Luận án tiến sĩ luật học: Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay

Hiệnnay, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP là cơ sở pháp lý chủ yếu và trực tiếp để cơ quan chức năng thực hiện hoạt động kiểm tra va xử lý văn bản QPPL nha

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

ĐOÀN THỊ TÓ UYÊN

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

Mã số: 62 38 01 01

LUẬN ÁN TIEN SĨ LUẬT HOC

Người hướng dẫn khoa học: GS TS Lê Minh Tâm

HÀ NỘI - 2012

Tôi xin cam đoan day là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các sô liệu nêu trên trong luận án là trung thực Những kết luận khoa hoc của luận án

chưa từng được ai công bồ trong bất kỳ công trình nào khác.

Tác giả

Đoàn Thị Tố Uyên

MỞ ĐẦU

Chương 1: Tổng quan về tình hình nghiên cứu

1.1 Các công trình nghiên cứu về hoàn th iện hệ thống pháp luật

1.2 Các công trình nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật, kiểm tra

và xử lý văn bản quy phạm pháp luật

Chương 2: Cơ sở lí luận về kiểm tra và xử lí văn bản quy phạm pháp

luật

2.1 Văn bản quy phạm pháp luật

2.2 Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

2.3 Xử lý văn bản quy phạm pháp luật

Chương 3: Thực trạng kiểm tra và xử lí văn bản quy phạm pháp luật

ở Việt Nam hiện nay

3.1 Thực trạng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

3.2 Thực trạng hoạt động xử lí văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu

bat hợp pháp, bat hợp lý

Chương 4: Giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm tra và xử lí văn bản

quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay

4.1 Hoàn thiện pháp luật về kiểm tra và xử lí văn bản quy phạm pháp

luật

4.2 Xây dựng, kiện toàn tô chức bộ máy của các cơ quan chức năng, tăng

cường đội ngũ công chức thực hiện kiểm tra, xử lí văn bản quy phạm

pháp luật

4.3 Xây dựng và thực hiện cơ chế phối hợp giữa các chủ thé có thẩm

quyền và các phương tiện thông tin đại chúng trong quá trình kiểm tra và

xử lí văn bản quy phạm pháp luật

bản quy phạm pháp luật

4.5 Liên kết chặt chẽ kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật với xây

dựng, rà soát, hệ thống hóa và theo dõi thi hành văn bản quy phạm pháp

luật

KET LUẬN

CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIÁ ĐÃ CÔNG BÓ LIÊN QUAN

DEN DE TÀI LUẬN AN

DANH MUC TAI LIEU THAM KHAO

HĐND Hội đồng nhân dânQPPL Quy phạm pháp luậtUBND Ủy ban nhân dânXHCN Xã hội chủ nghĩa

Nội dung hoạt động kiểm tra văn bản QPPL

Độ tudi của người kiểm tra văn bản QPPL

Ý kiến của người được hỏi về kinh phí dành cho hoạt động

kiểm tra văn bản QPPL

Ý kiến người được hỏi về đăng tin các văn bản xử lý trên

các phương tiện thông tin đại chúng

Ý kiến người được hỏi về các biện pháp xử lý văn bản

1 Tính cấp thiết của đề tài

Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) của nhân dân,

do nhân dân và vì nhân dân là một chủ trương lớn đã được ghi nhận trong các nghị

quyết của Đảng và được Nhà nước thé chế hóa trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổinăm 2001) Một trong những tiêu chí quan trọng dé xây dựng Nhà nước pháp quyền

là phải có hệ thống pháp luật hoàn thiện Chính vì vậy, ngày 24-05-2005 Bộ Chínhtrị đã ban hành Nghị quyết số 48-NQ/TW về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệthống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, trong đó đề ra

mục tiêu:

Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất,khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thé chế kinh tế thitrường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xãhội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đôimới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò vàhiệu lực của pháp luật dé góp phần quản ly xã hội, giữ vững ổn địnhchính tri, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tẾ [30]

Mong muốn có một hệ thống pháp luật hoàn thiện, trong thời gian qua, Nhànước đã không ngừng đề ra giải pháp để nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng,ban hành và hoàn thiện hệ thống pháp luật Từ khâu phân tích chính sách phản ánhnhu cầu điều chỉnh đối với các quan hệ xã hội để đưa vào chương trình xây dựngvăn bản quy phạm pháp luật (QPPL) cho đến soạn thảo, thâm định, thâm tra, thôngqua, ban hành văn bản Nếu chỉ quan tâm nâng cao chất lượng từng bước trong quytrình xây dựng và ban hành trên đây, thì hệ thống pháp luật vẫn tiềm ẩn sự khônghoàn thiện bởi các quan hệ xã hội là đối tượng điều chỉnh của pháp luật luôn vậnđộng không ngừng Vì vậy, quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật rất cần đượcthực hiện một cách đồng bộ cùng quá trình xây dựng, ban hành Có rất nhiều hoạtđộng của Nhà nước được triển khai thực hiện sau khi văn bản QPPL được ban hành

thong hóa, theo dõi, đánh giá thi hành và nhất là hoạt động kiểm tra, xử lý văn banQPPL Thực tiễn thời gian qua cho thấy, hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL

đã phát huy khá tốt vai trò, ý nghĩa của mình trong việc "làm sạch" hệ thống vănbản QPPL, tạo lập được lòng tin của người dân đối với Nhà nước Thông qua hoạtđộng kiểm tra, xử lý rất nhiều văn bản QPPL có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo,không phù hợp với nội dung văn bản QPPL của cấp trên; ban hành trái thâm quyền,

vi phạm về thủ tục xây dựng và ban hành văn bản, thiếu tính khả thi đã được pháthiện và xử lý Có thé khang định, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là hoạt độngkhông thể thiếu trong quy trình hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu quản

lý nhà nước một cách có hiệu quả.

Kiểm tra văn bản QPPL là nhiệm vụ mới được chuyên giao từ Viện kiểmsát nhân dân sang hệ thống cơ quan hành pháp theo quy định tại Nghị quyết số51/2001/QH10 ngày 25-12-2001 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội Theo đó, Việnkiểm sát nhân dân không còn thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luậttrong việc ban hành văn bản QPPL mà chuyền giao cho các cơ quan hành chính nhà

nước (Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thực hiện nhiệm vụ này) Vì lẽ đó, Chính phủ đã

ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP của Chính phủ ngày 14/11/2003 về kiểm

tra và xử lý văn bản QPPL Năm 2008 với sự ra đời của Luật Ban hành văn bản

QPPL thay thế cho Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm2002) đã có nhiều quy định thay đổi thâm quyền ban hành văn bản QPPL của một

số chủ thé Sự thay đôi này có ảnh hưởng lớn đến thâm quyền kiểm tra và xử lý văn

bản QPPL của các cơ quan hành pháp Vì lý do đó, ngày 12/4/2010 Chính phủ ban

hành Nghị định 40/2010/NĐ-CP quy định về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL Hiệnnay, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP là cơ

sở pháp lý chủ yếu và trực tiếp để cơ quan chức năng thực hiện hoạt động kiểm tra

va xử lý văn bản QPPL nham phát hiện khiếm khuyết của văn bản dé đình chi thihành, hủy bỏ, bãi bỏ, sửa đồi, bổ sung đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, hop ly vàthống nhất của hệ thống pháp luật Tuy đã được Luật Ban hành văn bản QPPL năm

2008 và Nghị định 40/2010/NĐ-CP quy định nhưng những vẫn đề mang tính nền

thâm quyền kiểm tra và xử lý văn bản QPPL; trách nhiệm của chủ thé ban hành vănbản bất hợp pháp, bất hợp lý; sự khác nhau giữa các biện pháp xử lý văn bảnQPPL vẫn là những van dé còn nhiều tranh cãi trong quá trình triển khai trên thực

tế Chính vì vậy, việc áp dụng quy định của pháp luật trong hoạt động kiểm tra, xử

lý văn bản QPPL trên thực tế còn gặp những khó khăn nhất định Thực tế thời gianqua cho thấy, hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp,bất hợp lý vẫn chưa được các cấp, các ngành chú trọng đúng mức Hoạt động đượctiến hành nhưng chưa đem lại hiệu quả cao, nhất là ở cấp chính quyền địa phương;

sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong hoạt động kiểm tra, xử lý chưa đồngbộ; việc xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý chưa nghiêm,

còn mang tính hình thức, thậm chí không xử lý; đội ngũ công chức thực hiện hoạt

động kiểm tra còn thiếu về số lượng và yêu về chuyên môn nghiệp vụ; điều kiện vật

chât cho công tác này còn chưa đảm bảo

Từ thực tế trên đây đòi hỏi cần nghiên cứu một cách toàn diện, sâu sắc, đầy đủ

về hoạt động kiểm tra và xử ly văn bản QPPL nhăm nâng cao chất lượng văn banQPPL đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật mà Đảng đã đề ra

Với những lý do đó tôi lựa chọn ”Miểm tra va xử lý văn bản quy phạmpháp luật ở Việt Nam hiện nay” làm đề tài luận án tiễn sĩ

2 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án

Đối tượng nghiên cứu của luận án là hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản

QPPL ở Việt Nam hiện nay.

Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là đề tài nghiên cứu có nội dung rất rộng,khá phức tạp nhưng trong giới hạn của luận án tiến sĩ, đề tài tập trung nghiên cứu

với phạm vi sau đây:

- Nghiên cứu hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trong phạm vikhông gian ở Việt Nam, thời gian từ năm 2002 đến nay (khi chuyền giao kiểm tra từViện kiểm sát nhân dân sang Chính phủ đảm nhận chức năng kiểm tra văn bản QPPL

văn bản QPPL do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, Hội

đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp ban hành

3 Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

Mục dich của luận an:

Thông qua việc phân tích cơ sở lý luận về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL,đánh giá thực trạng pháp luật cũng như thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý hiệnnay và đề xuất các giải pháp, luận án đã xây dựng luận cứ khoa học và thực tiễn choviệc nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam hiệnnay đồng thời góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật

Dé đạt được mục đích trên, luận án đặt ra những nhiệm vụ cơ bản sau:

- Phân tích cơ sở lý luận của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPLbăng việc làm rõ khái niệm kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, thâm quyên tiến hành,quy trình, thủ tục thực hiện, nội dung của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPLđồng thời làm rõ khái niệm văn bản QPPL, xác lập các tiêu chuẩn đánh giá chất lượng văn bản QPPL là đối tượng, tiêu chí cho hoạt động kiểm tra và xử lý văn bảnQPPL Trong quá trình phân tích, hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL đượcxem xét dưới góc độ so sánh với quy định của một số nước trên thế giới làm phongphú hơn cũng như toàn diện và hệ thống hơn về hai hoạt động này

- Nghiên cứu quy định của pháp luật hiện hành về hoạt động kiểm tra và xử

lý văn bản QPPL dé có nhận thức đúng đắn về công tác kiểm tra, so sánh hoạt độngkiểm tra trước (thấm định, thâm tra) với kiểm tra sau khi văn bản được ban hành;phân biệt kiểm tra với rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL từ đó rút ra vai trò, ýnghĩa của hoạt động này là tiền đề cho hoạt động xử lý; nghiên cứu về hoạt động xử

lý văn bản QPPL để hiểu rõ về các dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bảnQPPL, thấm quyền xử ly và phân biệt các biện pháp xử lý văn bản QPPL có dauhiệu bat hợp pháp, bat hợp lý

- Phân tích, đánh giá thực tiễn hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ởcấp trung ương đến địa phương, chỉ ra những ưu, nhược điểm cũng như nguyên

tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL làm nền tang dé đề ra giải pháp phù hop.

