Luận án nghiên cứu: Amélioration des bases techniques et juridiques nécessaires à l''application de la gestion des risques dans les activités de la douane du Vietnam

PARTIE I: GÉNÉRALITÉS SUR LA GESTION DES RISQUES CHAPITRE 1: NOTION DE GESTION DES RISQUES Section 1: Conception du risque _§1Déñnition durisque — c § 2 Définition du risque dans le doma

Je tiens a consacrer mon vive remerciement, par de premiers mots de monmémoire, aux tuteurs de mon mémoire M Vu Ngoc Anh Docteur en droit.Directeur général Adjoint de la Direction Générale de Douane du Vietnam et Mlle.Pham Kim Anh, Mastaire en Droit des affaires internationales - 1’ Ecole supérieure

de Droit de Ha noi Malgré leur nombreuses occupations ils mont donné desassistances et des soutiens precieux au teneur et a la redaction du mémoire de finđ'étude

Je tiens aussi a remercier les dirigeants de la Direction Générale de Douane

du Vietnam pour leur supporte importante au cours de mes recherches

Je remercie également a l'Ecole supérieur du Commerce exterieur et al'Université Francois Rabelais de Tours pour de nouvelles connaisances que j’alrecu dans cette promotion sans lesquelles, je ne peut pas achever ce mémoire

Mes remerciements sont adresses a mes collégues et amis qui montbeaucoup encourage lors de la redaction de ce mémoire.

Hanoi septembre 2003Nguyen Toan

PARTIE I: GÉNÉRALITÉS SUR LA GESTION DES RISQUES

CHAPITRE 1: NOTION DE GESTION DES RISQUES

Section 1: Conception du risque

_§1Déñnition durisque — c

§ 2 Définition du risque dans le domaine de la douane

§ 3 Classement des risques dans le domaine de la douane

| § 4 Gestion des risques dans le domaine de la douane

Section 2: Procédure de gestion des risques

Section3: Avantages et nécessité de I'application de la technique de |gestion des risques

§ 1 Les avantages de la gestion des risques

§ 2 La nécessité de ['application de la gestion des risques

Résumé

CHAPITRE 2: PRATIQUE DE LA RECHERCHE ET DE L'APPLICATION DE |

LA TECHNIQUE DE GESTION DES RISQUES DANS LE DOMAINE DE LADOUANE DANS LE MONDE ENTIER

Section 1: Au sein de l'Organisation Mondiale de la Douane (OMD)

Section 2: Au sein des autres Administrations des Douanes dans le:

monde

§ LLa douane japonaise

A Niveau stratégique

B Niveau opérationel

-§ 2 Pratique de l'application de la technique de gestion des risques au sein

des autres administrations des douanes dans le monde

A Mise en place de la gestion des risques

B Processus de prise de conscience du systeme de gestion des risques

C Orientation de l'approche de la gestion des risques

"PARTIEII: L'ETAT ACTUEL DE LA MODERNISATION

DES-ACTIVITES DOUANIERES ET LA NECESSITE DE L'APPLICATION DE

LA GESTION DES RISQUES AU VIETNAM

CHAPITRE 1: SITUATION DE LA MODERNISATION DES ACTIVITES

D° Les missions de la douane vietnamienne đ'aujourd hui

Section 2: Procédure d'approche de la technique de gestion des risques

de la douane vietnamienne

CHAPITRE 2: LE SYSTEME DE TEXTES JURIDIQUES ET LA NECESSITE _

DE L'APPLICATION DE LA GESTION DES RISQUES

Section 1 : Des textes juridiques avant la promulgation de la loi sur la

douane vietnamienne

Section 2 : Des textes juridiques concernant la gestion des risques dans

le domaine de la douane

§ 1 Loi sur la douane

§ 2 Décret N° 101/2001/ND-CP du 31 décembre 2001 pour l'application des

articles de la Loi sur les procédures douaniéres les contrôles et lessurveillances douaniéres

§ 3 Quelques observations _

Section 3: La nécessité de l'application de technique de gestion des

risques a opération douanlière au Vietnam

§ 1 Demande de | intégration

§ 2 Demande du dévelopment économique du pays

§ 3 Demande des entreprises

2 Guidelines on Customs Control ( for Chapter 6 of

the General Annex of Kyoto Convention - extrait) |

“Résumé

PARTIE HI: RECOMMANDATIONS ET ROPOSITIONS EN VUE D'UNE | 54 MEILLEURE LEGISLATION SUR LA DOUANE |

_ CHAPITRE 1: RECOMMANDATIONS 184

-8ecfion 1: Base des recommandations | 54

Section 2: Contenu des recommandations | 54

Section 2 : Autres propositions relatives aux techniques Opérationnelles | 59

' Section 3 : Propositions relatives aux aspects juridiques de la gestion 61

Association des Nations d'Asie du Sud-Est

La Zone de Libre échange de I' ASEANPrograme des Nations Unis pour DevelopmentAgence de Cooperation Internationale du JaponNippon Automated Customs Clearance SystemSystems Harmonisés

Customs Intelligence SystemOperational Analyse Staff

Parallélement a la croissance continuelle des échanges internationaux et del'investissement étranger dans la plupart des pays en voie de dévelopement dont leVietnam, la simplification de la procédure administrative et douaniere est unbesoin impératif Par ailleurs, le développement constant de léconomie exige auxservices de douane dans ces pays d'effectuer un contrôle rigoureux desmouvements de toutes les marchandises importées et exportées et de personnes Lafréquence de ces mouvements est considérablement accrue au cours de dernièresannées

Vu l’essor important des échanges et des voyages touristiques a |’écheloninternational, nous constatons qu'il est matériellement impossible de contrôler100% de marchandises et de voyageurs et que ce controle ne peut Être exercé queselon une proportion appropriée La détermination d'une proportion suffisammentappropriée pour assurer l’efficacité de l’administration douaniére et la facilitation

du mouvement de marchandises a été réalisée avec succés et est devenue unesolution optimale pour I'opération douaniére dans le monde entier Les experiencestirées de la douane mondiale ont tendu à une solution c'est celle de la gestion derisques - une nouvelle technique qui demande donc la réformulation etÌ*amélioration des bases juridiques en matiére de douane

Dans ce nouveau contexte, la Direction générale de la douane vietnamienne aréformé ses procédures douaniéres et les a dévelopées dans le but de lesmoderniser En réalité celles-ci se sont encore rattachées aux mesurestraditionnelles parce que la douane vietnamienne est a | heure actuelle, au premierstade du processus d’application des techniques opérationnelles modernes comme

la procédure simplifiée, le contrôle a postériori C est juste lécart désavantageuxentre la procédure traditionnelle et les objectifs et les exigences de la proceduremoderne qui constitue pour la douane vietnamienne un défi beaucoup plus grandque le manque de dispositifs d'équipements et de technologie de controle.Autrement dit il s'agit de la question de savoir comment créer a la fois unéquilibre entre la facilité et la gestion stricte ceci force la douane vietnamienne a

Neuyen Toan - 2 promotion- Memoire de recherche

rechercher un nouvel instrument plus efficace pour éviter ce paradoxe Dans cesens la douane vietnamienne s'est approchée a la technique de gestion de risques.

Entrée en vigueur a compter du ler janvier 2002 la loi sur la douanevietnamienne a basé des dispositions fondamentales sur la réforme de la procéduredouaniére, y compris l’application de la gestion des risques comme prévu dansses articles 29 30 et 32 Cependant, jusqu’a maintenant la douane vietnamiennen’a pas encore déterminé son orientation nécessaire pour matériellement réalisercette rénovation au moyen des formalités plus concrétes et efficaces

Partant de cette situation nous nous décidons de rédiger notre mémoire derecherche ainsi intitulé : "Amélioraton des bases techniques et juridiquesnecessaires a l'application de la gestion des risques dans les activités douaniéres auVietnam" Ce mémoire est pensons-nous personnellement une petite contribution

a la modernisation de la douane vietnamienne.

Notre mémoire est destiné d'une part à analyser certains concepts et contenus

de la gestion des risques ainsi que ses avantages et son importance, đautre part aétudier l'état actuel et les expériences relatives à la gestion des risques au sein desadministrations douanières d'autres pays dans le monde dans le but de transformer

la gestion des risques en une technique opérationnelle de la douane vietnamienne.Précisement, Ïauteur de la recherche souhaite donner des mesures concrétes afind'améliorer et de compléter les dispositions stipulées dans les articles 29, 30 et 32

de la loi sur douane et dans les textes juridiques concernées En révisantlopération pratique de la douane vietnamienne relative a la gestion des risques.nous pouvons en relever les difficultés rencontrées et les insuffisances dans lalégislation sur la douane actuelle pour apporter par suite des modifications auxdispositions légistatives en question

Comme la gestion des risques est toute nouvelle dans la douane vietnamienne

et qu'il s'agit d'un sujet vaste nous nous limitons a étudier l’application de lagestion des risques dans les opérations douanieres dans le monde entier etquelques questions juridiques relatives 4 la Convention internationale pour la

2 ype : : : : a - Ì : x

simplification et Pharmonisation des régimes douaniers (Convention de Kyoto) a

' Voir 10

la législation sur la douane vietnamienne Nous souhaitons également dégagerl'évolution de l’approche de la technique de gestion des risques dans la douanevietnamienne et des textes juridiques nécassaires a la matiere.

