Luận án phó tiến sĩ khoa học luật học: Cải cách bộ máy hành pháp cấp trung ương trong công cuộc đổi mới hiện nay ở nước ta

Trong sẻ những cong trình nghiên cứu vẻ linh vực này đã được nghiệm ‘hu hoặc công bố phải kể đến công trình của Học viện Hành chính quốc gia với dé tài cấp Bộ: "Nội dung và phương thức t

BO (1A0 DUC VA DAO TẠO HỌC VIÊN CHINH TRI QUOC GLA HO CHI MINH

LE SI DUOC

CAI CACH BO MAY HANH PHAP

CAP TRUNG UONG TRONG CONG CUOC

DOI MỚI HIEN NAY Ở NƯỚC TA

CHUYỂN NGANH: LÝ LUAN NHÀ NƯỚC VÀ PHAP QUYỀN

MA SỐ: 3.05.01

LUẬN AN PHO TIẾN SI KHOA HỌC LUAT HỌC

“hdTiTRUONG tA \ ẤT Tele

| PHONG BOC A 3 ded ịity.

Người hướng dẫn khoa học:

GS PTS HOÀNG VĂN HẢO

HA NỘI - 1996

LỜI CAM ĐOAN

Toi xin cam doan day là cong trừnh nghiên cứu của riêng tôi

Các số liệu, kết qua trong luận án là trung thực và chưa từng

được ai công bố trong bát kỳ công trinh nào khác

TÁC GIÁ LUẬN ÁN

LE SĨ DUOC

MỤC LỤC

MG ĐẦU

CHUONG 1 BO MAY HANH PHÁP CAP TRUNG ƯƠNG

TRONG CƠ CẤU BO MAY NHÀ NƯỚC

1.1 Quan niệm về quyền hành pháp

trong hệ thống quyền lực nhà nước

1.1.1 Quyền hành pháp trong lịch sử các nhà nước

1.1.3 Quyền hành pháp trong Nhà nước xã hội chủ nghĩa

4 Chính phu là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất,

và là chủ thể cơ bản thực hiện quyền hành pháp

1.2.1 Một số khái niệm liên quan đến thành phần của

Chính phủ

của Chính phủ1.3 Bộ là thành phần quan trọng trong cơ cấu tổ chức

của Chính phủ

CBUONG 2 QUA TRÌNH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CUA

BO MAY HANH PHÁP CAP TRUNG ƯƠNG

2 1 Tổ chức và hoạt động của bộ máy hành pháp Việt

Nam qua các thời kỳ phát triển từ 1945 đến nay

2.1.1 Bộ máy hành pháp của nước Việt Nam dân chủ

cộng hòa theo Hiến pháp 1946

(5 il =)2, Bộ máy hành pháp của nước Việt Nam dan chủ

cong hòa theo Hiến pháp 1959

2.1.3 Bộ máy hành pháp của nước Cong hòa xã hội

chủ nghĩa Việt Nam theo Hiến pháp 1980

2.2 Thực trạng tô chức và hoạt động của bộ máy hành pháp

Việt Nam hiện nay

2.2.1 Xem xét dưới góc độ các chế định theo

Hiến pháp 19922.2.2 Xem xét dưới góc độ quản lý điều hành cu thé

HUONG 3 PHƯƠNG HƯỚNG ĐỔI MOI TỔ CHỨC VA HOAT DONG

CUA BỘ MAY HANH PHAP CẬP TRUNG ƯƠNG

5) =" Sự cần thiết phải đổi mới tổ chức và hoạt động của

bộ máy hành pháp

lo Những quan điểm co ban chỉ dao đổi mới tổ chức va hoạt

động của bộ máy hành pháp trong điều kiện hiện nay

tà)

3 3 Những kiến nghị đổi mới tổ chức và hoạt động của

bộ máy hành pháp cấp trung ương

3.3.1 Hoàn thiện thiết chế Nguyên thủ quốc gia theo

"hướng tang thêm thâm quyền về mặt hành pháp

3.3.2 Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Chính phủ

3.3.3 Tổ chức một nền hành chính tập trung,

thống nhất, thông suốt và có hiệu lực

3.3.4 Hoàn thiện phương thức quản lý của Chính phủ

3.3.5 Xây dung một đội ngũ cóng chức nhà nước

106

106

167

185

MO DAU

1 Tinh cấp thiết của đề tai

Đại hội đại biéu toàn quốc lần thứ VI của Đảng Cộng sản Việt Nam đã

dé a đường lối đôi mới, tạo ra một bước ngoặt cơ bản trong quá trình đi lên

chinghia xã hội của đất nước [79] Dé đáp ứng véu cầu đổi mới toàn điện nền

Kim tế - xã hoi, một trong những nhiệm vu cấp bach của dat nước hiện nay là pha tiếp tục đôi mới và tăng cường hiệu lực quan lý của bộ máy nhà nước.

Các Hội nghị Trung ương khóa VỊ, nhất là Hội nghị Trung ương hai đã

cụ hé hóa và phát triển đường lối đồi mới bộ máy nhà nước của Dai hội VI, trorg đó có đường lỏi đồi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy hành pháp.

Tháng 4 năm 1992, tại kỳ họp thứ L1, Quốc hội đã thông qua Hiến pháp

192, đánh đấu một sự thay đổi quan trong trong đời sống kinh tế - xã hội, dap

ứng yêu cầu của tình hình và nhiệm vụ trong giai đoạn hiện tại của đất nước,trorg đó cớ yêu cầu cải cách bộ máy nhà nước theo tinh thần Nghị quyếtTrung ương hai Tuy vậy, phải nhận thức rằng, việc ban hành Hiến pháp 1992

mớ chỉ là một bước, song rất quan trọng trong quá trình đổi mới Chắc chắn

Hiên pháp 1992 vẫn còn những vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu, hoànthien, hoặc cần được thể nghiệm qua thực tế cuộc sống để kết luận, điều chỉnh

chc phù hop với điều kiên trước mắt và lâu dai trong quá trình phát triển của

xã tội, và đáp ứng được những đòi hỏi đặt ra cho công cuộc đổi mới.

Hiện nay, mặc dù Nhà nước đã có những tien bộ đáng kể trong lĩnh vực

lap rhấp và hành pháp, song những tiên bộ đó vẫn còn thấp so với yêu cầu thực tế Tong kết 10 năm đổi mới đất nước, Báo cáo chính trị của Ban chấp

hành Trung ương tại Đại hội Dang lần thứ VII đã khang định hiện nay hiệu

lực cuan lý điều hành cua Nhà nước chưa nâng lên kịp với đòi hoi của tình

hình Bỏ máy nhà nước chậm được sắp xếp lại, tỉnh giản và nâng cao chất

lượng: còn nhiều biểu hiện quan liêu, vi phạm nghiêm trọng quyền dân chủ

của rhan dân Nang lực và phẩm chất của đội ngũ cán bộ chưa tương xứng với

yêu cầu của nhiệm vụ [83, tr 66-67] Đặc biệt bộ máy hành pháp trong đó

có bo máy hành pháp cap trung ương tuy đã được tăng cường và từng bướcđổi mới song cả về các chế định pháp lý lẫn công tác quản lý, điều hành thực

tế vẫn còn nhiều vấn đẻ làm hạn chế hiệu lực hoạt động của nó

Do vậy xuất phát từ yêu cầu của thời kỳ phát triển mới của đất thời kỳ day mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, trong điều kiện quan lý nénkinh tê theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN) có sự

nước-quản lý của Nhà nước, từng bước hội nhập vào nền kinh tế khu vực và thế giới,

và nhằm đảm bảo dân chủ hóa, Nghị quyết Trung ương tám khóa VII đã

khang định chủ trương tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cong hòa

XHCN Việt Nam, với trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính nhà

nước [82, tr.29], tiếp đó, Báo cáo chính trị tại Đại hội Dang lần thứ VIH da

khẳng định cải cách nền hành chính nhà nước là trọng tâm của việc xây dựng,

hoàn thiện Nhà nước trong những năm trước mắt [83, tr.13 1]

Trong điều kiện ấy, nhằm tiếp tục đối mới và tăng cường hiệu lực quản

lý của bộ máy nhà nước, một trong những yêu cầu cấp bách hiện nay là

nghiên cứu cải cách bộ máy hành pháp cấp trung ương

2 Tinh hình nghiên cứu dé tài

Trong những năm qua, theo ý Kiến chỉ đạo của Bộ Chính trị, Ban Bí thư

vì Chính phủ nhiều cơ quan nhà nước như Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ.

Học viện Chính trị quốc gia Ho Chí Minh, Học viện Hành chính quốc gia, Bộ

Tư 2háp , và nhiều nhà khoa học đã tiến hành nghiên cứu đổi mới tổ chức vàhoạ: động của hệ thống các cơ quan nhà nước nói chung và bộ máy hành pháp

nói riêng đặc biệt là vấn dé cải cách nền hành chính quốc gia.

