Luận án thạc sĩ Luật học: Chức năng lập pháp của Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Bởi lẽ, hoạt động lập pháp chi phối mạnh, trực tiếp đến hoạt động hành pháp, tư pháp, nên được coi là một hoạt động ở đỉnh cao của quyền lực Nhà nước, hoạt động cơ bản điềuchỉnh mọi quan

TRUONG ¢ ĐH LUẬT ANC "|

¬y |THUVIEN GIAO VIÊN

LE pe |

LUAN AN THAC SY: LUAT HOC

NGƯỜI HƯỚNG DAN KHOA HỌC

PGS PTS Nguyên Dang Dung

HA NOI - 1998

MỤC LỤC |

PHẦN MỞ ĐẦU 2

Chương I: CHỨC NANG LẬP PHÁP CUA QUỐC HỘI VÀ VỊ TRÍ VAI TRÒ

CỦA NÓ TRONG HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM ".

1.1 Sự xuất hiện của quốc hội và quyền lập pháp 5s St22212222xxcree

8-1.2 Chức năng lập pháp của Quốc hội Việt Nam và mối quan hệ của nó với

các chức năng khác - - - ¿56+ 12222251111 2151112111 111111111 111101101 E111 1 ru 19Chương II: PHẠM VI VÀ TRÌNH TỰ LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI 28

2.1 Pham vi văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội ban hành 29

2.2 Trình tự lập pháp của Quốc hội 2-52 22 22221221221, ctree —— 36

.3 Về công tác xây dựng pháp luật của Quốc hội trong thời gian qua 43

Chương II: ĐỔI MỚI VÀ TANG CƯỜNG CHỨC NĂNG LẬP PHAP CUA

QUỐC HỘI 54

3.1 Yêu cầu khách quan của việc đổi mới hoạt động lập pháp của- Quốc hội 543.2 Một số nguyên tắc cơ bản của việc đổi mới hoạt động lập pháp 583.3 Các biện pháp đổi mới hoạt động lập pháp của Quốc hội - - 63KẾT LUẬN 87

PHỤ LỤC one) |

TAI LIEU THAM KHAO 97

đốt xu cam doan tain an la cong birth nghtén cuts

“toa toc độc tif, dang lao.ctta ban thin (ốc Kh nghicén ctu dé la nay, vin dé đ/ quấy (AC dia bén quan diém

ca chit nghia Mac-Linin, gt22 đ?êm cua Dang cong san

Vist Nam các quan diém ấy dig tô đoàn (ôn độ nix

Aha neice Cộng hoa xã hii chi nghia Vidl Nam tổ lam +ð vin dé mang tinh đ đướn, uề Chee đến ti frac thu (ái, vad wt ly thing lin, bt lậu hal hg nhieu “hưng fhap nghién cite, Bang Gil ca buy nghi, quan điểm, tối:

điêu (ưng tinh nghidm sam có của ban han dé lam 6g

& van để ma đức nghién ottte.

jc Ne nas laa RR c2 rẻ

I- TÍNH CAP THIET CUA DE TÀI:

; Cùng với việc tang cường hiệu lực thực sự của Quốc hội, hoạt động lậppháp đang ngày càng được chú trọng Nếu như trước đây hoạt động lập

pháp của Quốc hội chủ yếu là để quy định tổ chức bộ máy Nhà nước, thì

nay Quốc hội đang quan tâm xây dựng nhiều quy định pháp luật điều chỉnh

các quan hệ trong mọi lĩnh vực đời sống xã hội Bởi lẽ, hoạt động lập pháp

chi phối mạnh, trực tiếp đến hoạt động hành pháp, tư pháp, nên được coi là

một hoạt động ở đỉnh cao của quyền lực Nhà nước, hoạt động cơ bản điềuchỉnh mọi quan hệ trong cuộc sống:

Vi trí của quyền lập pháp không phải chỉ đến bây giờ mới được khẳng

định trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước của các quốc gia, mà ngay

trong tư tưởng của những tác gia xây dựng học thuyết phân quyền đã thừa

nhận: quyền lực Nhà nước phải được phân chia thành những loại quyền lực

khác nhau, do các cơ quan nhà nước khác nhau nắm giữ: Trong đó, quyền

lập pháp về bản chất là quyền cao nhất trong các loại quyền lực, quyền lập

pháp thể hiện ý chí chung của quốc gia nên quyền này phải do một cơ quanbao gồm nhiều nguoi xây dựng lên, còn quyền hành pháp thì thực hiện ý chí

chung đó.

.Vi vậy, việc xuất hiện Nghị viện (Quốc hội) luôn gắn liền với việc ban

hành các văn bản luật, chức năng lập pháp là một chức năng cơ bản, quan

trọng, chức năng này quyết định sự tồn tại và phát triển của Nghị viện

(Quốc hội) nói chung.’

„ Ở Việt Nam, lập pháp là một trong những hoạt động quan trọng và đặc

trưng nhất của Quốc hội, kể từ khi thành lập Nhà nước dân chủ nhân dân

cho tới nay Chức năng này đã được thể hiện xuyên suốt qua các bản Hiếnpháp 1946, 1959, 1980, và Hiến pháp 1992 Qua mỗi Hiến pháp, chức nănglập pháp của Quốc hội được kế thừa, phát triển và ngày càng được làm rõ,

quy định cụ thể hơn Đặc biệt, từ Hiến pháp 1992 về mặt pháp lý cũng như

trên thực tế, quyền lập pháp của Quốc hội đang từng bước được tiếp tụchoàn thiện :

ngày càng nhiều quan hệ trên mọi lĩnh vực nhất là lĩnh vực kinh tế cần

được pháp luật điều chỉnh Việc phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành

phần theo cơ chê thị trường, có sự quản lý của nhà nước, theo định hướng

xã hội chủ nghĩa Các quan hệ hợp tác giao lưu quốc tế ngày càng được mở

rộng và tăng cường nhất là hoạt động đầu tư nước ngoài là yếu tố làm cho

tính chất các quan hệ kinh tế- xã hội ngày càng phong phú, đa dạng và phức

tạp Yêu cầu xây dựng văn bản luật điều chỉnh các hoạt động kinh tế trở nên:

bức xúc hơn.

Bên cạnh lĩnh vực kinh tế, linh vực xây dung Nhà nước đang đượcquan tâm, chúng ta đang tiến hành từng bước vững chắc đổi mới về hệthống chính tri mà nội dung chủ yếu là thực hiện cải cách nền hành chính

quốc gia, cải cách tư pháp, đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội.Đảm bảo cho các cơ quan Nhà nước thực hiện nhiệm vụ quyền hạn của

mình một cách có hiệu quả Vì vậy, việc tiếp tục nghiên cứu, khẩn trương

đưa ra những quy định đổi mới hoạt động lập pháp, đáp ứng yêu cầu của sựnghiệp đổi mới đất nước là cần thiết

«Dang ta luôn quan tâm lãnh đạo việc đẩy mạnh và nâng cao chất

lượng hoạt động lập pháp Các Nghị quyết của Đảng đặc biệt là Nghị quyết

2, Nghị quyết 8 của Ban chấp hành Trung ương khoá VII “Về xây dựng vàhoàn thiện Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” và Nghị quyếtĐại hội Dang lần thứ VIII đã xác lập các quan điểm co bản làm cơ sở quan

trọng để đẩy mạnh hoạt động lập pháp của Quốc hội Phấn đấu trong nhữngnăm tới dan dan có đủ các đạo luật điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống xã

hội theo đúng đường lối, quan điểm của Đảng, bảo đảm định hướng xã hộichủ nghĩa

Hơn nữa, nếu như trước đây do quan điểm về nhận thức, do tình hình

chiến tranh không cho phép chúng ta quan tâm đến các công tác của Quốc hội Kèm theo lý do trên là việc Quốc hội chưa xác định rõ vị trí, vài trò chức năng lập pháp vốn có của mình Chính vì lẽ đó, hệ thống pháp luật

chưa hoàn chỉnh, chồng chéo, mâu thuẫn, vừa thiếu hụt vừa thừa, tính khả

nhân dân) Hệ thông pháp luật trước đây chủ yếu dựa trên các văn bản pháp

quy đều được thông qua từ thời điểm trước thể hiện cơ chế tập trung quanliêu bao cấp, không phù hợp công cuộc đổi mới hiện nay

Xuất phát từ yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền và việc chuyển

đổi hệ thống pháp luật của cơ chế tập trung bao cấp thành hệ thống pháp

luật của cơ chế thị trường, đòi hỏi cần thiết phải tăng cường công tác nghiêncứu nhằm bảo đảm hoạt động lập pháp có hiệu quả

Việc nghiên cứu chức năng lập pháp của Quốc hội Việt Nam là một

công việc khó khăn bởi bản thân vấn đề phức tạp và có phạm vi rộng Khoa

học lập pháp là khoa học có nội dung tổng hợp, liên quan chặt chẽ với nhiều

[nh vực, nhiều khoa học khác, là phương tiện chủ yếu của hoạt động lập

pháp Vấn đề này đã được một số tác giả đề cập, song cho tới nay việcnghiên cứu chức năng lập pháp của Quốc hội chỉ được xem xét trên từng

khía cạnh nhất định, do đó việc hình thành các quan điểm khoa học để có

điều kiện trao đổi còn hạn chế, tư liệu nghèo nàn Với mong muốn tìm hiểu

sâu hơn về chức năng lập pháp- một chức năng quan trọng của Nghị viện

(Quốc hội) nói chung và Quốc hội Việt Nam nói riêng

Chúng tôi chọn đề tài “Chức năng lập pháp của Quốc hội nước Cộng

hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” làm đề tài luận án cho mình không có

tham vọng làm được một điều gì quá lớn so với yêu cầu Hy vọng có thể

nhận thức vấn đề này một cách đầy đủ, cụ thể, chính xác hơn cả về mặt lý

luận và nhận thức nhằm phục vụ cho việc giảng dạy và học tập tại trường

‘Dai học Luật Qua đó có thể góp thêm ý kiến dù là rất nhỏ bé vào việc

nghiên cứu hiệu quả lập pháp nói riêng và hiệu quả hoạt động của Quốc hộinói chung là ý tưởng của sự lựa chọn

I- TINH HÌNH NGHIÊN CỨU DE TÀI:

Một điểm nổi bật và khó khăn nhất cho tác giả của luận án là cho tớinay chưa có một tác giả và tác phẩm nào luận giải khoa học một cách toàn

diện về chức năng lập pháp của Quốc hội Khi trình bày vấn đề này mỗi tác

một số biện pháp tăng cường hoạt động lập pháp của Quốc hội Xem xét

tính chất và mức độ nghiên cứu mới chỉ là vấn đề nhỏ trong chế định Quốchội được đề cập trong giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam của Trường Đại

học Luật Hà Nội, Khoa Luật - Trường Đại học Tổng hợp, một số bài viết đăng trên sách, tạp chí Có thể xem tài liệu sau: PTS Nguyễn Đăng Dung -

“Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, NXB pháp lý 1992;

PTS Phan Trung Lý “Một số vấn dé đổi mới và nâng cao chất lượng hoạt

động lập pháp của Quốc hội” Tạp chí Nhà nước - pháp luật số 3 (107)

1997; PTS Thái Vĩnh Thắng “Thể chế Nghị viện của các Nhà nước tu sản” Tạp chí Luật học số 6-1995 và “T6 chức và hoạt động của Nghị viện Pháp”

Tap chí Luật học số 3-1998; PTS Dinh Văn Mậu “Những căn cứ cần có

phân biệt lập pháp- lập quy” Tạp chí Luật học số 5-1997 Nguyễn Văn Thảo

“Quốc hội trong điều kiện phát triển của đất nước” Tạp chí Cộng sản số

18-9/1997; Hiến pháp 1946 sự.kế thừa và phát triển trong các Hiến phápViệt Nam, NXB chính trị quốc gia 1998

Vì vậy, sẽ là cần thiết và hợp lý khi tác giả của luận án này cố gắng

nghiên cứu sự xuất hiện của quyên lập pháp, vị trí vai trò của quyền lập

pháp trong hoạt động của Quốc hội hiện nay Xác định rõ phạm vi và trình tự lập pháp của Quốc hội trên cơ sở đó để cập một số vấn đề đổi mới và tăngcường chức năng lập pháp của Quốc hội

-II- MỤC DICH VA PHAM VI NGHIÊN CÚU:

Mục đích nghiên cứu của luận án là làm sáng tỏ một số vấn đề cơ bản

về chức năng lập pháp của Quốc hội Dé thực hiện mục đích đó luận án dé

ra các nhiệm vụ cơ bản sau đây:

- Nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản về chức năng lập pháp củaQuốc hội nói chung và Quốc hội Việt Nam nói riêng Tiên cơ sở đó khẳng

định: lập pháp là một chúc năng cơ bản, quan trọng thuộc về một cơ quang

- Đó là Quốc hội (Nghị viện) Mọi Quốc hội đều thực hiện chức năng lậppháp, chức năng này quyết định sự tồn tại và phát triển của Quốc hội

- Trên cơ sở kết quả thu được, luận áp góp phần phục vụ cho công tácchuyên môn, giảng dạy và học tập.

