phân tích và đưa ra kiến nghị pháp lý về chế độ tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập tìm hiểu thông qua ví dụ từ các cơ sở giáo dục đại học

Định nghĩa đơn vị sự nghiệp công lập ĐVSNCL Căn cứ theo khoản 1 Điều 9 Luật Viên chức 2010, có thể định nghĩa ĐVSNCL như sau:“ĐVSNCL là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ

BIÊN BẢN XÁC ĐỊNH MỨC ĐỘ HOẠT ĐỘNG NHÓM

Đề bài: Phân tích và đưa ra kiến nghị pháp lý về chế độ tự chủ tài chính

của các ĐVSNCL (tìm hiểu thông qua ví dụ từ các cơ sở giáo dục đại học)

Bộ GD&ĐT Bộ Giáo dục và Đào tạo

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 2

NỘI DUNG 2

I Khái quát về chế độ tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập 2

1 Định nghĩa đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) 2

2 Vai trò của chế độ tự chủ tài chính đối với các ĐVSNCL 2

3 Phân loại mức độ tự chủ tài chính 3

II Quy định của pháp luật về chế độ tự chủ tài chính của ĐVSNCL 4

1 Sử dụng và phân phối kết quả nguồn tài chính trong năm 4

2 Điều kiện tự chủ tài chính 7

3 Lập và chấp hành dự toán, quyết toán thu chi 8

4 Giao quyền tự chủ tài chính cho ĐVSNCL 11

III Hạn chế, bất cập trong việc thực hiện quy định pháp luật về chế độ tự chủ tài chính của ĐVSNCL 12

IV Kiến nghị pháp lý về chế độ tự chủ tài chính của các ĐVSNCL 15 KẾT LUẬN 16

TÀI LIỆU THAM KHẢO 17

2

MỞ ĐẦU

Khi bước vào kinh tế thị trường, việc quản lý các đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) theo mô hình cũ không còn phù hợp, sự trì trệ và ỷ lại vào cơ chế bao cấp của nhà nước làm cho các đơn vị sự nghiệp hoạt động kém hiệu quả, không đáp ứng được nhu cầu của thị trường, nhất là khi xuất hiện các đơn vị ngoài công lập như mô hình đối chứng về tính hiệu quả và tính cạnh tranh Từ đó, chế độ tự chủ tài chính của ĐVSNCL ra đời Đẩy mạnh thực hiện cơ chế tự chủ tài chính đối với các ĐVSNCL, đặc biệt đối với các trường đại học là chủ trương quan trọng của Đảng và Nhà nước, vừa nâng cao hiệu quả cung cấp dịch vụ sự nghiệp công, vừa giảm gánh nặng chi tiêu cho ngân sách nhà nước (NSNN) Để triển khai hiệu quả chủ trương này, trong hơn 20 năm qua, Chính phủ, các bộ, ngành đã nỗ lực hoàn thiện khuôn khổ pháp lý, tháo gỡ khó khăn và thúc đẩy thực hiện cơ chế tự chủ tài chính theo hướng hiệu quả hơn, đi vào thực chất

NỘI DUNG

I Khái quát về chế độ tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập

1 Định nghĩa đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL)

Căn cứ theo khoản 1 Điều 9 Luật Viên chức 2010, có thể định nghĩa ĐVSNCL

như sau:“ĐVSNCL là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước.” Theo khoản

2 Điều 9 Luật Viên chức 2010, ĐVSNCL được chia thành ĐVSNCL được giao quyền tự chủ hoàn toàn và ĐVSNCL chưa được giao quyền tự chủ hoàn toàn

Các ĐVSNCL đều do CQNN có thẩm quyền thành lập với mục đích cung cấp dịch vụ công cho nhân dân hoặc các lĩnh vực khu vực phi Nhà nước không có khả năng đầu tư hoặc không quan tâm đầu tư Cơ chế hoạt động của các đơn vị hiện nay đang được đổi mới theo hướng tự chủ, thực hiện hạch toán độc lập Nhân sự trong ĐVSNCL chủ yếu được tuyển dụng theo vị trí việc làm, hợp đồng, quản lý và sử dụng dưới tư cách là viên chức trừ người đứng đầu đơn vị là công chức

2 Vai trò của chế độ tự chủ tài chính đối với các ĐVSNCL

Thứ nhất, chế độ tự chủ tài chính của ĐVSNCL là công cụ hiệu quả giúp tăng cường khả năng quản lý, giúp các đơn vị chủ động hơn trong quản lý và sử dụng