Trong sẻ những cong trình nghiên cứu vẻ linh vực này đã được nghiệm

‘hu hoặc công bố phải kể đến công trình của Học viện Hành chính quốc gia

với dé tài cấp Bộ: "Nội dung và phương thức tô chức hoạt động quản lý của bộ

ab

máy nha nước” (Mã số KX.05.08) đã được nghiệm thu thang 3 năm 1994; các

côn: trình của Viện Nghiên cứu khoa hoe pháp lý Bộ Tư pháp với dé tài cấp

Bộ: Những luận cứ khoa học và thực tiễn của việc xây dựng Hiến pháp Việt

Nan giai đoạn hiện nay” (Mã số 90-98-004) đã được nghiệm thu năm 1990

(18] và dé tài cấp Nhà nước: "Những nguyên tac tổ chức và hoạt động của bộ

máy lập pháp, hành pháp, tư pháp nước ta với nhiệm vụ xây dựng Nhà nước

2háry quyền XHCN" (Mã số KX.05.07) đã được nghiệm thu năm 1995 [21]

cả ta công trình nói trên đều có dé cập đến việc cải cách bộ máy hành pháp

Nhiéu nhà nghiên cứu pháp luật và hành chính cũng có những bài viết liên1uar đến vấn đề đổi mới các cơ quan quyền lực nhà nước và cải cách hànhchim dang trên các Tạp chí Cộng sản, Dân chủ và pháp luật (Bộ Tư pháp),

Nhà nước và pháp luật (Viện Nhà nước và pháp luật thuộc Trung tam Khoa1ỌC :ã hội và nhân văn quốc gia) v.v Luận án Phó tiến sĩ của đồng chí Phạmđồn: Thái với dé tài: "Đối mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ theo

1ƯỚIP xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam” đã bảo vệ thành céng tại

Hoc viện Chính trị quốc gia Hỏ Chí Minh, cũng giải quyết một số vấn dé liên

quan đến đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ [67] Và gan đây nhất, Viên Khoa học tỏ chức nhà nước thuộc Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ đã tổ

chức thực hiện đề tài cấp Bộ: "Van dụng hành chính so sánh vào cải cách hànhchính ở nước ta hiện nay”, trong đó đã dat ra và giải quyết nhiều vấn đề liền

quan đến tỏ chức và hoạt động của bộ máy hành chính [20].

Nhìn chung, các công trình nghiên cứu kể trên mới chỉ đề cập đến khía

cạnh này hay khía cạnh khác của bộ máy hành pháp hoặc nang về các giải pháp cụ thẻ do đó, việc đổi mới bộ máy hành pháp còn nhiều vấn đẻ cần được

đặt ra và nghiên cứu

Mới day, Bộ Chính trị đã đặt vấn đề tiến hành tông kết 10 năm đổi mới

tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nhằm xác định phương hướng tiếp

tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyên Cong hoà XHCN Việt Nam

Thực hiện chủ trương đó, Chính phủ đang khẩn trương triển khai việc tổng kết

cal cách nền hành chính trong 10 năm qua, với mục tiêu là đánh giá 10 nămđổi mới bộ máy hành chính, làm rõ thêm các quan điểm, phương hướng xâydựng nền hành chính của Nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng, và

dé ra các giải pháp đẩy mạnh cải cách hành chính, trọng tâm là xây dựngChính phủ và các cơ quan hành chính các cấp

Với lý do trên, luận án của chúng tôi với tiêu dé: "Cải cách bộ máy

hành pháp cấp trung ương trong công cuộc đổi mới hiện nay ở nước ta” mong muốn góp một phần vào công việc nghiên cứu nhằm giải quyết vấn đề

đã nêu trên,

3, Mục đích nghiên cứu cua luận án

Luận án nghiên cứu làm rõ cơ sơ lý luận và thực tiễn của việc cải cách

bé máy hành pháp trong điều kiện đổi mới của Việt Nam hiện nay Xuất phát

từ tình hình thực tiễn đất nước trong giai đoạn chuyền đổi cơ chế quan lý kinh

tế trên cơ sở nghiên cứu cách tổ chức bộ máy hành pháp các nước trên thé

giơi và những bài học kinh nghiệm về tổ chức và hoạt động của bộ máy hành

phíp Việt Nam qua các giai đoạn phát triển luận án để xuất những quan điểm

và gai pháp thích hợp nhằm cải cách bệ máy hành pháp cấp trung ương.

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án

Để đạt được mục đích trên luận án đi sâu nghiên cứu giai quyết nhữngvan đẻ:

a) Làm rõ thêm vi trí, vai trò của quyền hành pháp trong hệ thống quyềnlực nhà nước, mối quan hệ với quyền lập pháp và tư pháp; cách tổ chức

thực hiện quyền hành pháp ở các nước trên thế giới;

b) Làm rõ thêm về vị trí, chức năng, cơ cấu thành phần và thẩm quyềncủa Chính phủ với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, và

là chủ thể cơ bản thực hiện quyền hành pháp;

c) Phân tích tổ chức bộ máy hành pháp của các nước trên thế giới, tổ

chức và hoạt động của bộ máy hành pháp Việt Nam trong những năm

qua và thực trạng bộ máy hành pháp Việt Nam hiện nay;

d) Từ đó dé xuất các quan điểm và giải pháp cải cách bộ máy hành pháp

cấp trung ương trong công cuộc đỏi mới hiện nay ở Việt Nam.

š Phương pháp nghiên cứu

Trong quá trình nghiên cứu, tác giả sử dụng phương pháp duy vật biện

chứng, duy vật lịch sử, phương pháp tiếp cân hệ thống, phương pháp so sánh.kết hợp với lý luân cơ bản của khoa học luật, đặc biệt là luật nhà nước và các

chủ trương quan điểm của Đảng đối với cêng cuộc đồi mới toàn diện đất nước hiện nay dé giai quyết van đề.

6 Đóng gop mới về mặt khoa học của luận án:

Là một công trình nghiên cứu có hệ thống về tổ chức và hoạt động của

96 máy hành pháp cấp trung ương trong công cuộc đổi mới hiện nay ở Việt

Nam, luận án có những đóng góp:

- Bang lý luận và thực tiễn, luận án phân tích làm rõ thêm cơ sở lý luận

về quyền lực nhà nước, vị trí, vai trò của quyền hành pháp trong hệthống quyền lực nhà nước trong mối quan hệ với quyền lập pháp và

quyền tư pháp; đồng thời khẳng định việc tổ chức thực hiện quyền lựcnhà nước ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay phải tuân theo nguyên

tắc thống nhất quyền lực (thống nhất vào Quốc hội), có sự phân công,

phân nhiệm rành mạch cho ba cơ quan thực hiện ba quyền lập pháp,hành pháp và tư pháp, song các cơ quan này không đối lập mà phải phốihợp chặt chế với nhau và hoạt động trong khuôn khổ pháp luật

- Luận án phân tích các mô hình tổ chức bộ máy hành pháp của các

nước trên thế giới đặc biệt là phân tích tổ chức của Chính phủ - cơ quan

đứng dau hệ thống hành chính nhà nước, và là chủ thể cơ bản thực hiện

quyền hành pháp; phân tích quá trình tổ chức và hoạt động của bộ máy

hành pháp Việt Nam qua các giai đoạn phát triển và thực trạng của bộ

máy hành pháp Việt Nam hiện nay Qua phân tích, đã chỉ ra các chế

định chưa hợp lý của Hiến pháp 1992 và những tồn tại trong chỉ đạo,

điều hành cần phải khắc phục của bộ máy hành pháp cấp trung ương.

- Luận án đã đề xuất các quan điểm và giải pháp cải cách bộ máy hành pháp cấp trung ương trong công cuộc đổi mới hiện nay ở Việt Nam Cải cách bộ máy hành pháp cấp trung ương, trước hết là hoàn thiện về vị trí,

vai trò, tổ chức, hoạt động và phương thức quan lý của Chính phù theo _nướng cơ ban là bao dam sự chi đạo tập trung, thống nhất của trungương, có su phân cấp thầm quyền hợp lý giữa trung ương và địa phương,nhằm bảo đảm dân chủ và sự chủ động cho các địa phương, đồng thờikết hợp chặt chẽ với việc đổi mới các cơ quan khác của Nhà nước

7.Ý nghĩa khoa học và thực tiên của luận án:

Kết quả đạt được của luận án:

- Trước hết, luận án góp phần làm rõ cơ sở lý luận về vi trí, vai tro va

chức năng của bộ máy hành pháp trong hệ thống các cơ quan nhà nướctrong nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN có sự quản lý củaNha nước

- Những kiến nghị của luận án góp phần vào việc tìm kiếm mô hình hợp

ly vẻ tô chức và hoạt động của bệ máy hành pháp cấp trung ương Việt

Nam trong thời ky phát triền mới của dat nước - thời kỳ đẩy manh côngnghiệp hóa và hiện đại hóa

- Két quả nghiên cứu của luận án có thé được dùng làm tài liêu thamkhảo cho các nhà nghiên cứu, quan lý và hoạch định chính sách, cũng

có thé được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho việc giảng day lý luận

về nhà nước và pháp luật

8 Bo cục của luận án

Luận án dai 192 trang, ngoài phan mo dau, kết luận, phụ lục và danh

muc các tài liệu tham khảo, luận án gồm 3 chương 8 tiết và 5 hình vẽ

CHUONG 1

BO MAY HANH PHAP CAP TRUNG UONG

TRONG CƠ CÂU BO MAY NHÀ NƯỚC

1.1 Quan niệm về quyền hành pháp trong

hệ thống quyền lực nhà nước

Quyền lực nhà nước là quyền lực chỉ do các cơ quan nhà nước thực hiện

và nó thể hiện quyền lực của nhân dân.