IV- PHƯƠNG PHÁP LUẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU:

Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của triết học Mác

Lênin khoa học luật hiến pháp Dựa trên quan điểm của học thuyết Mác

-Lênin về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, quan điểm của Đảng

cộng sản Việt Nam về vấn đề bản chất nhà nước, vị trí vai trò chức năng lập

pháp trong hoạt động của Quốc hội

Về phương pháp nghiên cứu cụ thể được sử dụng như: phân tích, tổng

hợp, khái quát hoá, so sánh các quan điểm, các tài liệu, các ý kiến trình bày,

nhận xét của nhiều tác giả về cùng một vấn đề đồng thời kết hợp suy nghĩ,

vốn kiến thức sẵn có của bản thân để làm sáng tỏ vấn đề mà tác giả quan

tâm ‘

V- DIEM MOLCUA LUAN AN.

Luận án di sâu nghiên cứu sự xuất hiện của quyền lập pháp, vai trò của

quyền lập pháp trong hoạt động của Nghị viện (Quốc hội) Từ đó khẳng định hoạt động lập pháp là hoạt động ở đỉnh cao của quyền lực Nhà nước,

thực quyền của Quốc hội được khẳng định một phần quan trọng trong chứcnăng lập pháp

- Trên cơ sở nghiên cứu về chức năng lập pháp nói chung, luận án đisâu tìm hiểu nội dung chức năng lập pháp, dé cập một số vấn đề về tăngcường chức năng lập pháp của Quốc hội Việt Nam trong giai đoạn hiện nay

- Luận án có thể được coi như một công trình chuyên khảo về chức

năng lập pháp của Quốc hội Việt Nam trong phạm vi giới hạn Hạn chế là

điều không tránh khỏi, song luận án có thể sử dụng tham khảo trong giảng

day va học tập ở những mức độ cần thiết nhất định |

- Chương I: Chức năng lập pháp của Quốc hội và vi trí vai trò của nó

trong hoạt động của Quốc hội Việt Nam

- Chương II: Phạm vi và trình tự lập pháp của Quốc hội

- Chương III: Đổi mới và tăng cường chức năng lập pháp của Quốc

hội

QUOC HOI VIET NAM.

1.1 SỰ XUẤT HIEN CUA QUỐC HỘI VA QUYỂN LAP PHÁP.

Quyên lập pháp ra đời gắn liền nguyên tắc phân quyền, nếu gọi đầy

đủ là nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước Một trong những nguyên

tắc tổ chức bộ máy nhà nước Nguyên tắc này được hình thành trên cơ sở

của thuyết phân quyền -một trong những học thuyết chính trị - pháp lý tiến

bộ Người ta thường gắn thuyết phân quyền với tên tuổi của Montesquieu

-một nhà tư tưởng nổi tiếng của Pháp thế kỷ XVII Tuy nhiên, Montesquieu

chỉ là người có công phát triển học thuyết này ở mức độ cao, còn bản thân

nó đã có mầm mống từ rất xa xưa trong lịch sử

Quan điểm của những người xây dựng học thuyết phân quyền khẳng

định: quyền lực nhà nước phải được phân chia thành những loại quyền lực

khác nhau và do các cơ quan nhà nước khác nhau nắm giữ Giữa các tác giả

có cách đặt tên cho các loại quyền lực khác nhau, song đều thống nhất mộtquan điểm: quyền lập pháp phải do một cơ quan bao gồm nhiều người xây

dựng lên, cơ quan có quyền lập pháp không thực thi quyền hành pháp và tư

pháp Quyền lập pháp về bản chất là quyền cao nhất trong các loại quyền

lực Montesquieu khẳng định rằng: quyền lập pháp do ban chất của nó

thuộc về toàn thể dân chúng, “quyền lập pháp thể hiện ý chí chung của

Zool

quốc gia, còn quyền hành pháp thì thực hiện ý chí chung đó

A Montesquieu-Tinh than pháp luật NXB GD và Khoa Luật - Trường Đại học Khoa hoc xã hội và

nhàn văn - Đại học Quốc gia Hà Nội Hà Nội 1996, tr 102, 104, 106 Bản dịch của nhà Sử học Hoàng Thanh Pani

cho các cơ quan nắm giữ Theo ông, bất kỳ nhà nước nào cũng cần phải có

những yếu tố: cơ quan làm ra luật có trách nhiệm trông coi việc nước, haycòn gọi là cơ quan nghị luận; các cơ quan thực thi pháp luật hay các cơ

quan chấp hành và các cơ quan toà án hay cơ quan xét xử

John Locke (1632-1704) - một nhà tư tưởng Anh nổi tiếng của thế kỷXVII đã kế tục và phát triển tư tưởng trên của Aristote Trong tác phẩm

“Hai chuyên luận về Chính phủ” ông phân chia quyền lực nhà nước thành

ba quyền lập pháp, hành pháp và liên hợp Để thực thi ba quyền có ba lĩnh

vực hoạt động, linh vực lập pháp: sự quyết định chung; linh vực áp dụng

luật bởi hành chính và tư pháp; lĩnh vực thứ ba là các quan hệ quốc tế Balĩnh vực hoạt động này bao đảm việc lập pháp, hành pháp và việc liên hợp

Theo Locke: quyền làm ra luật phải thuộc về quốc hội Ngược lại, một số

thành viên nào đó với số lượng hạn chế sẽ được giao áp dụng luật Hai

quyền lực sẽ khác nhau vì Quốc hội làm ra luật nhưng không thi hành luật

và những người thi hành luật thì không có mặt trong quốc hội Về vị trí của

ba quyền này như Locke phân chia, ông cho rằng quyền lập pháp là tối cao,

nó được duy trì mãi mãi, mặc dù có tính độc lập của các ngành chính quyền

khác Théo ông giải thích: “Ai có thể đẻ ra luật lệ cho người khác thi phải.

đặt cao hơn Chính quyền lập pháp là người lập pháp trong xã hội chỉ vì nó

có quyền đề ra pháp luật cho tất cả mọi bộ phận và mọi thành viên trong xãhội, quy định cho họ các quy tắc hành vi và đủ sức trừng trị khi pháp luật bị

vi phạm Cho nên, chính quyền lập pháp phải là tối cao và các ngành chính »quyền khác với tư cách là những thành viên hoặc bộ phận đều bắt nguồn từ

đó và phụ thuộc vào wó”"

Quan điểm của Locke đã được Montesquieu (1689-1775) - nhà khai

sáng vĩ đại của Pháp thế ky XVIII hoàn thiện va khẳng định lại Trong tác

phẩm “Tinh thần pháp luật”, ông đã phân chia quyền lực nhà nước thành ba

quyền với tên gọi là quyền lập pháp, hành pháp và quyền tư pháp Quyền

- Xem “Tư tường Chính trị Đông - Tay khái luận" Nguyễn Phút Tấn-Sài gòn 1977,tr 169

lập pháp là quyền làm luật, sửa đổi hoặc huỷ bỏ luật, giám sát việc thi hànhluật Các quyền đó do cơ quan nào nắm giữ : Montesquieu cho rằng quyền

lập pháp thể hiện ý chí chung của quốc gia cho nên quyền lập pháp phải

trao vào tay nhiều người, tức là một cơ quan, thì luật pháp mới được quy

định một cách hoàn hảo Cơ quan này không nên là toàn thể dân chúng mà

chỉ nên gồm đại diện của dân chúng, do dân chúng bầu lên Cơ quan này

phải gồm hai bộ phận : một bộ phận gồm đại biểu của quý tộc và bộ phậnkia gồm đại biểu của dân chúng Mỗi bên phải có nghị viện để thảo luận

riêng Theo ông “quyền hành pháp thì thực hiện ý chí chung” nên “quyềnhành pháp phải trong tay một vị vua chúa, vì rằng quyền hành pháp luôncần đến một hành động nhất thời, để cho một người làm thì hơn là nhiều

người cùng nắm, nó khác với quyên lập pháp do nhiều người thì hơn là một

người ban hanh”?.

Quan điểm này của Montesquieu được áp dụng một cách trung thành

vào việc tổ chức bộ máy nhà nước của nhiều quốc gia Ở tất cả các nhà

nước hiện tại quyền lập pháp đều thuộc *ề quốc hội hay nghị viện - cơ quanđại diện cao nhất của nhân dân, được lập ra qua phổ thông đầu phiếu Quốc

hội là cơ quan lập pháp nắm giữ toàn bộ quyền lập pháp và chỉ quyền đó mà |

thôi, không tham dự vào việc thực hiện pháp luật Lập pháp, tức là làm raluật sửa đổi luật và giám sát việc thi hành luât Luật là hình thức cao nhất

của viéc thực hiên quyền lực không chỉ vì hiệu lực của nó.mà còn vì sự uỷ

quyên pháp lý Luật được xây dựng bởi chính những đại biểu do nhân dânbầu ra, luật thể hiện ý chí của cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân vì

thông qua bầu cử nhân dân đã thể hiện ý chí của mình Nhiều khi ý chí củanhân dân còn được biểu thị một cách trực tiếp khi thông qua đạo luật cơ bản

là Hiến pháp (bằng hình thức trưng cầu ý kiến nhân dân) Nếu nghị viện có

tổ chức hai viện thì quyền lập pháp phải thuộc về cả hai viện Trên cơ sởnghiên cứu những vấn đề về quyền lập pháp ta thấy giữa thực tiễn và lý luận

có sự hoà quyện và bổ sung cho nhau

4 Xem: "Tình thân pháp luật Montesquieu - Ban dich của Hoàng Thanh Dam - NXB Giáo Dục Hà

Nội 1996, Tr 106.

Cùng với sự phát triển của xã hội, việc tổ chức bộ máy nhà nước cũng

phát triển Lịch sử chứng minh rằng: ngay từ thời cổ của Ai Cập, Hy Lạp,

La Mã đã xuất hiện những nhà tư tưởng như Xôlông ( 638-559 TCN), vượt

lên trên cả thời đại mà họ đang sống và đã cho rằng quyền lực nhà nước

không phải ở đâu xa lạ, mà chính bắt nguồn từ những cá nhân trong cộngđồng Tất cả những người sống trong cộng đồng không thể trực tiếp giải

quyết được mọi công việc được gọi là nhà nước như bây giờ Lúc bấy gid

người đi bầu cử và những người được bầu cử đều phải là những người có

của hoặc phải là những người cầm vũ khí Đó là những Viện nguyên lão bao

gồm chủ nô quý tộc, Đại hội nhân dân, gồm những người cầm vũ khí."