A travers cette recherche nous souhaitons vivement améliorer la Jégislationdouaniere actuelle pour pouvoir appliquer les techniques de gestion des risques enfonction des degrés de la modernisation des activités de la douane au Vietnam

Pour atteindre ce but envisagé, dans la premiére partie nous procédons a unevue d'ensemble sur la gestion des risques en définissant la notion de gestion desrisques et en faisant une synthése sur la recherche et | ‘application de la technique

de gestion des risques dans l'activité douaniére d'autres pays dans le monde Ladeuxiéme sera consacréc a l'analyse de l'état actuel de la modernisation de ladouane vietnamienne, y compris de ses textes juridiques et la nécessité de lagestion des risques La derniére partie sera destinée aux recommandations etpropositions personnelles dans l'espoir de perfectionner le systeme de droitrégissant la mise en oeuvre de la gestion des risques dans les activités dounières

au Vietnam

Dans ce mémoire de nombreuses méthodes de recherche ont été utilisées asavoir l'analvse de documents la synthétisation la comparaison et létude surterrain.

En le réalisant, nous avons recu de précieuses aides de la part de nosprofesseurs des spécialistes et de nos amis sans lesquels nous ne pouvons pas finirnotre travail Faute de temps et de connaisances notre travail ne peut pas de toutefacon éviter des restrictions Nous espérons nous-méme recevoir vos précieuxcommentaires et recommendations pour bien finir notre travail, et dans un longterme pour mettre en oeuvre la gestion des risques aux opérations quotidiennes de

la douane vietnamienne

Nguyen Toan - 2 promotion- Memoire de recherche Page 3

PARTIE IGENERALITES SUR LA GESTION DES RISQUES

CHAPITRE INOTION DE GESTION DES RISQUES

SECTION 1CONCEPTION DU RISQUE

- Dix mille de Turcs qui avaient leurs beaux rêves la veille ont été brusquemententerrés dans un tremblement de terre

- Par le rapport officiel du Vietnam, chaque jour i] v a environ 30 personnesmortes a cause des accidents de circulation

Ces événements ont pour caratéristiques communes suivantes :

- On peut sentir ou comprendre ce qui se passera mais on ne peut pass'assurer quand ou comment ces événements auront lieu Cˆest-à-dire que lerisque est une part de ce qu'on ne connait pas encore

- Quand il se déclare il v a souvent des conséquences défavorables etindésirables

- On peut prendre conscience de ce probleme et puis peut y appliquer desmesures nécessaires pour les éluder ou en limiter les consẻquences.Cependant on ne peut pas empécher complétement le processus desurvenance de ces événements

A travers les exemples ci-dessus nous pouvons citer la détinition du risque

ø 5 3 :

selon celle du dictionaire La Rousse” : "Le risque est défini comme un danger ou

un inconvenient plus ou moins probable auquel on est exposé” ou comme celle

> Petit Larousse illustre 1990.

dans le document HB-142-A basic introduction to Risk Management du Service

de douane australienne`: “Le risque est considéré comme la probabilité de

quelquechose qui va se passer et qui causera certains effets désavantageux al'homme ou a la société” D’aprés ce document, la notion de risque comporte 3éléments : prise de conscience de quelque chose qui pouvait se passer qui va sepasser et de sa conséquence en cas de sinistre Le risque est évalué en fonction dedifférents niveaux, selon lesquels le degré de risque est la combinaison entre laprobabilité du risque et sa conséquence si celui-ci a lieu

DEGRES DE PROBABILITE ( exemple)

Elevé Evénement se passera certainement dans tous les contextes

Moyen Evénement va peut-étre se passer dans un certain contexte

Faible Evenement peut se passer dans des contextes exceptionnels

DEGRES DE CONSEQUENCE (exemple)

Trés élevé | La conséquence peut menacer la survivance non seulement

d'un projet ou des personnes mais aussi celle d'une organisation,avec des dégats politiques et financiers sérieux

Moyen La conséquence ne menace pas Iexistence d'un projet mais le

projet doit étre révisé ou changer de modalité de fonctionnementFaible La conséquence est intérieurement résolue par des opérations

| quotidiennes

DEGRES DE RISQUES (exemple)

' Elevé | moyen moyen élevéMoyen faible | moyen moyen' CONSEQUENCES Faible faible faible moyen

| Faible Moven Fe 1

| PROBABILITE |

_ Source: AS/NZL 4360: 1999 4usraliaw New Zealand

Joint Standard on Risk Management

> HB-142: A basic introduction to Risk Management - Service de douane australienne

Nguyen Toan - 2 promotion- Memoire de recherche Page 5

§ 2 Définition du risque dans le domaine de la douane

Dans les activités douaniéres en général et dans la lutte contre la fraude enparticuliere, le risque est défini comme “la probabilité qui est produite par un faitconduisant a enfreindre la loi”

Pour comprendre en quoi consiste un risque sous le regard de la douane il fautpenser aux risques encourus lorsque le dédouanement des envois d import oud`export ne repose que sur la déclaration établie par | intéressé Celui-ci peut, aumoven d'une déclaration frauduleuse :

- Eluder ou tenter d’éluder le paiement des droits qui frappent sur les mouvements

de marchandises commerciales

- Eluder ou tenter d`eluder toute prohibition ou restriction applicable auxmarchandises commerciales ; par exemple des marchandises contingentées ou desespeces menacées d’extinction

- Recevoir ou tenter de recevoir des remboursements de taxes, des subventions oud'autres paiements qui exigent des Justificatifs dont 1Ì ne dispose pas

- Obtenir ou tenter d’obtenir des avantages commerciaux illicites non conformesaux principes de la concurrence loyale

De cette réalité l'Organisation mondiale de la douane (OMD) a défini commesuit:

"Le risque est la probabilité que la legislation douniere ne soit pas respectee `.”

Partant de cette conception globale la douane vietnamienne a donné la siennetelle qu'elle est suivante : "Le risque est la probabilité qui entraine des infractions

ou qui peut entrainer des infractions à la législation douanière `.`

§ 3 Classement des risques dans le domaine de la douane

Pour mieux comprendre la nature du risque dans le domaine de la douane,nous Vv étudions l'environnement đó ces risques proviennent En général dans lesoperations douaniéres se distinguent trois types de risques principaux qui sont lessuivants :

* Guide sur la gestion des risques - Organisation Mondiale des Douanes - Juin 2003

` Memoire de recherche No 03- N2002: “ Etude du fondement scientific et pratique pour appliquer la

technique de gestion de risque a l’operation douaniere” par Nguven Toan - Direction Generale des

Douane du Vietnam

Risque latent/potentiel : Lorsque le volume de marchandises augmente sans cesse.l'effectif de la douane et ses équipements sont insuffisants pour les contrôler Celafait accroitre la possibilité d'éluder la douane et peut générer des risques inhérents al'activité douaniére Cette situation se comprend c'est pourquoi des mesures sontappliquées afin de les limiter Mais biensôr nous ne pouvons pas les éliminercomplètement.

Risque inhérent a la réglementation : Ces risques se produisent lorsqu1l y a del'abus des lacunes ou des superpositions des textes juridiques ou de la tentative de

ne pas s'y conformer Pour pouvoir limiter ces risques nous pouvons prendre desmesures actives telles que !'élevation du niveau professionnel des fonctionnairesdouaniers, I'amélioration des textes juridiques, |'éducation du sens de |'observationdes dispositions de la législation douaniere par les entreprises Mais 1Ì nous paraitimpossible de les éliminer car, par rapport aux changements de la réalité les textesnormatifs sont toujours promulgués avec beaucoup de retard

Risque détecté : Ce risque est l'infraction sérieuse du déclarant en douane quel'agent de douane ne peut pas toujours đétecté Le degré du risque est en fonctiondirecte de la capacité de travail des agents de douane Beaucoup de mesures actives

a savoir l'élevation du professionnalisme des agents de douane l'installation deséquipements technologiques modernes, peuvent étre appliquées en vue de le limitermais celul-ci ne peut pas étre totalement anéanti

A travers toutes nos analyses du risque, nous constatons que les risquespeuvent se passer dans tous les secteurs de la société Et ils existent sous des formesdifférentes Selon leur dégré de probabilité dans le domaine de la douane ils sontclassés en trois niveaux : élevés moyens et faibles Ce classement peut Être fait enfoncuon de l'attribution des points aux domaines a risques connus puis du rajoutdes points et enfin de la comparaison entre les domaines différents ou simplement

en fonction de la référence habituelle du bon sens de l'agent douanier Par exemple,

un vol desservant de Dusseldorf a Londres est un vol a faible risque a l'exception levendredi soir lorsque celui-ci assure la correspondance avec un autre venant deLagos de Nigeria et quil transporte de nombreux voyageurs en transit deprovenance du Negiria a destination de Londres.