3

nguồn lực tài chính, nâng cao hiệu quả hoạt động và khả năng đáp ứng nhu cầu dịch vụ công Chế độ tự chủ tài chính cũng tăng cường, khuyến khích sáng tạo đổi mới Các đơn vị linh hoạt hơn trong việc đầu tư vào các dự án mới, sáng tạo và đổi mới hơn, từ đó dễ dàng ứng biến với sự biến đổi thất thường ngoài thực tế Thứ hai, nâng cao trách nhiệm giải trình của các đơn vị được giao tự chủ Tự chủ tài chính đòi hỏi các ĐVSNCL phải có trách nhiệm hơn trong việc giải trình về các các thức thu chi và sử dụng nguồn lực tài chính, qua đó góp phần vào việc hạn chế, phòng chống lạm dụng quyền lực và tham nhũng

Thứ ba, được giao quyền tự chủ tài chính sẽ thúc đẩy cạnh tranh lành mạnh giữa các đơn vị Các ĐVSNCL có thể làm tốt những nhiệm vụ được giao, nâng cao hơn và cải thiện hơn chất lượng cung ứng dịch vụ để hướng tới một môi trường cạnh tranh lành mạnh với nhau giữa các ĐVSNCL

Thứ tư, tự chủ tài chính có thể tối ưu hóa việc sử dụng nguồn lực tài chính, đảm bảo rằng nguồn lực tài chính ấy được sử dụng một cách hiệu quả nhất để phục vụ mục tiêu của đơn vị và nhu cầu sử dụng dịch vụ của người dân

Tự chủ tài chính là một bước tiến quan trọng trong quá trình cải cách hành chính và quản lý tài chính công, giúp các ĐVSNCL hoạt động hiệu quả hơn và đáp ứng tốt hơn nhu cầu của xã hội Trong lĩnh vực giáo dục, tự chủ tài chính không chỉ giúp các trường ĐH tăng cường khả năng quản lý nguồn lực mà còn mở ra cơ hội thích ứng với sự biến chuyển không ngừng và nhu cầu xã hội

3 Phân loại mức độ tự chủ tài chính

NĐ 60/2021 đã cụ thể hóa các quy định về việc tự chủ tài chính, trong đó Điều 9 có quy định về 4 mức độ tự chủ tài chính:

Nhóm 1: ĐVSNCL tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư là những đơn

vị có mức tự bảo đảm kinh phí chi thường xuyên bằng hoặc lớn hơn 100%; có mức tự bảo đảm chi đầu tư bằng hoặc lớn hơn mức trích khấu hao và hao mòn TSCĐ của đơn vị hoặc đơn vị cung cấp các dịch vụ sự nghiệp công không sử dụng NSNN, giá dịch vụ sự nghiệp công xác định theo cơ chế thị trường, có tính đủ khấu hao TSCĐ và có tích lũy dành chi đầu tư

Nhóm 2: ĐVSNCL tự bảo đảm chi thường xuyên là những đơn vị có mức tự

bảo đảm kinh phí chi thường xuyên bằng hoặc lớn hơn 100% và chưa tự bảo đảm chi đầu tư từ nguồn Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp Nguồn thu phí được để

4

lại chi theo quy định của pháp luật về phí và lệ phí, các nguồn tài chính hợp pháp khác theo quy định của pháp luật và những đơn vị thực hiện cung cấp dịch vụ sự nghiệp công thuộc danh mục dịch vụ sự nghiệp sử dụng NSNN, được Nhà nước đặt hàng hoặc đấu thầu cung cấp dịch vụ sự nghiệp công theo giá tính đủ chi phí

Nhóm 3: ĐVSNCL tự bảo đảm một phần chi thường xuyên là đơn vị có mức

tự bảo đảm kinh phí chi thường xuyên từ 10% đến dưới 100%, được Nhà nước đặt hàng hoặc đấu thầu cung cấp dịch vụ theo giá chưa tính đủ chi phí và được chia thành 3 mức độ: Đơn vị tự bảo đảm từ 70% đến dưới 100% chi thường xuyên, từ 30% đến dưới 70% chi thường xuyên, từ 10% đến dưới 30% chi thường xuyên

Nhóm 4: ĐVSNCL do Nhà nước bảo đảm chi thường xuyên là những

ĐVSNCL có mức tự bảo đảm chi phí hoạt động thường xuyên dưới 10% và những ĐVSNCL không có nguồn thu sự nghiệp