- Dé xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra và xử lý

văn bản QPPL ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận án

Luận án được hình thành trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác

-Lénin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà

nước và pháp luật Cơ sở phương pháp luận của luận án là chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử Trong quá trình nghiên cứu, tác giả sử dụng những

phương pháp như: phương pháp phân tích, tong hợp, so sánh dé lý giải từ nhữngvấn đề lý luận cơ bản cho đến thực trạng và giải pháp về hoạt động kiểm tra và xử

lý văn bản QPPL.

Phương pháp duy vật biện chứng được sử dụng xuyên suốt trong luận án.Các vẫn đề thuộc nội dung của luận án như văn bản QPPL, tiêu chuẩn đánh giá tínhhợp pháp, hợp lý của văn bản QPPL, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL được nghiêncứu với mối quan hệ tác động qua lại lẫn nhau trong một tông thé và được đặt trong

điêu kiện kinh tê - xã hội, nhu câu và mục đích của quản lý nhà nước.

Phương pháp phân tích được sử dụng để xem xét, đánh giá cụ thể, sâu sắchoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL với các khía cạnh khác nhau Đối vớihoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, luận án đã xem xét dựa trên cơ sở khoahọc và cơ sở pháp lý để từ đó phân tích về khái niệm, ý nghĩa, nội dung, thâmquyền và thủ tục tiến hành hoạt động này trong việc góp phần nâng cao chất lượngvăn bản QPPL và hoàn thiện hệ thống pháp luật Ngoài ra phương pháp phân tíchcòn được sử dụng dé đánh giá thực trạng của hoạt động kiểm tra, xử lý và nhất là lýgiải cụ thể những nguyên nhân có được thành tựu, nguyên nhân dẫn đến hạn chế,bất cập làm cơ sở đề đề ra giải pháp

Phương pháp tổng hợp được sử dụng để khái quát hóa, rút ra những nhậnxét, kết luận về từng nội dung của luận án Xem xét về chất lượng của văn bảnQPPL trong quá trình kiểm tra và xử lý được nhìn nhận không xuất phát từ nhữngbiểu hiện đơn lẻ mà mang tính phổ biến, điển hình về những khía cạnh cả tính hợp

tra những nhận định rút ra luôn được đặt trong tổng thé với các hoạt động hoànthiện pháp luật khác như rà soát, hệ thống hóa, theo dõi thi hành văn bản QPPL.

Dé đảm bao tính khách quan, toàn diện và thuyết phục, luận án còn sử dụngphương pháp thống kê và điều tra xã hội học quá trình đánh giá về thực tiễn nhất làtìm hiểu sâu về nguyên nhân có được thành tựu, nguyên nhân dẫn đến hạn chế củahoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL

Các phương pháp nghiên cứu trên đây luôn được sử dụng kêt hợp với nhau với mục đích bảo đảm cho nội dung nghiên cứu của luận án vừa có tính khái quát, vừa có tính cụ thê cân thiệt đê xem xét, đánh giá một cách toàn diện vê kiêm tra và

xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam hiện nay.

5 Điểm mới và ý nghĩa của luận án

Điểm mới của luận án:

Luận án là công trình nghiên cứu một cách toàn diện và có hệ thống vềkiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam hiện nay Những điểm sau đây là đóng

góp mới về luận cứ khoa học và thực tiên của luận án:

- Phân tích và làm sáng tỏ thêm khái niệm khoa học văn bản QPPL là cơ sở

giúp cơ quan nhà nước có thâm quyền nhận diện chính xác đối tượng của hoạt độngkiểm tra và xử lý

- Xây dựng khái niệm khoa học về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL và phântích làm rõ thêm nội hàm một số khái niệm có liên quan khác như giám sát, kiểmsát, thầm định, rà soát

- Xây dựng các tiêu chuẩn đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của vănbản QPPL làm cơ sở lý luận dé kiểm tra và xử lý văn bản QPPL; chỉ ra sự khác biệt

cơ bản giữa các biện pháp xử ly văn bản QPPL có dấu hiệu bat hợp pháp và bat hợp ly

- Đánh giá toàn diện về thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bảnQPPL, từ đó chỉ ra những nguyên nhân có được thành tựu và nguyên nhân dẫn đếnhạn chế của hoạt động này

bản QPPL có hiệu quả nhất Bên cạnh những giải pháp trước mắt, luận án gợi mởnhững giải pháp mang tính lâu dài nhăm nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra và xử lývăn bản QPPL như: Trao thẩm quyền cho Tòa án Hành chính trong việc phán quyết

về tính hợp pháp của văn bản QPPL; tăng cường trách nhiệm pháp lý đối với chủthê ban hành cũng như tham mưu soạn thảo, thâm định văn bản QPPL có dấu hiệubat hợp pháp, bat hợp lý; liên kết chặt chẽ, đồng bộ giữa hoạt động kiểm tra, xử lý vớicác hoạt động xây dựng, rà soát, hệ thống hóa và theo dõi thi hành văn bản QPPL

Y nghĩa của luận ún:

Những kết quả nghiên cứu trong luận án có giá trị tham khảo cho việcnghiên cứu, xây dựng và hoàn thiện pháp luật về hoạt động kiểm tra và xử lý vănbản QPPL Luận án có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong quá trình

giảng dạy, học tập tại các trường, học viện chuyên ngành Luật học Ngoài ra, luận

án còn có ý nghĩa đối với cán bộ kiểm tra văn bản QPPL hiểu đầy đủ, sâu sắc vềbản chất, nghiệp vụ của hoạt động kiểm tra, cách thức lựa chọn và hậu quả pháp lýcủa từng biện pháp xử lý để vận dụng đúng theo quy định pháp luật và phù hợp vớimỗi dấu hiệu khiếm khuyết của văn bản QPPL cụ thể Trong điều kiện hiện nay, khiHiến pháp năm 1992 đang được nghiên cứu sửa đối, dé tài này cũng đem lại ý nghĩanhất định trong việc phân định thâm quyền của các cơ quan nhà nước từ trung ươngđến địa phương, trong đó có thâm quyền ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL

6 Kết cấu của luận án

Ngoài phan mở đâu, kêt luận và danh mục tai liệu tham khảo, nội dung cua

luận án gồm 4 chương:

Chương 1: Tông quan về tình hình nghiên cứu

Chương 2: Cơ sở lý luận về hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm

pháp luật.

Chương 3: Thực trạng của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm

pháp luật ở Việt Nam hiện nay.

Chương 4: Phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm

tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.

TONG QUAN VE TINH HÌNH NGHIÊN CỨU

1.1 CAC CONG TRINH NGHIEN CUU VE HOAN THIEN HE THONGPHAP LUAT

Nghiên cứu về kiểm tra và xử ly văn bản QPPL, tôi đã có dịp tiếp xúc vớimột số công trình nghiên cứu quan trọng, có giá trị cao trong khoa học pháp lý Vớimục tiêu của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là hướng tới hoàn thiện hệthống pháp luật, trong quá trình triển khai đề tài, khá nhiều công trình nghiên cứukhoa học về hệ thống pháp luật cũng như hoàn thiện hệ thống pháp luật đã được cáctác giả tiếp cận với nhiều góc độ khác nhau

Cuốn sách của GS.TS Lê Minh Tâm Xáy dựng và hoàn thiện hệ thongpháp luật Việt Nam - Những van dé lý luận và thực tién, Nxb Công an nhân dân, HàNội, năm 2003 đã gợi mở cho tôi khá nhiều vấn đề quan trọng liên quan đến nộidung của luận án Cuốn sách được tác giả phân tích sâu sắc về bản chất, giá trị vàhình thức của pháp luật làm tiền đề để luận giải những vấn đề cơ bản của xây dựng

và hoàn thiện hệ thống pháp luật Theo tác giả, pháp luật là sự biểu hiện của vănminh và văn hóa; là cơ sở dé đảm bảo an ninh, trật tự an toàn xã hội, bảo đảm, bảo

vệ quyền, tự do dân chủ, lợi ích hợp pháp chính đáng của con người, bảo đảm côngbăng, bình dang trong xã hội, là nhân tố quan trong bao đảm sự phát trién bền vữngcủa xã hội Đặc biệt, cuốn sách đã tiếp cận quan niệm về pháp luật theo nghĩa rộngkhông chỉ bao gồm pháp luật thực định (quy tắc xử sự chung) mà còn được hiểu cảmục đích, tư tưởng và nguyên tắc cũng là pháp luật

Bên cạnh đó, cuốn sách Xây đựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật ViệtNam trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyên xã hội chủ nghĩa của PGS.TS.Nguyễn Minh Doan đã phân tích rất nhiều van đề từ khái quát đến cụ thé về hệthống pháp luật cũng như có liên quan đến hệ thống pháp luật trong bối cảnh xâydựng Nhà nước pháp quyén Từ việc lý giải những đặc điểm, tiêu chí để xác địnhchất lượng của hệ thông pháp luật cho đến khái niệm văn bản QPPL, đánh giá tácđộng của văn bản QPPL cho đến trách nhiệm của người xây dựng pháp luật Trong

luận cho đến quy định của pháp luật Ngoài ra, cuốn sách đã đề cập đến trách nhiệmpháp lý của chủ thể ban hành cũng như tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật.Đây là một trong những biện pháp hữu hiệu dé nâng cao chất lượng văn bản QPPL

và hệ thống pháp luật hiện hành

Cuốn sách Xdy dung và hoàn thiện pháp luật nhằm đảm bảo phát triển bên

vững ở Việt Nam hiện nay do PGS.TS Nguyễn Văn Động chủ biên cũng đã luận

giải sâu sắc và biện chứng giữa sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật với mục tiêuđảm bảo phát triển bền vững Nhóm tác giả đã nghiên cứu thông qua việc tiếp cậnvai trò của pháp luật đối với phát triển bền vững ở Việt Nam hiện nay dé phân tích

cơ sở lý luận về xây dựng và hoàn thiện pháp luật bảo đảm phát triển bền vững,

đánh giá thực trạng pháp luật và công tác xây dựng, hoàn thiện pháp luật ở nước ta,

nghiên cứu kinh nghiệm xây dựng và hoàn thiện pháp luật bảo đảm phát triển bềnvững của một số nước trên thế giới và đề xuất các giải pháp xây dựng, hoàn thiệnpháp luật Việt Nam trong thời gian tới Tuy cuốn sách không đề cập sâu về kiểm tra

và xử lý văn bản QPPL với vai trò là công cụ để hoàn thiện pháp luật, nhưng nộidung của cuốn sách đã đem lại nhiều giá trị bô ích dé luận giải có tính hệ thống vềkiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam hiện nay

Năm 2011, Viện nghiên cứu lập pháp đã cho ra mắt cuốn sách Bảo đảmtính thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam do PGS.TS.Phan Trung Lý chủbiên Các tác giả đã tiếp cận về tính thống nhất cũng như các điều kiện bảo đảm tínhthong nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam từ yêu cầu và thực trạng bao đảm tinhthống nhất; các giải pháp nâng cao hiệu quả của việc bảo đảm tính thống nhất của

hệ thống pháp luật và so sánh với việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp

luật một sô nước.