Nguyen Toan - 2 promotion- Memoire de recherche Page 7

Le risque dans la gestion des risques couvre géneralement deux domainesprincipaux : le risque matériel qui se produit lorsque des marchandises sontenlevées de la zone douaniere ou les tendances de trafic et les types demarchandises Importées et exportées.

Les domaines a risque dans limportation ou | exportation des envoiscommerciaux sont notamment les suivants:

Risques fiscaux : les droits de douane Jes taxes interieures les contingentstarifaires, les préférences

Risques non fiscaux : le trafic de stupéfiants d'armes a feu d'oeuvres

pornographiques, de CITES, et de marchandises contrefaites.°

§ 4 Gestion des risques dans Ie domaine de la douane

La gestion des risques constitue une caractéristique commune dans denombreux secteurs tels que les assurances, les banques et la protectiondenvironnement Cette technique est utilisée afin de prevoir les conséquencesdéfavorables et de maitriser les risques dans des limites acceptables Par exemple :pour une personne qui souscrit une assurance-vie, plus qu'elle est vieille ou malade.plus les primes lui coôtent cher ; ou bien l'assurance automobile est plus chére enville quà la campagne car en ville les accidents ou les vols de voiture sont plusfrequents

La gestion des risques consiste a appliquer diverses techniques pour évaluerles degrés de probabilité selon lesquels les marchandises circulent sous les contrôlesdouaniers sans qu'elles ne soient déclarées ou qu'elles ne soient déclarées quepartiellement Elle permet d'identifier les risques encourus lors du contrôle devoyageurs et du dédouanement des marchandises.

Chaque agent de douane dispose quotidiennement des horaires limites poureffectuer son travail Pendant ce crédit de temps, ce dernier doit sélectionner desvovageurs ou des marchandises avant de faire une fouille de bagages ou depersonnes et đen décider de la portée Un fonctionnaire de douane d'un rangsupérieur doit décider comment mobiliser le matériel et le personne! dont 1! dispose

en nombre limite L'issue du probleme posé c'est la manlère de répartir au mieuxles ressources dont 1Ì dispose en vue de maximiser les résultats a savoir les saisies

de marchandises de contrebande et | efficacité des svstemes de controle.

6 š ` oe <

Evaluation des Risque Etablissement de profils et Ciblage - Organisation Mondiale des Douanes - 1995

La gestion des risques en matiére de douane peut s'articuler en trois niveauxsuivants :

+ Au niveau stratégigque: au moyen d'un examen de renseignements exhaustifs, ladouane est capable de sélectionner les domaines a faible risque et d’y intervenirseulement lorsque son jugement est fondé sur le bon sens et sur | expériencepratique De cette maniére, la douane ne joue plus le rôle du gardien qui voudraitcontréler tous les bagages et toutes les personnes mais le rôle préventif enprocédant a la vérificatlon de marchandises ou de voyageurs particulièrement

suspects.

+ Au niveau opérationnel; La gestion opérationnelle des risques consiste enapplication des techniques de gestion de risques Nous pouvons en citer par exemple: le choix du degré de contrôle s'appliquant aux importateurs ou la manière derepartir les effectifs et le matériel

+_Au_niveau_tactique: la gestion tactique des risques est utilisée par lesfonctionnaires sur les lieux de travail afin de régler des situations immédiates Aucours de la phase tactique, les fonctionnaires de douane doivent décider de fouillir

un certain lot de marchandises ou un voyageur quelconque en associant lesprocédures prédéterminées et les renseignements leurs expériences ou leurscompétences

’ Guideline on Customs Conrol - Chapter 6 General Annex Kyoto Convention - Organisation mondiale de

douane

Nguyen Toan - 2 promotion- Memoire de recherche Page 9

SECTION II

PROCEDURE DE GESTION DES RISQUES

| traitement des risques et la gestion des risques dans le domaine de la douane s‘agencent en différents stades comme le schéma suivant :

CYCLE DE LA GESTION DES RISQUES

Etablissement du contexte -<—* +%4———- Com-

muni-Ycation Identification du risque

a

t? { ) |

d'infor- | ¬

Suivimations

Vv

*Ì Traitement du risque |4————>

Stade 1 Etablissement du contexte

- Déterminer les objectifs et les domaines : fraudes commerciales trafic de drogue

ou autres prioriteés

- Considérer la conjoncture interne (compétence, procédure ressources disponibles)

et externe (aspects géographique, économique, social et technologique)

- Identifier ce qui peut affecter l'organisation interne ou étre affecté par la décision

ou Factivité de l'organisation interne

- Etablir des critéres d'évaluation du risque (type et niveau de risque et son degré ).Stade 2 Identification du risque

- Identifier tous les risques potentiels qui peuvent avoir lieu dans tous les aspects ducontexte établi (sources probables et domaines affectés)

- Identifier ies domaines du risque (la procédure douaniére et catégories de traficinternational que présente le risque)

- Préciser les raisons du sinistre et la modalité de survenance du risque

- Collecter des données et des informations

Stade 3 : Analvse du risque

- Analyser des risques identifiés par la combinaison des estimations de sesprobabilités (fréquence et opportunité) et leurs conséquences (influences ou étenduedes effets)

- Déterminer les degrés de risque (élevé moyen ou faible) de probabilité et deconséquences de chaque risque identifié

- Combiner ces degrés pour établir le niveau global du risque a traiter

Stade 4 : Evaluation du risque:

- Comparer des niveaux estimés des risques avec les critéres préétablis

- Classer des risques par ['ordre de priorité de la gestion

- Si les niveaux estimés sont faibles, les risques peuvent étre classés dans lacatégorie acceptable sans que les actions soient demandées.

Stade 5: Traitement du risque

- Accepter et suivre des risques avec priorité de moindre importance

- Pour d'autres risques déveloper un plan spécifique de gestion qui comporte desconsidérations relatives aux ressources humaines financieres et techniques

Stade 6: Suivi et révision

- Les risques doivent être continuellement suivis en cas de changement de leurnature de leur niveau d'influence

Nguyen Toan - 2 promotion- Memoire de recherche Page I1

a Ề : Đ

- Réviser toute la procédure au long du traitement des risques

SECTION Il

AVANTAGES ET NECESSITE DE L'APPLICATION DE LA TECHNIQUE DE

GESTION DES RISQUES

§ 1 Les avantages de la gestion des risques

- La gestion des risques est appliquée dans le domaine de la douane afin dedéterminer essentiellement la meilleure répartition des efforts et des ressources, et defaciliter au maximum les échanges commerciaux et les saisies de marchandises decontrebande Cette technique est utilisée en vue đaméliorer la sélection ou le ciblagedes opérations douaniéres pour pouvoir concentrer la gestion douaniére sur lesdomaines 4 risque, et de favoriser le contréle général des douanes

- Naturellement, la gestion des risques aidera aussi les responsables des douanes adécider de la répartition des ressources limitées Par ailleurs quand un fonctionnairecontrơle des marchandises ou des personnes dans un domaine a haut risque celui-cisera plus motivé en s'assurant qu'il aura plus de chance de détecter une tentative decontrebande.

- La gestion des risques garantit également l'observation de la loi sur la douane etlimite ainsi les erreurs qui peuvent étre reconnues vérifiées apres la libération demarchandises Elle assure finalement la consistance |'harmonisation et la ponctualitédes opérations de douane du niveau central au niveau local et vice versa

§ 2 La nécessité de l'application de la gestion des risques

A l'heure actuelle, les passages de voyageurs et les échanges de marchandises

se multiplient a l’échelon international Nous nous sommes convaincus que plus lesmarchandises et les personnes franchissent les frontiéres internationales plus lacontrebande s accroit đó l'exigence de réformes administratives : simplicité deformalitées et celle de la libération immédiate de marchandises : tout ceci est solicitédans les conventions internationales sur le commerce ou dans les recommandationsdes organisations relatives aux douanes : OMD APEC OMC ASEAN ASEM

Toutefois 11 est impossible dˆexaminer tous les mouvements de marchandises

§ ã - š

Document de formation sur la technique de gestion de risque - La douane japonaise

et des personnes dans le cas ou les ressources d'effectif et de materiels dont disposent

la plupart des administrations des douanes sont limitées Les responsables desdouanes ne peuvent pas non plus sofrr le luxe de Juger certains risquesinacceptables et de décider ainsi de les épargner Par exemple : un responsable dedouane ne peut pas décider que |’acheminement de drogues a bord d'un vol venantd`un pays étant qualifié d’approvisionnement présente trop de risques et que ce vol

ne sera donc plus autorisé dans son ắroport

Les contrơles en douane ont pour objet de veiller a ce que toutes lesmarchandises, les navires, les véhicules, les ắronefs et les personnes franchissent lesfrontiéres nationales conformément a la loi, aux réglements et aux procédures quiregissent les opérations douaniéres Les contrơles sont donc indispensables pourgarantir l’efficacité des activités de la douane Toutefois vu létendue des cơteslittorales du nombre d°ắroports et des lieux desservis des frontiéres terrestres, ainsique du volume de marchandises et du nombre de vovageurs a contrơler un contrơleexhaustif est pratiquement impossible C'est-à-dire que la douane doit, pour obtenircet objectif, élever la qualité de l'administration douaniére Un des outils auxquels ladouane vietnamienne peut procéder, c'est la gestion des risques

Dans l'administration douaniére moderne il lui est impossible de vérifiertoutes les marchandises importées ou exportées parce que cela entraine certes des

“embouteillages" dans le commerce international C'est pourquoi la douane doitcibler ses activités pour pouvoir mobiliser de facon optimale ses ressources limitées,pour faciliter donc les autres marchandises

La gestion des risques dans le domaine de la douane est đautant plusnécessaire lorsque le processus d'intégration internationale et régionale du pays vietnamien devient un des objectifs 4 atteindre dans un futur proche.