Việc phân loại mức độ tự chủ tài chính như trên giúp tăng tính hiệu quả trong quản lý, đồng thời tạo sự rõ ràng, minh bạch trong quá trình quản lí nguồn tài chính Các ĐVSNCL có mức độ tự chủ cao như nhóm 1, nhóm 2 thông thường sẽ linh hoạt hơn do không phụ thuộc vào sự phê duyệt từ ngân sách công

II Quy định của pháp luật về chế độ tự chủ tài chính của ĐVSNCL

1 Sử dụng và phân phối kết quả nguồn tài chính trong năm 1.1 Nguồn tài chính của đơn vị

Nguồn thu của đơn vị nhóm 1, 2 được quy định tại Điều 11 NĐ 60/2021: - Nguồn NSNN: kinh phí cung cung cấp hoạt động sự nghiệp dịch vụ sự nghiệp công; kinh phí chi thường xuyên thực hiện nhiệm vụ KHCN; kinh phí hỗ trợ chi thường xuyên; kinh phí chi thường xuyên thực hiện nhiệm vụ nhà nước giao; vốn đầu tư phát triển của dự án đầu tư xây dựng cơ bản - Nguồn thu từ hoạt động sự nghiệp: thu từ hoạt động dịch vụ sự nghiệp công; thu từ hoạt động sản xuất kinh doanh; thu từ cho thuê tài sản công - Nguồn thu phí lệ phí được để lại ĐVSNCL

- Nguồn vay vốn của đơn vị, nguồn viện trợ, tài trợ - Nguồn thu khác

Nguồn thu của các đơn vị nhóm 3 được quy định tại Điều 15 NĐ này tương tự như nhóm 1 và 2, tuy nhiên vẫn có sự khác biệt cơ bản về nguồn thu từ NSNN

- Nguồn thu từ HĐSNCL phù hợp với chức năng, nhiệm vụ - Nguồn viện trợ, tài trợ

- Nguồn thu khác theo quy định của pháp luật

Các đơn vị nhóm 4 không có nguồn vốn vay, nguồn thu phí lệ phí, nguồn thu từ hoạt động sự nghiệp không quy định chi tiết,…

Bên cạnh nguồn thu đến từ NSNN, các trường ĐH còn có thêm nhiều nguồn thu khác Chính điều này sẽ tạo điều kiện khuyến khích các đơn vị tìm kiếm thêm nhiều nguồn thu như nghiên cứu khoa học, hợp tác thương mại, doanh thu từ sự kiện và hoạt động của trường, mà không phụ thuộc vào NSNN

1.2 Nguồn chi thường xuyên giao tự chủ

Các khoản chi của đơn vị nhóm 1,2 được quy định tại Điều 12 NĐ 60/2021: - Chi tiền lương và các khoản đóng góp theo tiền lương: Đơn vị nhóm 1 thực hiện tự chủ tiền lương theo kết quả hoạt động của doanh nghiệp là công ty TNHH 1 thành viên do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ hạng I Đơn vị nhóm 2 thực hiện tự chủ tiền lương theo kết quả hoạt động của doanh nghiệp là công ty TNHH 1 thành viên do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ hạng II

- Chi thuê chuyên gia, nhà khoa học, người có tài năng để thực hiện nhiệm vụ - Chi hoạt động chuyên môn, quản lí

- Chi thực hiện công việc, dịch vụ thu phí, chi thực hiện các hoạt động dịch vụ - Trích lập các khoản phòng ngừa rủi ro theo quy định

- Chi trả tiền lãi vay nếu có và các khoản chi khác nếu có

Các đơn vị nhóm 3 cũng có 7 khoản chi được quy định tại Điều 16 của NĐ tương tự như nhóm 1, 2

Đối với đơn vị nhóm 4, việc thực hiện chi thường xuyên giao tự chủ ít hơn được quy định cụ thể tại Điều 20 của NĐ này, chỉ bao gồm chi tiền lương và các

6

khoản đóng góp theo tiền lương, chi thuê chuyên gia, nhà khoa học để thực hiện nhiệm vụ cho cơ quan, tổ chức, đơn vị, chi hoạt động chuyên môn quản lí, các khoản chi khác theo quy định pháp luật nếu có

Những quy định này giúp tăng cường sự linh hoạt và phản ứng nhanh chóng, kịp thời trước những tình huống khẩn cấp, đồng thời giảm thời gian, chi phí không cần thiết cho quá trình phê duyệt, thủ tục hành chính phức tạm, cùng với đó giúp đơn vị có sự đo lường theo dõi đối với hoạt động chi của đơn vị