Cuốn sách đã luận giải về khái niệm hệ thống pháp luật, tính thống nhất của

hệ thống pháp luật và phân biệt với tính hợp hiến, hợp pháp Tác giả đã khăng địnhtrong mối quan hệ giữa tính thống nhất với tính hợp hiến, hợp pháp cho thấy tínhthống nhất đặt ra đối với hệ thống pháp luật còn tính hợp hiến và hợp pháp chỉ đặt

ra với các văn bản QPPL, các quy phạm pháp luật cụ thé Tôi cho rang quan niệm

này chưa thực sự thuyết phục bởi lẽ tính thống nhất không chỉ là tiêu chí dé đánhgiá sự hoàn thiện của hệ thong pháp luật mà còn là tiêu chí dé đánh giá chất lượngcủa văn bản QPPL Nội dung của văn bản QPPL không chỉ đáp ứng về tính hợphiến, hợp pháp mà còn đảm bảo tính thống nhất trong nội tại văn ban đó Sự thốngnhất này biểu hiện thống nhất giữa hình thức va nội dung, thống nhất giữa các quyphạm pháp luật với nhau Vì vậy, tính thống nhất không chỉ bao trùm tính hợp hiến,hợp pháp như cuốn sách khang định ma chúng còn đan xen vào nhau tạo nên mộtchỉnh thể logic, chặt chẽ.

Tuy còn có nhiều quan niệm về tính thống nhất, nhưng cuốn sách có giá trịsâu sắc trong việc tiếp cận tinh thống nhất theo nghĩa rộng dé từ đó luận giải kháđầy đủ thực trạng việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thong pháp luật Việt Namhiện nay Từ việc đánh giá thực trạng của hệ thông pháp luật, các tác giả đã đề xuấtnhững giải pháp bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật trong đó có giảipháp nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra văn bản QPPL trong thời gian tới

1.2 CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU VE VAN BAN QUY PHAM PHÁPLUAT, KIEM TRA VA XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHAM PHÁP LUẬT

1.2.1 Các giáo trình luật học

Có thể nói, các giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật của Trường Đại họcLuật Hà Nội và Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật của Khoa Luật,Đại học quốc gia Hà Nội chỉ đề cập đến khái niệm văn bản QPPL - hình thức phápluật Tuy nhiên, khái niệm văn bản QPPL trong giáo trình của hai cơ sở có một sốđiểm khác nhau giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật của Khoa Luật,Đại học Quốc gia Hà Nội có đưa ra những dấu hiệu đặc trưng của văn bản QPPL: làhình thức thé hiện cơ bản của các quyết định do cơ quan nha nước có thâm quyền(hoặc cá nhân, tô chức được nhà nước trao quyên; ban hành theo trình tự và dưới hìnhthức nhất định; trong đó đề ra những quy tắc xử sự chung hoặc sửa đôi, đình chihiệu lực, bãi bỏ những quy phạm hiện hành hoặc thay đôi phạm vi hiệu lực của chúng.

Còn giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật, Trường Đại học Luật Hà Nội

cho rằng văn bản QPPL là hình thức pháp luật thể hiện dưới dạng văn bản có chứa

đựng các quy tac xử sự chung, do các chu thé có thẩm quyền ban hành theo trình tự,

thủ tục và hình thức luật định, được nhà nước bảo đảm thực hiện và được sử dụng nhiêu lân trong cuộc sông.

Như vậy, các giáo trình đều có sự thống nhất khi khăng định văn bản QPPL

do các chủ thể có thẩm quyền ban hành, theo trình tự, thủ tục và hình thức pháp luậtquy định và quan trọng nhất là nội dung của văn bản đó phải là quy tắc xử sự chung.Tôi cho ràng nội dung văn bản QPPL là quy tắc xử sự chung vẫn chưa bao quátđược toàn bộ nội dung của văn bản QPPL Vì ngoài quy tắc xử sự chung là tế bào

của văn bản QPPL, nội dung của văn bản QPPL còn có những quy phạm khác như

quy phạm nguyên tắc, quy phạm giải thích

Trực tiếp đề cập đến hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL có Giáo

trình Xây dựng văn bản pháp luật của Trường đại học Luật Hà Nội Giáo trình đã

dành một chương riêng đề cập đến hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản Tuy nhiên,Giáo trình này tiếp cận kiểm tra và xử lý rộng hơn so với nội dung luận án Kiểm tra

và xử lý được xem xét, phân tích với đối tượng là văn bản pháp luật bao gồm cả vănbản QPPL và văn bản áp dụng pháp luật Những vấn đề cơ bản nhất về kiểm tra vănbản pháp luật như khái niệm, nguyên tắc, phương thức kiểm tra; thâm quyền vànghiệp vụ kiểm tra văn bản pháp luật được đề cập khá cụ thể Ngoài ra, giáo trìnhnày còn phân tích và lý giải khá sâu sắc về hoạt động xử lý văn bản pháp luật nhưkhái niệm, các dạng khiếm khuyết của văn bản pháp luật, thâm quyền và biện pháp

xử lý đối với văn bản pháp luật khiếm khuyết Dù tiếp cận hoạt động kiểm tra và xử

lý văn bản pháp luật nói chung nhưng nội dung của giáo trình này đã đem lại ý

nghĩa thiết thực dé luận giải về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL

1.2.2 Các sách và đề tài nghiên cứu

Cuốn sách Cai cách cơ chế kiểm tra tính hợp pháp của các văn bản hànhchính ở Trung Quốc của tác giả Meng Sheng do Đinh Văn Minh và Nguyễn VănToàn biên dịch đã đề cập những kinh nghiệm của Trung Quốc trong việc đánh giátính hợp pháp, tính đúng đắn của một văn bản cũng như một việc làm của cơ quanhành chính Cơ chế kiểm tra tính hợp pháp của văn bản hành chính được tác giả

phân tích cụ thê, sâu sắc với xuât phát điêm từ môi quan hệ giữa nên hành chính

Trung Quốc với công chúng để luận giải về các cơ chế kiểm tra, giám sát từ bênngoài và tự kiểm tra đối với văn bản hành chính; các hình thức pháp lý của kiểm travăn bản hành chính; cải cách cơ chế kiểm tra văn bản hành chính từ cách tiếp cậnmới về đối tượng của hoạt động kiểm tra, cải cách cơ chế kiểm tra không mang tính

tố tụng với văn bản hành chính đến cải cách về tố tụng hành chính trong đó nhấnmạnh vai trò, phạm vi và đối tượng kiểm tra của Tòa án hành chính Trung Quốc.Khái niệm văn bản hành chính mà cuốn sách đề cập được hiểu bao gồm ba nhómvăn bản QPPL, văn bản cá biệt và hợp đồng hành chính Tuy có quan niệm khácnhau về thuật ngữ văn bản hành chính giữa Việt Nam và Trung Quốc nhưng cuốn

sách van có giá trị tham khảo rat bô ich và liên quan đên đê tài của luận án.

Trong quá trình triển khai thực hiện luận án, tôi đã tham khảo cuốn sách

Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp của Martine Lombard, Gido su Truong

Đại học Tổng hợp Panthéon-Assas và Gilles Dumont (Paris II), Giáo sư Trường Đạihọc Luật và Kinh tế Limoges, do Nxb Tư pháp phát hành năm 2007 Cuốn sách làtài liệu đầy đủ và chi tiết nhất về sự hình thành và phát triển của hệ thống pháp luậthành chính của Cộng hòa Pháp Cuốn sách đã lý giải về nguồn luật và trật tự thứbậc giữa các nguồn của pháp luật hành chính đến cơ chế kiểm tra sự tuân thủ trật tựthứ bậc đó Tại Chương I, cuốn sách đã luận giải rất chi tiết về nguồn luật gồmcác quy phạm hiến định, quy phạm pháp luật quốc tế và pháp luật của Liên minhchâu Âu, các quy phạm có tính chất án lệ, luật và văn bản dưới luật, pháp lệnh vàthông tư có hiệu lực thi hành bắt buộc Trong quá trình phân tích về từng loại nguồnluật, cuốn sách đã tiếp cận từ cách hiểu, bản chất, trật tự pháp lý và nhất là đưa ranhững tiêu chí để kiểm tra, giám sát về tính hợp hiến; về sự phù hợp của quyết địnhhành chính với quy định của điều ước quốc tế; cơ chế kiểm tra, giám sát của Thamchính viện đối với pháp lệnh và điều kiện về tính hợp pháp của thông tư có hiệu lựcthi hành bắt buộc Có thể nói, đây là những nội dung thực sự có ý nghĩa khi nghiêncứu dưới góc độ so sánh về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, cụ thể là về tiêu chí để

xem xét tính hợp pháp của văn bản QPPL.

Trực tiép nghiên cứu về xử lý văn bản khiêm khuyết còn có cuôn sách Xi ?ý

văn bản quản lý hành chính nhà nước khiếm khuyết của TS Nguyễn Thê Quyền

Cuốn sách đã dé cập khá tong thé về những khía cạnh liên quan đến hoạt động xử lývăn bản quản lý hành chính Tác giả đã lý giải về khái niệm văn bản quản lý hànhchính nhà nước, về các văn bản quản lý hành chính nhà nước thuộc diện xử lý, khái

niệm xử lý và hình thức, ngôn ngữ của văn bản xử lý văn bản quản lý hành chính

nhà nước khiếm khuyết Tuy nhiên, cuốn sách đề cập việc xử lý văn bản quản lýhành chính nhà nước với nhiều loại văn bản bao gồm văn bản QPPL, văn bản ápdụng pháp luật và văn bản hành chính thông thường nhưng chưa làm nổi bật được

sự khác biệt về xử lý đối với từng nhóm văn bản với nhau Rất tiếc nhiều vấn đềliên quan trực tiếp đến hoạt động xử lý văn bản quản lý hành chính nhà nước khiếmkhuyết nhưng chưa được tác giả đề cập sâu trong cuốn sách như thâm quyên, thủtục và biện pháp xử lý Mặc dù vậy, nội dung cuốn sách vẫn có giá trị trong việc gợi

mở một số vẫn đề cần tiếp tục được nghiên cứu và làm sâu sắc thêm dưới góc độ

khoa học pháp lý.

