ví làngành công nghiệp “không khói”.

Để thực hiện mục tiêu chiến lược, trước hết là xây dựng và phát triển cơ sở hạtầng trong đó có đường cao tốc, đòi hỏi sự vào cuộc của cả hệ thống chính trị Bởivì hiện nay, chưa kể đến việc xây dựng đường cao tốc, Việt Nam luôn gặp phải vấnđề nan giải về vốn cho đầu tư và phát triển Mỗi năm, Nhà nước luôn dành một khốilượng lớn, đến 10% so với GDP vốn đầu tư vào lĩnh vực xây dựng và phát triển kếtcấu hạ tầng kỹ thuật Bài toán thiếu vốn là bài toán mà không chỉ Việt Nam, hầunhư tất cả các nước đều phải đối mặt Ở hầu hết các quốc gia việc phát triển hệthống giao thông không thể chỉ trông chờ vào vốn đầu tư phát triển hệ thống giaothông nói chung và đường bộ nói riêng từ ngân sách nhà nước, mặc dù từ trước đếnnay, đây là nguồn vốn chủ yếu để thực hiện xây dựng các công trình giao thôngđường bộ, mà cần thiết phải huy động nguồn lực của toàn xã hội, của tất cả các tổchức trong và ngoài nước cho việc thực hiện mục tiêu chiến lược phát triển đấtnước.

Bài học từ các nước phát triển, đặc biệt là các nước phát triển trong khu vực nhưNhật Bản, Singapore, Thái Lan và nước láng giềng Trung Quốc đã áp dụng thành công chính sách đa dạng hóa trong hình thức đầu tư nhằm huy động vốn đầu tư pháttriển cơ sở hạ tầng từ mọi tổ chức, mọi thành phần Và sở dĩ các nước nói trên có được hệ thống đường bộ hiện đại như hiện nay là do Chính phủ các nước đã thực hiện tốt chính sách huy động vốn đầu tư từ tất cả các thành phần kinh tế trong và ngoài nước cho phát triển cơ sở hạ tầng, trong đó không thể không kể đến mạng lưới đường cao tốc Từ một nước đi sau trong phát triển đường cao tốc, hiện nay, mạng lưới đường cao tốc của Trung Quốc đã đạt 80.000km, đứng thứ hai sau Mỹ.

Ở Việt Nam, thể hiện quan điểm đa dạng hóa các hình thức huy động vốn đầu tưcho phát triển kinh tế - xã hội của Đảng và Nhà nước, trong báo cáo của Chínhphủ do Thủ tướng trình bày tại kỳ họp thứ hai Quốc hội 12 (22/10/2007), đã nêu rõ:“Chính phủ cần tập trung chỉ đạo thực hiện tiến độ các dự án đầu tư quan trọngcủa đất nước, nhất là các công trình trọng điểm quốc gia Phê duyệt quy hoạch, banhành các chính sách và danh mục các dự án phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội, cần

thức đầu tư thích hợp Chính phủ chỉ đạo đầu tư gần 30 dự án giao thông (đặc biệtđường bộ và đường bộ cao tốc) có tính chiến lược đến năm 2020 Để huy động vốnđầu tư, cần thực hiện nhiều hình thức đầu tư khác nhau như: Xây dựng – Khai thác– Chuyển giao (BOT); Xây dựng – Chuyển giao – Khai thác (BTO); Xây dựng –Chuyển giao (BT); Bán, cho thuê, thuê quản lý các kết cấu hạ tầng, hạ tầng giaothông, dùng số vốn thu được để đầu tư các dự án mới”

Đối với cơ sở hạ tầng kinh tế nói chung, Việt Nam đã và đang tu bổ, cải tạo vànâng cấp; với mạng lưới đường bộ cao tốc nói riêng, Việt Nam thực hiện kiến tạomới hoàn toàn mạng lưới đường cao tốc, nên các dự án đường cao tốc đang gặpnhiều khó khăn như: quy hoạch, kinh nghiệm xây dựng, quản lý, khai thác và trênhết là vấn đề thiếu vốn đầu tư.

Làm thế nào để tìm được đáp án tối ưu cho bài toán thiếu vốn để xây dựng vàphát triển đường cao tốc ở Việt Nam? Làm thế nào có thể tập hợp nguồn vốn đầu tưtừ khu vực doanh nghiệp và khu vực tư nhân, nguồn vốn được dự tính rất dồi dào vềkhối lượng mà theo đánh giá của các chuyên gia kinh tế, hàng năm đóng góp vàongân sách nhà nước chỉ chiếm 75% thuộc các doanh nghiệp và khu vực tư nhân.Nguồn vốn đầu tư từ khu vực doanh nghiệp và tư nhân, là nguồn vốn mà sự đónggóp của nguồn vốn này đang trở thành kỳ vọng mang tính đột phá trong huy độngvốn cho phát triển kinh tế - xã hội Để mọi thành phần trong nền kinh tế có thể sẻchia, đồng thuận tạo thành sức mạnh tổng hợp cho việc thực hiện các mục tiêu chiếnlược cho phát triển đất nước, đã trở thành những vấn đề mà yêu cầu và nhiệm vụtháo gỡ không chỉ riêng của Nhà nước, mà đòi hỏi sự tham gia của toàn xã hội, củacả cộng đồng.

Đa dạng hóa việc tập hợp các nguồn vốn đầu tư hay là việc huy động vốn từmọi thành phần trong nền kinh tế thông qua việc thực hiện các hình thức đầu tư, đểcó đủ nguồn lực cho thực hiện mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế – xã hội là mộtxu hướng tất yếu của thời đại, và Việt Nam không nằm ngoài xu hướng đó.