Quyền lực chính trị,là quyền lực của một hay một liên minh giai cấp

nhất định và khong thé phân chia duoc.Quvén lực chính trị được thực hiện

hông qua hoạt động của tất cả các tổ chức chính trị của giai cấp, thông quaính tích cực chính trị của quần chúng, song trước hết phải thông qua Nhàude và các cơ quan nhà nước, phục vụ lợi ích của giai cấp thống trị về mat

hính trị Do vậy có thể nói, quyền lực nhà nước là khả năng sử dụng Nhàước để thể hiện ý chí của giai cấp thống trị, buộc xã hội phải phục tùng ý chí

a giai cấp đó Nói cách khác, quyền lực nhà nước là quyền lực chính trị

ược thực hiện bằng Nhà nước, và Nhà nước là công cụ thực hiện quyền lực

tính trị, đồng thời là sự biểu hiện về mặt tổ chức của quyền lực đó

Thông thường hiến pháp các nước đều tuyên bố rằng quyền lực nhàtớc được thực hiện nhân danh nhân dân, và đại diện cho lợi ích của toàn xã

1 Quyền lực nhà nước ở mức độ nhất định, cũng chịu ảnh hưởng từ phía các

2 lượng xã hội, các tổ chức xã hội Do đó khi hoạt động trước hết là vì lợi

=h của giai cấp hay liên minh giai cấp nhất định nó phải tinh tới lợi ích của

ác tầng lớp khác và khi có tính độc lập nhất định nó có thể thực hiện một số

hức nang như là trọng tài trong một cuộc cạnh tranh giữa các lực lượng

hông thống nhất Những hành vi đó không biểu hiện sự phân chia quyền lực

qinh trị và quvẻn luc nhà nước mà chi nói lên quan niệm sâu sắc hơn về cơ

vẽ thực hiện quyền lực (70, tr 5] Do vậy, V.I Lénin đã nói: “Cái cơ bẩn

sất trong chinn trì là tô chức quyền lực nhà nước".

Van đẻ quyền lực nhà nước đã được dé cập đền từ rất xa xưa, trong các

phẩm của Aristot, nhà tư tưởng Hy Lạp cổ đại (384-322 trước CN) Tuy

;, vấn đề quyền lực nhà nước hiện tại van đang là đẻ tài được nhiều nhà

xiên cứu chính trị - xã hội tiếp tục quan tâm và được nghiên cứu dưới gócnhà nước pháp quyền [70, tr 3] Ngày nay, mặc dù nhà nước hiện đại cóđược tổ chứ: theo nguyên tác phân lập quyền lực nhưng tựu trung lại

én lực nhà nước bao gồm ba quyền cơ bản: quyền lập pháp, quyền hành

2 và quyền tư pháp:

Quyền láp pháp là quyền đặt ra các quy tắc pháp lý cơ bản.

Quyển hành pháp là quyền thực hiện pháp luật và chấp hành pháp luật

Quyển tư pháp là quyền xét xử những hành vi vi phạm pháp luật, những

tội phạm, những tranh chấp và những xung đột trong xã hội

Trong các quyền trên, quyền hành pháp đóng một vai trò vô cùng quanbởi vì thực hiện quyền hành pháp chính là hoạt động đưa pháp luật vào

trong các nhà nước được tô chức theo các hình thức khác nhau Sau đây chúng tôi xin đi sâu vào phân tích quyền hành pháp trong các nhà nước.

1.1.1 Quyển hành pháp trong lich sử các nhà nước.

Tư tưởng tổ chức quyền lực nhà nước theo hình thức phân lập quyền lực

đã có từ lâu Trên cơ sở tư tưởng của nhà tư tưởng Hy Lạp cổ đại Aristot, của

nhà tư tưởng Anh J Locke, nhà tư tưởng Pháp S.L Montesquieu (1689-1766)

đã xây dựng nên thuyết “Tam quyền phân lập” hay thuyết “Phân quyền”.

Thuvét phản quyền được hoàn chỉnh trong cuộc đấu tranh của giai cấp tư sản

đang lén chống lại chế độ quân chủ phong kiến Chế độ quân chủ phong kiến

là chế độ mà mọi quyền lực tập trung trong tay một người (nhà Vua, Hoàng 4ế) theo nguyên tac cha truyền con nối, nhân dân không có quyền gi cả Và

khi quyền lực tập trung trong tay một người tất yếu sé nay sinh lạm quyền

shuyên chế, độc tài Theo nguyên tac phân quyền, quyền lực nhà nước được

shan chia thành các quyền khác nhau: lập pháp, hành pháp và tư pháp Các

1uyền này độc lập và chế ước lan nhau Quyền lập pháp thuộc về Nghị việnQuốc hội), tức là thuộc về cơ quan đại diện của nhân dân, được lập ra qua

thé thông dau phiếu Quyền hành pháp thuộc về Chính phủ Quyền tư phápauéc về Tòa án [70, tr 3]

Trên thế giới, do những nhược điểm và mâu thuẫn nội tại của học thuyết

r sản về quyền lực nhà nước, theo truyền thống dân tộc, điều kiện phát triển

inh tế - xã hội, trình độ dân trí, môi trường các nước xung quanh , cho nên

ong hiến pháp của các nhà nước tu sản tuy đều ghi nguyên tắc phân lập các

tyén, nhưng cách tổ chức và thực hiện thì khác nhau.

¬—== = ———— ¬

Hệ thống t6 chức nhờ nước theo hinh thức

hỗn hợp quyền lực

Một nhà nước khi được tổ chức theo hình thức hòn hợp quyền lực đó là

một nhà nước chuyên chẽ, toàn bộ quyền lực tối cao của nhà nước nằm trong

av một người: nhà Vua, nhà độc tài dưới chính thể quân chủ tuyệt đối không

:hịu bất cứ một sự hạn chế nào (không có hiến pháp) Mot số nước đã từng

joac hiện nay vẫn còn tổ chức theo hình thức hỗn hợp quyền lực Thí dụ: chế

16 độc tài Nazis chế độ phát xít (trước kia) Tổ chức hệ thống quyền lực theo

tình thức này bao đảm sự tập trung quyền lực quyết định nhanh, nhưng đã lỗi

hoi vì mất dan chủ; dé quyết định, nhưng độc đoán, do vậy, không tránh khỏi

hững sai lầm Chính những hạn chế của hình thức tổ chức này là cơ sở để quyét “Tam quyền phân lập” của Montesquieu ra đời, phát triển và mau hóng trở thành một nguyên lý cơ bản của tô chức nhà nước tư san [70, tr 3].

~

Hệ thống tô chức nhà nước theo hinh thức

phôn lap quyền lực một cách tuyệt đối

Hệ thống tế chức nhà nước theo hình thức này dựa trên thuyết “Tam

wén phan lap”, với nguyên lý “quyển lực han chế quyền lực” Theo học

uyết tam quyền phân lập, giữa 3 quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là

›àn toàn tách biệt nhau, có sự chế ước lẫn nhau, va không có một cơ quan

\o nắm trọn vẹn quyền lực [16, tr 101] Theo hệ thống này:

- Quyền lập pháp thuộc về Quốc hội do nhân dân bầu ra thông qua bầu

cử, có chức nang xây dung pháp luật, không tham gia điều khiển hoạt

động của bộ máy nhà nước và không có quyền xét xử

- Quyền hành pháp thuộc về Tổng thống (người đứng dau cơ quan nhà nước) sũng do nhân dân bầu ra, có chức năng thi hành pháp luật, điều

khiển toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước, nhưng lại không cóquyền đặt ra pháp luật và Không có quyền xét xử

- Quyẻn tư pháp thuộc vẻ Toà án là quyền tách biệt hoàn toàn với hai

quyẻn trên Do vậy, có khả năng xét xử và hoạt động độc lập trong phạm vi thẩm quyền của mình.