Nhưng Nghị viện (Quốc hội) với nghĩa đích thực như ngày nay là cơquan lập pháp thì chỉ được dùng rộng rãi trong cách mạng tư sản Nghị viện

tư sản được sinh ra cùng với việc ban hành Hiến pháp Bởi lẽ, sự ra đời của

hiến pháp có tính cách là luật cơ ban gắn liền với thời kỳ giai cấp tư sảngiành chính quyền trong cuộc đấu tranh chống lại nhà nước chuyên chế

phong kiến Trong cuộc đấu tranh này, giai cấp tư sản đã đạt được sự hạn

chế quyền lực của vương triều bằng sự thành lập một cơ quan gọi là Nghị

viện tồn tại bên cạnh nhà vua hoặc thành lập một chế độ cộng hoà thừa

nhận các quyền của các công dân có của.®

|

Như vậy, “sự ra đời của chế độ nghị viện gắn liền với cuộc cách mang’

dan chủ tu sản Chế độ nghị viện và nền lập hiến là thắng lợi của giai cấp tưsản nhằm chống lại chế độ quân chủ chuyên chế của nhà nước phong

kiến””

Nếu như xa xưa việc thành lập bộ máy nhà nước thường theo nguyêntắc “truyền ngôi” (thế tập) người ta giải thích rằng quyền lực nhà nước xuất

phát từ cõi hư vô do thiên đình định đoạt: ai, dòng họ nào được sinh ra và

luôn được quyền thống trị người khác; ai, dòng họ nào không thuộc dòng họ

nêu trên thì luôn luôn là những người bị thống trị Nhưng đến cách mạng tư

¥ xem Luật nhà nước Việt Nam Khoa Luật trường Đại học Tổng Hop Hà Nội 1993 Tr 43.

sản vào khoảng thế ky XV, XVI với mục đích hạn chế quyền lực vô han củanhà vua, thiết lập nhà nước bị hạn chế bởi pháp luật, hiến pháp ra đời thì

việc tổ chức cơ quan nhà nước theo nguyên tắc “truyền ngôi”, “thế tập”không còn đứng vững nữa Việc thành lập bộ máy nhà nước nói chung, và

người đứng đầu nhà nước nói riêng phải tuân theo nguyên tắc bầu cử Từ đó

sinh ra một chính thể nhà nước dân chủ Đó là chính thể cộng hoà.

Từ đó, nguồn gốc của quyền lực nhà nước dần din được công khai

thừa nhận bắt nguồn từ nhân dân, từ những công dân Những con người sinh

ra và sống trên đất nước sở tại Những con người đó không chỉ có nghĩa vụ

gánh vác trách nhiệm thần dân trước giai cấp thống trị, mà còn có cả quyền

lợi Trong những quyền lợi đó, quyền chính trị, quyền được tham gia vào

việc giải quyết các công việc của nhà nước là quyền rất quan trọng Đó làquyền của công dân được tự đi bầu ra những người đại diện cho mình

Những người đại diện này thay mặt nhân dân giải quyết các công việc của

nhà nước Hoạt động của những người đại diện được nhân dân bầu ra này

trước hết là ban hành các quy phạm pháp luật, buộc mọi người sống trong

cộng đồng phải tuân theo |

Vì vậy, việc xuất hiện Nghị viện (Quốc hội) luôn luôn gắn liền với việcban hành các văn bản pháp luật và dân dần chức nang lập pháp trở thànhmột chức năng quan trọng nhất không thể thiếu được của cơ quan đại diện

Chức năng lập pháp đã trở thành một chức năng quyết định sự tồn tại, pháttriển của Nghị viện tư sản Ngay từ thời kỳ cách mạng tư sản, sự xuất hiện

của Nghị viện tư sản đã gắn liên với chức năng làm luật của nó

Nếu chúng ta xem xét sự xuất hiện các thiết chế của chủ nghĩa tư bản

có mầm mống ngay từ trong lòng của chế độ phong kiến, thì chúng ta cũng

có thể thấy sự gắn bó một cách tự nhiên giữa nghị viện và công việc lập

pháp.

Trong lịch sử nhà nước và pháp luật thế giới, nhiều người thường chorang quê hương của Nghị viện tư sản là nước Anh Vào khoảng thế kỷ XIU,

XIV do nhu cầu chi tiêu ngày càng tăng, để có thêm những nguồn thu bù

những khoản chi tiêu của ngân sách hoàng gia, nhà vua thường triệu tậpnhững cuộc họp bao gồm đại diện của các lãnh địa trực thuộc, nhằm mục

đích vừa thăm dò, vừa yêu cầu thực hiện tốt việc thu thuế tăng hơn so với

mức bình thường trước đó Khoản chi tiêu ngày càng tăng lên của ngân sáchhoàng gia và các cuộc họp như trên diễn ra nhiều hơn, từ bất thường trởthành thường kỳ, rồi trở thành tục lệ Bên cạnh việc đồng ý thu tăng thuếcho ngân sách của hoàng gia, đại diện các lãnh địa đã “khôn khéo yêu cầu

hoàng đế chỉ được cai trị những lãnh địa mà họ là người đại diện theo một |

quy định nhất định” Chính những cuộc họp đại diện này đã dần hình thành

Nghị viện Anh - một điển hình cổ điển của Nghị viện ngày nay Chính

những yêu cầu gia tăng thu thuế trở thành một chức năng tài chính (thôngqua ngân sách) của Nghị viện bây giờ và cũng chính những quy định yêucầu của các đại diện trở thành những văn bản pháp luật như hiện nay

Nếu đứng dưới giác độ các khoản thu chi ngân sách (thu tăng thuế chongân sách hoàng gia) cũng là những quy định có tính pháp luật, thì việc làm >

luật đã trở thành một chức năng duy nhất cơ bản của Nghị viện Để chochức năng này được thực hiện tốt trên thực tế, Nghị viện cần có một chức

năng cơ bản tiếp theo nữa là giám sát việc thực hiện các văn bản luật màNghị viện đã đặt ra

Trong chế độ tư bản, cơ quan của những người đại diện được nhân dân |

trực tiếp bầu ra, tuỳ theo từng nước có tên gọi khác nhau, nhưng được gọichung là “Nghị viện” Nghị viện tiếng Pháp “Parlement” có nghĩa là họp:

bàn, thảo luận, nói Nghị viện có những tên gọi hết sức khác nhau : có nơi

là Quốc hội, có nơi gọi là Hội đồng các dân tộc Trong thời kỳ đâu của chủ

nghĩa tư bản, việc tăng cường quyền hạn của Nghị viện trở thành một đòihỏi dân chủ của mọi người dân Anh Những doi hỏi tăng cường quyền hancủa Nghị viện đồng thời là những biện pháp (yêu cầu) hạn chế quyền lực |nhà nước vô hạn định của nhà vua |

Theo lịch sử của chế độ tư bản, quá trình hình thành của Nghị viện

được phát triển làm hai giai đoạn ứng với hai giai đoạn phát triển của chủ

nghĩa tư bản: Thời kỳ đầu của chủ nghĩa tư bản tư bản tự do cạnh tranh

-là thời kỳ hoàng kim của Nghị viện, Nghị viện thực sự có ưu thế hơn hẳn

các cơ quan nhà nước khác Mặc dù lúc bấy giờ ở nhiều nước quyền lực nhà

nước phải chia sẻ, nhưng Nghị viện vẫn có một ưu thế nhất định so với các

cơ quan nhà nước khác, trong thời kỳ chủ nghĩa tư bản lũng đoạn hiện nay,

chế độ đại nghị bi khủng hoảng do bị lấn quyền của bộ máy hành pháp và

“Nghị viện tư sản đã trở thành cơ quan hình thức, nơi bị bộ máy hành pháp

thao túng” Chỉ có thể nói về sự cực thịnh của chế độ nghị viện vào thời kỳtiền đế quốc ở Anh và một phần là ở Pháp và ở Mỹ vào cuối thế ky XIX."Tuy nhiên, trong pháp luật của các nhà nước tu san vẫn xác định thẩm

quyền quan trọng nhất của Nghị viện bao gồm: I Thực hiện chức năng lậppháp; 2 Thông qua ngân sách nhà nước, báo cáo về việc thực hiện ngân

sách; 3 Tham gia vào việc lập ra các cơ quan nhà nước và kiểm tra hoạt

động của Chính phủ (nội các), các thẩm quyền đối ngoại Trong nhiều chức

năng cần phải đảm nhiệm do nhu cầu của dân chủ như vậy, nhưng chức

năng lập pháp vẫn nổi lên là một chức năng cơ bản quyết định sự sống còn

và phát triển của Nghị viện (Quốc hội) |

Vì vậy, nghị viện được coi là cơ quan lập pháp chủ yếu hay thậm chí là |

cơ quan lập pháp duy nhất của mỗi quốc gia Về mặt hình thức mà nói:

“luật là văn bản mà Nghị viện thông qua hợp thể thức và công bố để thựchiện” Nhiều quyết định chính trị quan trọng hơn cả được thể chế hoá thành

luật.

Xem xét quá trình lập pháp ở các nước tư bản thực chất không chỉ điễn

ra trong Nghị viện Nghị viện chỉ có nghĩa vụ soạn thảo ra luật theo hìnhthức, dựa theo ý chí của giai cấp thống trị Quá trình lập pháp ở đây đượchiểu như là hoạt động làm luật của Nghị viện Quá trình này ở các Hước tưbản quy định chặt chẽ trong luật bao gồm các giai đoạn sau:

- Tìm hiểu nhu cầu về việc ban hành luật và thực hiện sáng kiến luật

Nhu cầu này do các cơ quan chức năng thu thập, tìm hiểu qua những thông

tin hoặc do đề nghị của các nhóm dân cư Chủ thể quyền sáng kiến luật

thuộc về các nghị sĩ, các uy ban của Nghị viện, nguyên thủ quốc gia, chính |

phủ và các bộ

ad ^ * m ` — 2 & Z 2 Xã : _ a : ~

- Xem: Thuyết tam guyền phân lập và bộ máy nhà nước tu sân liện dai Viện thông tin khoa học xd hội Hà Nội 1992, Tr 56.

- Thảo luận dự án luật tại nh, họp của Nghị viện (ở từng viện).