Pour un fonctionaire de douane il doit savoir que le volume énorme deconteneurs d'envois postaux et le nombre de voyageurs important qui pénetrent dansson pays accrọitrent considérablement les risques dont la contrebande qu i] ne peutpas détecter au moyen d`une simple visite aléatoire Les opérations de toutes lesadministrations de douane ont pour caractéristiques communes c'est le volume éleve

Nguyen Toan - 2 promotion- Memoire de recherche Page 13

de transactions de vente et d'importation et I'impossibilité de les vérifier toutes Enfait le contrevenant a la règlementation douaniére profite souvent de cet importantvolume de transactions d”importation pour pouvoir choisir la date et le lieu ou ilréalisera sa tentative de contrebande.

D'autres difficultés qui peuvent affecter l’efficacité du contrôle en douanes'aygravent encore par le fait que le fonctionnaire de douane doit a la fois faciliter desvovageurs et des marchandises Une gestion des risques efficace peut résoudre donc

le probléme de la conciliation entre la facilité et lefficacité des contrôles La gestiondes risques peut aider les fonctionnaires de douane a déterminer quels sont lesprincipaux domaines a risque de fagon a pouvoir réagir en leur accordant d'autresressources supplémentaires.

Résumé

- L'application de la gestion de risques dans le domaine de la douane signifiel'approche systématique a une décision se basant sur lanalyse l'identification durisque concerné.

- Le principe de gestion de risques est d'optimiser la combinaison entre deséléments de risque de facon constante lorsqu'on les considere et puis en décide ducontrôle physique et du dédouanement et des évaluations, des rajustements continuels et systématiques.

CHAPITRE 2PRATIQUE DE LA RECHERCHE ET DE L'APPLICATION DE LA

TECHNIQUE DE GESTION DE RISQUES DANS LE DOMAINE DE

LA DOUANE DANS LE MONDE ENTIER

SECTION |

AU SEIN DE L'ORGANISATION MONDIALE DE DOUANE (OMD)?

Paraléllement a la tendance de développement actuelle le changement delenvironnement commercial mondial influence beaucoup sur les activitéscommerciales en général et sur la fluidité des affaires en particulier Cela a reflétel"incompatibilité des mesures de gestion douanieére dans presque tous les pays dans

le monde entier Afin de résoudre ce probleme, les administrations des douanes deplusieurs pays développés font des efforts dans la recherche et | ‘application de lagestion des risques dans les activités douanieres et elles obtiennent certains succesmais ceuX-ci connaissent de différentes portées

Dans le but de micux contribuer à l’application de cette technique l'OMD areconnu en 1999 le contenu de la gestion des risques dans le nouveau projet de la

Convention de Kyoto!’ qui a révisé la Convention internationale pour la

simplification et Pharmonisation des procédures douanieres L°OMD a défini 3normes telles qu elles sont mentionnées dans le chapitre 6 de l'annexe générale de

£

I creee en 1952 sous le nom de Conseil de cooperation douaniere et de |’ Organisation mondiale des

douanes depuis 1994 !OMD est un organisme intergouvernemental independent dont la mission est d ameliorer lefficacite des administrations des douanes Elle est la seule organisation intergouvernementale mondiale qui soit Competente en matiere douaniere Elle est aujourd hui le porte-parole de 162 administrations des douanes

qui sont implentees sur tous Jes continents et representent toutes les etapes du development economique Son

sieve se trouve a Bruxelles-Belgique.

“a Convention internationale pour la simplification et harmonisation des regimes douaniers ¢ convention de Kyoto) est entrée en vigeur en 1974 Depuis lors la croissance enregistree dans le domaine des transports internaionaux, [evolution considerable des technologie de Vinformation et un environnemnt commercial international extremement concurrenticl fonde dur des services de qgualite et la satisfaction du client sont devenus des elements avant conduit a certaines contradictions avec les procedures et les regimes douaniers traditionels L°OMD a donc procede a une revision et a une actualisation de cette convention afin de la rendre conforme aux exigences actuelles qu imposent les echanges internationaux, En juin 1999 TOMD a adopte la convention de Kyoto revisee comme etant le fondement des regimes douaniers efficaces et moderne du 2 leme siecle La convention de Kyoto revisee est l"instrument qui facilitera application des regimes douaniers a I'echelon mondial Lorsqu’elle sera mise en oeuvre a grande echelle elle donnera aux echanges internationaux

la previsibilite et Uefficacite que le commerce moderne exige

Neuyen Toan - 2 promotion- Memoire de recherche Page 15

la présente Convention Selon laquelle les parties contractantes à la Conventiondoivent appliquer ces normes sans réserve Les normes du chapire 6 sont lessulvantes :

- Norme 6.3 : En procédant a des contrôles douaniers mieux vaux que la douanefasse appel a la gestion des risques

- Norme 6.4 : IÏ vaut mieux que la douane ait recours a l’analyse des risques pourdeterminer les personnes et les marchandises a controler v compris les movens detransport et létendue de cette vérification

- Norme 6.5 : La douane adopterait à 'appui de la gestion de risques une stratégiequi détermine la portée d'application afin d'assister l'opération de gestion de risques

Pour faciliter la mise en place de ces normes susmentionnées |!OMD aintroduit le contenu principal de la technique de gestion des risques ainsi que sonapplication dans le domaine douanier dans le Guide de [application de laConvention de Kyoto révisée Ce document détermine ]'importance le role de lagestion des risques dans le controle douanier Celui-ci dẻfinit aussi les notions lesterminologies uniformes ainsi que les standards de gestion des risques pour que lesadministrations des douanes dans le monde entier s'v appliquent uniformement

Sans compter son rôle d orientation commune pour les administrations desdouanes des différents pavs dans le monde la technique de gestion des risquesdéveloppée par LOMD leur permet ainsi d’établir leur propre svstẻme de gestiondes risques Ce contenu technique de la gestion des risques aide en méme temps lesorganisations €conomiques internationales a dẻvelopper leurs programmes

d assistance technique au profit des services de douane de leurs pays membres Celafavorisera done la mise en oeuvre d'un programme de modernisation desadministrations des douanes

A lissue de ses recherches coopérations et assistances dans les opérationsdouanières en général et dans la gestion des risques en particulier au sein deI'OMD se voient créer de plus en plus les conditions de base pour plusicurs paysdont le Vietnam Selon lesquelles les connaissances les expériences et lestechniques de la douane moderne des pays différents se rapprochent II s'agit descrHères extrémement importants et favorables en vue de la modernisation desadministrations des douanes

SECTION II

AU SEIN DES AUTRES ADMINISTRATIONS DES DOUANES

DANS LE MONDE ENTIER

Alin d'obtenir un apercu général et exhaustif sur application de la gestiondes risques dans le domaine douanler nous voudrions tout d’abord présenter lapratique de l'application de cette technique d'un pays avant connu un processus dedéploiement fondamental II s'agit de la douane japonaise

§ 1 La douane japonaise' `

Pendant la période de 1987 4 1999, tandis que le contignent de douaniersjaponais na augmenté que de 7% (soit 8200 douaniers) le nombre de voyageurss’est élevé de 135% (soit 21 millions de passagers) et le volume de déclarationsd'export en douane de 65% (soit 10 millions) et celles d'import de 201% (11millions) Face a cette réalité la douane japonaise a appliqué la gestion des risquesconforméement a l'approche de cette technique suvisée ci-dessus, a 3 niveauxstratégique, opérationel et tactique

TRUNG TAM THONG TIN THU VIETRƯỜNG ĐẠI HOC LUẬT HA NEA° Niveau stratégique PHONG ĐỌC ke

I Révision des procédures douaniéres

En respectant la politique de diminution d'effectif de réduction de droits dedouane et de transparence des procédures en douane pour faciliter les formalitésdouaniéres la douane japonaise les a révisées en recourant à la gestion des risques

et aux degrés dans l'observation de la législation douaniére des entreprises

Grace a cette révision, celle-ci a pu :

- enforcer le systeme đautocalcul de droits de douane et celui de contrôleapres dédouanement de marchandises

- simplifier les formalités de contrôle pour Jes marchandises a faible risque ;celles-ci s'appliquent pour l'importateur/l'exportateur habituel de la mémemarchandise

- introduire le systeme d'autogestion de stocks

'' Livre de texte Agende de cooperation internationale du japon (JICA) : Formation de Enforcement et

Renseignement - Hanoi Octobre 2002

Nguyen Toan - 2 promotion- Memoire de recherche Page 17

- simplifier les formalités de déclarations de marchandises et permettre auxbons importateurs de libérer leurs marchandises dés leur déclarationprovisoire.