1.3 Chi thường xuyên không giao tự chủ, chi thực hiện nhiệm vụ KHCN Các đơn vị nhóm 1,2 được quy định tại Điều 13, gồm có chi thực hiện nhiệm vụ được nhà nước giao; chi mua sắm tài sản, sửa chữa lớn phục vụ công tác thu phí; chi từ nguồn vay nợ, viện trợ, tài trợ; chi thực hiện nhiệm vụ KHCN

Với các đơn vị nhóm 3, các nguồn chi không thường xuyên tương tự nhóm 1,2 Tuy nhiên đối với nhóm 3, các đơn vị chỉ được sử dụng các nguồn thu như kinh phí chi thường xuyên thực hiện các nhiệm vụ KHCN, thực hiện nhiệm vụ được nhà nước giao, nguồn thu phí được để lại đơn vị, nguồn vay vốn, nguồn viện trợ để thực hiện việc chi không thường xuyên và chi thực hiện nhiệm vụ KHCN Tương tự, nhóm 4 cũng thực hiện các khoản chi như nhóm 1,2,3 và thêm quy định tại Điều 21 về việc sử dụng các khoản thu từ kinh phí chi thường xuyên thực hiện các nhiệm vụ KHCN, kinh phí chi thường xuyên thực hiện các nhiệm vụ nhà nước giao, nguồn viện trợ, tài trợ để thực hiện chi

Ngoài các khoản chi được giao tự chủ, các trường ĐH vẫn cần phải có sự kiểm soát chặt chẽ bởi CQQL đối với một số khoản chi Việc này vừa giúp cho các CQQL theo dõi giám sát việc thực hiện nhiệm vụ, vừa giúp đơn vị đảm bảo nguồn tài chính được sử dụng hiệu quả, bảo vệ lợi ích tài sản cửa các trường ĐH

1.4 Phân phối kết quả tài chính trong năm

Các đơn vị nhóm 1,2 sau khi kết thúc năm tài chính và hạch toán đầy đủ các khoản thu, chi; thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ tài chính, phần thu chênh lệch lớn hơn chi thường xuyên giao tự chủ sẽ được sử dụng theo quy định tại Điều 14 NĐ 60/2021: trích tối thiểu 20% quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp, trích lập quỹ bổ sung, không khống chế nhóm 1, nhóm 2 trích không quá 2 lần quỹ tiền lương ngạch, bậc, chức vụ trích lập quỹ khen thưởng và phúc lợi, các quỹ khác theo quy định, phần còn lại sẽ được bổ sung vào quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp

7

Với các đơn vị nhóm 3, việc sử dụng phần chênh lệch giữa thu và chi hoạt động thường xuyên giao tự chủ được sử dụng tương tự như nhóm 1,2 Tuy nhiên theo quy định điều 18 lại có sự phân hóa giữa từng đơn vị cụ thể:

- Trích lập quỹ phát triển hoạt động: đơn vị đảm bảo từ 70% đến dưới 100% (cấp 1) chi thường xuyên trích lập tối thiểu 20%, từ 30% đến dưới 70% (cấp 2) trích tối thiểu 15%, từ 10% đến dưới 30% (cấp 3) trích tối thiểu 10%

- Trích lập quỹ bổ sung: cấp 1 chi thu nhập bình quân tăng thêm không quá 0,8 lần quỹ lương cơ bản, cấp 2 không quá 0,5 lần, cấp 3 không quá 0,3 lần - Trích lập quỹ khen thường và quỹ phúc lợi: cấp 1 trích không quá 2,5 tháng lương, tiền công trong năm, cấp 2 không quá 2 và cấp 3 không quá 1,5

Các đơn vị nhóm 4 khác với đơn vị nhóm 1, 2, 3, sau khi kết thúc năm tài chính, thực hiện tất cả các nghĩa vụ tài chính, phần chênh lệch thu - chi hoạt động thường xuyên giao tự chủ sẽ được xác định là kinh phí chi thường xuyên tiết kiệm được Việc thực hiện phần kinh phí tiết kiệm đó được quy định như sau:

- Bổ sung thu nhập viên chức, NLĐ không quá 0,3 lần quỹ tiền lương cơ bản - Chi khen thưởng, phúc lợi