Sau khi có Luật sửa đôi, bổ sung một số điều Luật Ban hành văn bản QPPLnăm 2002, cuốn sách Binh luận Luật Ban hành văn bản OPPL với sự hỗ trợ củaVăn phòng UNDP, dự án VIE 02/015 đã được Nxb Tư pháp phát hành Cuốn sách

đã bình luận khá cụ thể những quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL với mụcđích làm rõ ý tưởng, tinh thần của nhà soạn thảo nhăm triển khai thực thi đúng đắn

và có hiệu quả quy định của Luật trong thực tiễn Cuốn sách có nhiều nội dung liênquan chặt chẽ và trực tiếp đến đề tài của luận án như khái niệm văn bản QPPL;kiểm tra, giám sát và xử lý đối với văn bản QPPL sai trái Về khái niệm và các dấuhiệu đặc trưng của văn bản QPPL, các tác giả của cuốn sách cho rằng dấu hiệu quantrọng nhất dé nhận biết một văn bản QPPL đó là văn bản đó có chứa quy phạm phápluật Văn bản có chứa đựng quy phạm pháp luật thì mới tuân thủ thâm quyên, trình

tự, thủ tục và hình thức Luật định Có thể nói, đây là quan điểm khá nhất quán giữacác nhà khoa học pháp lý và người soạn thảo Ngoài ra, các tác giả của cuốn sáchcũng bình luận thuyết phục về hoạt động giám sát, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL.Các tác giả cho răng giám sát, kiểm tra văn bản QPPL đều là sự xem xét, đánh giáhình thức và nội dung văn bản để kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thốngnhất của văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật Tuy hoạt động kiểm tra mới chỉ

được xem xét, đánh giá về tính hợp pháp còn tính hợp lý chưa được đề cập đếntrong cuốn sách nhưng những nội dung này thực sự có ý nghĩa khi triển khai nghiêncứu hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam hiện nay.

Cuốn sách mang tính nghiệp vụ và có giá trị ứng dung cao đó là cuốn Số tay

kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản OPPL do nhóm chuyêngia (bao gồm một số chuyên gia độc lập và một số chuyên gia của Bộ Tư pháp) thựchiện soạn thảo và biên tập, NxbTư pháp phát hành năm 2011 Mặc du cuốn số tay

đề cập đến nhiều vấn đề tương đối trừu tượng, cập nhật nhiều kiến thức, kinhnghiệm quốc tế mới về xây dựng chính sách, xây dựng pháp luật mà không có nộidung về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL sau khi được ban hành nhưng khá nhiều nộidung có giá trị là nền tảng dé tác giả luận án bàn luận cũng như lý giải sâu sắc hơn,logic hơn về hoạt động kiểm tra và xử ly văn bản QPPL, có thể ké đến như tiêu chíchung của một văn bản QPPL, tốt; nội dung của thâm định dự thảo văn bản QPPL

Kỷ yếu hội thảo quốc tế về bảo hiến là cuỗn sách đã tập hợp day đủ các báocáo tham luận của của các chuyên gia Việt Nam và quốc tế được trình bày tại hộithảo Hội thảo quốc tế về bảo hiến do Dự án hỗ trợ cải cách pháp luật và tư phápViệt Nam, Văn phòng hỗ trợ dự án chung phối hop với Văn phòng Quốc hội tôchức Cuốn sách này là một trong những đóng góp của các nhà khoa học luật nhằmxây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn để xây dựng thiết chế bảo hiến phù hợp ở ViệtNam Tuy nội dung cuốn sách không nghiên cứu trực tiếp về kiểm tra và xử lý vănbản QPPL nhưng từ những cơ sở lý luận về thiết chế bảo hiến nhưng những nghiêncứu này đã gợi mở cho nghiên cứu sinh tiếp cận về cơ chế kiểm tra và xử lý văn bảnQPPL ngoài hệ thông Nếu như thiết chế bảo hiến bảo vệ tính tối cao của Hiến phápthì thiết chế Tòa án hành chính lại bảo vệ tính hợp pháp của văn bản QPPL do cơquan nhà nước cấp trên ban hành, bảo đảm hệ thống văn bản QPPL không chỉ hợphién mà còn hợp pháp, thống nhất và đồng bộ Trong các báo cáo tham luận, bàiviết Tinh hợp hiến và hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật của TS Bùi ThịĐào đã luận giải rat cụ thé và xác đáng về các biểu hiện của tính hợp pháp, tính hợphiến là tiền dé và cơ sở quan trọng dé Tòa hiến pháp ra phán quyết đối với văn ban

QPPL Đây cũng là nội dung mà luận án nghiên cứu bởi vì muôn kiêm tra và xử lý

đối với văn bản QPPL phải có tiêu chí để nhận biết văn bản QPPL hợp hiến, hợppháp Tất nhiên, nội dung của cuốn sách chỉ liên quan đến một vài khía cạnh của

luận án.

Tìm hiểu trực tiếp về hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, chúng tôi

có dip tham khảo một số công trình nghiên cứu khoa học về dé tai này Năm 2004,Viện khoa học pháp lý Bộ Tư pháp đã triển khai nghiên cứu đề tài "Cơ chế kiểm tra

văn bản QPPL - thực trạng và giải pháp hoàn thiện” làm cơ sở khoa học cho hoạt

động kiểm tra văn bản QPPL được tiến hành trên thực tế Đề tài đã nghiên cứu khásâu sắc về khái niệm kiểm tra văn bản QPPL, phân biệt kiểm tra văn bản QPPL vớimột số khái niệm tương tự dé khang định kiểm tra văn bản QPPL có những dấu hiệuđặc thù; phân tích về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL và mục đích, ý nghĩa của việchoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL trong thời gian tới Có thể nói, đây là đềtài nghiên cứu khoa học đầu tiên về cơ sở lý luận kiểm tra văn bản QPPL cũng nhưđánh giá thực trạng và đưa ra các giải pháp hữu hiệu để hoàn thiện cơ chế kiểm travăn bản QPPL Tuy nhiên, đề tài chỉ giới hạn trong phạm vi cơ chế kiểm tra văn bảnQPPL mà không đề cập đến hoạt động xử lý văn bản QPPL

Năm 2010, dé tài nghiên cứu khoa học cấp Trường Kiểm tra, rà soát, xử ly,

hệ thong hóa văn bản quy phạm pháp luật với mã số LH-09-08/DHL-HN do TS.Bùi Thị Đào làm chủ nhiệm Đề tài được nhóm tác giả nghiên cứu công phu vớicách tiếp cận khái niệm kiểm tra rất rộng bao gồm cả kiểm tra trước (thâm định,thầm tra) và kiểm tra sau khi văn bản được ban hành Đồng thời khái niệm kiểm tra

mà dé tài tiếp cận còn được hiểu theo nghĩa rộng bao gồm cả hoạt động giám sátcủa cơ quan quyền lực Nhà nước và hoạt động kiểm tra của cơ quan hành chính.Ngoài ra, dé tài còn nghiên cứu về hoạt động rà soát, xử lý và hệ thong hoa van ban

QPPL theo hướng các hoạt động này tuy có nét khác biệt song cùng chung mục dich

hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện hành

1.2.3 Luận án, luận văn và các bài báo

TS Bùi Thi Đào đã bảo vệ thành công luận án tiến sĩ với dé tài "Tinh hoppháp và tinh hop lý của quyết định hành chính" Luận án đã đi sâu phân tích các

tiêu chí về tinh hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính dé từ đó khang địnhtính hợp pháp và hợp lý luôn có mối quan hệ biện chứng với nhau, làm tiền đề chonhau Tác giả đã tiếp cận khái niệm quyết định hành chính bao gồm hai loại quyếtđịnh hành chính quy phạm pháp luật và quyết định hành chính áp dụng pháp luật(cá biệt) Vì vậy khi đưa ra những tiêu chuẩn về tính hợp pháp và tính hợp lý củaquyết định hành chính ngoài những điểm chung giống nhau, mỗi nhóm quyết địnhhành chính lại có tiêu chuẩn đặc thù về tính hợp pháp và tính hợp lý (với quyết định

hành chính cá biệt phải được ban hành đúng thời hạn ).

Nghiên cứu những vấn đề tổng quan về kiểm tra và xử lý văn bản QPPLcòn có luận văn thạc sĩ của Trương Thị Phương Lan với tên gọi "Kiém tra và xử lývăn bản quy phạm pháp luật do chính quyên địa phương ban hành ở nước ta hiệnnay”, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2007 Luận văn lý giải khá cơ bản

về lý luận, thực trạng và giải pháp cho hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPLnhưng chỉ giới hạn với những văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành

Cho đến nay, khái niệm văn bản QPPL vẫn chưa có quan điểm thống nhất

và vẫn là đề tài được bàn luận trên nhiều diễn đàn Khi lý giải về đối tượng của hoạtđộng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, tôi có điều kiện tham khảo những bài viếtcủa một số tác giả bàn về khái niệm văn bản QPPL Điển hình như bài viết của TS.Nguyễn Cửu Việt Vẻ khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Nhà nước vàpháp luật, số 11, và 7rở lai khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Nghiêncứu lập pháp, số 4 Tác giả đã phê phán cách định nghĩa của pháp luật hiện hành

"văn bản quy phạm pháp luật là văn bản" cho răng đó là cách diễn nôm trong định

nghĩa và đưa ra cách định nghĩa "văn bản quy phạm pháp luật là một hình thức ghi nhận kêt quả sự thê hiện ý chí của các chu thê có thâm quyên ".

Bài viết Văn bản quy phạm pháp luật và quy định của luật thực định ViệtNam về văn bản quy phạm pháp luật của TS Nguyễn Minh Doan đăng trên tap chíNghiên cứu lập pháp số 7 năm 2010 đã khang định hai dấu hiệu đặc trưng cơ bảnnhất của văn bản QPPL là luôn gắn liền với Nhà nước (do Nhà nước ban hành vàbảo đảm thực hiện) và có chứa quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự mang tinh batbuộc chung) Theo tác giả những dấu hiệu khác của văn bản QPPL như thủ tục,

trình tự ban hành và hình thức của văn bản tuân theo quy định pháp luật là những

dau hiệu không phải là những dấu hiệu quan trọng và bắt buộc Vì vậy, tác giả chorằng Luật ban hành văn bản QPPL chỉ cần định nghĩa văn bản QPPL với hai dấu

hiệu bat buộc như gan liên với Nhà nước và có chứa đựng quy tac xử sự chung là đủ.

Năm 2011, GS.TS Phạm Hồng Thái đã thê hiện quan điểm của mình trongbài viết "Van bản quy phạm pháp luật và pháp luật về văn bản quy phạm phápluật", Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 7 (232) Trong đó bài viết đã chỉ ra nhữngđiểm bat cập của pháp luật hiện hành về văn bản QPPL, là một trong những nguyênnhân làm ảnh hưởng đến chất lượng văn bản QPPL và chất lượng hệ thống phápluật Từ đó tác giả đã đề xuất những giải pháp có ý nghĩa nhằm nhận diện chính xác

văn bản QPPL hiện nay.

Đối với tiêu chí đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản pháp luật

nói chung và văn bản QPPL nói riêng đã được PGS.TS Vũ Thư bàn luận trong bài

viết Tinh hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp xử lý khiếmkhuyết của nó, Tạp chi Nhà nước và pháp luật, số 1, năm 2003 Tác giả đã phân tíchrất sâu sắc và cụ thể về các biểu hiện tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản phápluật để từ đó thấy được giữa tính hợp pháp và tính hợp lý luôn có mối quan hệ chặtchẽ với nhau, trong hợp pháp đã có hợp lý và ngược lại Đồng thời bài viết còn bìnhluận khá lôgic, rõ ràng về từng biện pháp xử ly đối với văn bản pháp luật khiếm khuyết

Về các biện pháp xử lý, tôi được tiếp cận với khá nhiều bài viết có giá trịcủa tác giả Bùi Thi Đào như "Vé bãi bỏ và hủy bỏ văn bản quy phạm pháp luật" tạpchí Luật học, số 5/2001, Van bản quy phạm trái pháp luật và xử lí văn bản quyphạm trái pháp luật, Tạp chí Luật học, số 10/2007 Tác giả phân tích khái niệm vănbản quy phạm trái pháp luật, các trường hợp cụ thé, thâm quyên và hình thức xử lí.Bài viết đi sâu phân tích một số khía cạnh của trường hợp văn bản quy phạm có nội

dung trái pháp luật.