2 Réorganisation structurelle

En 1992, la douane japonaise a procédé au deuxième changement radical deson organisation structurelle pour réaliser lautomation au moven de nouvellesrẻgølementations telles que la suppression du contrôle de |'exportation [utilisationuniforme du code HS pour les marchandises d'import-export lintroduction de latechnologie informatique dans le processus de dédouanement le renforcement de lacollecte d informations et d’analyse des renseignements

B° Niveau opérationel

La douane japonaise a mis en place la gestion des risques dans ses operationsdouanicres y compris les procédures de dédouanement et Ja lutte contre lacontrebande

Procédures de dédouanement

Au début de la mise en place de la gestion des risques la douane japonaiseutilise le systeme automatisé NACCS (Nippon Automated Customs ClearanceSystem) Le systeme NACCS s'appliquant aux marchandises transportées par lavole aérienne est mis en place pour la premiére fois en 1978 dans tous lesacroports

Introduit en 1991 le systeme NACCS s'appliquant aux marchandisestransportées par la voie maritime a pour objectif commun de procéder rapidement a

les marchandises sont immédiatement dédouanées sans tre contrôlées Pour celles qui sont classées dans la catégorie N°2 les douaniers doivent examiner ladéclaration en douane et les documents produits par le declarant La catégorie N°3permet a la douane de procéder au controle physique des marchandises Tout apres

la confirmation de la déclaration et le paiement de droits et de taxes la douanedonnera le feu vert a la libération des marchandises

2 Le systéme de sélection de marchandises

Les criteres de sélection de marchandises sont envoyvés par le systeme desrenseignements douaniers (CIS : Customs Intelligence System) Ceux-ci sontrépartis en 6 groupes dont 5 sur le propriétaire des marchandises sur lesmarchandises sur le pays d'origine sur la législation et la politique et | sur lacombinaison des critéres mentionnés ci-dessus Avec ces dits criteres le systemesélectionnera automatiquement une des 3 catégories en se basant sur le degrẻ derisque potentiel contenu dans les données déclarées par le propriétaire desmarchandises.

3 Gestion du systéme de sélection des marchandises

La douane japonaise a établi un service spécialisé qui est en charge del’analyse des staffs d'opération (OAS : Operational Analyse Staff ) au niveau central

et au niveau régional qui comporte 9 services OAS Le service central estresponsable de la mise en oeuvre des critéres de sélection dans chaque service OAS

au niveau régional Ces 2 niveaux de service OAS ayant pour taches le management

et létablissement des critères de sélection la surveillance des entreprises et lagestion des flux d information doivent gérer le svsteme de sélection Ceux-cipeuvent déterminer d'autres critères ou bien modifier un certain nombre de critéres

de sélection pour gérer des risques concernant les marchandises

4 Systeme des renseignements douaniers

Pour faciliter le fonctionnement du systeme NACCS la douane japonaiseétablit un svstème des renseignements douaniers (CIS) depuis 1991 lÏ s'agitréellement d'un instrument électronique qui se sert a la gesiion de renseignementsafin d'accélerer les procédures de dédouanement Ce systeme se concentre sur letraitement des marchandises a l'appui des informations dẻclarées en douane en vue

Nguyen Toan - 2 promotion- Memoire de recherche Page 19

de sélectionner les marchandises a haut risque Cela favorise le dédouanement desmarchandises a faible risque.

5 Surveillance des entreprises

Le service de CIS dispose dune base de données enregistrant les activitescommerciales des entreprises à l'aide des codes d'entreprises fournis par un organismespécialisé Pour celles qui ne sont pas encore codées le systeme CIS Jeur attribuera uncode lors sa réception des données du NACCS Ce sytéme divise les entreprises en 2groupes : celui a haut risque et celui a faible risque en fonction de leurs données :capital, effectif, fiches de suivi des activités commerciales

§ 2 Pratique de i'application de la technique de gestion de risques au sein desautres administrations des douanes du monde

En analysant la réalité de Ja douane japonaise les documents de certainesadministrations des douanes au cours des séminaires des activités spécifiques sur

la gestion de risques nous en avons tiré les observations SuIvantes :

A” La mise en place de la gestion de risques

Lors de la mise en oeuvre de la gestion de risques toutes les administrationsdes douanes font face a une paradoxe commune : Jes échanges commerciauxs'accroitrent quantitativement plus vite que l’effectif des douanes D’apres la sourced'informations de la douane americaine, en 2000 celle-ci a đủ dédouaner une valeur

de 1000 milliards de dollars soit le double par rapport aux sept années précédentes

Et ce chiffre sera prévisionnellement doublé dans 6 ans La douane coréenne en

1980 disposait de 3467 douaniers et a dédouané une valeur de 40.7 milliards dedollar En 1999 son effectif global a augmenté de 1399 (soit 3931 agents de douane)mais celui-ci devait dédouaner une valeur de 263 milliards de dollars (soit uneaugmentation de 547 %) La douane taiwanaise en 2000 devait dédouaner 288milliards de la monnaie taiwanaise qui représentaient 7 millions de declarations endouane tandis qu'en 1991, ce chiffre était 4.7 millions de declarations en douane Onprévoit que la douane taiwanaise devra dédouaner le double de la valeur de "année

2000 La douane japonaise se trouvait dans une meme situation pendant la période

de 1987 a 1999 En effet le nombre d'effectif douanier a connu une augmentation

de 7% ( soit 8200 agents de douane) mais le nombre de déclarations a enregistre unecroissance de 201%

A travers les exemples ci-dessus nous sommers convaincus que la gestion desrisques a pour but primordial l’accélération du dédouanement des marchandises(puisque leffectif douanier n’augmente pas) et la garantie des controles en

douane.!”

La plupart des pays qui commencent a appliquer la gestion des risques ontacquis déja leurs expérlences sur les systemes automatisés et les centres detraitement de données Par exemple les Etats Unis ont mis en oeuvre leur systeme

de commerce automatisé depuis 1983 La douane japonaise recourt a son systeme

de NACCS ou la Taiwan dispose des systemes de dédouanement maritime etắrien Grace à la mise en place de ces systémes |'application de la gestion derisques est facilitée car en les mettant en fonctionnement, une équipe dexpertsexprimentés a été formée A présent les administrations des douanes de ces pays ne

se forcent que d’étudier les principes de la gestion des risques pour les introduiredans leurs procédures de douane enxistantes

Selon le processus d’application, nous pouvons distinguer 3 groupes de paysqui appliquent la gestion des risques 4 3 moments différents Biensơr ceux-ci sepositionnent actuellement a de différents niveaux đapplication de la gestion derisques.

Groupe I : Les pays industrialisés développés comme ceux des Etats- Unis de laFrance du Danemark de |’Anglettere et d'autres pays membres de | UE du Japon.

de la Nouvelle Zélande

Il s agit des pays qui s avancent loin dans la recherche et lapplication de lagestion des risques Actuellement ils se sont dotés des systemes automatisésmultifonctionnels Leurs systemes d'organisation sont donc compatibles a laspécificité de l'opération douaniere I] s'agit des pays d'avant-garde dans le domaine

de la gestion de risques En effet au début des années 90 ces derniers ont réussid'appliquer des systemes automatisés Mais c'est aussi le moment ó ceux-cl selaissent entrevoir leurs lacunes face au développement de la gestion douaniere a lacroissance du commerce international et aux exigences du développementéconomique C'est pour cette raison que les administrations des douanes de ces paysdevaient procéder aux changements radicaux comme les rẻlormes dc là

Documents de plusieurs Administration des douanes dans la region d Asia-Pacifique au seminar sur

|'Evaluation des Risque, Etablissement de profils et Ciblage - Hanoi juillet 2001

Nguyen Toan - 2 promotion- Memoire de recherche Page 2]

modernisation des douanes aux Etats-Unis en 1995 au Japon en 1992 ou enAustralie en 1993 Ces réformes ont eu pour but commun de rénover lestechniques de gestion des risques qui étaient appliquées de fagon non uniforme afin

de les transformer en un système uniforme et cohérent tel qu elles le sont et qu'ellesrépondent a toutes les acceptions de la gestion des risques d’aujourd ‘hui

Groupe 2 : Les nouveaux pays industrialisés comme ceux de la Taiwan deSingapore de la Thailande, de la Malaisie et de la Chine

Ces pays ont appliqué la technique de gestion des risques de la 2è génération

au milieu des années 90, et ont obtenu maintenant des succes certains Ceux-ci ont

pu construire des bases nécessaires a l'extension de | application de la gestion desrisques dans toutes ies operaiions specifiques de ia douane

Puisque ces pays ont mis en place la gestion de risques apres les paysindustrialisés développés et qu'ils sont presque tous membres de !OMD, ilsdisposent de grands avantages au cours de leur mise en oeuvre de ce svstème Ils'agit de l’assistance technique de IOMD de I'APEC de la douane de |’Asiepacifique dans le cadre de la coopération de LOMD ou des programmes decoopération bilatérale Ces pays bénéficient également des expériences, des leconstirées par les pays du ler groupe.