Về hình thức, tổ chức nhà nước theo nguyên tác này chủ yếu là: hai quyền lập pháp và hành pháp ton tại hoàn toàn tách biệt nhau, thể hiện ở chỗ Tổng thống và Nghị viện là ngang quyền, nhưng hoạt động lập pháp và tư

pháp đều chịu sự chi phối, ràng buộc mạnh mẽ của Chính phủ và Chính phủnổi lên như là trung tâm quyền lực trên thực tế.

Hệ thống tổ chức nhà nước theo hình thức phân lập quyền lực một cách myệt đối có ưu điểm là đã tạo ra một nền hành chính khá thống nhất, mạnh

né, có khả năng ứng phó linh hoạt, nhưng nhược điểm là dé dẫn đến su

:huyên quyền, độc đoán, tùy tiện hoặc làm cho bộ máy xơ cứng, tê liệt hoạtlộng; nếu các cơ quan thực hiện quyền lực không thương lượng được vớithau, sẽ dẫn đến tranh chấp, làm cho hiệu quả của quyền lực nhà nước bị suy

ếu, kém hiệu lực

Chế độ phân lập quyền lực một cách tuyệt đối tất yếu sẽ dẫn đến sự

hủng hoảng nhà nước, bởi vì khi đó quyền lực của cơ quan lập pháp lấn át

uyền lực của cơ quan hành pháp, hoặc ngược lại; từ đó din đến sự cần thiết

hai hỗn hợp các quyền lực, tức là nền chuyên chế Hiện nay, trên thế giới chi

-dn một số ít nước được tổ chức theo hình thức phân lập tuyệt đối các quyền

uc Chúng ta chi thấy hình thức phân lập tuyệt đối các quyền lực ở hệ thống4iển pháp cua Pháp trước đây (thời Napoleon Dé Nhất và Đệ Tam) ở Mỹ và

not số it nước hiện nay Ở Mỹ quyền lập pháp thuộc Nghị viện do dân bầu;

hực thi quyền hành pháp thuộc Tổng thống cũng do dân bầu đảm nhiệm.

xhưng hai quyền này hoàn toàn tách biệt nhau Quyền tu pháp cũng tách biệt

toàn toàn với hai quyền kia.

Sở đi hiện nay chế độ phan lập quyền lực một cách tuyệt đối vẫn còn

5n tại ở Mỹ, vì trên thực tế trong hệ thống tổ chức các cơ quan quyền lực cao

hat ở My có các phương tiện gây áp lực giữa quyền lập pháp (Nghị viện) va

uyên hành pháp (Tổng thống) Những phương tiện gây áp lực giữa hai quyền

ay thé hiện ở chỗ:

- Nghị viện có phương tiện gây áp lực với Tổng thống bằng cách thực

hiện quyền lập các Uy ban điều tra của Nghị viện để kiểm soát Tổng

thống và quyền biéu quyết ngân sách

- Tổng thống có phương tiện gây áp lực với Nghị viện bằng cách thựchiện quyền phủ quyết một đạo luật đã được Nghị viện biểu quyết, nhằm

khống chế hiệu quả hoạt động của Nghị viện

Bảng phương tiện gây áp lực lẫn nhau, các cơ quan quyền lực này bắt

lộc phải thao luận, trao đối với nhau, và trên thực tế, cuối cùng phải thỏauan với nhau

Quyền lập pháp và hành pháp không thể gây áp lực với quyền tư pháp.

“hức nang cua tư pháp lại được thực thi theo một hệ thống thứ bậc rất chặt

hẽ Trên cùng là Tòa án tối cao, bảo đam nên pháp chế và xem xét cả hành

ông của Tong thống Mặc dù Tổng thong bổ nhiệm các Tham phán, nhưng

vỗi khi có Téng thống mới thì Tổng thông mới phải chịu sự chi phối của các

ham phán do Tổng thống nhiệm kỳ trước chỉ định Người ta gọi đó là-Chính

hủ của các Thảm phán Vì vậy, chế độ phân lập quyền lực một cách tuyệt đối

My đã tạo nên hình thức tổ chức Chính phủ Mỹ như hiện nay theo lịch sử uyên thống v.v của nước Mỹ van hoạt động được Tất nhiên nó có nhiều

in chế vì những lý do chủ quan từ ban than của hệ thống như đã trình bày.

Hệ thống to chức nhà nước theo hinh thức

can bằng quyên lực

Theo lý thuyết hiến pháp người ta gọi hệ thống tô chức nhà nước theo

ah thức cân bằng quyền lực là hệ thống đại nghị (trong đó bao gồm quân

u đại nghị và cong hòa đại nghị) Tổ chức hệ thống nhà nước theo hình thức

y chủ yếu dựa trên nguyên tắc: sự phân lập các quyền chỉ là tương đối, sự

5 tác giữa lập pháp và hành pháp đi đến cân bằng, và đặc biệt là Chính phủ

u trách nhiệm trước Nghị viện [16, tr 95-1001

Trong hệ thống này vẫn luôn có 3 quyền: quyền lập pháp, quyền hành

p và quyền tư pháp Quyền lập pháp được thực thi ở Quốc hội, biểu quyếtđạo luật Quyền hành pháp (Chính phủ) thực thi các đạo luật và chấp hành

đạo luật Trong đó, quyền lập pháp (Quốc hội) kiểm soát các hoạt động

quyền hành pháp (Chính phủ); có quyền nhận xét các hoạt động của

nh phủ và có thể bác bỏ những hoạt động không đúng của Chính phủ bằng

1 bỏ phiếu kiến nghị thay đổi Ngược lại, quyền hành pháp (Chính phủ)

cũng có thể gây áp lực đối với quyền lập pháp (Quốc hội) Khi có sự tranhchấp giữa hai quyền này, Tổng thống có thẻ giải tán Quốc hội và giải quyết sự mâu thuẫn giữa hai quyền đó bằng cách giao lại cho nhân dân bầu một Quốc

hôi mới Trong trường hợp này, nếu đa số phiêu bầu vẫn dành cho Quốc hội

cũ thì có nghĩa Quốc hội đã thắng trong cuộc tranh chấp và Chính phủ lúc này phải giải tấn hoặc ngược lại Hệ thống tổ chức quyền lực theo hình thức này

có ở Anh từ rất xa xưa sau đó được thực hiện ở Thụy Điển, Nhật Bản, Thái

›ấu hành pháp nhị nguyên như ở hau hết các nước dân chủ phương tây khác

song điều cần chú ý là Tổng thống có quyền hành thực sự, trong khi đó vai

rò của Thủ tướng bị giảm nhẹ Người Pháp cho rằng đó là một hình thức tổ

hức độc đáo, phù hợp với hoàn cảnh của nước Pháp

Tuy nhiên hình thức hợp tác để đi đến sự cân bằng giữa quyền lập pháp

Nghị viện) và quyền hành pháp (Chính phủ) vẫn có những nhược điểm làmiam hiệu lực của quyền lực nhà nước

Khuynh hướng chung của các nhà nước tư sản hiện nay là tăng cường1Yên hành pháp của Chính phủ, không chỉ đặt nó ở vị trí một cơ quan chấpinh pháp luật do Quốc hội định ra mà còn phải là một cơ quan quyết định và

dự đoán v.Y Khuynh hướng đó xuất phát từ tình hình Chính phủ ngày càng

phải quan tim hơn vào nhiều linh vực của đời sống xã hội phải nắm và quan

lý nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, nhiều công việc trước kia thuộc tư nhân: do sự phát triển nhanh chóng của khoa học - kỹ thuật đang được áp dụng rộng rãi vào nhiều mặt của đời sống xã hội v.v

Tóm lại, nguyên tắc phân quyền có mặt tích cực là khắc phục được sự

chuyên quyền độc đoán của nhà nước quân chủ chuyên chế là một tiến bộ lớn

so với chế độ quân chủ chuyên chế Nguyên tác này có tính kha thi, do vậy

bản thân nó đã làm tạo nên thiết chế dân chủ tư sản Nhưng nguyên tác phân

quyền cũng đã bộc lộ những điều không hợp lý, cụ thể như:

- Chi hạn chế cơ quan dân cử trong phạm vi thẩm quyền lập pháp,

khéns cho phép cơ quan dan cử tác động tích cực và chủ động đối với

*hung hoặc ý chí của đại da số Chính quyền đó không thể phan chia, chính

tuyén đó luôn luôn nằm trong tay nhân dân, không thể hạn chế bằng bất cứ

wt đạo luật nào và cũng không thể trao nó cho một cá nhán nào khác Suhan chia quyền lực ra thành quyền lập pháp, hành pháp, tu pháp chỉ là sự

té hiện bề ngoài của một quyền lực nhà nước thống nhất”.