TS Nguyễn Quốc Hoàn còn có bài viết "Xử jý văn bản quy phạm pháp luậttrái pháp luật, đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 10/2001 Bài viết đã phântích co sở dé xác định tính trái pháp luật của văn bản QPPL đó là phải xuất phát từchính khái niệm văn bản QPPL để từ đó khang định tinh trái pháp luật của văn bản

QPPL được xem xét ở ba góc độ: về thâm quyền ban hành; nội dung trái với vanbản QPPL của cơ quan cấp trên; nội dung không phù hợp với hình thức của vănbản Tác giả đã bước đầu khang định văn bản QPPL có tính trái pháp luật thì sẽ bị

xử lý và chia thành hai trường hợp cu thé dé xử lý đó là khi văn bản QPPL đã đượcban hành và công bố nhưng chưa có hiệu lực và khi văn bản QPPL đã phát sinh hiệu

lực Trong trường hợp văn bản QPPL chưa phát sinh hiệu lực cơ quan nhà nước có

thâm quyên ra quyết định đình chỉ việc thi hành và yêu cầu cơ quan soạn thảo sửađổi, bổ sung, nếu đã có hiệu lực thì cơ quan có thâm quyền ra quyết định định hủy

bỏ và khắc phục hậu quả pháp lý Tuy nhiên, bài viết chưa đề cập đến thâm quyền,thủ tục và các biện pháp xử lý như sửa đổi, bố sung, bãi bỏ

TS Hoàng Thị Ngân với bài viết Trách nhiệm về ban hành văn bản quyphạm pháp luật sai trái, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 5, năm 2003 Tác giả đã

đề cập bàn luận về một vấn đề khá nhạy cảm và khó thực hiện trong bối cảnh của

Việt Nam lúc đó cũng như hiện nay đó là trách nhiệm của người ban hành văn bản

QPPL sai trái Bài viết khang định, co quan ban hành cũng như cơ quan tham mưusoạn thảo, thâm định, thâm tra văn bản QPPL sai trái sẽ phải chịu trách nhiệm kỷluật thậm chí trách nhiệm hình sự nếu gây hậu quả nghiêm trọng

Ngoài ra, còn có những bai viet khác liên quan đên nội dung luận án của các tạp chí Luật học, Nhà nước và pháp luật, Tạp chí Dân chủ và pháp luật

Ở những khía cạnh khác nhau, việc nghiên cứu về hoạt động kiểm tra và xử

lý văn bản QPPL đã được các tác giả trên đây đề cập đến nhưng mới chỉ dừng lại ởtừng nội dung cụ thé mà không có điều kiện dé giải quyết toàn diện và sâu sắc vềmọi khía cạnh của kiểm tra và xử lý văn bản QPPL.Vì vậy, nghiên cứu một cáchchuyên sâu hơn, đầy đủ, toàn diện và có hệ thống hơn về hoạt động kiểm tra và xử

lý văn bản quy phạm pháp ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay là thực sự cần thiết

Chương 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN VE KIEM TRA VÀ XỬ LÝVĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

2.1 VĂN BAN QUY PHAM PHAP LUẬT

2.1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Nhà nước và pháp luật là những hiện tượng xã hội, ra đời, ton tại và pháttriển trong những điều kiện kinh tế - xã hội nhất định, luôn có mối quan hệ mật thiếtvới nhau Nhà nước không thé ton tại nếu thiếu pháp luật, và ngược lại pháp luật chihình thành, phát triển và phát huy hiệu quả bằng con đường nhà nước Pháp luậtluôn là công cụ hữu hiệu nhất dé Nhà nước quản lý xã hội một cách phù hợp với lợiích của Nhà nước và của toàn xã hội Pháp luật do Nhà nước ban hành được tồn tạidưới những hình thức nhất định, trong đó văn bản QPPL được coi là hình thức pháp

luật cơ bản và tiên bộ nhât.

Hiện nay, trong khoa học pháp lý cũng như thực tiễn triển khai hoạt độngxây dựng và hoàn thiện pháp luật, khái niệm văn bản QPPL vẫn còn những điểmchưa được hiéu thống nhất, còn là đề tài tranh luận khá sôi nồi Vì vậy, việc nghiêncứu dé hiểu rõ khái niệm và đặc điểm của văn bản QPPL có ý nghĩa quan trong trongquá trình xây dựng, ban hành và đặc biệt trong quá trình kiểm tra, xử lý nhằm hoànthiện chúng Khi tiến hành hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, các chủ thê

phải xác định, nhận diện chính xác văn bản QPPL, phân biệt nó với những văn bản

áp dụng pháp luật và văn bản hành chính nhằm thực hiện có hiệu quả hoạt động này

Trước hết cần xem xét định nghĩa văn bản QPPL xuất phát từ quy định của

Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008:

Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước banhành hoặc phối hợp ban hành theo thâm quyền, hình thức, trình tự, thủtục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy

phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có

quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảođảm thực hiện dé điều chỉnh các quan hệ xã hội [73].

Định nghĩa của Luật đã nêu được những dau hiệu đặc trưng của văn bảnQPPL như do cơ quan nhà nước có thấm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành;hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật; có nội dung là quy tắc xử sựchung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện và có mụcđích để điều chỉnh các quan hệ xã hội Tuy nhiên, trong các dấu hiệu này, chứađựng quy tắc xử sự chung được coi là dấu hiệu bản chất nhất, khác biệt nhất khi so

sánh với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng Tuy nhiên,

nếu nội dung văn bản QPPL chỉ chứa đựng quy tắc xử sự chung thì chưa đầy đủ bởitrên thực tế cũng như trong nội dung của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008,văn bản QPPL không chỉ chứa đựng quy tắc xử sự chung mà còn có những nguyêntắc, định hướng, mục đích pháp luật Tắt nhiên, quy tắc xử sự chung được coi là tếbào của pháp luật nhưng ngược lại pháp luật không chỉ là quy tắc xử sự chung Đâychính là lý do dẫn đến sự khó khăn cho người xây dựng, ban hành cũng như kiểmtra, xử lý văn bản QPPL khi phải nhận diện chính xác đối tượng dé thực hiện nhiệm

vụ trên thực té

Từ phân tích trên đây, dé hiểu rộng va đầy đủ hon về văn bản QPPL, ta nên

định nghĩa như sau: Văn bản QPPL là hình thức văn bản do cơ quan nhà nước có

thẩm quyên ban hành và bao đảm thực hiện theo trình tự, thu tục, hình thức luậtđịnh, trong đó có quy phạm pháp luật, thể hiện ý chí của Nhà nước, có hiệu lực bắt

buộc chung và được thực hiện nhiễu lan trong cuộc sông.

Khi thực hiện hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, người có tráchnhiệm cần dựa vào những dau hiệu đặc trưng của văn bản QPPL sau đây dé nhan

diện chính xác đôi tượng kiêm tra:

Một là, văn bản QPPL do cơ quan nha nước có thẩm quyên ban hành vàbảo đảm thực hiện Như vay, dau hiệu đầu tiên dé khang định văn bản QPPL là vănbản đó phải được ban hành bởi những cơ quan nhà nước có thâm quyên, bao gồm:Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính

phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tôi cao, Hội đông thâm phán Tòa án nhân dân tôi

cao, Vién truong Vién kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước, Bộtrưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, HĐND các cấp, UBND các cấp Ngoài ra, theo

quy định của pháp luật văn bản QPPL còn được ban hành bởi cơ quan trung ương

của tổ chức chính tri, xã hội phối hợp với Uy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ

Trước đây, Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996 đã trao quyền ban hànhvăn bản QPPL cho Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ Đến năm 2002, Luật năm

1996 được sửa đổi, bố sung trong đó trao quyền cho Chánh án Tòa án nhân dân tốicao ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư là văn bản QPPL và bỏ đi thâm quyền củaThủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ trên cơ sở các quy định của Hiến pháp 1992(được sửa đôi năm 2001) Hiện nay, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 cũng

có một số quy định thay đổi thấm quyên ban hành văn bản QPPL Theo đó, Luật đãloại bớt một số loại văn bản QPPL trước đây do một số chủ thé ban hành với mụcđích đơn giản hóa hình thức như: nghị quyết của Chính phủ; chỉ thị của Thủ tướngChính phủ; quyết định, chỉ thị của chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởngViện kiểm sát nhân dân tối cao và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ Như

vậy, hiện nay những văn bản này chỉ còn được ban hành với tư cách văn bản áp

dụng pháp luật Bên cạnh đó, Luật quy định thêm thâm quyền ban hành văn bảnQPPL cho Tổng kiểm toán Nhà nước phù hợp với Luật Kiểm toán Nhà nước đượcQuốc hội ban hành năm 2005

Với đặc điểm này cho thấy, không phải cơ quan nhà nước, cá nhân nàocũng có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL Đây cũng là cơ sở để nhận diện vănbản QPPL và phân biệt nó với văn bản được ban hành bởi những chủ thể không cóthâm quyền Ví dụ: Quyết định của Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ; quyếtđịnh, chỉ thị được ban hành bởi Chủ tịch UBND các cấp; hoặc quyết định do các cơquan quản lý chuyên môn ở địa phương giúp việc cho UBND (sở, phòng, ban)

đều không là văn bản QPPL

Khi văn bản QPPL được ban hành, Nhà nước sử dụng nhiều biện pháp,công cụ khác nhau dé bảo dam cho văn bản QPPL được tuân thủ nghiêm chỉnh trênthực tế như: biện pháp phổ biến, tuyên truyền; biện pháp kinh tế; biện pháp tô chức,hành chính, biện pháp cưỡng chế

Hai là, văn bản QPPL có nội dung là quy phạm pháp luật, có tinh chất bắtbuộc chung Nội dung là quy phạm pháp luật được coi là đặc tính nổi trội của vănbản QPPL, là dau hiệu then chốt, mang tính quyết định dé phân biệt văn bản QPPL

với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng Quy phạm là danh từ

gốc Hán có nghĩa đen là khuôn thước, tức là mực thước, khuôn mẫu Như vậy, danh từquy phạm dùng dé chỉ "cái khuôn, cái mẫu, cái thước mà người ta nói và làm theo"[41, tr 17] và quy tắc (phép tắc) Theo nghĩa hẹp, quy phạm pháp luật là khuôn mẫu

xử sự được hợp pháp hóa dé điều chỉnh hành vi của moi cơ quan, tô chức, cá nhân

Có nghĩa quy phạm pháp luật hiểu theo nghĩa hẹp chỉ là quy tắc xử sự chung

Pháp luật hiểu theo nghĩa rộng là tổng thể quy tắc xử sự và các nguyên tắc,

định hướng, mục đích pháp luật do cơ quan nhà nước ban hành và bảo đảm thực

hiện, thé hiện ý chí của Nhà nước, nhăm điều chỉnh các mối quan hệ xã hội Nguyêntắc pháp luật là những tư tưởng chỉ đạo cho việc xây dựng, thực hiện và áp dụngpháp luật Nguyên tắc pháp luật khác với quy tắc xử sự ở tính khái quát, không quyđịnh cho một trường hợp cụ thể mà tạo ra nền tảng, cơ sở có tính định hướng xuyênsuốt dé cơ quan nhà nước có tham quyên đặt ra quy tắc xử sự chung Trong văn banQPPL cụ thẻ, nguyên tắc pháp luật được gọi tên là quy phạm tuyên bố [110, tr 299]hay quy phạm nguyên tắc thường được quy định trong chương 1 "những quy định

chung" của văn bản QPPL.