Naturellement ceux-ci sont convaincus de la nécessité de l'application de lagestion de risques Cela a été déja prouvé dans les pays du ler groupe C'est pourquoi des le début de la mise en place de cette technique ils ont obtenul'approbation active et donc l'assistance de la part des dirigeants de différentsniveaux Ceci facilite son exécution et en garanut d'autres conditions exigées

A travers l'application de la gestion des risques des pays du ler groupe nouscomprenons la notion de gestion de risques l'approche de sa mise en place enmatiere de douane A la 2è phase d'application par les pays du 2è groupe noussommes au courant de travaux đapplication concrets a elfectuer a savoir le point dedepart les conditions nécessaires et suffisantes pour mener a bien Fapplication de lagestion de risques.

Groupe 3 : Les pays en voie de développement comme ceux du Cambodge de laMongolie

La plupart de ces pays n appliquent pas encore officiellement cette techniquequoiqu ils commencent a effectuer une part ou l'intégralité de leurs travaux C'estpourquoi pour ces pays la notion de gestion des risques reste nouvelle ouincomplete En effet ceux-ci n'ont pas encore đéterminẻ completement leur projet

d étude a suivre

B° Processus de prise de conscience du système de gestion de risques

Tout en observant la mise en place de la technique de gestion de risques dansd-autres pays nous pouvons affirmer que la prise de conscience de cette notionainsi que de son application se trouve encore a de différentes étapes A présent.quoiqu elle soit répandue dans plusieurs pays elle se réalise justement lors de ce

dernier temps D'après la douane américaine'Ì si l'on évalue toutes les parties

composantes du processus de gestion des risques, on n arrive jamais a bien imaginer

ce syteme C'est pour cette raison que ses contenus ont été introduits graduellement

au syvstéme de gestion des risques en fonction de chaque aspect (ex soumission auxregles commerciales) pour que celui-ci devienne un svstème moderne et uniformecomme i] lest aujourd’hui Donc aucune administration des douanes ne peutcommencer a appliquer directement cette technique a un niveau tout moderne etcomplexe Ainsi, pour pouvoir comprendre la relation entre la prise de conscience et

la demande de la mise en place de la technique de gestion des risques, nous nouspermettons d’aborder dans la partie qui suit de ce mémorre la prise de conscienceréelle de quelques pays au moment du commencement de cette application

En dépit de la mise en place du systeme automatique du commerce (1998) quicomposait de différents programmes et fonctions de la douane américaine, maiscelle-ci restait seulement a évaluer simplement des points centraux et elle ne savaitpas qu il s agissait d'un systeme de gestion des risques.

La douane chinoise'” était consciente de la notion de gestion de risques dès le

début des années 90 Dans certaines mesures elle s'est approchée a cette techniquedans l'exercice de quelques procédures de dédouanement comme la surveillance desproprlétaires de marchandises : ou bien les directions locales des douanes chinoisesont recouru a des méthodes de statistiques et de ratio pour la sélection des passagers

" Processus de Gestion de Risque - Service des Douanes des Etats Unis

Rapport de la douane chinoise sur son Processus de Gestion de Risque au seminar sur Evaluation des Risque Etablissement de profils et Ciblage - Hanoi juillet 2001

Nguyen Toan - 2 promotion- Memoire de recherche Page 23

a haut risque la découverte de fausses déclarations en douane sur la base desdonnées préexistantes des expériences ou des empreintes sur les emballages demarchandises Pourtant d'après la douane chinoise ces travaux n'étaient passuffisants parce quils ne constituaient pas encore les principes officiels et

permanents.

La douane australienne' a appliqué la gestion des risques dans desprocédures de dédouanement différentes Mais jusqu'a la période de 1993 a 1994.face a la demande des réformes douanières il était recommandé de rassemblerd'urgence ces techniques pour établir un plan stratégique Ou bien la douanejaponaise qui a commencé a appliquer la gestion des risques au début des années 90

a l'aide des Etats- Unis a obtenu de bons résultats mentionnés ci-dessus Mais en cemoment là la douane américaine ne savait pas encore qu'il s‘agissait d'un systeme

de gestion de risques

A travers cette réalité nous pouvons affirmer que la prise de conscience dusysteme de gestion de risques ne peut être obtenue que progressivement et qu'elledemande un certain temps I] est important de noter également que la prise deconscience parfaite ainsi que la réunion des conditions nécessaires au moment de ladécision du point de départ de !'application ne semblent pas nécessaires Mais leprobleme essentiel repose sur la fermeté dans la détermination de la douane

C” Orientation de l'approche de la gestion de risques

Quoique l'application de la gestions des risques ait pout but initial d'accélérer

le dédouanement des marchandises, sa mise en place dans les pays envisagés nousmontre que surgissent actuellement deux tendances suivantes :

[La tendance traditionnelle s'est appliquée dans plusieurs pays Selon laquelle,les douanes se concentrent sur le contrôle de chaque lot de marchandises a hautrisque au moment de la déclaration en douane et puis sur le contrôle dedédouanement a postériori

La nouvelle tendance vise également aux mémes objectifs ci-dessus Mais aufur et a mesure de contrôle des marchandises d import-export est devenu

Gestion de Risque et autres initiatives dans la douane australienne- John Drury

périodique lÌ s’agit alors du remplacement du contrdle de chaque lot demarchandises par le contrôle périodique des certains commergants En effet selon ladouane canadienne la tendance traditionnelle a empêché la douane d’avoir unevision globale sur toutes les relations interractives des entreprises Donc si on met

en place la gestion des risques, et que lon déploie le controle de chaque operation,

on traitera de la méme manière une entreprise qui respecte bien la loi et celles qui ycontreviennent La douane aura pas de distinction dan les traitements vis-a-vis desentreprises I] faut donc les traiter en fonction de leur prestige qu’elles excercent alégard de la douane et qui résulte de la surveillance de longue durée et de leursoumission permanente a la loi douaniére, mais non pas en fonction du résultat dequelques controles

D° Systeme des références

En général les références concernent principalement les entreprises a savoirleur observation de la loi et leur système de gestion interne I] s'agit des criteres debase

Le classement d'entreprises dans les procédures de dédouanement et celui decatégories de risque dépendent de la situation particulière de chaque pays Pour leclassement de risque par exemple la douane taiwanaise divise les risques en 3catégories dont chacune comporte 3 différents degrés La douane américaine et celle

d autres pays les divisent en 3 catégories: risque élevé risque standard et risquefaible

En ce qui concerne le classement d'entreprises jusqu à maintenant certainspays ont obtenu des résultats considérables tels que l'application đun systeme depriorités particulier a certaines entreprises Ainsi la douane américaine a mis enoperation le programme đinniative s'appliquant aux entreprises a faible risque en

2001 Dans le cadre de celui-ci elle en a sélectionné 150 (parmi 465 000entreprises) avant des chiffres d'affatre les plus importants et se soumettant auxreglements de douane Bilan : ces entreprises ne sont que contrélées a un ratio bas.les formalités de déclaration en douane ont donc été simplifiées La douanethailandaise applique le régime de “Carte d'or” depuis 1998 a plus de centaine degrandes entreprises les plus prestigieuses dans le commerce et ayant un systeme decomptabilité moderne La douane philippine procede au régime “Couloir supervertTM(Super Greenlane) en I'honneur de 50 grandes entreprises La douane russe acommence également a accorder des priorités a 173 entreprises et la douane

Nguyen Toan - 2 promotion- Memoire de recherche Page 25

pakistanaise eétablit une liste de 150 entreprises bénéficiant đun régime

ne « , 16

preferentiel.

E" Traitement de renseignements douaniers

Au cours de Ja mise en place de la gestion des risques il faut établir des bases

de données sur les marchandises ou les entreprises comme les suivantes :

- Base de données sur les entreprises (gérée par les organisations d'entreprisestelle que la Chambre de Commerce et d*Industrie)

- Base de données sur les infractions a la loi des entreprises

- Base de données sur le prix sur le marché international

- Base de données sur les codes d'immatriculation des entreprises

- Base de données sur les renseignements douaniers

- Base de données sur les déclarations en douane enregIstrées

Aln de bien traiter les sources dinformatlons concernées au cours dudédouanement du contrôle et de la surveillance en les combinant avec les donnéespréexistantes les administrations des douanes ont établi des staffs spécialisés dans

le traitement des bases de données douaniéres II s'agit du modẻle de la douanejaponaise Ces staffs constituent des points de contact qui regoivent les canauxd'information envovée par d'autres services de douanes intérieurs Ceux-ci sontchargés de les analyser de Jes évaluer de Jes traiter et đen recevoir le feed-back.selon les principes de la gestion des risques en vue đd assister les svstemes degestion fonctionnels et de construire un réseau d informations des risques au service

de F opération douaniere

E° Orientation de développement

Alin d’achever en méme temps les deux objectits de la gestion douaniere et de

la facilitation des opérations en douane les pays développés cherchent toujours arenforcer leur svsteme informatique au service de la gestion douaniére en général et

la mise en ocuvre de la gestion des risques en particulier quoique leur systeme degestion de risques soit stable et atteigne un haut niveau.