1.1.2 Quyên hành pháp trong Nhà nước XHCN.

Nguyên tắc thong nhất quyền luc khang định quyền lực nhà nước gắn

liên với một chủ thể không thé phân chia là nhân dân Hau hết các nhà nước XHCN đều tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước theo nguyên tắc thống nhất

quyền lực Theo nguyên tắc này, quyền lực nhà nước không bị phân chia~ thành các quyền khác nhau doi lập với nhau Quyền lực nhân dân được thể

hiện và thực hiện tập trung thong nhất vào Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất do nhân dan bau ra và chịu trách nhiệm trước nhân dan Moi cơ quan nhà nước khác đều do cơ quan quyền lực này thành lập, giao nhiệm vụ

và phải chịu sự giám sát của nó Nguyên tắc này bắt nguồn từ tư tưởng của các

nhà kinh điển Mác-Lênin về cách thức tổ chức quyền lực nhà nước Từ kinh

nghiệm thực tế của cong xã Pari, C.Mác coi công xã Pari là hình thức nhànước tập quyền đầu tiên của rhản dân lao động Người việt: ` Cong xd Parikhông phải là một cơ quan dai nghị mà là một tap thể hành động vừa lập phápvừa hành pháp” [2, tr 627 ]

Đến Cách mang tháng Mười Nga, V.I.Lênin là người trực tiếp chỉ đạoxây dựng nhà nước kiểu mới của giai cấp công nhân và nhân dân lao động.Người lại tiếp tụ: phân biệt sự khác nhau giữa Công xã Pari và nghị viện tư

sản: “ Công xã Pari thay chế độ bán mình thối nát của xã hội te bản bằngnhững cơ quan, trong đó, quyển tự do ngôn luận và tự do thảo luận không biếnthành lừa bịp, vì các nghị sĩ phải tự minh công tác, tự mình phải thực hiệnpháp luật của minh, tự mình chịu trách nhiệm trực tiếp trước cử tri, tự mình

kiểm tra lấy tác dụng của pháp luật Những cơ quan đại điện vấn còn, nhưng

chế độ đại nghị với tut cách là một hệ thống đặc biệt, một sự phán chia giữa

công tác lặp pháp và hành pháp, được coi là địa vị đặc quyền của các nghi sĩ thì không còn nữa` (3, tr 59 ].

Thực tiễn của sự nghiệp xây dựng chính quyền nhân dân ở Việt Nam từ

năm 1945 dén nay đều theo hướng khẳng định nguyên tắc bao dam su thống nhất va khong thể chia rẽ quyền lực nhà nước của nhân dân Nghĩa là, quyền

lập pháp và quyền giám sát tối cao tập trung trong tay cơ quan dân cu cao nhất

(Quốc hội) đó là cơ quan duy nhất thể hiện chủ quyền nhà nước của nhân

dân; cơ quan chấp hành và điều hành (Chính phủ) là do cơ quan dân cử caonhất lập ra chịu trách nhiệm trước cơ quan dân cử cao nhất, hoạt động trên cơ

sở, trong khuôn khổ và nhằm thi hành pháp luật; các co quan xét xử (Tòa án nhân dân, Viên Kiểm sát nhân dân) có vi trí độc lập hoạt động trén cơ sở

pháp luật và chỉ tuân theo pháp luật

Đại hoi Dang lần thứ VI đã khẳng định: “Quyển lực nhà nước là

thống nhát, có sự phan công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong

việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tu pháp” [83, tr 129]

» Sự thống nhất quyền lực nhà nước thể hiện ở chỗ:

- Ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp không hạn chế nhau, khôngđối trọng nhau O các nước tư bản tổ chức thực hiện quyền lực nhà nướctheo thuyết “Tam quyền phân lập” thì các quyền hạn chế nhau, đối trọng với nhau.

- Vì Việt Nam là một nhà nước đơn nhất nên quyền lực nhà nước tập

trung ở trung ương, không phân quyền cho các địa phương, chỉ thực

hiên phân cấp quan lý O các nhà nước liên bang như Cộng hòa liên

bang Đức, Malaysia, thực hiện việc phân quyền mạnh mẽ cho các bang [Š, tr 4].

- Thống nhất quyền lập pháp vào Quốc hội, quyền hành pháp vào Chínhphủ và quyền tư pháp vào Tòa án nhân dân tối cao (viết tất là

TANDTC) và Viên kiểm sát nhân dân tối cao (viết tắt là VKSNDTC).

Quyền lực nhà nước tối cao và quyền lập pháp thống nhất vàoQuốc hội thể hiện ở chỗ: Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến lập pháp; có quyền quyết định những chính sách cơ bản và những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước; thựchiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước

Thống nhất quyền hành pháp vào Chính phủ thể hiện ở chỗ:

Chính phủ vừa là cơ quan chấp hành của Quốc hội, vừa là cơ quan hànhchính nhà nước cao nhất có chức nang quản lý thống nhất moi [inh vựccủa đời sống xã hội Xét mối tương quan giữa Chính phủ với các cơ

quan nhà nước khác thì Chính phủ là chủ thể cơ bản thực hiện quyềnhành pháp (sẽ nói chi tiết hơn ở 3.3.2(a) ) Các cơ quan nhà nước khác

cũng thực hiện quyền hành pháp nhưng không phải là chủ yếu Đồng

thời, công tác quản lý hành chính của các cơ quan này đều phải tuântheo quy chế hành chính do Chính phủ ban hành

Thống nhất quyền tư pháp vào TANDTC, VKSNDTC thể hiện ở

chỗ: thời gian qua Quốc hội đã quyết định thành lập Tòa án kinh tế dé

thực hiện nhiệm vụ trọng tài kinh tế trước kia do cơ quan Trọng tài kinh

tế dim nhiệm; thành lập Tòa án lao động dé giải quyết các tranh chấp

lao dong giữa công nhân và Giám doc doanh nghiệp giữa chủ và thợ

trước xia do cơ quan hành chính đảm nhiệm; thành lập Tòa án hành

chính để xét xử các khiếu kiện hành chính trước kia do các cơ quan

hành chính đam nhiệm.

e Sự phân cong giữa các quyền thé hiện ở chỏ: mặc dù Quốc hội là cơ quan

quyền lực nhà nước cao nhất, song không phải Quốc hội thực hiện cả baquyền Hiền pháp quy định Quốc hội nam quyền lập pháp Chính phủ namquyền hành pháp TANDTC và VKSNDTC nam quyền tư pháp

e Phan cong thực hiện các quyền nhưng không phải là phân công một cáchbiệt lập mà có sự phố? hợp giữa các quyên Điều này thể hiện ở các quyđịnh vẻ tỏ chức thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước Thí dụ: có

các cuộc họp liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội (sau đây viết tắt là

UB TVQH) Thủ tướng Chính phủ với Chánh án TANDTC và Viện trưởng

VKSNDTC để bàn giải quyết những vấn dé quan trọng của quốc gia; có

các buổi làm việc thường xuyên giữa các Bộ thuộc Chính phủ với các Ủy

ban của Quốc hội, TANDTC và VKSNDTC để chuẩn bị các đề án, dự thảo

luật, pháp lệnh trước khi trình ra Quốc hội Như vậy, cũng phù hợp với điều

đã đề cập khi nói đến sự thống nhất quyền lực ở trên, Quốc hội không chỉ

làm lập pháp mà còn làm cả hành pháp và tư pháp (nhưng chức năng nàykhông phải là chủ yếu) Chính phủ, Tòa án, Viên kiểm sát có chức năng

tương ứnz cũng tương tự như vậy.

Ở các nhà nước tư sản theo chế độ đa đảng mà các đảng này có quyền

lơi đối chọi nhau, luôn tồn tại sự đấu tranh đòi phân lập các quyền Ngược lại

ở Việt Nam dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản, các cơ quan nhà nước phối hợp với nhau một cách chặt chẽ dé thực hiện quyền lực của mình Tuy nhiên, cần dé phòng khuynh hướng cơ quan nào cũng muốn phình ra, muốn dành quyền lớn hơn các cơ quan khác.

Như vậy, với việc tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc thống

nhất quyền lực thì quyền lực tuyệt đối của nhân dân được bao dam Và ban thân nguyên tắc này cũng đã chứa đựng trong nó sự tiếp thu những hạt nhân

hợp lý của nguyên tắc phân quyền, thể hiện ở chỗ:

- Sự phân công lao động hợp lý và kiểm tra lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước trong tô chức thực hiện quyền lực nhà nước (phân công Quốchội thực hiện quyền lập pháp, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp và

Tòa án, Viện Kiểm sát thực hiện quyền tư pháp) Sự phân công này bảo

đảm tính dân chủ trong hoạt động của các cơ quan, tạo nên cơ chế kiểm

tra lẫn nhau làm hạn chế sự tùy tiện trong hoạt động của từng cơ quan

- Có cơ chế chê ước giữa các quyền (cơ chế này không chỉ có giữa các

quyền mà còn có ở ngay trong nội bộ từng quyền) Việc sử dụng cơ chế

chế ước đã hạn chế được khuynh hướng chuyên quyền độc đoán trong

nhà nước phong kiến Nguyên tắc thống nhất quyền lực tiếp thu cơ chế

chế ước nhưng không đối trọng giữa các quyền

- Đề cao quyền lực của cơ quan dân cử Tập trung quyền lập pháp vào

cơ quan đại diện.