Định hướng pháp luật cũng là nội dung của văn bản QPPL, Xét dưới góc độ

tính khái quát và tính cụ thể của quy phạm pháp luật thì định hướng pháp luật đứng

ở vị trí trung gian giữa nguyên tắc và quy phạm pháp luật cụ thể Định hướng thêhiện các quan điểm, chính sách của nhà nước về những vấn đề quan trọng cần đượctriển khai thực hiện trong một thời gian tương đối dài Thực tế, định hướng phápluật được biểu hiện thông qua chủ trương, chính sách của Nhà nước

Ngoài ra, mục đích pháp luật cũng có thể được thể hiện trong văn bản

QPPL Mục đích pháp luật chính là mục tiêu bảo đảm sự an toàn, công lý và lợi ích.

Việc xác định các mục đích rất cần được coi trọng vì các mục đích pháp luật luôn làyếu tô quan trọng phản ánh nội dung và là tiêu chí để đánh giá giá trị của pháp luật.Thực ra, suy đến cùng những tư tưởng, quan điểm chỉ đạo, chủ trương, chính sách

pháp luật và mục đích pháp luật chính là các quy phạm pháp luật "đặc biệt" Đặc

biệt bởi vì những quy phạm pháp luật này không điều chỉnh trực tiếp hành vi củacon người, tức là không đặt ra quy định cam đoán, bắt buộc hay trao quyền mà là cơ

sở định hướng để cơ quan nhà nước đặt ra quy tắc xử sự chung đó Như vậy, nộidung của văn bản QPPL không chỉ là quy tắc xử sự mà còn chứa đựng nhữngnguyên tắc, định hướng và mục đích của pháp luật

Vì văn bản QPPL chứa đựng quy phạm pháp luật nên văn bản QPPL luôn

có tính chất bắt buộc chung, được thực hiện nhiều lần trong cuộc song Tinh batbuộc chung của văn bản QPPL được hiểu là bắt buộc đối với mọi chủ thé khi ở vàođiều kiện, hoàn cảnh mà văn bản QPPL quy định văn bản QPPL không đặt ra quyđịnh cho đối tượng cụ thể, xác định mà nhằm tới các đối tượng khái quát, trừutượng (mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng) như công dân, tô chức xã hội, cácChủ tịch tỉnh, doanh nghiệp, người có công với cách mạng Đây là điểm khác biệt

so với văn bản áp dụng pháp luật, vì đối tượng thi hành của văn bản này luôn xácđịnh, cụ thé Cần lưu ý rằng, đối tượng thi hành chung khác với thuộc tính "nhiềuđối tượng" Có những văn bản áp dụng cho nhiều đối tượng trong cùng khoảng thờigian nhưng nội dung tác động đến từng đối tượng riêng lẻ chỉ một lần duy nhất thìkhông phải là văn bản QPPL Ví dụ, quyết định trợ cấp một lần đối với những cán

bộ, công chức nghỉ việc do sắp xếp lại tổ chức Cũng vi tính bắt buộc chung của vănbản QPPL mà văn bản QPPL luôn được thực hiện nhiều lần trên thực tế Dấu hiệu

áp dụng nhiều lần được hiểu, quy phạm pháp luật luôn được các chủ thể áp dụngpháp luật lựa chon làm cơ sở pháp lý dé triển khai thực hiện hoặc giải quyết nhữngcông việc cụ thể xảy ra trên thực tế, nên được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần Cònvăn bản áp dụng pháp luật chỉ được thực hiện duy nhất một lần Có nghĩa văn bản

QPPL có khả năng tác động trong khoảng thời gian lâu dài.

Tính bắt buộc chung đã ảnh hưởng đến hiệu lực pháp lý của văn bản QPPL

Van bản QPPL có hiệu lực pháp lý trong phạm vi cả nước hoặc từng địa phương tùy

thuộc vào thấm quyền của co quan ban hành cũng như nội dung của mỗi văn ban

QPPL, Thông thường, văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành

có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước, văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở dia

phương ban hành có hiệu lực pháp lý trên phạm vi địa phương đó Ngoài ra, có trường hợp văn bản QPPL do cơ quan nhà nước trung ương ban hành nhưng có hiệu

lực pháp lý trên phạm vi lãnh thổ địa phương xuất phát từ tính đặc thù của địaphương đã quyết định tới nội dung văn bản QPPL Dấu hiệu này là co sở dé phânbiệt với những văn bản có nội dung đặt ra quy tắc xử sự nội bộ trong cơ quan nhànước Hiện nay, khá nhiều văn bản như quy chế, điều lệ, quy định, nội quy có nộidung là quy tắc xử sự nội bộ được ban hành kèm theo hình thức văn bản quyết định,nghị quyết Những quy tắc xử sự được đặt ra dé điều chỉnh hoạt động trong nội bộmột cơ quan nhà nước không phải là quy phạm pháp luật vì các quy tắc xử sự đókhông có tính bắt buộc chung

Ba là, văn bản QPPL được ban hành đúng hình thức pháp luật quy định.

Văn bản QPPL được ban hành đúng hình thức có nghĩa là đúng tên loại văn

bản và đúng thê thức, kỹ thuật trình bày Theo quy định của Luật Ban hành văn bảnQPPL năm 2008, những cơ quan nhà nước, cá nhân có thâm quyền ban hành văn bảnQPPL với tên gọi xác định: Quốc hội ban hành Hiến pháp, luật, nghị quyết; Ủy banthường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, nghị quyết; Chủ tịch nước ban hành lệnh,quyết định; Chính phủ ban hành nghị định; Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định;Chánh án Tòa án nhân dân tối cao ban hành thông tư; Hội đồng thẩm phan Tòa án nhândân tối cao ban hành nghị quyết; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hànhthông tư; Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư; Tổng Kiểmtoán nhà nước ban hành quyết định; HĐND ban hành nghị quyết; UBND ban hànhquyết định, chỉ thị Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 vàThông tư số 25/2011/TT- BTP của Bộ Tư pháp ban hành ngày 27/12/2011 hướngdẫn về thê thức và kỹ thuật trình bày văn bản QPPL, văn bản QPPL phải có đủ vàtrình bay đúng những yếu tổ như: quốc hiệu; tên cơ quan ban hành; số, kí hiệu vănbản; địa danh, thời gian ban hành; tên văn bản; trích yếu nội dung; chữ kí; nơi nhận

Như vậy, nếu văn bản được ban hành bởi chủ thé có thẳm quyền nhưng sử

dụng tên loại văn bản không đúng quy định của pháp luật cũng không phải là văn bản QPPL Ví dụ: Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành công văn có chứa quy phạm pháp luật;

hoặc UBND tỉnh ban hành đề án, chương trình có chứa đựng quy phạm pháp luật

Bon là, văn bản OPPL được ban hành theo thủ tục, trình tự pháp luật quy định.Xuất phát từ vai trò của văn bản QPPL, đối với hoạt động quản lý nhà nước,

từ yêu cầu bảo đảm sự chặt chẽ, thống nhất cho hoạt động xây dựng, ban hành văn

bản QPPL, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản

QPPL của HĐND và UBND năm 2004 (sau đây gọi tắt là Luật ban hành văn bản

QPPL của HĐND, UBND năm 2004) đã quy định một quy trình ban hành văn bản QPPL khá chặt chẽ Theo đó, văn bản QPPL được ban hành với trình tự từ khâu lập

chương trình, soạn thảo, thấm định, thâm tra, lây ý kiến đóng góp cho dự thảo, chođến thông qua, ký, công bố công khai, tất cả đều phải tuân thủ đúng quy định củaLuật Mặc dù văn bản được ban hành bởi chủ thé có thâm quyên, nội dung hoàntoàn đúng quy định pháp luật nhưng trong quá trình ban hành không tuân thủ đúng

quy định về thủ tục, trình tự ban hành đều làm ảnh hưởng đến chất lượng của vănbản QPPL Vì thế, những văn bản QPPL được ban hành không đúng thủ tục đều trởthành đối tượng bị xử lý Ví dụ: UBND tỉnh ban hành quyết định quy định vềkhuyến khích đầu tư nước ngoài nhưng không qua thủ tục thẩm định của Sở Tưpháp, khi thực hiện mới phát hiện quyết định này có nội dung trái với Luật Đầu tưnăm 2005 UBND phải ban hành văn ban dé bãi bỏ quyết định đó

So sánh với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng

cho thay những văn bản nay không phải tuân theo thủ tục, trình tự mà Luật 2008 va

Luật 2004 quy định, mà tuân theo thủ tục, trình tự được quy định trong những văn

bản khác Ké cả văn ban của các tổ chức xã hội cũng không là đối tượng phải tuântheo thủ tục, trình tự của hai Luật trên mà tuân theo quy định của Điều lệ hoạt động

quy định của pháp luật; hình thức và kỹ thuật trình bày tuân theo quy định của pháp

luật Tính hợp pháp của văn bản QPPL là một trong những tiêu chuẩn đánh giá chấtlượng văn bản QPPL được ban hành, quyết định sự tồn tại và hiệu lực pháp lý củavăn bản QPPL Tuy nhiên, tùy vào từng góc độ pháp lý khác nhau mà biểu hiện củatính hợp pháp có thể khác nhau

Tiêu chuẩn về thẩm quyên ban hành văn bản QPPL

Thâm quyền ban hành văn bản QPPL được hiểu là giới hạn quyền lực dopháp luật quy định cho chủ thé ban hành văn bản QPPL dé giải quyết những van đềthuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn Thâm quyền ban hành văn bảnQPPL bao gồm thâm quyền hình thức và thâm quyền nội dung

Tham quyền hình thức được hiểu là quyền của chủ thé ban hành văn bản

QPPL trong việc lựa chọn, sử dụng đúng tên loại văn bản QPPL theo quy định pháp

luật Pháp luật quy định, mỗi cá nhân, cơ quan trong thâm quyền của mình chỉ đượcban hành một hoặc một số hình thức văn bản QPPL Đây chính là quy định nhằmđảm bảo tính thống nhất của hệ thống văn bản QPPL, đồng thời đảm bảo duy trìtính hợp pháp của văn bản QPPL về mặt hình thức Thâm quyền về hình thức củacác chủ thê trong hoạt động ban hành văn bản QPPL được quy định tại Điều 2 LuậtBan hành văn bản QPPL năm 2008 và khoản 2 Điều 1 Luật ban hành văn bản QPPLcủa HĐND, UBND năm 2004 như: Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháplệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịchnước; nghị định của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Tổng Kiểmtoán Nhà nước; nghị quyết của HĐND, quyết định, chỉ thị của UBND Theo cácquy định trên, có thể thấy số lượng chủ thé được ban hành văn bản QPPL là tươngđối rộng Điều này có ý nghĩa buộc các chủ thé phải tuân thủ và đảm bảo cho vănbản ban hành hợp pháp về hình thức