- Xem xét dự án luật ở các uỷ ban của Nghị viện Ở các nước cộng hoà

đại nghị, các uy ban này đóng vai trò quyết định - gắn bó chặt chẽ với cơ

quan lập pháp Không một nghị viện tư sản nào có thể làm việc được nếu

không có các uỷ ban pháp luật

- Thông qua dự án luật ở từng viện Đó là giai đoạn cuối cùng của quá

trình làm luật ở một viện trước khi đưa sang viện khác

- Chuyển dự án luật đã được thông qua ở một viện sang viện khác (đốivới nghị viện có hai viện)

- Công bố luật: Công đoạn này thường do nguyên thủ quốc gia thựchiện trong một thời hạn luật định hoặc sớm hơn nếu nghị viện cho rằng điều

đó là cần thiết

Quá trình lập pháp ở mỗi nước có thể có những quy định khác nhau

song có một điểm chung là tất cả quy định có liên quan chức năng lập phápđều được quy định chặt chẽ trong luật và buộc các chủ thể có liên quan phải

chấp hành đầy đủ, nghiêm chỉnh Bởi vì, xuất phát từ vai trò của Nghị viện

trong chức năng lập pháp Dưới chế độ dân chủ tư sản không có một đạo

luật nào có thể ban hành được, nếu như không có sự xem xét và phê chuẩn

của Nghị viện Về nguyên tắc, Nghị viện tư sản có thể thông qua bất cứ đạoluật nào để điều chỉnh bất kỳ mối quan hệ xã hội nào, trừ trường hợp đạo

luật được Nghị viện thông qua can thiệp quá sâu vào lĩnh vực lập pháp của

các nước hợp thành liên bang Chức năng lập pháp của nghị viện được các

nước thừa nhận là một nguyên tắc hiến định

Hiến pháp Hợp chủng quốc Hoa Kỳ quy định: Mọi quyền lập pháp do

bản Hiến pháp này chấp thuận sẽ trao cho một Quốc hội của Hiệp chủng

quốc; gồm một Thượng nghị viện và một Hạ nghị viện - khoản 1 Điều 1

Với cơ cấu Quốc hội hai viện, Thượng nghị viện là viện đại diện cho ý

chí của 50 bang Mỗi bang không phân biệt lớn nhỏ được bầu 2 đại diện

nên Thượng nghị viện gồm 100 nghị sỹ Hạ nghị viện là đại điện cho ý chí

của toàn liên bang do cử tri toàn liên bang trực tiếp bầu ra gồm 435 nghị sỹ

Khi lý giải về sự hình thành cơ cấu nghị viện gồm 2 viện của Mỹ, có ýkiến cho rằng tại hội nghị lập hiến Philadelphia có 2 ý kiến đối lập nhau vềviệc tổ chức cơ quan lập pháp Thứ nhất là ý kiến của đại diện các bang lớn, -

đông dân cư yêu cầu Nghị sỹ của Nghị viện phải bầu theo số dân Y kiến

thứ hai đại diện cho các bang nhỏ, có số dân ít hơn thì yêu cầu Nghị viện

Mỹ phải được lập ra đồng đều thành phần đại diện của các bang Sau đóngười ta phải đưa ra một giải pháp dung hoà: Nghị viện sẽ gồm 2 viện, một

viện gồm đại điện của các bang theo tỷ lệ dân số, còn viện kia sẽ gồm sốđại diện ngang nhau của các tiểu bang không kể lớn nhỏ

Song cũng có một quan điểm khác khi lý giải về vấn đề này cho rằng:

cơ cấu hai viện của Quốc hội Mỹ là kết quả của việc phân quyền Bởi lẽ,muốn thành luật, một dự án luật phải qua cả hai viện: Thượng viện và Hạ

viện Khi có cơ cấu hai viện thì ít nhất công đoạn làm luật hay thông quacác quyết định của Quốc hội phải được tiến hành lâu hơn, với thủ tục phứctạp hơn để ngăn chặn mọi sự quá tả, vội vàng, hấp tấp của một viện

Có thể nói chức năng cơ bản nhất của Quốc hội Mỹ là lập pháp: Quốc '

hội có quyền làm mọi đạo luật cần thiết để thực hiện quyền lực của mình,

có quyền làm mọi đạo luật và quy tắc cần thiết liên quan tới lãnh thổ hoặc

các tài sản khác thuộc quyền sở hữu của Hợp chủng quốc Ngoài ra Quốc

hội còn có quyền sửa đổi Hiến pháp, Quốc hội có độc quyền lập pháp trong:

tất cả mọi trường hợp Trong lĩnh vực lập pháp, thẩm quyền của 2 viện trong

Quốc hội Mỹ gần như ngang nhau, đều có quyền trình các dự án luật Mộtđạo luật thông thường chỉ được coi là thông qua khi có đủ số phiếu thuận

của cả 2 viện (tức là quá nửa tổng số đại biểu có mặt biểu quyết tán thành)

Riêng với trường hợp đề nghị sửa đổi Hiến pháp và trường hợp một dự luật

bị tổng thống không phê chuẩn chỉ được coi là chấp thuận khi được ít nhất

2/3 tổng số đại biểu có mặt của 2 viện biểu quyết

Cũng giống như quyền phủ quyết của Tổng thống, quyền lập pháp củaQuốc hội cũng phải chịu sự hạn chế nhất định đó là: Quốc hội không đượcphép ban hành những đạo luật tổn hại tới quyền tự do của dân và những đạoluật có hiệu lực hồi tố, không được làm một đạo luật nào về việc thiết lập

một tôn giáo hoặc về việc cấm đoán tự do hành lễ tôn giáo, về việc cấm tự

do ngôn luận hoặc báo chí, hoặc tước quyền của dân chúng được hội họp Qua điều này ta thấy có thể Hiến pháp Mỹ là một trong rất ít Hiến pháp quy

định rất rõ sự hạn chế quyền lực của Quốc hội cho nên nó được gọi là “Hiến

pháp hạn chế”".

Nếu xem xét chức năng lập pháp của, Quốc hội Pháp - một nước điển

hình cho chính thể cộng hoà hỗn hợp Ta thấy, trong Hiến pháp 1958

của Pháp không khang định rõ như trong Hiến pháp 1787 của Mỹ rằng:quyền lập pháp thuộc về Nghị viện, quyền hành pháp thuộc về Tổng thống,

quyền tư pháp thuộc về hệ thống toà án Song qua những quy định của Hiến

pháp về vị trí, thẩm quyền của các cơ quan cấp cao của Pháp có thể khẳng

định: cũng giống như ở Mỹ quyền lập pháp thuộc về Nghị viện

Nghị viện của Pháp bao gồm 2 viện: Thượng nghị viện và Hạ nghị

viện Nghị viện có 2 chức năng cơ bản là lập pháp và giám sát hoạt động

của Chính phủ

Giống như Nghị viện Mỹ, quyền lập pháp của Nghị viện Pháp không

phải là vô hạn mà cũng phải chịu những hạn chế nhất định Nếu như trướcđây, lĩnh vực lập pháp của Nghị viện không bị hạn chế thì giờ đây với quyếtđịnh tại điều 34 của Hiến pháp 1958 lĩnh vực lập pháp của Nghị viện bị hạn

chế Trong Hiến pháp đã xác định cụ thể 15 lĩnh vực mà Nghị viện được

phép ban hành luật Ví dụ: về lĩnh vực quyền công dân, nghĩa vụ, quốc tịch,ình sự, chế độ bầu cử, quốc phòng, giáo dục, quyền làm việc, luật tài

chính, kế hoạch Các vấn đề ngoài lĩnh vực luật quy định đều mang tínhchất lập quy được điều chỉnh bằng các văn bản của Chính phủ

Trong lĩnh vực lập pháp, quyền lực của hai viện gần ngang nhau và sự

ưu thế hơn đương nhiên phải thuộc về hạ viện Chẳng hạn các dự luật về tài

chính bao giờ cũng phải đưa ra hạ viện xem xét trước

Tuy nhiên có một điểm khác với trình tự lập pháp của Mỹ ở chỗ: Sau

khi được Nghị viện Pháp thông qua, các đạo luật về tổ chức trước khi được

ban hành và các quy chế của các viện thuộc Nghị viện trước khi đưa ra thi

hành phải trình Hội đồng Hiến pháp để Hội đồng tuyên bố sự phù hợp củachúng với Hiến pháp

“Một điều khoản bị tuyên bố là bất hợp hiến thì không thể được ban bố

hoặc đưa ra thi hành Các quyết định của Hội đồng Hiến pháp không thể bị

kháng nghị Chúng buộc các cơ quan công lực và mọi cơ quan hành chính

và tư pháp phải chấp hành” (Điều 62 Hiến pháp 1958) Như vậy, cùng VỚI

Hiến pháp và Chính phủ, Hội đồng Hiến pháp đã trở thành thế lực thứ ba để

hạn chế quyền lực của Nghị viện

Cũng như ở Mỹ và ở Pháp, quyền lập pháp thuộc về Nghị viện Đức

gồm hai viện: Thượng nghị viện và Hạ nghị viện Thượng viện còn gọi là

Hội đồng lập hiến nhà nước bao gồm 68 thành viên đại diện cho các tiểu

bang Hạ nghị viện có 662 ghế được bầu theo chế độ đại nghị tỉ lệ, phân bố

ở bầu cử trực tiếp tại các khu vực bầu cử '

Quyền lập pháp được phân chia cho Nghị viện liền bang và Nghị viện ˆ

của các tiểu bang Điều 73 Hiến pháp quy định Quốc hội liên bang có độc

quyền lập pháp trong một số lĩnh vực như: Ngoại giao, quốc tịch, tự do cư

trú, đi lại, tài chính, thuế quan, bưu điện Còn Quốc hội tiểu bang ấn định

chỉ tiết thi hành ‘

Riêng ở Nghị viện liên bang, quyền lập pháp cũng được phân chia chohai viện, song phần chủ yếu thuộc về Hạ nghị viện Quyền lập pháp của Hạnghị viện bi hạn chế bởi một số điều kiện nhất định Đó là các Hạ nghị sỹ

không thể tự mình trình dự án luật ra trước Quốc hội mà dự luật phải được

thảo luận bởi các luật gia có kinh nghiệm nhưng không giúp việc Hạ nghịviện Đồng thời quyền lập pháp của Hạ nghị viện cũng bị hạn chế trong

những lĩnh vực mà Hiến pháp trao quyền

Thông qua việc nghiên cứu Hiến pháp của Mỹ, Pháp, Đức nói riêng và

hiến pháp của các nhà nước trên thế giới ta có thể khẳng định rằng: Dướichế độ dân chủ tư sản, quyền lập pháp đều thuộc về Quốc hội hay Nghị.viện Về nguyên tắc Nghị viện tư sản có thể thông qua bất cứ một đạo luật

nào để điều chỉnh bất kỳ mối quan hệ xã hội nào, trừ trường hợp đạo luật

được Nghị viện thông qua can thiệp quá sâu vào lĩnh vực lập pháp của các nước thành viên Nhưng bên cạnh thông lệ nêu trên cũng còn có không ít những trường hợp ngoại lệ Hiến pháp của một số nước (Pháp, Ca mơ run,

Xê nê gan) quy định: Nghị viện chỉ được thông qua luật trong một phạm vi

nhất địnhNgoài phạm vi những vấn đề đã được quy định thì Nghị viện

không được quyền ban hành luật Lý do của quy định này: với tư cách là cơ

quan quyền lực tốt cao, Nghị viện cần phải tập trung quy định những vấn dé

quan trọng Nếu như dự án luật đưa ra Nghị viện thảo luận không thuộc

phạm vi lập pháp thì chính phủ chỉ cần tuyên bố dự án không thuộc lĩnh vựclập pháp, chủ tịch viện phải chấm dứt cuộc thảo luận dự án

Mặc dù có những quy định khác nhau của pháp luật thực định, song

hiện nay chức năng lập pháp là một chức năng cơ bản, quan trọng thuộc vềmột cơ quan - đó là Quốc hội Mọi quốc hội đều có chức năng lập pháp và

chức năng này là cứu cánh để khẳng định vị trí của quốc hội (Nghị viện) trong bộ máy Nhà nước Quốc hội Việt Nam cũng đi theo hướng đó.