- Thừa nhận sự tồn tại khách quan của ba loại cơ quan mdi cơ quan thé

hiện một loại quyền lực.

- Thừa nhận sự độc lập của quyền tư pháp.

Điều này phù hợp với nhận định của F Angghen: ` Phán quyền xét cho

cùng không phải là cái gì đó khác hơn là sự phán công lao động thiết thực được áp dung trong cơ chế nhà nước, nhằm mục đích giản don kiếm tra hoạt động của các cơ quan nhà nước” (1 tr 205].

Đỏng thời, việc tổ chức quyền lực nha nước theo nguyên tac thong nhất quyền lực đã loại bỏ được nhược điểm của cách tổ chức nhà nước theo nguyên tắc phân quyẻn là chỉ hạn chế co quan dân cử trong phạm vi thẩm quyền lập

pháp không cho phép cơ quan dân cử tác động tích cực và chủ động đối với

các cơ quan nhà nước khác

Tuy vay, trên thực tế, “tổ chức và hoạt động của Nhà nước ta hiện naycòn bộc lộ nhiều khuyết điểm và yếu kém: tổ chức bộ máy nhà nước cồng

kênh, nhiều tầng nấc, công việc chồng chéo và nhiều khi can tro lẫn nhau,

hiệu lực và hiệu quả thấp, ” {82,tr 22] Điều đó chứng tỏ việc tổ chức thực

hiện quyền lực nhà nước vẫn còn có những vấn đề cần phải được nghiên cứuthảo luận thêm để thực hiện đổi mới bộ máy nhà nước bảo đảm hợp lý hơn,

hoạt động có hiệu lực và hiệu quả hơn

Để tìm hiểu vị trí của từng loại cơ quan trong các cách thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước khác nhau, chúng ta có thể so sánh qua bang 1

(trang 28) tông quát về tổ chức quyền lực nhà nước của các nước trên thế giới.

Bảng 1: TONG QUAT TO CHỨC QUYEN LỰC NHÀ NƯỚC

CUA CAC NƯỚC TREN THỂ GIỚI

PHAN LAP CAN BANG (PHAN THONG NHẤT - ¡ QUYENLUC |

QUYENLUC | CÔNG VÀ PHỐI HỢP QUYỀN LUC NGHIÊNG VỀ TUYET DOI QUYEN LUC) HANH PHÁP.

tam quyền phân lập

luận diém cơ bản của

Mác Lénin trong tac

trưởng, Quốc Vuong)

không trực tiếp nam

lap phap Khi

dang vién cla một dang giữ

chức vụ

Nguyên thủ và chiếm đa số

trong Nghị viện thì quyền

nghị CP chịu trách nhiệm trước Nghị viên.

Nghị viên có quyền đặt

vấn đề tín nhiệm hay không tín nhiệm CP CP

có quyền giải thích quan

điểm của mình và đặt vấn

dé tín nhiệm Nghị viện

Quốc hỏi và Chínhphủ Xét thuần tuý về

mặt pháp lý (các định chế trong Hiến pháp) thì Quốc hội là cơ

quan quyền lực nhà

nước cao nhất, Chính phủ là cơ quan chấp

hành của Quốc hội và

là cơ quan hành chính cao nhất của quốc gia.

trong Chính

phủ thì quyền

lực nghiéng về

nành pháp.

1.2 Chính phủ lờ cơ quan hành chính

nhà nước cao nhất,

ˆ và là chủ thé cơ bản thực hiện quyền hành pháp

Thuật ngữ “ hành pháp” có nghĩa là thi hành pháp luật “Quyền hành

pháp” như đã nói ở phần trên là quyền thực hiện pháp luật và chấp hành phápluật; thực hiện quyền hành pháp chính là hoạt động đưa pháp luật vào cuộc

sống, đụng chạm đến mọi mat đời sông xã hội Ỡ Việt Nam theo Hiến pháp

1992 có nhiều cơ quan nhà nước thực hiện quyẻn hành pháp:

e Chủ tịch nước là một biéu tượng thông nhất của quyên lực nhà nước là

người đứng đầu Nhà nước, thay mặt Nhà nước về đối nội và đối ngoại Do

vậy, dia vị pháp lý của Chủ tịch nước được quy định boi chức nang hon

hợp: vừa thực hiện hoạt động mang tính lập pháp một phần hành pháp,

một phần tư pháp

e Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội Quốc hội đại diện nhân

dân biểu thị quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước, quyền lực nhân dân;

còn Chính phủ thực hiện, thi hành quyền lực chính trị, thực thi quyền hànhpháp bảo đảm thực hiện quyền lực nhà nước Mặt khác Chính phủ là cơ

quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện chức năng quản lý nhà nước

trên các linh vực đời sống xã hội, trên cơ sở pháp luật và để thi hành pháp

luật Nhu vậy, ngoài nhiệm vụ thi hành và thực hiện pháp luật, Chính phủ

còn ban hành các văn bản quy phạm pháp luật theo yêu cầu của quản lý đất

nước [16, tr 191] Tuy nhiên, với địa vị pháp lý của Chủ tịch nước nêu trên

ta không thể thống nhất với quan niệm đơn giản cho Chính phủ là cơ quanhành pháp cao nhất của Nhà nước

e Ngoài ra, như đã đẻ cập đến ở mục 1.1, các cơ quan nhà nước khác cũngthi hành pháp luật, cũng thực hiện những hoạt động mang tính chấp hành

và điều hành, song nhiệm vụ này không phải là chủ yếu

Tất cả các cơ quan thực hiện quyền hành pháp nhà nước nam trong bộ

máy hành pháp Song quyền hành pháp cơ bản được tập trung vào Chính phủ Hiến pháp 1992 đặt Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, và là chủ thể cơ bản thực hiện quyền hành pháp Chính phủ quản lý thông nhất hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương dén cơ sở O trung

ương Chính phủ và nén hành chính quốc gia xem như là một là thong nhất

Bản luận án nghiên cứu việc cải cách “bộ máy hành pháp cap trung

ương" với phạm vi chủ yếu là dé cập đến co quan Chính phủ và Nguyên thủ

quốc gia Nói đến bộ máy hành pháp cấp trung ương trước hết là nói đến

Chính phủ trung tâm điều hành mọi hoạt động của nền hành chính quốc gia.Trong những trường hợp cụ thể của bản luận án, khi nói đến cơ quan hànhpháp có nghĩa là nói đến Chính phú như trong nhiều văn kiện của Đảng đã

đề cập đến

1.2.1 Một số khái niệm liên quan đến thành phần của Chính phú

Trong bộ máy nhà nước, Chính phủ có một vai trò hết sức quan trọng O

các nước trên thế giới, Chính phủ có thé có các tên gọi khác nhau như: Chính

phủ, Nội các, Hội đồng Bộ trưởng, Hội đồng Nhà nước nhưng nét chung

nhất, Chính phủ là cơ quan được lập ra dé tổ chức thực hiện trên thực tế quyền

lực nhà nước, tiến hành hoạt động quản lý điều hành và đứng đầu hệ thống cơ

quan hành chính nhà nước (9, tr 325]

Với nhiệm vụ chính như vậy Chính phủ là cơ quan hành chính nhà

"ước cao nhất, và là chủ thể cơ bản thực hiện quyền hành pháp Nghĩa là,

'Chính phủ không phải là cơ quan có quyền lực độc lập, mà được lập ra đẻ tổ

Tức thực hiện pháp luật do Quốc hội ban hành Nội dung của các quyết định

ave ly va hanh vi cu thê cua Chính phủ và các cơ quan hành chính chủ vếu

do luật điều chính.