Thâm quyên nội dung là quyền của chủ thể ban hành văn bản QPPL trongviệc xem xét và quyết định thé hiện trong văn bản QPPL những quy phạm pháp luậtđiều chỉnh quan hệ xã hội thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chủthể đó.Về thực chất, đó là giới hạn của việc sử dụng quyền lực nhà nước mà phápluật thực định đã đặt ra đối với từng cơ quan trong bộ máy nhà nước Thâm quyền

về nội dung của các chủ thể được quy định trong Hiến pháp năm 1992 (được sửađổi năm 2001), Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, Luật Ban hành văn bảnQPPL của HĐND, UBND năm 2004, các đạo luật về tổ chức (Luật Tổ chức Quốchội; Luật Tổ chức Chính phủ; Luật Tổ chức HĐND, UBND ), văn bản quy định

chức năng, nhiệm vụ, quyên hạn của các cơ quan nhà nước

Tiêu chuân về nội dung của văn bản QPPL

Khi xem xét tính hợp pháp về nội dung của văn bản QPPL, bên cạnh việctôn trọng các quy định của Hiến pháp, các văn bản QPPL phải bảo đảm tuân thủ thứbậc hiệu lực của văn bản trong hệ thống pháp luật Trước hết, nội dung hợp phápthé hiện ở việc "nội dung văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước cấpdưới ban hành phải phù hợp với nội dung văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấptrên" Chang han, để đánh giá tính hợp pháp về nội dung của nghị định do Chínhphủ ban hành cần xem xét và đặt văn bản đó trong mối liên hệ với Hiến pháp, luật,pháp lệnh của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội Trong trường hợp ngược lại,nếu nội dung văn bản QPPL ban hành không phù hợp với nội dung văn bản có hiệu

lực pháp lý cao hơn thì văn bản đó có nội dung không hợp pháp.

Ngoài ra, nếu văn bản QPPL được ban hành với vai trò nội luật hóa cácđiều ước quốc tế thì tính hợp pháp về nội dung của văn bản QPPL đó còn phải phùhợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia Nội dung điều ướcquốc tế được nội luật hóa vào trong pháp luật của quốc gia phù hợp là cơ sở dé triểnkhai thực hiện các điều ước quốc tế trên thực tế theo đúng cam kết

Khi xem xét tiêu chuân về thâm quyền và nội dung trên đây của văn bảnQPPL, cần đánh giá cả căn cứ pháp lý là cơ sở bảo đảm tính hợp pháp cho văn bảnQPPL đó Căn cứ pháp lý được hiểu là những chuẩn mực pháp luật mà trên cơ sở đó

văn bản QPPL được ban hành bảo đảm tính hợp pháp Thông thường, văn bản đóng vai trò là cơ sở pháp lý đảm bảo tính hợp pháp của văn bản QPPL là văn bản quy

định trực tiếp về thẩm quyền của chủ thé ban hành văn bản, các văn bản chứa đựngquy định có liên quan trực tiếp đến nội dung văn bản QPPL đang soạn thảo Văn

bản được xác định là cơ sở pháp lý phải là văn bản QPPL đang có hiệu lực pháp lý

tại thời điểm ban hành văn bản

Hiện nay, thâm quyền của các chủ thể trong hoạt động ban hành văn bảnQPPL được quy định tại nhiều văn bản khác nhau Muốn viện dẫn một cách chínhxác cơ sở pháp lý của văn bản QPPL, trước hết cần xác định nội dung công việc đóthuộc phạm vi thẩm quyền giải quyết của cơ quan nào Dé làm được điều này, chủthé ban hành văn bản phải hiểu rõ các quy định của pháp luật hiện hành về thâmquyền của các cơ quan nhà nước nói chung và của cơ quan ban hành văn bản QPPL

nói riêng.

Tiêu chuẩn về thủ tục, trình tự ban hành văn bản OPPL

Van ban QPPL là nhóm van bản có vai trò quan trọng trong việc điều chỉnhcác quan hệ xã hội Do vậy, yêu cầu đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất trong hoạtđộng xây dựng và ban hành văn bản QPPL là rất cần thiết Theo quy định của Luật

Ban hành văn bản QPPL năm 2008, Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 thì quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL trải qua các

bước: Lập chương trình xây dựng văn bản QPPL; soạn thảo; thẩm định; lay ý kiếnđóng góp; thẩm tra; xem xét, thông qua và công bố văn bản QPPL Việc tuân thủnhững quy định về trình tự, thủ tục trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bảnQPPL của các chủ thể có thâm quyền theo luật định vừa là điều kiện để đảm bảonguyên tắc pháp chế XHCN, một nguyên tắc cơ bản trong quá trình xây dựng nhànước pháp quyên, vừa góp phan nâng cao chất lượng văn bản QPPL được soạn thảo

Tiêu chuẩn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản QPPL

Trong hoạt động ban hành văn bản QPPL, những quy định về thể thức và

kỹ thuật trình bày đóng vai trò khá quan trọng Thể thức là tập hợp các thành phầncau thành văn bản Hiện nay, thể thức va kỹ thuật trình bày văn bản QPPL được quyđịnh trong Nghị quyết số 1139/2007/UBTVQH 11, ngày 03/07/2007 của Uy banThường vụ Quốc hội ban hành Quy chế về kỹ thuật trình bày dự thảo văn bản QPPLcủa Quốc hội và UBTVQH; Thông tư số 25/2011/TTLT-BTP, ngày 27/12/2011 của

Bộ Tư pháp hướng dẫn thê thức và kỹ thuật trình bày văn bản QPPL Theo đó, thểthức và kỹ thuật trình bày văn bản QPPL gồm quốc hiệu, tên cơ quan ban hành vănbản, số, ký hiệu văn bản, tên loại văn bản, trích yếu nội dung đều tuân theo quy

định của pháp luật.

Dé van ban QPPL ban hành đảm bảo tinh hợp pháp, chủ thé có thẩm quyềnkhi ban hành văn bản cần chú ý cách thức trình bày theo quy định của pháp luật.Đồng thời, văn bản còn phải được trình bày theo bố cục, kết cấu phù hợp giữa hình

thức và nội dung văn bản.

2.1.2.2 Tiêu chuẩn đánh giá tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luậtTiêu chuẩn về sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL với đường lối, chính

dung văn bản.

Tiêu chuẩn về sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL với điều kiện kinh tế

-xã hội

Văn bản QPPL được ban hành có nội dung phù hợp với điều kiện kinh tế

-xã hội và đem lại hiệu quả tác động là mong muốn của cơ quan ban hành Nội dungcủa văn bản QPPL phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội sẽ đảm bảo tính khả thi

cho văn bản QPPL đó Xem xét tính hợp lý của văn bản QPPL khi có nội dung phù

hợp với điều kiện kinh tế - xã hội luôn cần thiết đối với các nhà hoạch định chính

sách và với cả người thực hiện nhiệm vụ kiêm tra và xử lý văn bản QPPL.

Văn bản QPPL là một bộ phận cầu thành của hệ thống pháp luật, là yếu tốthuộc kiến trúc thượng tầng nên luôn có mối quan hệ biện chứng với điều kiện kinh

tế - xã hội đang tồn tại khách quan Nội dung văn bản QPPL được coi là phù hợpvới điều kiện kinh tế - xã hội khi được xem xét cụ thé ở những khía cạnh như phùhợp với kinh tế, văn hóa, đạo đức, phong tục và tập quán tốt đẹp của dân tộc

Trước hết, nội dung văn bản QPPL phù hợp với điều kiện kinh tế thé hiệnmối quan hệ biện chứng giữa pháp luật với kinh tế Theo đó, kinh tế giữ vai tròquyết định sự ra đời, tồn tại, phát triển cũng như quyết định về nội dung và hìnhthức của pháp luật Mọi sự thay đôi của nền kinh tế sớm hay muộn đều dẫn đến sựthay đổi tương ứng đối với pháp luật Ngược lại, pháp luật cũng có tính độc lậptương đối trong mối quan hệ với kinh tế Pháp luật luôn có ảnh hưởng lớn đến sựphát triển của kinh tế Bằng việc xây dựng, ban hành các văn bản QPPL dé điềuchỉnh mối quan hệ trong lĩnh vực kinh tế, Nhà nước quản lý và tác động làm chokinh tế vận hành theo đúng mục đích mà Nhà nước đặt ra Sự ảnh hưởng của phápluật đối với kinh tế có thé biểu hiện theo hai xu hướng hoặc là thúc đây sự phát triểnkinh tế nếu pháp luật phản ánh đúng, đầy đủ và kịp thời tình hình kinh tế của đấtnước và ngược lại sẽ kìm hãm sự phát triển của kinh tế néu pháp luật phản ánhkhông phù hợp Do vậy, khi đánh giá tính hợp lý của văn bản QPPL, cơ quan kiểmtra văn bản QPPL cần xem xét sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL đó với cácquy luật, yêu cầu phát triển nền kinh tế của đất nước nói chung và nhu cầu điềuchỉnh pháp luật đối với các quan hệ cụ thể trên từng lĩnh vực kinh tế nói riêng

Bên cạnh đó, tính hợp lý của văn bản QPPL còn được biểu hiện thông quamỗi quan hệ giữa nội dung văn bản QPPL với đạo đức, phong tục, tập quán tiến bộ.Mặc dù pháp luật là công cụ quản lý xã hội không thê thiếu và có vai trò quan trọngđem lại hiệu quả quản lý cho Nhà nước nhưng lại không phải là công cụ duy nhất.Song song cùng tồn tại với pháp luật, các quy phạm xã hội khác trong đó có daođức, phong tục, tập quán cũng có vai trò điều chỉnh quan hệ xã hội Đạo đức là hìnhthái ý thức xã hội, nhờ đó con người tự giác điều chỉnh hành vi của mình cho phùhợp với chân, thiện, mĩ, dé con người rèn luyện, tu dưỡng nhân cách Phong tục, tậpquán là quy tắc xử sự hình thành tự phát từ cộng đồng dân cư, được bảo đảm thực

hién bang dư luận xã hội Pháp luật va dao đức, phong tục, tập quan cũng có mốiquan hệ gắn bó chặt chẽ, tác động qua lại với nhau Pháp luật góp phần giữ gìn và pháthuy những chuẩn mực đạo đức, phong tục, tập quán tiến bộ, tốt đẹp của dân tộc Nhiềuquy tac đạo đức đã được luật hóa dé bảo vệ, giữ gìn truyền thống, tránh sự xuống cấp

về đạo đức [42, tr 171] Đối với những quan niệm, quy tắc đạo đức cũ, lạc hậu, nhữngphong tục, tập quán cô hủ, trái với sự tiễn bộ của xã hội sẽ dần dần bị loại trừ Nhưvậy, nếu pháp luật phù hợp với chuẩn mực đạo đức, phong tục, tập quán tiễn bộ thìpháp luật dé đi vào cuộc sống và có tính khả thi, còn ngược lại pháp luật không phùhợp với những giá trị chuẩn mực đạo đức thì pháp luật khó được thi hành

Tiêu chuẩn về tính thông nhất của văn bản QPPL

Thống nhất là hợp lại thành một khối, có chung một cơ cấu tô chức, có sựđiều hành chung, làm cho phù hợp với nhau, không mâu thuẫn nhau Tính thốngnhất của văn bản QPPL bao hàm cả tính thống nhất về hình thức và nội dung trongnội tại văn bản QPPL, Tuy nhiên, về cơ bản, tính thống nhất về mặt nội dung luôn

co vai tro quyét định Theo đó, về mặt nội dung, tính thống nhất được hiểu là cácquy phạm cùng điều chỉnh một lĩnh vực hay cùng một đối tượng điều chỉnh khôngmâu thuẫn với nhau Nội dung trong văn bản QPPL đều được trình bày một cách có

hệ thống, cụ thể và rõ ràng Trong văn bản QPPL, thống nhất về nội dung đòi hỏicác chính sách, chủ trương, quy phạm pháp luật trong từng điều khoản phải phù hợpvới nội dung của điều khoản đó; các điều khoản trong một chương phải thể hiệnđúng nội dung những vấn đề thuộc phạm vi điều chỉnh của chương: nội dung củacác chương trong mỗi văn bản phải lôgic, có sự liên kết chặt tạo nên sự thống nhất

chung của toàn bộ văn bản QPPL.