1.2 CHỨC NĂNG LẬP PHAP CUA QUỐC HỘI VIỆT NAM VÀ MỐI QUAN HỆ CỦA NÓ VỚI CÁC CHỨC NÀNG KHÁC.

1.2.1 Chức năng lập pháp của Quốc hội Việt Nam.

Ở Việt Nam, tất cả quyền lực nha‘ nước thuộc về nhân dân, nhân dan

thực hiện quyền lực Nhà nước thông qua Quốc hội và hội đồng nhân dâncác cấp Quyền lực nhà nước bao gồm ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư

pháp Hệ thống cơ quan nhà nước không ngừng được hoàn thiện, xác định:

rõ chức năng quyền hạn, có sự phân công, phối hợp chặt chẽ trong việc thực

hiện ba quyền đó Là tổ chức cao nhất của thiết chế đại diện, là một tập thể hành động, Quốc hội thay mặt nhân dân quyết định và thực hiện quyền lực.nhà nước thống nhất trong cả nước

Tính đại diện tối cao của Quốc hội được thể hiện rõ trong thể thứcthành lập, cơ cấu, thành phần, chức năng và nhiệm vụ

Quốc hội là cơ quan nhà nước duy nhất ở nước ta do cử tri cả nước bầu _

ra, là cơ quan tập trung trí tuệ toàn dân Quốc hội baơ gồm các đại biểu đại

diện cho các tầng lớp nhân dân, cho các vùng lãnh thổ; Quốc hội là cơ quan

có quyền quyết định những vấn đề thuộc chủ quyền quốc gia, những vấn đề

trọng đại của đất nước Quốc hội trong thẩm quyền của mình không chỉ là

cơ quan quyết định những chính sách co bản về đối nội và đối ngoại, có

^ “4 Z4 ÌA“* nS 42 A + ` ^ ⁄ ^

quyền giám sát tối cao đối với hoạt động của toàn bộ các cơ quan trong bộ

máy nhà nước mà Quốc hôi còn là cơ quan cao nhất có quyền biến ý chí

của nhân dân thành ý chí Nhà nước, thành các quy định của Hiến pháp,

luật, những quy định mang tính bắt buộc, tính cưỡng chế nhà nước đối với

mọi tang lớp dân cư

Nhìn lại lịch sử xuất hiện và phát triển của bộ máy nhà nước ta từ Cách

mạng Tháng Tám đến nay, chúng ta dễ dàng nhận thấy ngay từ ngày đầu

của cuộc Cách mạng thành công, Đảng cộng sản Việt Nam, đứng đầu là HồChủ Tịch đã rất quan tâm đến việc thành lập ra cơ quan đại diện cao nhất và

Ngày 2 tháng 3 năm 1946, Quốc hội họp kỳ họp thứ nhất, tại kỳ họp

đầu tiên này, bên cạnh việc thành lập ra một chính phủ chính thức của Nhà

nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, Quốc hội phải thành lập ra Uỷ ban dự.

thảo Hiến pháp Với tinh thần làm việc khẩn trương, nghiêm túc của Uy ban

dự thảo và sự đóng góp ý kiến của các cơ quan, tổ chức có liên quan, tại kỳ họp thứ hai (ngày 9 tháng 11 năm 1946) Quốc hội khoá 1 đã thông qua ban

Hiến pháp đầu tiên của nước ta

Do điều kiện chiến tranh, Quốc hội đầu tiên nước ta tồn tại và hoạt

động đến năm 1960 Mặc dù số lượng văn bản luật ban hành không được làbao nhưng Quốc hội khoá I đã ban hành được 2 bản Hiến pháp 1946 và

1959 Khi phân tích về Quốc hội khöá I, không ít tác giả cho rằng đây là

Quốc hội lập hiến Điều này theo chúng tôi có lẽ do mục đích của việcthành lập Quốc hội theo sắc lệnh của chính phủ lâm thời là để làm Hiếnpháp ee

* Nhu vay, lịch sử Quốc hội nước ta gắn liền lich sử lập hiến, lập pháp.

điều này được khắc hoạ từ những quy định của Hiến pháp - văn bản pháp lýtối cao của Nhà nước, sau đó là các văn bản pháp luật khác, ví dụ: Luật tổ

chức Quốc hội, quy chế đại biểu Quốc hội, nội quy kỳ họp quốc hội.)

Qua 4 bản Hiến pháp của Nhà nước ta, vị trí pháp lý của Quốc hội hầu

như không có gì thay đổi, từ bản Hiến pháp này đến bản Hiến pháp khác, vị | trí pháp ly của Quốc hội càng được hoàn thiện và chuẩn xác hơn Đặc biệt '

là những quy định rhat quán về quyền lập pháp

Phân tích Hiến pháp 1946, chúng ta có thé nhận thấy, Nghị viện nhân dân của nước ta mang nhiều đặc điểm của Nghị viện tư sản Vị trí này phù

hợp với điều kiện hoàn cảnh lịch sử lúc bấy giờ nhằm tranh thủ mọi điều

kiện lực lượng làm cách mạng dân tộc, dân chủ Hiến pháp 1946 quy định:

Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân

í chủ cộng hoà Nghị viện nhân dân giải quyết mọi vấn dé chung cho toàn

quốc, đặt ra các pháp luật Mặc dù chỉ với cách thể hiện rất ngắn gọn, cụ thể song Hiến pháp 1946 đã khẳng định: Nghị viện nhân dân là cơ quan có

| quyền tối cao, cơ quan duy nhất có quyền ban hành hiến pháp và luật những văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao

-Mặc dù chính thể cộng hoà theo Hiến pháp 1959 không thay đổi so với,

chính thể trong Hiến pháp 1946, nhưng vị trí pháp lý của cơ quan đại diện, —

cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất có sự thay đổi Về tên gọi, Hiến pháp

năm 1959 đổi tên Nghị viện thành Quốc hội Nguyên tắc tập quyền xã hội

chủ nghĩa theo quy định của Hiến pháp 1959 thể hiện rõ nét hơn Vị trí, tính

chất của Quốc hội bắt đầu thể hiện nhiều nét là cơ quan đại biểu, cơ quan

quyền lực Nhà nước cao nhất Lần đầu tiên Hiến pháp quy định: Quốc hội

là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng

hoa/ Lần đầu tiên Hiến pháp quy định khá cụ thể, chi tiết, rõ ràng chức năng lập pháp của Quốc hội: Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập

pháp của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà Các đạo luật, nghị quyết củaQuốc hội phải được quá nửa tổng số đại biểu biểu quyết tán thành, trừ việc

thông qua ban hành Hiến pháp, phải có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu biểuquyết tán thành Hơn nữa#trong điều 50 Hiến pháp 1959 còn quy định cụ

thể: Quốc hội có quyền làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, làm pháp luật

gọi tắt là hoạt động lập pháp) Ngoài ra Hiến pháp còn khẳng định Quốc

hội còn tự quy định cho mình những nhiệm vụ quyền hạn khác Như vậy,theo quy định này, quyền hạn của Quốc hội không bị Hiến pháp hạn chế

Việc loại bỏ những quy định mang tính chất kiểm chế của người đứng

đầu Nhà nước đối với hoạt động của Quốc hội càng cho phép nâng cao vị trícủa Quốc hội trong bộ máy nhà nước ta theo Hiến pháp 1959

y Vị trí pháp lý của Quốc hội trong Hiến pháp 1980 về cơ ban phát huy những quy định về vị trí Quốc hội trong Hiến pháp 1959 và được bổ sung một số điểm góp phần làm rõ hơn nữa vi trí, tính chất của cơ quan này,

trong đó đặc biệt là chức năng lập pháp của Quốc hội

AHiến pháp 1980 khẳng định: Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của

nhân dân, là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã

hội chủ nghĩa Việt Nam; Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và

lập pháp ' |

¿\ Quốc hội có nhiệm vu làm Hiến pháp va sửa đổi Hiến pháp, làm luật

và sửa đổi luật Hội đồng Nhà nước là cơ quan cao nhất hoạt động thường

xuyên của Quốc hội, là Chủ tịch tập thể của nước Cộng hoà xã hội chủ

nghĩa Việt Nam, có thẩm quyền ra pháp lệnh và nghị quyết :

z So với bản Hiến pháp 1980, vị trí pháp lý của Quốc hội theo Hiến pháp

1992 không có thay đổi lớn Trong báo cáo của Uỷ ban sửa đổi Hiến pháp

1980 trình Quốc hội khoá VII kỳ họp 11 khẳng định: “Về vị trí, tính chất, chức năng của Quốc hội cơ bản giữ những quy định của Hiến pháp 1980”".

¥ Điều 83 Hiến pháp 1992 quy định: Quốc hội là cơ quan duy nhất có

quyền lập hiến và lập pháp Để thực hiện tốt chức năng này, Điều 84 quy

định: Quốc hội có quyền làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, làm luật và

sửa đổi luật; quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

| Qua 4 ban Hiến pháp, Quốc hội luôn được xác định là cơ quan có chức

‘nang lập pháp Quyền lập hiến và lap pháp của Quốc hội xuất phát từ vị trí

và tính chất của Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất Chỉ có

| Quốc hội mới có quyền định ra các quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý

cao nhất, điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản Đây là một trong những vấn' dé có sự thống nhất xuất phát từ quan điểm trước sau như một của Dang và

Nhà nước ta: coi trọng, tăng cường chức năng lập pháp của Quốc hội )

f + § 2 ` , 3 4 2 2 uA reas = or

- Tăng cường quyển lực nhà nước của nhàn ddan, dav mạnh su nghiệp đốt mới - Võ Chi Công NXB Sự Thất 1992, Tr 153.

( Nhà nước ta quản lý xã hội bằng pháp luật Hiến pháp là cơ sở của hệ

thống pháp luật, là đạo luật cơ bản của Nhà nước Việc thông qua văn bảnđặc biệt quan trọng, có hiệu lực pháp lý cao nhất chỉ có thể thuộc về thẩm

quyền của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất - Quốc hội )

1.2.2 Mối quan hệ giữa lập pháp và các chức năng khác của Quốc hội.

Cùng với việc tăng cường hiệu lực thực sự của Quốc hội, hoạt động lậppháp đang ngày càng được tăng cường và mở rộng Nếu như trước đây hoạt

động lập pháp của Quốc hội chủ yếu là để quy định tổ chức bộ máy nhà

nước, thì nay không còn bó hẹp trong phạm vi đó Quốc hội dang quan tâmxây dựng những quy định pháp luật điều chỉnh quan hệ xã hội trong mọi

lĩnh vực đời sống và xã hội Bởi lẽ, hoạt động lập pháp chi phối mạnh, trực

tiếp tới hoạt động hành pháp, tư pháp nên được coi là một hoạt động ở đỉnhcao của quyền lực nhà nước, hoạt động cơ bản nhất điều chỉnh mọi quan hệtrong cuộc sống, đặt Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất là

phản ánh đúng mối tương quan giữa các quyền lực |

Trong hoạt động của mình, Quốc hội thay mặt nhân dân theo nguyêntắc tất cả quyền lực thuộc về nhân dân, đưa ra những quy tắc như là thước

đo hành động chung cho xã hội, vạch ra một-hành lang an toàn cho mọi |hoạt động; con người tự do nhưng không xâm phạm đến tự do của ngườikhác; cả nước phải phục tùng pháp luật mà Quốc hội ban hành Hoạt độnglập pháp là hoạt động cơ bản nhất điều chỉnh mọi quan hệ xã hội diễn ragiữa con người với con người, con người với thiên nhiên, con người với

cộng đồng va con người với nhà nước Ở hoại động này Quốc hội thể hiện

16 vai trò, vị trí, thực quyền của mình, không ai có thể thay thế Trên

Thông qua việc thực hiện chức năng lập pháp,Quốc hội thực hiện chức năng quyết định những vấn đề khác và chức năng giám sát

I a TA VÀ 2 ⁄ ae ast 2 , 2 ` Xi Pa

- Quốc hội trong điều kiện phát triển mới của đất nước Nguyên Văn Thảo Tạp chí cộng sdn số 18 (9/1997).