Done nous constatons que la mise en place du svsteme de gestion des risquesdans lẻ domaine douanier est lige étroitement a la tendance de | application de latechnologie informatique dans les opérations en douane Dans une certaine mesure

“voir 12

la gestion des risques constitue une des conditions primordiales permettant auxadministrations des douanes l’application de la technologie informatique dans leursaclivités professionnelles.

Dans Vavenir celles-ci appliqueront toutes les deux approches de la gestiondes risques tot ou tard en fonction des conditions spéecifiques de chaque pays

Résumé

De l'observation a la préconisation sur la gestion de risques de | OMD vul'importance de cette technique dans les procédures de dédouanement nous nouspermettons de faires quelques observations suivantes :

1 Dans la phase de recherche sur la gestions des risques en vue de sa mise enocuvre dans l'opération douaniére, la détermination et la préconisation desautorités de direction des administrations des douanes constituent une conditionprimordiale.

2 I:n effet la mise en place de la gestion des risques est une nouvelle approche dutravail douanier Elle exige donc une participation des toutes les partiesconcernées qui v apportent les connaissances et competences nécessaires De sanature cette technique n'est qu'une nouvelle pensée Pour qu'elle devienne uninstrument qui pourra se servir a une operation concrete celle-ci doit étretransposee dune maniére convenable dans les procédures de dédouanement enfonction des conditions, de la circonstance, de | objectif et des missions de ladouane I] nécessite donc une période préparatoire des experiences en ce qui concerne la technique, les procédures la formation des ressources humaines et lerajustement du systeme des textes juridiques en la matiere

t2 La propagande de la gestion des risques doit étre pris en compte car ceci permet

au contingent de douaniers de mieux comprendre le role de chacun au plan stratégique đe la gestion de risques de la Douane.

+ le principe de gestion des risques est le méme en général Mais son applicationvarie d'un pays a l'autre tout en dépendant de la situation spécifique de chaquepays La douane canadienne et américaine s'approche a la gestion des risques par

la méthode d'évaluation des degrés dans l'observation de la loi c'est-a-dire que

le controle et la supervision ne sont effectues qu'apres la liberation desmarchandises en douane Tandis qưau Japon eu en Australie on applique lavesuon des risgue au cours des procédures de dédouanement D°autres paysl'applique en combinant ces deux méthodes

Nguyen Toan - 2 promotion- Memoire de recherche Page 27

Afin que la gestion des risques soit mise en place avec succes les systemesautomatisés tels sont ceux de dédouanement de marchandises d‘import-export,

de bases de données opérationnelles d'informations de gestion doivent trebien utilisés I] est également nécessaire de former le contingent de douaniersspécialisé dans la collecte lanalyse pour que les entrées d'information soient

maintenues.

les systemes de critéeres de sélection doivent étre gérés dune manierecentralisée dans tout le pays mais il faut créer également un mécanisme dedécentralisation flexible et conforme Celui-ci peut a la fois mettre en valeurlefficacité, unité des systèmes et le dynamisme des douaniers de tous niveauxtout en empéchant les manoeuvres frauduleuses utilisées par les contrabandiers.Par exemple, l’application des critéres de sélection populaire et flexible par ladouane talwanaise.

Le classement d'entreprises sur la base des criteres des risques (celui de risquebas appliqué aux entreprises) fait fonction de leur accorder des priorites.

Au long de la mise en place de la gestion des risques la douane devra en mémetemps recourir aux autres méthodes de contrôle telles que le contrôle pontuel lecontrole a posteriori | utilisation des equipments modernes (machine a rayon X)

et le mécanisme de feed-back immédiat Celles-ci visent à se compléter pourfaire valoir les avantages et surmonter les défauts les risques potentiels de lacarrière douaniere |] s'agit đun facteur vital du svstème de gestion des risques.

La mise en application de la gestion des risques depend de son envergure de sonprocessus pour avoir des unités correspondantes Mais juste avant lefonctionnement du systeme, i] nous réunir des unités suivantes ;

- uncomité de direction au niveau central dirigé par une téte de la DirectionGenerale de la douane et composé des chefs de directions des secteursopérationnels :

- un service de contact qui est chargé de faire des etudes sur les systemes deveiller a leur fonctionnement et de les mettre a jour :

- un service au niveau central qui est chargé de collecter đanalyser lesinformations transmises par les services extérieurs au niveau local :

we)

- cn matiére d organisation, il faut procéder aux rajustements compatibles en

se basant essentiellement sur les degrés de risque et non sur le volume laquantité de marchandises de passagers ou de movens de transport I] fautcentraliser les brigades de contrơle qui sont responsables de surveillerchaque région plutơt que les répartir aux postes-frontieres

Le renforcement de la propagande sur la gestion des risques aupres desentreprises est devenue une expérience répandue dans les pays ó cette techniqueest appliquée Cette méthode connait une grande signification dans la facilitationdes entreprises honnétes et dans la création des sources d informations au service

du contrơle douanier.

.Dans le domaine de la douane, la gestion des risques crée |’uniformite dans letraitement opérationel et la continuité de la direction vis-a-vis de différentsniveaux tout en assurant l'obJectivité des décisions prises

.A travers les résultats obtenus par les autres pays la gestion des risques est uneevidence et une objectivité : i] s'agit d'une solution efficace et unique qui peutmettre fin au paradoxe des missions de la douane II est possible de comparerégalement son sdle avec celui du contrơle a postériori dans l’application del'évaluation des valeurs en douane prévue par les principes de | agrément

d`application de l'article VII du GATT"

Conclusion:

Grace al application de la gestion des risques et de la technologie informatique les procédures de dédouanement ont été accelẻrées : elle assure également Vobjectivité et uniformité de la prise de décisions de controle dans le cadre de

la branche douanière.

La mise en oeuvre de la gestion de risques par la douane vietnamienne a | heureactuelle a pour caractere évident et conforme a la tendance de développement des opérations douaniéres Elle répond bien aux demandes de la croissancesocio-e€conomique et de |'intégration du pays I] ne nous reste qưả decider dedeterminer l'approche l'orientation de cette technique dans les activitesoperationnelles particulierement dans la phase initiale de application

‘7 Agrement general sur le tarrif et le commerce

Nguyen Toan - 2 promotion- Memoire de recherche

PARTIE II

L'ETAT ACTUEL DE LA MODERNISATION DES ACTIVITES

DOUANIERES AU VIETNAM ET LA NECESSITE DE

L'APPLICATION DE LA GESTION DES RISQUES

CHAPITRE |SITUATION DE LA MODERNISATION DES ACTIVITES

DOUANIERES AU VIETNAM

SECTION 1INTRODUCTION SUR LA DOUANE VIETNAMIENNE

S$ | Généralités

La douane vietnamienne a pris naissance le I0 septembre 1945 dontl'appellation initiale "Service de douane et droits indirects" sous Fauforrté duministere des Finances Aprés 1954 elle a été dénommée "Service des droitsd'import et d'export" et sous Fautorné du ministere de I'Industrie et du Commerce

Ce dernier était appelé "Direction de la douane” En 1984 le Conseil des Ministres

a deécidé d'établir la Direction Générale de la Douane sous la direction duGouvernement jusqu'au mois de septembre 2002 Puis la Direction Générale de laDouane du Vietnam est rattachée au ministere des Finances.

La douane vietnamienne a pour différentes missions :

- de controler et de surveiller des marchandises et des movens de transport :

- de Jutter contre la contrebande et les trafics délinquants transfrontaliers :

- d appliquer la législation fiscale aux marchandises d‘import-d'export :

- de proposer les mesures de gestion douaniere dans les acuvités d import-d'export,

de sortie et d’entrée et de transit, et les politiques tarifaires applicables auxmarchandises d'import-d'export.