- Có thể trích quỹ dự phòng ổn định thu nhập cho viên chức, NLĐ

Các trường ĐH sẽ tự hạch toán chi tiêu, sử dụng kết quả hoạt động tài chính để trích các quỹ phát triển hoạt động, quỹ bổ sung, quỹ khen thưởng phúc lợi nhằm phục vụ cho đơn vị mình Bên cạnh đó, các trường ĐH với từng mức độ tự chủ khác nhau cũng có các mức trích lập khác nhau Việc các trường ĐH tự phân phối kết quả tài chính sẽ đem đến hiệu quả trong quản lí, sử dụng nguồn lực, thể hiện ở việc trích lập các quỹ giúp đơn vị có sự tích lũy, từ đó có các khoản nâng cao CSVC, chất lượng giảng dạy, chi trả lương và các khoản tăng thêm thu nhập

2 Điều kiện tự chủ tài chính

Căn cứ theo Điều 9 NĐ 60/2021, mỗi nhóm ĐVSNCL sẽ có những điều kiện khác nhau để đơn vị được trở thành ĐVSNCL có thể tự chủ tài chính

Đơn vị nhóm 1 cần đáp ứng một trong các điều kiện sau:

- Có mức tự bảo đảm kinh phí chi thường xuyên xác định theo phương án quy định tại Điều 10 NĐ 60/2021 bằng hoặc lớn hơn 100%; có mức tự bảo đảm chi đầu tư bằng hoặc lớn hơn mức trích khấu hao và hao mòn TSCĐ

8

- Đơn vị cung cấp các dịch vụ công không sử dụng NSNN, giá dịch vụ xác định theo cơ chế thị trưởng, tính đủ khấu hao TSCĐ và tích lũy cho chi đầu tư

Các đơn vị nhóm 2 cần đáp ứng một trong các điều kiện sau:

- Mức tự bảo đảm kinh phí chi thường xuyên bằng hoặc lớn hơn 100% và chưa tự bảo đảm chi đầu tư từ nguồn Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp, nguồn thu phí được để lại chi theo quy định về phí và lệ phí, các nguồn tài chính hợp pháp khác - Đơn vị thực hiện cung cấp dịch vụ sự nghiệp công thuộc danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN, được Nhà nước đặt hàng hoặc đấu thầu cung cấp dịch vụ theo giá tính đủ chi phí (không bao gồm khấu hao TSCĐ)

Thứ ba, đơn vị nhóm 3 là những ĐVSNCL tự bảo đảm một phần chi thường

xuyên Các đơn vị thuộc nhóm 3 có mức tự bảo đảm kinh phí thường xuyên xác định tại Điều 10 từ 10% đến dưới 100%, được nhà nước đặt hàng hoặc đấu thầu cung cấp dịch vụ sự nghiệp công theo giá chưa tính đủ chi phí

Thứ tư, nhóm 4 là những ĐVSNCL do nhà nước bảo đảm chi thường xuyên

Đối với nhóm 4, nhà nước sẽ bảo đảm chi thường xuyên cho những ĐVSNCL có mức tự bảo đảm chi phí hoạt động thường xuyên dưới 10% hoặc những ĐVSNCL không có nguồn thu nhập

Các cơ sở giáo dục ĐH thực hiện quyền tự chủ tài chính cần đáp ứng những điều kiện được quy định tại khoản 2 Điều 32 Luật GDĐH 2012:

- Đã thành lập hội đồng trường, hội đồng ĐH và được công nhận đạt chuẩn chất lượng cơ sở giáo dục ĐH bởi tổ chức kiểm định hợp pháp

- Ban hành và tổ chức thực hiện quy chế tổ chức và hoạt động, quy chế tài chính, quy chế, quy trình, quy định quản lý nội bộ khác và có chính sách bảo đảm chất lượng đáp ứng tiêu chuẩn do nhà nước quy định

- Thực hiện phân quyền tự chủ và chịu trách nhiệm giải trình đến từng đơn vị - Công khai điều kiện đảm bảo chất lượng, kết quả kiểm định, tỉ lệ sinh viên tốt nghiệp có việc làm và thông tin khác

3 Lập và chấp hành dự toán, quyết toán thu chi 3.1 Lập dự toán

Vào thời điểm xây dựng dự toán NSNN hàng năm, ĐVSNCL dự toán thu, chi ngân sách và cung cấp hoạt động dịch vụ thuộc phạm vi, nhiệm vụ được giao theo quy định của pháp luật về NSNN và cơ chế tự chủ tài chính của ĐVSNCL