Cơ cấu tổ chức Chính phủ ở môi nước có sự khác nhau, nhưng tựu trung

3

“Jai, ôm những thành phan mà luận án néu ra dưới dạng các khái niệm sau:

ze Nguyên thu quốc gia Xét dưới góc độ địa vị pháp lý trong hệ thống các cơ

quan quyền lực cao nhất của một nhà nước thì Nguyên thu quốc gia đứng vi tríhàng đầu, theo hiến pháp thì có thẩm quyền rất lớn

Tùy thuộc từng nước, nói chung Nguyên thủ quốc gia có thẩm quyền

cao nhất, thay mặt cho quốc gia về mặt đối nội và đối ngoại Về tên gọi, ở các

nước quân chủ nghi viện (ở Anh, Nhật Ban ) và cộng hòa đại nghị (các nước

Châu Âu) thì Nguyên thủ quốc gia có thể là Vua, Tổng thống hay Chủ tịch nước Theo Hiến pháp 1992 của Việt Nam, Chủ tịch nước là người đứng đầu

Nhà nước, thay mặt Nhà nước về đối nội và đối ngoại [37, Điều 101], vì vậy là

Nguyên thủ quốc gia

® Nói các Gồm Thủ tướng, Phó Thủ tướng (nếu có) và các Bộ trưởng hoặc

chỉ gồm các Bộ trưởng (trong Chính phủ mà người đứng đầu là Nguyên thủ

quốc gia, không có Thủ tướng) Tuy nhiên, Nội các thống thường chỉ có các

thành viên Chính phủ đứng đầu các Bộ quan trọng nhất Theo các nhà luật

hoc, Chính phủ theo nghĩa hẹp nghĩa là Nội các hay tập thể các thành viên củ: Chính phủ tương đương với Nội các [23 tr 92], O Việt Nam khong su

dung thuật ngữ “nội các”, ma dùng thuật ngữ “chính pho”.

Thi tướng Là người đứng dau Nội các O các nước tổ chức bộ máy hành

ph¿p theo cơ cấu nhị nguyên thì Thủ tướng là người đứng dau Chính phủ O

mộ: số nước người ta coi Thủ tướng là Bộ trưởng thứ nhất Trong các nhà nước hiện đại Thủ tướng cụ thể hóa đường hướng của Chính phủ có trách nhiệm tổnz thể điều phối sự hoạt động của các Bộ trưởng Thủ tướng là người lãnh đạc, có trách nhiệm nhắc nhờ hoạt động của các Bộ trưởng đòi hỏi họ phải

tuân thủ các chính sách chung Theo Luật Tỏ chức Chính phủ Việt Nam 1992

thì Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ lãnh đạo và điều hành hoạt độngcủa Chính phủ (Điều 4 Điều 6)

° Bo trương Là người được giao quyền lãnh dao một Bộ hoặc đặc trách mộtcôrg tác của Chính phủ, có thầm quyền cao nhất về lĩnh vực ngành mình phụ

trách Bộ trưởng bao đảm thực hiện chức năng hành chính trên hai mặt: một

là, 4p quy (ban hành các văn bản dưới luật): hai là, quản lý các cơ quan trong

link vực phụ trách Nghị định 15-CP ngày 2/3/1993 của Chính phì Việt Namqu› định Bộ trưởng là thành viên Chính phủ, đứng đầu và lãnh đạo Bộ, thực

hiện nhiệm vụ và quyền hạn quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực

cOrg tác trong phạm vi cả nước (Điều 3)

* 80 trương khong Bo La Bộ trưởng không phụ trách Bộ nào, là thành viênChính phủ được Thủ tướng giao phụ trách một số nhiệm vụ đặc biệt

« Quoc Vụ khanh Có hàm Bộ trường thường ở Văn phòng Chính phủ giúp Thủ rướng về một số lĩnh vực quan trọng như: tỏ chức và quản lý hành chính

nhà nước, chiến lược kinh tế - xã hội phát triển khoa hoc, kỹ thuậ: v.v Ở

Pháp Quốc Vụ khanh được xếp vào bậc thang cao hơn Bộ trưởng O Việt

Nam không có chức danh Quốc Vụ khanh.

» Bo, Uy ban nha nước (got chung là Bộ) La cơ quan hành chính ở cấp

ung ương chịu trách nhiệm điều hành chiều hướng chính trị và chiến lược

shát triển ở một hay một số lĩnh vực nhất định Nói cách khác Bộ là co quan hực hiện quyền lực nhà nước về mặt hành pháp và là cơ quan thầm quyền

‘ang Luật Tỏ chức Chính phủ Việt Nam 1992 định nghĩa Bộ là cơ quan củachính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc [inh vực

~ong tác trons phạm vi cả nước (Điều 22) Bộ có thể được chia thành hai loại:

- Bộ đa chức năng (Bộ tổng hợp): là cơ quan hành chính cấp trung ươngquản lý một lĩnh vực tổng hợp như tài chính, lao động, nội vụ v.v

- Bộ đơn chức năng (Bộ ngành): là cơ quan hành chính ở cấp trung ương

quản lý một lĩnh vực như kinh tế, giao thông vận tải, y tế, giáo dục v.v

1.2.2 Vị trí, chức năng, cơ cẩu thành phần và thám quyền

của Chính phủ

Chính phủ ở các nước tu ban chủ nghĩa

Chính phủ ở đa số các nước tư bản phát triển (Anh, Cộng hòa lišn bang

2ức, Italia, Nhật Bản, các nước thuộc bán đảo Scandinavie ) chiếm vị trí

trung tam trong hệ thống chung của các cơ quan nhà nước ở trung ương Qua

phản tích tò chức Chính phủ các nước tư bản cho thấy:

LiCac hình thức to chức Chính phú Dựa vào hình thức tô chức thể chế Chính phủ trung ương ở các nước tư ban chủ nghĩa, ta thấy có các hình thức tổ chức

- Tổng thống là trung tâm quyền lực của Nhà nước, quyền hành chính

hoàn toàn thuộc về Tổng thống Tổng thống có quyền sử dụng va bãi miễn các

Bo trưởng trong Chính phủ, các Dai sứ ở nước ngoài và các quan chức cao cấp

khác; có quyền thay mặt Chính phủ ký kết các điều ước và các hiệp định hànhchính với nước ngoài: thống soái các lực lượng vũ trang và nắm giữ quyền chỉ

huy quân sự cao nhất; ký văn bản pháp luật, ban bố các mệnh lệnh hành chính

đã có hiệu lực pháp lý Tất nhiên trong khi thực hiện quyền hạn nói trên, có

những quyền phải chịu sự chê ước của các cơ quan lập pháp tư pháp.

- Tổng thống t6 chức và lãnh dao Nội các Theo tập quán người đứng

đầu các Bộ ở Mỹ đều là thành viên Noi các Các thành viên Nội các cũng

khong phải cố định ma do Tong thống quyvết định và không thể cùng đồng thời

kiem nhiệm thành viên Nghị viện Nội các không phải là cơ quan quyết sách,

mà là một tập thể cố vấn và là bộ máy làm việc của Tổng thống đứng ra chịu

trách nhiệm trước Téng thống Các cuộc họp Nội các không theo định kỳ.

b) Chính phú theo chế độ nội các Chế do nội các bắt nguồn ở Anh vàodau the ky 18, sau này là một hình thức to chức của Chính phủ trung ương

được nhiều nước áp dụng như Nhật Ban Đức, Canada, An Độ, Sri

Lanca Ché độ nội các có những đặc điểm chủ vếu là:

- Thủ tướng là lãnh tu của một chính đang hoặc của một liên minhchỉnh dang chiếm da số ghê trong Nghi viện được sự ủy thác của Nguyên thủquốc gia đứng ra với tư cách độc lập hoặc liên minh để thành lập Nội các và

được Nguyên thủ quốc gia bổ nhiệm làm người đứng đầu Nội các.

- Thủ tướng là trung tâm quyền lực của Nhà nước Là người đứng dau

Chính phủ Thủ tướng có quyền chủ trì các hội nghị Nội các; định ra các

đường lối chính sách; quyết định việc lựa chọn các thành viên Nội các; sử

dụng và bãi miễn các quan chức cao cấp; trực tiếp ra tuyên bố về tình trạngkhẩn cấp của đất nước và nắm quyền chỉ huy quân sự

- Nội các đại diện cho Nguyễn thủ quốc gia thực thi quyền hành chính,chịu trách nhiệm trước Nghị viện và chịu sự giám sát của Nghị viện Nếu Nghị

viện bỏ phiếu không tín nhiệm thì Nội các phải từ chức, hoặc dé nghị Nguyên

thu quốc #la giải tán Nghị viện và bau lại Nghị viện mới dé quyết định những cóng việc còn lại của Nghị viện cũ.