[He adopte une organisation centralisée et hiẻrarchisée c'est-a-dire que leDirecteur général de la douane est le chef supréme de la gestion et de la direction detoutes les activités douanieres Les services de douanes aux echelons inféricursdoivent se soumettre a leur supeériorite

les administrations des douanes comprennent les sulvantes :

- la Direction générale de la douane, qui est placée sous la tutelle du Ministére desFinances :

- 33 directions provinciales des douanes qui sont réparties sur tout le territoire du

pays :

- 180 délégations douaniéres prés des postes-frontieres ou bureaux des douanes.brigades des douanes et unités équivalentes :

La Direction générale de la douane vietnamienne a pour fonction de réguler

de la réglementer les activités douaniéres Cette fonction se traduit par les missionssuivantes :

1 d'élaborer et de réaliser la politique la stratégie et le plan de développement de

la douane vI€LIi41116111©

de proposer des textes juridiques sur la douane et de les appliquer :

d'orienter Papplication de la législation douaniére et de la propager auprẻs dupublic :

! de réglementer l’organisation et le fonctionnement des services des douanes ;

de former le contingent de douaniers :

de mettre en oeuvre létude et |’application des progres scientifiques ettechnologiques dans la gestion douanieére ;

1 de dresser les statistiques en matiére douanie¢re :

1 d'inspecter de contrôler de résoudre les recours en action de justice et lesdénonciations et de sanctionner les infractions en douane :

de réaliser la coopération internationale en matiére douaniere

En outre il existe d’autres institutions chargees de la régulation et de lareglementation en matiére douaniere telles que :

- le Gouvernement qui centralise la régulation et la réglementation en matieredouanicre dans l'ensemble du pays :

1 la Direction générale de la douane qui assiste le Gouvernement dans laregulation et la réglementation en matiére douaniere :

les ministéres les départements ministériels relevant du Gouvernement chacun

en ce qui le concerne qui doivent collaborer avec la Direction generale de ladouane dans la régulation et la réglementation de la douane :

- les Comités populaires a tous les échelons chacun en ce qui le concerne doiventappliquer la législation douaniére sur leur propre ressort territorial

`

Nguyen Toan - 2 promotion- Memoire de recherche Page 31

§ 2 Historique de la douane vietnamienne

Le processus d'établissement et de dévelopment de la technique douaniere va

de pair avec des périodes importantes du pays

A° Avant 1984

Pendant cette période les procédures de contrôle des marchandises export en douane s'effectuaient conformément aux protecoles conclus entre despays socialistes Celles-ci étaient trés simples pour les marchandises commerciales.Tandis quelles s'appliquaient strictement aux marchandises qualiiées noncommerciales: 100% de ces marchandises étaient contrôlées La quantité demarchandises qui circulaient aux frontiéres nationales n'était pas importante La loisur {es laxes đimport-export ainsi que la Loi sur Douane'® nétaient pas encore

d'import-adoptées Les procédures en douane pendant cette époque traduisaient nettement lecaratére traditionnel d'une économie fermée et passive ayant pour seul but

‘administration

B® La période de 1984 a 1997

Sous l'effet de la préconisation de l'ouverture du Gouvernement vietnamien,les échanges commerciaux les mouvements de personnes et de movens de transportaugmentaient graduellement Face a cette situation la simplification des procédures

opérationelles en douane devenait impérative Notamment l'ordonnance’” de 1990

sur la douane a créé a l’administration des douanes vietnamiennes un meilleurfondement juridique qui assurait la réalisation de ses missions Dans ce sens, en

1993 elle a participé a l'Organisation Mondiale de la Douane (OMD) a FASEAN en

1995 et a adhéré a la Convention de Kvoto pour la simplification et Pharmonisation

de la procédure douaniére La mise en oeuvre de cette Convention a influencépositivement sur l'orientation de modernisation et de réforme de la douanevietnamienne Mais en général aucune stratégie d’amélioration de proceduredouaniere spécifique n'a été déterminée pendant cette période

IS ‘ : ` : Reva : ¬.

La premiere Loi de douane adoptee le 29 juin 2001 par | Assemble Nationale de la Republique Socialiste du

Vietnam en sa lle session de la Xe legislature

C” De 1998 jusqu'a maintenant

C'est la période ot tous les problèmes techniques de la douane vietnamienne

se sont relevés face au développement continue! et quelques fois imprévisible del'économie et du commerce du pays La douane a été forcée a procéder a desréformes nécessaires Grace a la direction du Gouvernement a l'assitance desdouanes des pays développés et des organisations internationales, celle-ci a pubénéficier des avantages techniques offerts par les conventions internationales surles activités douaniéres Ceci a décidé la réforme de ses procédures opérationnelles

et de son organisation structurelle assez radicale La douane vietnamienne a changéfondamentalement en ce qui concerne la methodologie de la gestion et la facilitationdes entreprises d'import-d'export En effet elle s'est apporchée a des techniquesmodernes de la douane internationale telles que la gestion des risques le contrôle apostériori dans ses procédures opérationnelles

D° Les missions de la douane vietnamienne d'aujourd'hui

Avec son effectif se positionnant autour de 7400 agents de douane la douanevietnamienne a pris en charge de dédouaner un volume de marchandises d`Import-d'export dont la valeur totale dépasse plus de 30 milliards de dollars, dans sesconditions đinfrastructures actuelles et dans son mécanisme d administrationcourant A l'horizon de l’an 2010 ce chiffre quadruplera lorsque le contignentdouanier naura pas tellement accru Tout cela force la douane vietnamienne aappliquer les technologies modernes de gestion des réalisations techniques et

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scientifiques dans ses opérations douaniéres.~”

D’autre part celle-ci devra faire face aux défis découlant de l'évolution

d ouverture de l'économie tels que le dumping le blanchiment d'argent le trafic dedrogues Elle devra prendre en compte tous ces phénomemes pour pouvoir les

surmonter.

Nguyen Toan - 2 promotion- Memoire de recherche Pa ga ® ndnd

Sur le plan régional et international, pendant ce lap de temps, elle a conclu desengagements tels que ceux de |'AFTA ceux portant sur I'élimination de tarifsdouaniers compléte a l'intérieur de l'ASEAN, ceux de APEC concernant le demi-programme d'élimination de tarif douanier et ceux de POMC relatifs à la mise enoeuvre de |'évaluation des valeurs en douane prévue par les principes de l’agrémentd’application de l’article VH du GATT, de l’agrément de TRIPS sur la protectiondes droits de propriété intellectuelle Vu ses engagements régionaux etinternationaux la douane vietnamienne devra déployer tous ses efforts possibles.

Pour que ces tâches soient remplies celle-ci devra introduire des techniquesnouvelles et modernes à ses opérations de douane quotidiennes, y compris la gestiondes risques le contrôle a posteriori

SECTION 2

PROCEDURE D'APPROCHE DE LA TECHNIQUE DE GESTION DES

RISQUES DE LA DOUANE VIETNAMIENNE

Avant 1986, le concept đe la gestion des risque n'était pas connu dans le domain

de la douane vietnamienne Jusqu’en 1997, a ]*évolution de la politique d’ ouverture

de l'économie entretenue par le gouvernement vietnamien |’administration desdouanes s est initialement rendue compte de la gestion des risques en procédant a lacanalisation de marchandises en 3 groupes : celui de couloir bleu (sans aucuncontrôle) celui de couloir jaunne (des contrôles effectués par hasard) et celui decouloir rouge (des contrôles physiques entiers ), et de passagers a l’a€roport en 2øroupes: bleu ( rien a déclarer) et rouge (objets à đéclarer) ou a l’application de laliste de prix minimums, Cependant, ces techniques n‘étaient qu'une imitation sansqu'elles traduisent les principes directeurs de la gestion des risques

Pendant la période de 1997 jusqu'au mois de septembre 2001 la douanevietnamienne s'est vraiment approchée a cette technique de gestion des risques atravers ses études ses colloques nationales et internationales ses stages deformation a létranger En effet elle a procédé a des réformes actives sur saprocedure opérationnelle et sur son organisation au niveau local Grace auxréalisations acquises pendant cette période elle a pu faire transposer ses

applications de la gestion de risques fondamentales dans la loi sur douaneVietnamienne : ceci est prévu dans ses articles 29 30 et 32.

Actuellement la demande de la mise en application de la loi sur douane engénéral et de ses articles 29, 30 et 32 en particulier devient pressante Selon lesobservations celle-ci s'est appliquée généralement sans aucune contrainte Maisdans le domaine de la gestion des risques, aucune orientation ou aucune solutionpratique n'a été prise En effet, en vue de l'augmentation du taux de marchandisesexemptées de contrôle physique, au lieu de selon la technique de gestion desrisques, réviser strictement les critéres de sélection de marchandise au moment deleur enregistrement et de la canalisation des déclarations en douane, nous avonsprocédé a l'augmentation de la quantité et des catérogies de marchandises dontl'exemption de controle physique est décidée par un acte administratif émanant duPremier ministre Cette mesure administrative a été prévue dans le décret

N°101/2001/ND-CP du 31 décembre 2001 du Gouvernement’' En fait selon le

principe de gestion des risques il s'agit d'un pur transfert de risques dansl'application du niveau inférieur au niveau supérieur En ce qui concerne la qualité

de gestion rien n'est meilleur

Autre exemple dans les cas d'exonération de contrôle physique ou de contrôlepar hasardisation selon lesquels le critére de l'observation de la législation sur ladouane s'est impliqué mais celui qui concerne le contrôle intérieur dune entreprise

a été délaissé C'est au moment du contrôle a posteriori que ce critere devientvraiement important, car nous avons le temps de l'effectuer Si nous souhaitonsconnaitre le svsteme de contrôle intérieur de l'entreprise le contrôle a posteriori doitêtre effectué de fagon régulière et périodique Or, la loi sur douane n'a pas énoncécette disposition C'est pourquoi dans le temps qui vient nous devrons penser a lamodifier

“' portant promulgation du reglement sur Ïapplication des articles de la loi de douane sur les procédures

douanieres, les contrôles et les surveillances en douane

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