Tiêu chuẩn về ngôn ngữ biểu dat của văn bản QPPL

Ngôn ngữ là phương tiện quan trọng giúp chủ thé ban hành văn bản truyền

tải toàn bộ ý tưởng tạo thành những quy định pháp luật Vì vậy, ngôn ngữ sẽ tham

gia vào tất cả các công đoạn trong quá trình ban hành văn bản QPPL đồng thời làyếu tô có ảnh hưởng rat lớn tới chất lượng nội dung của mỗi văn bản sau khi được

ban hành Văn bản QPPL được coi là có kỹ thuật trình bày bảo đảm khi đáp ứng được những yêu câu vê sử dụng ngôn ngữ sau đây:

Trước hết, ngôn ngữ của văn bản QPPL phải bảo đảm tính trang trọng,chính thức và điển hình văn bản QPPL do Nhà nước - tô chức đặc biệt mang quyềnlực, có khả năng áp đặt ý chí lên các đối tượng quản lý, bắt buộc các đôi tượng quan

lý phải tuân theo nên ngôn ngữ trong văn bản QPPL mang tính trang trọng, chính

thức, điển hình tạo nên sự trang nghiêm, uy quyền của chủ thể ban hành và sẽ pháthuy tối đa khả năng áp đặt ý chí đến các đối tượng quản lý

Ngoài ra, ngôn ngữ của văn bản QPPL phải bảo đảm tính chính xác, rõ ràng

và một nghĩa Về nội dung, ngôn ngữ chính xác có nghĩa mỗi từ, cấu tạo nên quyđịnh trong văn bản chỉ được hiểu theo một nghĩa thống nhất Pháp luật cần chínhxác, rõ ràng một nghĩa sẽ giúp cho các đối tượng dé dàng hiểu và thực hiện đúng

Về hình thức biểu hiện, ngôn ngữ trong văn bản phải chính xác về chính tả (cáchviết hoa, viết tắt, sử dụng dau câu ); chính xác về nghĩa của mỗi từ (cả nghĩa từvựng và nghĩa ngữ pháp); chính xác trong cách đặt câu (đủ thành phần chủ ngữ và

vị ngữ) Trong quá trình soạn thảo văn bản QPPL, người soạn thảo cố gắng lựa

chọn từ đơn nghĩa dễ diễn đạt quy phạm pháp luật Trong trường hợp phải sử dụng

từ đa nghĩa, người soạn thảo cân có sự giải thích rõ ràng về nghĩa.

Bên cạnh đó, ngôn ngữ trong văn bản QPPL phải bảo đảm tính ngắn gọn,

dễ hiểu và dễ tiếp cận Đối tượng tác động của văn bản là tô chức, cá nhân có quyền

và nghĩa vụ liên quan trực tiếp đến văn bản Họ có trình độ học van và nhận thứckhác nhau, ở những vùng, miền với điều kiện tự nhiên, kinh té, văn hóa, xã hội khácnhau Vì vậy, khi soạn thảo văn bản phải đảm bảo ngôn ngữ có tính ngắn gọn, đơngiản, dé hiểu, dé đối tượng thi hành dé dàng thực hiện đúng các yêu cầu, đòi hỏi của

văn bản Người soạn thảo nên tránh sử dụng những từ địa phương hoặc những từ

chuyên ngành mà không có sự giải thích về nghĩa

Ngôn ngữ trong văn bản QPPL cần đáp ứng yêu cầu bảo đảm sự trongsáng của tiếng Việt, đồng thời bảo đảm sự hài hòa giữa tính truyền thống và tính

hiện đại Ngôn ngữ là một hiện tượng xã hội nên cũng có quy luật vận động riêng

của mình, có sự xuất hiện những từ mới, có những từ đã được sử dụng lâu dài trởthành từ cổ, có những từ vẫn đang được sử dụng phù hợp với trình độ hiểu biết vànền văn hóa của thời đại Khi dién đạt quy phạm pháp luật, người soạn thảo cân

nhac, lựa chọn ngôn ngữ sao cho có sự két hợp hài hòa giữa ngôn ngữ hiện đại với ngôn ngữ truyên thông Nên tránh sử dụng ngôn ngữ cô khi đã có ngôn ngữ mới thay thê và có thê sử dụng ngôn ngữ hiện đại khi mọi người đêu không xa lạ với ngôn ngữ mới đó.

Tiêu chuẩn về phan chia, sap xếp, liên két nội dung của văn bản QPPL dam bao tinh légic, chặt chẽ

Đây là một trong những yêu cầu quan trong về mặt khoa hoc tạo nên chatlượng của văn bản QPPL Mặc dù, văn bản có đáp ứng đầy đủ những yêu cầu vềchính trị, pháp lý nhưng được phân chia, sắp xếp không légic, chặt chẽ, văn ban

đó không thể có tính khả thi và chất lượng không cao Văn bản QPPL được coi là cónội dung légic khi văn bản đó được phân chia, sắp xếp theo những cách thức: Quyđịnh chung được trình bày trước quy định cụ thê trong cùng một vấn đề (khái quát -

cụ thé); quy dinh về nội dung được trình bày trước quy định về thủ tục; quy định vềtrường hợp phô biến trình bày trước quy định về trường hợp có tính đặc thù; quyđịnh về quyền, nghĩa vụ được trình bày trước quy định về chế tài; quy định có tínhchất quan trọng được trình bày trước quy định có tính chất it quan trong; trình bàytheo trình tự điễn biến của vấn đề (trong văn bản chỉ quy định về thủ tục) Tùy theonội dung của mỗi văn bản khác nhau mà người soạn thảo lựa chọn cách trình bày bốcục lôgIc trên theo phan, chuong, muc, diéu, khoan, diém cho phù hợp.

2.2 KIEM TRA VĂN BẢN QUY PHAM PHÁP LUẬT

2.2.1 Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Khởi nguồn hình thành nên hoạt động kiểm tra nói chung và kiểm tra vănbản QPPL nói riêng xuất phát từ hoạt động giám sát của Nhà nước Điều 83 Hiếnpháp năm 1992 quy định "Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn

bộ hoạt động của Nhà nước" [68] Như vậy, hoạt động giám sát của Quốc hội làchung nhất, bao trùm nhất, cao nhất và toàn diện nhất, tức là giám sát đối với mọihoạt động bao gồm ban hành văn bản và cả hành vi của mọi cơ quan, tô chức, cánhân Về nguyên tắc, Quốc hội có toàn quyền giám sát tối cao đối với mọi văn bảnQPPL, nhưng dé phù hợp với điều kiện tô chức và hoạt động của Quốc hội nước ta

khi có đa số đại biểu Quốc hội hoạt động kiêm nhiệm, một năm chi họp hai kỳ, nộidung kỳ họp phải giải quyết khá nhiều vấn đề quan trọng của đất nước, Quốc hộikhông thể trực tiếp thực hiện hoạt động giám sát văn bản QPPL do mọi cơ quan banhành Do đó, Quốc hội chỉ giám sát đối với văn bản QPPL của các cơ quan do Quốchội trực tiếp thành lập, còn đối với các cơ quan cấp dưới, Quốc hội ủy quyền chocác cơ quan của Quốc hội giám sát, cơ quan hành chính cấp trên kiểm tra văn bảncủa cơ quan hành chính cấp dưới Theo quy định tại Điều 90 Luật Ban hành văn banQPPL năm 2008 "Chính phủ kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, xử lý văn banquy phạm pháp luật có dau hiệu trai pháp luật của bộ, cơ quan ngang bộ" [T3].Như vậy, Chính phủ thực hiện quyền kiểm tra đối với văn bản QPPL thực chất làthực hiện một phần chức năng giám sát của Quốc hội Vì vậy, khái niệm giám sát vàkiểm tra có bản chất khá tương đồng Giám sát được hiểu là: "Theo déi, kiểm traviệc thực thi nhiệm vụ" [94] Thuật ngữ giám sát xuất hiện từ một từ đồng nghĩa với

"contrerôle" (tiếng Pháp) có nghĩa là phần nửa kia của cuộn giấy Nghĩa của từ nàyxuất phát từ một câu chuyện cô Trước kia, khi các tài liệu được ghi trên các cuộngiấy chỉ thảo, sau đó chúng được chia làm đôi, mỗi bên liên quan giữ một nửa Nếunhư có yêu cầu xác nhận tính chất xác thực của tài liệu thì hai nửa cuộn giấy đượcghép lại với nhau Do đó giám sát đầu tiên được hiểu là sự xác định tinh chat dingđắn của tình hình sự việc [99, tr 12] Tuy nhiên, trong quá trình nghiên cứu về hoạtđộng giám sát của Quốc hội, các nhà khoa học pháp lý cho rằng hoạt động giám sátkhông chỉ hiểu theo một nghĩa là sự xác định tính chất đúng đắn của sự việc mà còn

có nhiều nội dung và mục đích khác Theo ý kiến của tác giả người Đức W.Steffani,

"hoạt động giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ là sự kiểm tra đi cùng với khảnăng áp dụng các chế tài" [Dẫn theo 50] Còn hai tác giả người Nga M.M.Utiasev

và A.A.Kornilaeva thì: "Sự giám sát của Quốc hội là tổ hợp các biện pháp khácnhau đo cơ quan lập pháp cao nhất của chính quyền nhà nước thực hiện để theo dõithường xuyên và kiểm tra hoạt động của hệ thống, cũng như trừ bỏ những phát hiện

từ sự kiểm tra đó và phòng ngừa những sai phạm có thê xảy ra" [Dẫn theo 50]

Ở Việt Nam, quyền giám sát tối cao được quy định trong Luật Hoạt độnggiám sát của Quốc hội năm 2003 thông qua các hoạt động theo dõi, xem xét, đánh

giá Với cách hiệu như vậy, hoạt động giám sát và kiêm tra chỉ khác nhau vé chu thê