Theo quy định Hiến pháp 1992, chúng ta nhận thấy rằng, Quốc hội là

cơ quan có quyền lực cao nhất của Nhà nước ta, có quyền quyết định mọivấn đề quan trọng nhất của đất nước Không có một cơ quan nào trong bộ

máy Nhà nước ta lại có thẩm quyền cao như Quốc hội Mọi cơ quan Nhà

nước đều phải trực tiếp hoặc gián tiếp trực thuộc vào Quốc hội, và Quốc hội

là cơ quan duy nhất có quyền ban hành ra các quy phạm của luật làm chuẩnmực cho mọi hoạt động của xã hội

Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền thông qua Hiến pháp sửa đổi

Hiến pháp, thông qua luật và sửa đổi luật Hiến pháp là đạo luật cơ bản nhất

có hiệu lực pháp lý cao quy định việc tổ chức quyền lực Nhà nước, chế độ

chính trị, chế độ kinh tế, cơ sở xã hội của Nhà hước, các nguyên tắc về tổ

chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước, quyền hạn, cách thức thành lập và

hoạt động của các cơ quan Nhà nước ở Trung ương và địa phương, quyền vànghĩa vụ cơ bản của công dân Các đạo luật là văn bản pháp luật có hiệu lựcpháp lý sau Hiến pháp Văn bản này nhằm điều chỉnh các mối quan hệ xã

hội quan trọng để cụ thể hoá các chế định của Hiến pháp Các đạo luật nàycũng chỉ có thể do Quốc hội ban nant Hoạt đông lập phán của Quốc hội là

g nhiệm vụ quyền hạn lối cao

khác thuộc thẩm quyền của mình

' Thông qua chức năng lập pháp Quốc hội quyết định các chính sách cơ,

‘iban quan trọng về đối nội va đối ngoại Quốc hội có thẩm quyền ban hànhmọi đạo luật trong mọi lĩnh vực hoạt động của xã hội Trước hết, Quốc hội

ban hành các đạo luật để nhằm cụ thể hoá các điều khoản của Hiến pháp .

Những quy định của Hiến pháp muốn có hiệu lực thi hành trong thực tế thì -.phải có đạo luật chi tiết kèm theo Đặc biệt là những đạo luật về việc tổchức và hoạt động của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân, Viện kiểmsát nhân dân, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân Để quy định chi tiết

những vấn đề cụ thể đối với từng lĩnh vực xã hội, Quốc hội phải ban hành

những luật như: Luật đất đai, Luật Hàng hải, Luật thuế

Một trong những vấn dé quan trọng nhất của Nhà nước là vấn dé tàichính ngân sách đã được Hiến pháp 1992 đặc biệt quan tâm quy định tại

điều 84 khoản 4: Quốc hội có nhiệm vụ và quyền hạn quyết định chính sách

tài chính tiền tệ quốc gia, quyết định dự toán ngân sách Nhà nước và phân

bổ ngân sách Nhà nước, phê chuẩn quyết toán ngân sách Nhà nước; quy

định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế Đây là căn cứ pháp lý quan trọng đểQuốc hội thực hiện, mở rộng quyền hạn của mình trong lĩnh vực quyết địnhngân sách Nhà nước

Theo điều 84 khoản 7, Hiến pháp 1992 quy định, Quốc hội có nhiệm

vụ và quyền hạn: Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch nước, Phó Chủ tịchnước, Chủ tịch Quốc hội, các Phó Chủ tịch Quốc hội va các uỷ viên Uy ban

Thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối

cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; phê chuẩn dé nghị của

Chủ tịch nước về việc thành lập Hội đồng Quốc phòng và an ninh; phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng Chính phủ về việc bổ nhiệm, miễn nhiệm,

cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ.Chỉ có trên cơ sở hoạt động lập pháp của Quốc hội, Quốc hội mới có căn cứpháp lý vững chắc để quy định những vấn dé trong trật tự hình thành, thủ

tục, trình tự bầu và bãi nhiệm các chức:vụ cao cấp trong cơ quan Nhà nước

ở Trung ương Bảo đảm quyền về tổ chức bộ máy Nhà nước (quyền bầu bãi

nhiệm các chức vụ quan trọng trong cơ quan Nhà nước ở Trung ương đó

chính là sự thể hiệntrực tiếp quyền của Quốc hột- trong lính vực quyết định,

các vấn đề quan.trọng,

Chức năng lập pháp của Quốc hội không chỉ có mối quan hệ với chức

năng quyết định vấn dé quan trong nhất về đối nội và đôí ngoại mà còn liên ˆ

quan trực tiếp đến chức năng giám sát tối cao của Quốc hội.

Quan hệ giữa quyền lập pháp với quyền giám sát tối cao là tất yếukhách quan trước hết là do bản chất của quyền lực Nhà nước quyết định va

do xuất phát từ nguyên tắc tập trung thống nhất quyền lực vào tay nhân dân,

Nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân và vì dân, do đó nhân dân làngười xây dựng lên pháp luật (Thông qua cơ quan đại biểu cao nhất của

nhân dân- Quốc hội) thì nhân dân cũng có quyền giám sát việc thi hành

Hiến pháp và pháp luật

Quyền lập pháp và quyền giám sát của Quốc hội không tách rời nhau,

là hai mặt của một vấn đề có quan hệ hữu cơ Bởi lẽ: Đối với công tác giám

sát quyền lập pháp giữ một vị trí rất quan trọng Xây dựng, ban hành Hiến

pháp và luật chính là tạo ra cơ sở, căn cứ để Quốc hội thực hiện quyền giám

sát Nếu thiếu cơ sở pháp lý đó hoạt động giám sát không có cơ sở thực hiện,

việc giám sát mất tính mục đích, thiếu cơ sở đánh giá, nhận định tình hình

giám sát Nếu không có quy định của lập pháp không có chuẩn mực, thước

đo đánh giá mức độ đúng sai trong hoạt động của các cơ quan chịu sự giám

sát của Quốc hội Do đó việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật làmột trong những điều kiện đảm bảo cho hoạt động giám sát được thực hiệnmột cách có hiệu quả và đảm bảo đúng mục đích của hoạt động giám sát

Có thể nói, quyền lập pháp và việc bảo đảm quyền lập pháp là một trong những điều kiện không thể thiếu được trong hoạt động giám sát tối cao của

Quốc hội và hoạt động quyết định những vấn đề cơ bản quan trọng về đốinội và đối ngoại của Quốc hội nước ta

Các hoạt động khác của Quốc hội như nghị quyết về các chính sáchquan trọng về đối nội, đối ngoại, thông qua kế hoạch ngân sách nhữngnhiệm vụ quyền hạn khác của Quốc hội đã được ghi trong Hiến pháp cũng

cần được xem đó là hoạt động có liên quan đến hoạt động lập pháp của

Quốc hội

Theo cương lĩnh Đại hội lần thứ VII của Đảng và chiến lược phát triển

kinh tế - xã hội được thông qua tại Đại hội về sự thống nhất quyền lực nhànước, phân công rành mạch, phối hợp chặt chế ba quyền lập pháp, hành —

pháp, tư pháp, với quan niệm trên có thể hiểu Quốc hội là cơ quan: quyềnlực nhà nước cao nhất ở nước ta Quyền lập pháp chi phối hoạt động của bộ

máy lập pháp, hành pháp, tư pháp

Thông qua quyền lập pháp, Quốc hội quy định sự phân công phối hợp

giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp.

Mọi tổ chức và hoạt động của bộ máy lập pháp, hành pháp, tư pháp

| đều phải tuân theo quy định của Hiến pháp và luật, cũng có nghĩa là tuân

theo quyết định của Quốc hội Về mặt này, Quốc hội đã thực hiện sự thống

nhất quyền lực, nhưng sự thống nhất không có nghĩa là Quốc hội thực thi cả

ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp

Nghị quyết Đại hội lần thứ VHI của Đảng đã làm rõ hơn về sự thống

nhất quyền lực và phân công phối hợp quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp

Hiến pháp 1992 và các luật về tổ chức nhà nước đã ghi rõ:

- Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất

- Chủ tịch nước là người đứng đầu nhà nước

- Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất

- Toà án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất

Xét theo quan niệm đó, rất cần thiết phải tăng cường hoạt động lập

pháp của Quốc hội, thực hiện đầy đủ quy định của Hiến pháp vì Quốc hội là

cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp

Xuất phát từ vai trò của chức năng lập pháp trong hoạt động của Quốc

hội và để góp phần khắc phục hạn chế trong hoạt động lập pháp hiện nay,

tại ae 84 Kết CHẾU php V0 foe cant quay Oia KỆ, bbs có nhiệm vụ lập

: dựng luật và pháp lệnh Đây là một tr ong những quy định về đổi mới và mở

rộng hoạt động lập pháp của Quốc hội Sở dĩ có sự thu hẹp phạm vi thẩm

quyền ra pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội vì về lâu đài toàn bộ `

chức năng lập pháp phải do Quốc hội thực hiện Xu hướng đổi mới này củaHiến pháp 1992 hoàn toàn phù hợp với vị trí, tính chất của Quốc hội, yêu

cầu xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam và vai trò của hoạt động lậppháp trong hoạt động của Quốc hội hiện nay

Tóm lại: lập pháp là một chức năng cơ bản nhất của Quốc hội Thông qua hoạt động lập pháp mà Quốc hội thực hiện các nhiệm vụ quyền han

khác Thông qua việc thực hiện chức năng lập pháp nhằm khẳng định rõ vị

\tri, tính chất, chức năng của Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước tối

|cao.

CHUNG Il

PHAM VI VÀ TRÌNH TU LẬP PHAP CUA QUỐC HỘI.

Như nội dung của phần trên đã khẳng định, quyền lập pháp của Quốc

hội xuất phát từ vị trí, tính chất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất

Vì vậy, chỉ có Quốc hội mới có quyền định ra các quy phạm pháp luật cóhiệu lực pháp lý cao nhất, điều chỉnh các quan hệ cơ bản nhất của xã hội.Các quy phạm do các cơ quan Nhà nước khác ban hành không trái với tinhthần và nội dung của hiến pháp và luật

Một số nước tư bản có sự phân biệt Quốc hội lập hiến và Quốc hội lập

pháp Quốc hội lập hiến được bầu ra để làm hiến pháp, khi hiến pháp được

ban hành thì Quốc hội lập hiến giải thể Còn Quốc hội lập pháp không có quyền làm ra hiến pháp mà chỉ căn cứ vào hiến pháp để ra các đạo luật cần thiết nhằm thi hành hiến pháp và các đạo luật bổ sung hiến pháp.”

Ở nước ta, quyền lập hiến cũng như lập pháp đều thuộc về Quốc hội.

iQuéc hội giữ quyên làm hiến pháp thì cũng có quyền sửa đổi hiến pháp.

Quốc hội có quyền làm luật thì cũng có quyền sửa đối luật Dé đảm bao chohoạt động này của Quốc hội được tiến hành thuận lợi và có hiệu quả, pháp

luật đã quy định cụ thể các hình thức, trình tự, thủ tục của các văn bản phápluật do Quốc hội ban hành

Tuy nhiên, trong thực tiễn hoạt động lập pháp cũng cần làm sáng tỏ

một số vấn đề về thẩm quyền ban hành văn bản và mối quan hệ giữa Quốc

hội với các cơ quan nhà nước trong thẩm quyền ban hành văn bản Để thực:

hiện tết chứe-năng lập pháp của mình, trước hết Quốc hội cần phải xác định

1 Giáo trình luật Hiến pháp Việt Nam - Trường Dai học Luật Hà Nội NXB Công an nhân dan năm

1997,

2.1 PHAM VI VĂN BAN QUY PHAM PHAP LUẬT DO QUỐC HỘI BAN HANH.

Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lap pháp Chính phủ là cơ quan

chấp hành của Quốc hội, là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của

Nước công hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có quyền ra văn bản lập quy

(Nghị định, nghị quyết - gọi tắt là quyền lập quy, tức là ra các văn bản có

giá trị dưới luật Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 12-11-1996 đã

xác định rõ)

- Những lĩnh vực nào thuộc quyền lập pháp và những lĩnh vực nàothuộc quyền lập quy Việc phân biệt này nhằm tránh sự lạm quyền, mâu

thuẫn chồng chéo giữa hoạt động của Quốc hội và Chính phủ

- Mối quan hệ giữa lập pháp và lập quy: Trong hoạt động lập quy củaChính phủ, hoạt động nào do Hiến pháp quy định, hoạt động nào thuộc lập

pháp uỷ quyền |

- Xác định mối quan hệ giữa Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hộitrong hoạt động lập pháp Phạm vi ra pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốchội phù hợp quy định của Hiến pháp 1992