- Nội các là trụ cột và trung tâm quyết sách của toàn bộ các cơ quan

hành chính nhà nước Các thành viên Nội các do Thủ tướng lựa chọn, thường

là những nhàn vật giữ các vị trí trọng vêu trong dang cảm quyền và giữ các

chức vu Bo trưởng Ngoại giao Bộ trường Tài chính Bộ trưởng Hành chính,

Bỏ trưởng Nội vu Quyét sách của Nội các lấy theo ý Kiên của Thủ tướng.nghị quyẻ: suối cùng cũng Không phải biêu quyết qua bo phiêu Khi các thànhviên Nội các không dong ý với ý Kiên của Thủ tướng và Thủ tướng vẫn bao vệ

ý Kiên của mình thì Thủ tướng có quyền cách chức những thành viên đó.

c) Chính phú theo “chế đó uy viên Bay quốc hội ché Hình thức tổ chức

Chính phu trung ương này bắt nguồn từ Thuy Si (giữa thé kv 19) hiện nay vẫn

là nước độc nhất duy trì hình thức đó Nó mang những đặc điểm chủ yếu sau:

- Quyền lực hành chính tối cao của nhà nước không phải do một ngườiđộc quyền nám giữ, mà là do tập thể các Ủy viên liên bang do Nghị viện liên

bang lập ra nam giữ Tất cả những nghị quyết quan trọng đều phải qua thao

luận tập thể, và được thông qua theo nguyên tắc đa số Địa vị của các Ủy viên,

kể cả Tổng thống, Phó Tổng thống hoặc Chủ tịch, Phó Chủ tịch, là hoàn toàn

bình đảng, quyền hạn hoàn toàn ngang nhau

- Uy ban liên bang là cơ quan chấp hành của Nghị viện liên bang phục

(ung các chính sách của Nghị viện, không có quvền phủ quyết hoặc trả lại cá:

dạo luật và các nghị quyết đã được Nghị viên liên bang thong qua, lại càng

khong được giải tan Nghị viện liên bang Ngược lại Nehị viên liên bang cũngkhẻng được vì Ý kiên khong phù hợp mà buộc Uy viên liên bang phải từ chức.

- Các Ủy viên liên bang tuy do đảng cảm quyền giới thiệu nhưng không

nhất thiết phải là lãnh tụ của đang và khi đã trở thành Ủy viên thì tham dự vàc

công tác của Ủy ban liên bang khong phải với tư cách của dang ấy Về nguyên

tắc mọi hoạt động của các Ủy viên không chịu sự ràng buộc của bat kỳ mor

chính dang nào họ chi chịu trách nhiệm trước Uy ban liên bang mà thôi.

nồi tiếng hơn cả của các đảng hay liên minh các đảng đã lập ra Chính phủ Vì

vậy, thường Chính phủ cũng là trung tâm chính trị

O đa số các nước theo truyền thống nghị viện, người đứng đầu Chính

phủ và đa số thành viên của Chính phủ là Hạ Nghị sĩ (ở Anh, Cộng hòa liênbang Đức, Ialia ) Tuy nhiên, ở Pháp Thủ tướng và các thành viên Chính

phủ không thể đồng thời là Nghị sĩ Trường hợp một người được bầu làm Nghị

ST thì chỉ có thể chọn làm Nghị sĩ hoặc là thành viên Chính phủ [70 tr 44] Ở

Nhat Bản, thành viên Chính phủ chỉ có thé là dan sự.

e 1£ cách thành lap Chính phủ: O nhiều nước đác biệt trong chẻ độ đại nghị.

vẻ hình thus Nguyên thủ quốc gia bỏ nhiệm người đứng đảu Chính phủ Thí

dụ ở Anh Malaysia Thủ tướng do Vua hay Nữ hoàng bỏ nhiệm thường là

thủ lĩnh cua dang tháng cử vào Hạ Nghị viện O CHLB Đức Tổng thống lập

ra Chính phủ, dẻ nzhị Thượng Nghị viên bau vào chức vụ Thủ tướng người

được liên minh các dang trong Thượng Nghị viên ủng hộ Õ Italia Tổng thong

bổ nhiệm Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng và các Bộ trưởng (do Chủ tịch Hội dong Bộ trường dé nzhị, Song Chính phủ mới được thành lập phải được ca hai Viện trong Quốc hai ung hộ, người đứng dau Chính phủ là đại điện dang đa số

trong Chính phủ liên hiệp Trong những thập ky gần đây, đứng đầu các Chính

phủ liên hiệp là bang Dan chủ Thiên chúa giáo Ở Pháp Tổng thống bổ

nhiệm Thủ tướng và các thành viên Chính phủ Ở một số nước khác, Chính phủ lại do Quốc hoi bau Thí du, Thủ tướng Nhat Ban do Quốc hội bau ra do thông qua một nghị quyết riêng Đảng Dân chủ Tự do luôn nắm địa vị thống trị ở Nhật Bản nén lãnh tụ của Đảng này luôn nam giữ chức Thủ tướng.

© Về mối quan hệ với Nghị viên: Ở chính thể đại nghị, Chính phủ phải chịutrách nhiệm trước Nghị viện Ở các nước quân chủ đại nghị, Chính phủ bao

giờ cũng khống chế Nghị viện, còn ở các nước cộng hòa đại nghị, Chính phủ

phải được sự ủng hộ của đa số trong Nghị viện Nếu khong, Chính phủ phải từ

chức hoặc Hạ Nghị viên bị giải thể, và bầu Nghị viện mới [70 tr 44].

3/ Co cau thành phiin Chính phú, ở mỗi nước có sự khác nhau [66]:

a) Chính plui trong chính thể cong hòa tổng thống Theo hình thức này,

6 May hành pháp eom có: Tổng thống là Nguyên thủ quốc gia nam quyền

hành pháp đứng dau Chính phủ và các Bộ trưởng.

Chính phù trong chính thể cộng hòa tổng thống không có chức Thủ

tướng do Tỏng thống lập ra và độc lập với Nghị viện Kiểu điển hình của Chính phủ theo chính thể cộng hòa tổng thống là Mỹ và các nước Nam Mỹ Chính phủ Mỹ là cơ quan tư vấn cho Tổng thống, nói cách khác, Mỹ không có

Chính phủ mà chi có các Cố vấn riêng của Tong thống do Tổng thống chọn.

Vi vậy, ở M¥ người đứng đầu các Bộ được gọi là Thư ky dé nhấn mạnh quan

hè của họ «ct Tông thong - họ là Thu ký của Tổng thống.

b) Chính phú trong chính thể đại nghị Theo hình thức này, bộ máy hành pháp : Chính phủ) chủ yếu gồm: Thủ tướng (đứng đầu Chính phủ), các Bộ

trường Quỏc Vụ khanh, các Thứ trưởng Ở đa số các nước này không có chức

Phó Thủ tướng O chính thé quân chủ đại nghị cũng như cong hòa đại nghị,theo Hiến pháp hoặc theo thông lệ, không quy định Nguyên thủ quốc gia đứng

đâu hành pháp và cũng không là thành viên của hành pháp, hoặc có quy địnhthì cũng Không bao giờ thực hiện một cách đích thực quyền này

Chính phủ đóng vai trò quản lý đất nước và là cơ quan chủ yếu trong cơ

chế chuyên chính tư sản Thủ tướng thực tế là nhân vật số một, lấn át cảNguyên thủ quốc gia Nguyên thủ quốc gia bổ nhiệm Chính phủ không theo ýmình mà từ số đại điện của các dang có đa số ghế trong Hạ Nghị viên

€) Trong chính thể “hôn hợp” giữa cộng hòa tông thống và cộng hòa

đại nghi Theo hình thức này, bộ máy hành pháp gồm có: Tổng thống là

Nguyên thu quốc gia và Chính phủ.

Chính phủ do Thủ tướng đứng đầu và do Tổng thống bỏ nhiệm Tiêu

biểu cho hình thức chính thẻ này là nước Cộng hòa Pháp theo Hiến pháp 1958.

Ở Pháp van duy trì đặc tính của chính thé công hòa nghị viện nhưng lại tang

cường quyẻn lực của Tổng thống.

4' Sở lương các Bo Trong Chính phủ tùy theo sự can thiệp của Chính phủ

vào các lĩnh vực kinh tẻ - xã hội đến mức nao mà xác định số lượng các Bộ.

Sẻ lượng cdc Bộ ở các nước tư ban sau chiến tranh thế giới thứ hai tăng đáng

_© Anh có số lượng thành viên Chính phủ đông nhât - trên 100 người.Cb,

k

Song hiện nay đang có xu hướng giảm số lượng thành viên Chính phủ Vào

thời điểm này, số lượng Bộ trưởng của các nước tư ban giao động từ 6-20 người Xu hướng này phan ánh quy luật khách quan của việc tập trung kinh tế

tất vếu dẫn đến việc tập trung lãnh đạo [16 tr 222] O My, Thuy Si số luong

Bộ trưởng được ấn định nghiêm ngặt Quốc hội Mỹ kiềm chế việc tăng quyềncủa Tổng thống nên chống lại dé nghị của các Tổng thống My trong các thập

ky gần đây về việc tăng số lượng các Bộ của Chính phủ Hiện nay ở Mỹ chỉ có

12 Bộ Còn đa số các nước khác không qu+: định chặt chế số lượng các Bộ

trong Chính phủ [70, tr 44].

Si

80

S! Thẩm quyền của Chính phủ Theo pháp luật, tập quán và truyền thốn

các nước tư bản, Chính phủ có các thđm quyền chung và đặc biệt:

- Trước hết, Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước, sử dụng

quyền sáng kiến pháp luật định hướng hoạt động của Quốc hội.

Hoạt động quản lý của Chính phủ bao trùm các linh vực quan trọng cle

đời sống xã hội Chính phủ phối hợp và định hướng hoạt động của các Bộ, bắc