Giữa văn bản lập pháp và văn bản lập quy có sự khác nhau cần phải

phân biệt rõ Vì vậy cần phải có cơ chế phân biệt văn bản lập pháp và văn

bản lập quy làm cơ sở pháp lý cho việc xây dựng pháp luật, làm cho mối

quan hệ phân công và phối hợp quyền lập pháp và quyền hành pháp rõ ràng

hơn, cụ thể hơn, đó cũng là việc cần thiết để thực hiện các nghị quyết Hội:

nghị Trung ương lần thứ 8 khoá VII, Đại hội VID của Dang và Nghị quyết

Hội nghị Trung ương lần thứ 3 vừa qua về xây dựng và hoàn thiện Nhà nước

Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Lập pháp và lập quy là những thuật ngữ được sử dụng nhiều trong các

văn kiện chính trị hiện nay Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành trung ương

lan thứ 8 (khoá VII) đã khẳng định: Đẩy mạnh hoạt động lập pháp của

Quốc hội, nhưng trong khi chưa đủ luật, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội tiếp

tục ban hành pháp lệnh và Chính phủ ban hành văn bản pháp quy, dé thực

hiện được nhiệm vụ đó cần đổi mới quy trình lập pháp và lập quy" Đồng

4 Van kiện Hội nghị lan thứ 8 Ban chap hành trang ương Đảng khoá VIL, Tr 27, 29

thời, những khái niệm lập pháp, lập quy cũng được sử dụng trong Hiến pháp

như Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp và nhất là trong cácvăn bản của Chính phủ thì sử dụng nhiều những khái niệm nêu trên Vì thế,việc nghiên cứu về quyền lập pháp và lập quy là những việc làm cần chú

trọng đến các căn cứ khoa học và thực tiễn để phân định Theo chúng tôi

việc phân định văn bản lập pháp và lập quy có thể dựa vào căn cứ sau đây:+ Về những vấn đề nhất thiết phải được ban hành dưới hình thức văn

bản luật :

Cần quy định bằng luật của Quốc hội các vấn đề cơ bản, quan trọng, tương đối ổn định thuộc các lĩnh vực đối nội, đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế,

xã hội, quốc phòng, an ninh đất nước Những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức

và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của

công đân, cụ thể là:

- Nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch

nước, Chính phủ, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Hội đồng nhân

dân, Uỷ ban nhân dân |

- Chế độ bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đông nhân dân.

- Các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân |

- Các loại thuế, nguyên tắc chủ yếu về tài chính tiền tệ quốc gia

- Các quy định về hình sự, dân sự, tố tụng hình sự, tố tụng dân sự.

- Quy định về luật quốc tịch

- Quy định về huân, huy chương và danh hiệu vinh dự của Nhà nước

- Quy định đại xá, đặc xá.

- Ngân sách Nhà nước hàng năm và các quy định về quản lý ngân sách

và công tác kiểm toán.

- Quy định về quản lý đất đai

- Quy định chế độ công vụ và công chức

- Những nguyên tắc tổ chức, hoạt động và quản lý các lĩnh vực quan

trọng.

Thực tiễn khi nhìn nhận, đánh giá hoạt động lập pháp của Quốc hội

hiện nay có nhiều quan điểm trái ngược nhau: có quan điểm cho rằng: với

tư cách là cơ quan quyền lực Nhà nước tối cao, Quốc hội không bị hạn chế

phạm vi lập pháp của mình Ngược lại, có quan điểm cho rằng: cần xác định

rõ phạm vi trong hoạt động lập pháp của Quốc hội Tuy nhiên, khi phân tích

ta thấy mỗi quan điểm đều có mặt tích cực Song nếu xem xét từ vị trí, vaitrò của Quốc hội, bao dam cho nguyên tắc quyền lực nhà nước là tập trung _

thống nhất trên co sở có sự phân công phối hợp giữa quyền lập pháp, hành 'pháp và tư pháp thì vấn đề cần thiết là phải tăng cường quyền lập pháp choQuốc hội, song vẫn cần thiết phải xác định rõ phạm vi những lĩnh vực nàoquan trọng, chủ yếu thuộc quyền lập pháp Vì vậy, ngoài các lĩnh vực nêu

trên có thể có một số vấn đề khác trong quá trình xây dựng chương trình

làm luật Chính phủ thấy cần trình Quốc hội

+ Những lĩnh vực có thể ban hành văn bản dưới hình thức pháp lệnh

Đó là những vấn đề được Quốc hội giao cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hộitrong chương trình làm luật hàng năm, viéc giải thích hiến pháp, giải thíchluật

Pháp lệnh là một hình thức văn bản quy phạm pháp luật đặc biệt của

Nhà nước xã hội chủ nghĩa trong đó có Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ _

nghĩa Việt Nam.

Thẩm quyền ban hành pháp lệnh hiện nay của Uỷ ban Thường vụ

Quốc hội so với Hội đồng Nhà nước theo Hiến pháp 1980 là có hẹp hơn.Nếu như Hội đồng Nhà nước trong Hiến pháp 1980 là cơ quan cao nhất

hoạt động thường xuyên của Quốc hội, là Chủ tịch tập thể của nước Cộng:hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được quyền ra pháp lệnh căn cứ vào yêu cầu

quản lý dat nước bằng pháp luật; Thì nay, theo quy định của Hiến pháp

1992, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội bị hạn chế quyền ban hành pháp lệnhbởi 2 yếu tố: Pháp lệnh của Uy ban Thường vụ Quốc hội phải nằm trong

chương trình xây dựng luật và pháp lệnh của Quốc hội (nói cách khác, chỉ

ra pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao) và pháp lệnh phải được

Chủ tịch nước đồng ý và công bố trong thời hạn luật định (khoản 7 điều 103

và khoản 8; 9 điều 91 Hiến pháp 1992) Muc đích của hạn chế này là tăng

cường quyền lực lập pháp cho Quốc hội.

Pháp lệnh là văn bản được Uy ban Thường vụ Quốc hội ban hành theo

sự uy quyền của Quốc hội Quốc hội quyết định các pháp lệnh được banhành trong chương trình làm luật của Quốc hội và giao cho Uy ban Thường

vụ Quốc hội ban hành Chính việc pháp lệnh phải được ban hành trong

chương trình làm luật và pháp lệnh được Quốc hội thông qua, nên có thể gọi

pháp lệnh là luật ủy quyền Thực tiễn ban hành là: Nếu ban hành luật, bộluật thì sẽ không ban hành pháp lệnh về cùng vấn đề của luật và ngược lại

Như vay, pháp lệnh là văn bản có tính chất như một đạo luật”

Việc giải thích hiến pháp và luật chỉ được thực hiện trong hai trường

hợp: khi có yêu cầu của cơ quan Nhà nước, đoàn thể, công dân và có những vướng mắc hoặc có những cách hiểu khác nhau trong quá trình thực hiện,

áp dụng hiến pháp và luật |

+ Về văn bản lập quy và hệ cấp thẩm quyền lập quy của hệ thống hành chính | | Nếu làm rõ được giới hạn văn bản lập quy của Chính phủ và hệ cấp

thẩm quyền lập quy của hệ thống hành chính sẽ làm cho mối quan hệ lập

pháp lập quy; lập pháp, hành pháp, tư pháp chặt chẽ hơn, rành mach hơn VÀ

hiệu quả hơn Trước hết phải dựa vào những nguyên tắc cơ bản, Quốc hội là `

cơ quan duy nhất có quyền lập pháp, vì vậy quyền lập quy của Chính Chính phủ

chỉ nên giới hạn trong trường hợp cu thé nhất định, có _7-Hường hợp sau

đây:

4 Văn ban lập quy của Chính phủ quy định chi tiết những điểm đã có

ghi trong luật, pháp lệnh.

{ Văn bản lập quy của Chính phủ có thể ban hành những quy định mới

trong một lĩnh vực nào đó đang có nhu cầu đòi hỏi cấp bách phải được điều chính bằng pháp luật nhưng chưa có luật và pháp lệnh nào quy định Những

trường hợp này Chính phủ có thể ra Nghị định quy định cho các ngành các.cấp thực hiện một thời gian, sau đó tổng kết lại, báo cáo với Quốc hộichuyển Nghị định đó thành một đạo luật Việc ban hành những quy địnhloại này là cần thiết để kip thời điều chỉnh các quan hệ xã hội mới nay sinh

trong cuộc sống.

i yt “ ~, Y - ^ Z £ ˆ h a ˆ ⁄ ` a a tị - PTS Dinh Văn Máu - Những căn cứ cần có dé phan định quyển lập pháp và quyền lập quy - Tạp

chí Luật học số 5/95

Tuy nhiên, việc ban hành những văn bản lập quy loại này cần được bảo

dam bang thủ tục xem xét trước và “nguyên tắc thuận ý” của Quốc hội”

Như vậy, quyền lập quy của Chính phủ bao gồm hai loại hoạt động cần

¡ được phân biệt để tránh tình trạng vi phạm thẩm quyền Hoạt động lập quy

: gồm những quy định chi tiết hoá, cụ thể hoá quy định của luật là thẩm

quyền hiến định của Chính phủ Hoạt động lập quy mới (chưa có quy định

của luật và pháp lệnh) thì Chính phủ với tư cách là cơ quan hành chính Nhànước cao nhất có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật để điều

| chỉnh, nhưng cần phải bảo đảm những quy định về thủ tục và trình tự nhất

\ định ' _

Quyền lập quy của các bộ chỉ nên giới hạn ở mức độ nhất định khôngnên để quá rộng như hiện nay Nói chung, văn bản của Bộ chỉ có hiệu lực

trong nội bộ ngành, cơ quan chuyên môn cùng hệ thống các cấp địa.

phương Bộ không được ra những quy định bắt buộc ngành khác phải thực

hiện Nếu cần ban hành những văn bản có hiệu lực ngoài ngành cần xin ýkiến và phải được sự chấp thuận của Chính phủ Cũng vì quyền lập quy của

Bộ nên kiến nghị sử dụng hình thức thông tư liên bộ một cách phổ biến hơn

để giải quyết những vấn đề liên ngành | |

Lập quy của các chính quyền địa phương nói chung chỉ nên giới hạntrong hai trường hợp sau:

Một là, chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có

quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý đô thị,

về trật tự, vệ sinh, giao thông, bảo vệ môi trường và quản lý các hoạt động

văn hoá thông thường.

Hai là, chính quyền cấp xã có quyền ban hành bản quy tắc (hoặc ban:hương ước) nông thôn Bản hương ước này phải được ban hành trến cơ sở đã

được đưa ra trước toàn thể nhân dân xã thảo luận và nhất trí, do Hội đồng

nhân dân cùng cấp thông qua

i La - 7 td ˆ - h4 at z as one & a + * # A T

- Nguyên Van Tháo - Nang cao năng lực thé chế hoá, đổi mới quy trình lập pháp - Tạp chí Cộng sản

xố 24- 12- 1997

Để tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động lập pháp của Nhà nước ta có hiệu

qua và đi dân vào nề nếp, luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã cụ

thể hoá một bước các quy định của Hiến pháp 1992 Quy định của Luật là

cơ sở pháp lý quan trọng để xác định thẩm quyền và nội dung của từng loạivăn bản pháp luật nói chung và văn bản do Quốc hội ban hành nói riêng

Theo quy định của điều 84 Hiến pháp 1992 chúng ta nhận thấy, Quốc

hội là cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước ta, có quyền quyết định

mọi vấn đề quan trọng nhất của đất nước Không có một cơ quan nào trong

bộ máy Nhà nước lại có thẩm quyền cao như Quốc hội Mọi cơ quan Nhà

nước đều phải trực tiếp hoặc gián tiếp trực thuộc Quốc hội; và Ìnật ban hànhvăn bản quy phạm pháp luật cũng khẳng định: Quốc hội là cơ quan duy

nhất có quyền ban hành ra các quy phạm pháp luật làm chuẩn mực cho mọi

hoạt động xã hội Từ cơ quan cao nhất ở Trung ương đến các công dân bình

thường nhất ở mọi miền xa xôi hẻo lánh của đất nước đều phải chấp hành

các quy định được Quốc hội thông qua Qua hoạt động ban hành hiến pháp

và luật thể hiện quyền lực tối cao của Quốc hội

Luật về văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, một mặt nêu rõnhững đặc điểm, vai trò của văn bản quy phạm pháp luật là những văn bản

ban hành nhằm đặt ra mới hoặc thay đổi, chấm dứt các quy tắc hành vi, các

quy tắc này hướng dẫn hoạt động của con người, nêu ra những điều chophép, ngăn cấm, được làm hay không được làm, bat buộc hay không bắt

buộc Mặt khác, luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng khẳngđịnh trong số văn bản quy phạm pháp luật, văn bản do Quốc hội ban hành

đóng vai trò quan trọng, bao gồm: |

- Hiến pháp là đạo luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý tối

cao, quy định việc tổ chức quyền lực Nhà nước, chế độ chính trị, chế độkinh tế, cơ sở xã hội của Nhà nước, các nguyên tắc về tổ chức và hoạt độngcủa bộ máy Nhà nước; quyền hạn, trách nhiệm, cách thức hoạt động của

các cơ quan Nhà nước; quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dan’ Với tínhchất đặc biệt như vậy của các quy định Hiến pháp, việc thông qua Hiến

pháp không thể thuộc thẩm quyền của một cơ quan nào khác trong bộ máy

Nhà nước ngoài Quốc hội.

116i nói đâu của Hiến pháp 1992

- Sau Hiến pháp là các đạo luật điều chỉnh các mối quan hệ xã hội

quan trọng và để cụ thể hoá các chế định trong Hiến pháp Những đạo luậtnày cũng phải do Quốc hội thông qua Luật quy định các vấn đề cơ bản,quan trọng thuộc các lĩnh vực đối nội, đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội,

quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và

hoạt động của bộ máy Nhà nước, về hoạt động của công dân

- Nghị quyết của Quốc hội được ban hành để quyết định kế hoạch phát

triển kinh tế, xã hội, chính sách tài chính tiền tệ quốc gia, chính sách dân

tộc, tôn giáo, đối ngoại, quốc phòng, an ninh; dự toán ngân sách Nhà nước,

phê chuẩn điều ước Quốc tế, quyết định chế độ làm việc của Quốc hội, Uỷ

ban Thường vụ Quốc hội, đại biểu Quốc hội và quyết định các vấn đề thuộc

thẩm quyền của Quốc hội

- Pháp lệnh quy định những vấn đề được Quốc hội giao, sau một thờigian thực hiện, trình Quốc hội xem xét quyết định ban hành luật Trên thực

tế, việc Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh được thực hiện

như một chế định về sự “lập pháp uỷ quyền” của Quốc hội Sở dĩ, có việc

thu hẹp phạm vi thẩm quyền ra pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội

như phân tích ở trên là vì về lâu dài Quốc hội nắm toàn bộ chức năng lập

pháp, còn việc ban hành pháp lệnh của Uy ban Thường vụ Quốc hội chỉ tồn:

tại như một bước quá độ thử nghiệm trong một số năm

- Nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội được ban hành để giải

thích hiến pháp, luật, pháp lệnh; giám sát việc thi hành Hiến pháp, văn bảnquy phạm pháp luật của Quốc hội, Uy ban Thường vụ Quốc hội, giám sát

hoạt động của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân

đân tối cao, giám sát và hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân, quyết

định tuyên bố tình trạng chiến tranh, tổng động viên, động viên cục bộ, ban

bố tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc từng địa phương; quyết địnhnhững vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội

Ữ Như vậy, làm luật và làm Hiến pháp là nhiệm vụ quan trọng nhất của

HN ¿ bts ¬ .<=ố we was ¬

Quốc hội Quốc hội hoạt động có hiệu quả chỉ khi nào Quốc hội thực hiện

tốt nhiệm vụ lập hiến, lập pháp Chính lẽ đó, có người cho rằng Quốc hội có

chức năng quan trọng nhất là làm luật (lập pháp).

Chức năng làm luật của Quốc hội rất rộng, không bi hạn chế Quốc hội

có thể thông qua bất cứ một đạo luật nào để điều chỉnh các mối quan hệ xã

hội nào đó, nếu Quốc hội thấy rằng việc điều chỉnh các mối quan hệ xã hội

đó bằng các quy định của luật là cần thiết Vì vậy, có thể kết luận mọi lĩnh

vực hoạt động, quản lý xã hội của Nhà nước đều phải được Quốc hội quy

định thành luật Việc quy định như vậy làm cho Quốc hội không xác định

rõ mục tiêu, định hướng trọng tâm xây dựng luật

Việc thiếu các đạo luật đã buộc các cơ quan quản lý nhà nước lẽ ra chỉ

phải tổ chức thi hành các đạo luật đã được Quốc hội ban hành, thì lại phải

tự mình đặt ra các văn bản quy phạm dưới luật Lễ đương nhiên khi tự mìnhđặt ra các quy phạm điều chỉnh hoạt động của chính bản thân, các bộ chủquản không thể tính hết các lợi ích của các bộ, ban ngành, các tổ chức xã

hội và mọi công dân khác có liên quan Và ở đây cũng có thể dễ đàng nhận thấy rằng: Quốc hội có ưu thế hơn hẳn mọi cơ quan nhà nước trong việc thể

hiện ý chí chung của cả nước trong các đạo luật, làm cơ sở cho mọi hoạtđộng quản lý xã hội của các cơ quan nha nước khác

2,2, TRÌNH TỰ LẬP PHÁP CUA QUỐC HỘI,

Như phần I đã phân tích, lập pháp là chức năng quan trọng nhất trongcác chức năng của Quốc hội Việc thực hiên tốt chức năng này quyết định

chức năng lập pháp Những năm trước đây do nhiều lý do nhận thức, hoàn

cảnh chiến tranh, Quốc hội nước ta không có điều kiện khách quan và chủ

quan để thực hiện tốt chức năng này Với nhận thức lại chủ nghĩa xã hội, vaitrò của chức năng lập pháp, tiến tới Quốc hội phải thực hiện tốt chức năng

lập pháp vốn có của mình {Trong những năm vừa qua, mặc dù Nha nước ta

đã ban hành được nhiều văn bản pháp luật mới, sửa đổi, bổ sung nhiều văn

bản pháp luật hiện hành, song hệ thống pháp luật vẫn chưa hoàn chỉnh,

chưa đồng bộ, còn tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn Một số văn bản pháp

luật mới ban hành chất lượng chưa cao, chưa sát cuộc sống.

Nhằm mục đích khắc phục những thiếu sót trên đây, đẩy nhanh hơn

nữa chương trình làm luật, chúng ta phải làm nhiều việc Một trong những

công việc cần phải tiến hành là hoàn thiện hơn nữa trình tự lập pháp của

Quốc hội

Trình tự lập pháp của Quốc hôi là thủ tục các bước tiến hành thông qua một đao luật Thiết nghĩ rằng, trình tự lập pháp là một vấn đề quan trọng, nó

vượt ra khỏi tầm hoạt động có tính cách nội bộ của Quốc hội Trình tự lập

pháp buộc mọi chủ thể tham gia vào công việc lập pháp đều phải tuân thủ

Việc tuân thủ đó, bên cạnh việc bảo đảm tính chất quyền lực tối cao củaQuốc hội với tư cách là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp, đồng thời nócòn góp phan bảo đảm chất lượng, tính kha thi của mỗi đạo luật do Quốc

hội thông qua

Việc tuân thủ trình tự lập pháp giúp Quốc hội bảo đảm chất lượng tối

ưu của mỗi đạo luật Mỗi một giai đoạn trong trình tự lập pháp bao gồmmột loạt quy trình diễn biến nối tiếp nhau Vì vậy, việc tuỳ tiện cắt bỏ công

đoan trong quy trình lập pháp là những nguyên nhân làm giảm: sút chất

lượng các đạo luật thể hiện ở việc thiếu quy luật khách quan, kèm theo đó

là thiếu-tính-khả thi của đạo luật.: Tuy nhiên trong quy định của pháp luật

thủ tục này vẫn mở ra khả năng rút bớt các công đoạn trong những trường

hợp cần thiết Việc rút bớt công đoạn nào phải do chính cơ quan lập pháp quyết định Ví dụ: theo quy định của nội quy kỳ họp, nếu các tờ trình, hoặc

thuyết trình các dự án đã được gửi cho các đại biểu mà không có vấn đề gì

là phức tạp, mâu thuẫn thì Quốc hội có thể rút bớt việc đọc các tờ trình hoặc

thuyết trình theo đề nghị của chủ tịch Quốc hội/ Chính vì tém quan trọngcủa trình tự lập pháp, nên nội dung của trình tự lập pháp được quy định

trong Hiến pháp, nội quy của kỳ họp Quốc hội Đặc biệt, việc Quốc hội

thông qua luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật vào 12/11/1996 đã

khẳng định sự quan tâm của Nhà nước ta về lĩnh vực quan trọng này

Quy trình lập pháp của Quốc hội được tiến hành theo trình tự sau đây:

al Xây dựng chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Hiến pháp 1992 quy định Quốc hội có quyền lập hiến, lập pháp, quyết

định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm hoặc cả khoá Đây là

một trong những điểm mới quan trọng nhằm khẳng định vị trí chức năng lập

pháp của Quốc hội ở tầm cao hơn

Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội bao gồm lập

chương trình, thông qua chương trình, điều chỉnh chương trình, bảo đảm

-thực hiện chương trình Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được xây

dựng dựa trên cơ sở đường lối chủ trương, chính sách của Đảng về chiếnlược phát triển kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh và yêu cầu quản lý Nhà.nước trong từng thời kỳ, bảo đảm các quyền công dân

Để xây dựng chương trình, các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội cóquyền trình dự án luật, phải gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đến Uy

ban Thường vụ Quốc hội và gửi đến Chính phủ, trong đó nêu rõ: sự cần

thiết ban hành văn bản, xác định đối tượng phạm vi điều chỉnh của văn bản,các điều kiện cần thiết soạn thảo văn bản Kiến nghị về luật của đại biểu -cũng được gửi đến Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ

Theo quy định của Hiến pháp 1992, chủ thể sáng kiến luật của Quốchội nước ta rất rong so với nhiều Nghị viện tư sản: không chỉ bao gồm các,đại biểu Quốc hội, các cơ quan thuộc Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ

mà còn cả Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Mặt

trận Tổ quốc Việt Nam với các tổ chức xã hội khác là thành viên của Mặt

trận Tổ quốc (Điều 87)

Hiến pháp 1980 trước đây quy định đại biểu Quốc hội có quyên trình

dự án luật Trong lịch sử lập pháp của Quốc hội đặc ải

qua hơn 1 năm với hai nhiệm kỳ VIL và VIHI của Quốc hội không có một

dự án được trình ra từ một đại biểu Một lý do cơ bản là các đại

biểu Quốc hội thường hoạt động kiêm nhiệm, không có chuyên mon kỹ

thuật lập pháp cao, do vậy việc xây dựng một dự án luật hoàn chỉnh là điều `

khó thực hiện Tính đến góc độ thực tế này Hiến pháp 1992 quy định đại

biểu không chỉ được quyền trình dự án luật mà còn trình cả những kiến nghị

về luật

Uy ban pháp luật của Quốc hội phối hợp các cơ quan hữu quan thẩmtra dự kiến chương trình Trên cơ sở dự kiến của Chính phủ, đề nghị của các

chủ thể có liên quan Uỷ ban Thường vụ Quốc hội lập dự án chương trình

xây dựng luật, pháp lệnh Chương trình này bao gồm: chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm và cả khoá Tuy nhiên, khi xét thấy cần