Luận văn thạc sĩ luật học: Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật dưới luật ở Việt Nam hiện nay

Ngoài ra, còn có những bài viết khác liên quan đến nội dung luận án của các tạp chí như: Tạp chí Luật học, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, Tạp chí Dân chủ và pháp luat...Tuy nhiên, các cô

TRUONG DAI HỌC LUẬT HÀ NOI

HOÀNG THỊ QUỲNH TRANG

CƠ CHE KIEM TRA VĂN BẢN QUY PHAM PHÁP LUẬT

DƯỚI LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành: Lý luận và Lịch sử Nhà nước và Pháp luật

Mã sô: 60 38 01 01

NGƯỜI HUONG DAN KHOA HỌC:

PGS TS NGUYEN THI HOI

HÀ NOI - 2013

Trong suốt quá trình học tập và hoàn thành luận văn này, tôi đã nhậnđược sự hướng dẫn, giúp đỡ quý báu của các thầy cô, gia đình, các anh chị

em và các bạn Với lòng kính trọng và biết ơn sâu sắc tôi xin được bay tỏ lời

cảm ơn chân thành tới:

PGS.TS Nguyễn Thị Hỏi, người thầy đã hết lòng giúp đỡ, dạy bảo,động viên và tạo mọi điều kiện thuận lợi cho tôi trong suốt quá trình học tập

và hoàn thành luận văn tốt nghiệp

Ban Giám hiệu, Khoa Sau đại học, Bộ môn Lý luận chung về nhànước và pháp luật Trường đại học Luật Hà Nội đã tạo mọi điều kiện thuận

lợi giúp đỡ tôi trong quá trình học tập và hoàn thành luận văn.

Xin chân thành cảm ơn các thầy cô đã dạy dỗ và cho tôi những đónggóp quý báu dé hoàn chỉnh luận văn này

Xin gửi lời cảm ơn tới gia đình, bạn bè và các anh chi em trong lớp Cao học Lý luận 19A đã luôn ở bên cạnh động viên và giúp đỡ tôi trong qua trình học tập, làm việc và hoàn thành luận văn.

Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.

Tác giả Luận văn

Phần mở đầu 5Phần nội dung

Chương 1: Cơ sở lý luận về cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm 11

pháp luật dưới luật 1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật và văn bản quy phạm | I1 pháp luật dưới luật

1.2 Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật dưới luật 161.3 Mục đích kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật dưới luật 191.4 Nội dung kiêm tra văn bản quy phạm pháp luật dưới luật 201.5 Khái niệm cơ chế kiêm tra văn bản quy phạm pháp luật dưới 21

luật

1.6 Các thành tô của cơ chế kiêm tra văn bản quy phạm pháp luật 23

dưới luật

Chương 2: Thực trạng và giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra 31

văn ban quy phạm pháp luật dưới luật ở Việt Nam hiện nay.

2.1 Thực trạng cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở Việt 33

Nam hiện nay

2.1.1 Về nguyên tắc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật dưới luật 332.1.2 Về hệ thống quy phạm pháp luật về kiểm tra văn bản quy 35

phạm pháp luật dưới luật

2.1.3 Về tô chức và hoạt động của cơ quan nhà nước có thâm quyén| 41

2.1.4 Về quy trình thủ tục kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 45

dưới luật

2.2 Nguyên nhân và giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản 47

quy phạm pháp luật dưới luật ở Việt Nam hiện nay

2.2.1 Nguyên nhân những thành tựu đạt được 47

2.2.2 Nguyên nhân những hạn chế, tồn tại 482.2.3 Giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp 53

luật dưới luật ở Việt Nam hiện nay

Kết luận 67

CP Chinh phu

HDND Hội đồng nhân dân

UBND Uỷ ban nhân dân

VBQPPL Văn ban quy phạm pháp luật

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu dé tài:

Từ khi xã hội loài người được hình thành, các hoạt động chung của

nhân loại đã được điều chỉnh bởi các quy phạm xã hội nhất định Để Nhànước thực sự trở thành nhà nước pháp quyên thì điều đầu tiên có ý nghĩaquyết định là phải xây dựng được một hệ thống pháp luật dân chủ, côngkhai, minh bạch, đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước và xã hội trongđiều kiện của nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế Do đó,trong thời gian qua, các cơ quan nhà nước đã ban hành một số lượng lớn cácvăn bản quy phạm pháp luật (từ nay viết tắt là VBQPPL) dé kịp thời đáp ứngnhững yêu cầu nói trên Tuy nhiên, do còn một số bất cập trong quá trìnhsoạn thảo, thâm định, ban hành văn bản nên thực tế hiện nay vẫn đang tồntại những mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống pháp luật và có những quyđịnh chưa phù hợp với các điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội ViệtNam đã ký kết hoặc gia nhập

Dé khắc phục tình trạng này, bên cạnh việc thực hiện những biện phápnhằm nâng cao kỹ thuật lập pháp, chúng ta còn phải tạo lập được một cơ chếpháp lý với những hoạt động hữu hiệu nhằm loại trừ tối da tình trạng mâuthuẫn, chồng chéo của các VBQPPL

Xuất phát từ lý do đó, việc nghiên cứu Cơ chế kiểm tra VBQPPLdưới luật ở Việt Nam hiện nay có ý nghĩa to lớn và cũng là một yêu cầucấp thiết đối với việc xây dựng Nhà nước pháp quyên “của dân, do dân và vìdân” mà ở đó pháp luật giữ vai trò tối thượng

2 Tình hình nghiên cứu dé tài

Kiểm tra VBQPPL dưới luật là vấn đề hết sức phức tạp ảnh hưởngquyết định đến chất lượng của pháp luật nên được rất nhéu các nhà quản lý

nhiều công trình nghiên cứu về kiểm tra VBQPPL nhưng chủ yếu đề cập đếntừng lĩnh vực cụ thé hoặc dé cập tới toàn bộ hệ thống VBQPPL chứ chưa tập

trung vào riêng VBQPPL dưới luật.

Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường: “Kiểm tra, rà soát, xử lý, hệthống hóa văn bản quy phạm pháp luật” năm 2010 mã số: LH-09-08/ĐHL-

HN do TS Nguyễn Thị Đào làm Chủ biên Đề tài đã đề cập tới khái niệmkiểm tra VBQPPL theo nghĩa rộng gồm cả kiểm tra trước và kiểm tra saukhi ban hành cũng như đặt kiểm tra trong mỗi tương quan với các hình thứckhác như: rà soát, xử lý, hệ thống hóa Đối với nội dung kiểm tra VBQPPL,

đề tài yêu cầu kiểm tra tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản [23]

TS Bùi Thị Dao đã bảo vệ thành công luận án tiến sĩ với dé tài [24]

"Tỉnh hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính" Luận án đã đisâu phân tích các tiêu chí về tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hànhchính dé từ đó khang định tính hợp pháp va hợp lý luôn có mối quan hệ biệnchứng với nhau, làm tiền đề cho nhau Tác giả đã tiếp cận khái niệm quyếtđịnh hành chính bao gồm hai loại quyết định hành chính quy phạm pháp luật

và quyết định hành chính áp dụng pháp luật (cá biệt) Vì vậy khi đưa ranhững tiêu chuẩn về tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chínhngoài những điểm chung giống nhau, mỗi nhóm quyết định hành chính lại

có tiêu chuẩn đặc thù về tính hợp pháp và tính hợp lý (với quyết định hành

chính cá biệt phải được ban hành đúng thời hạn ).

Nghiên cứu những vân đê tông quan về kiêm tra và xử lý VBQPPL còn có Luận án tiên sĩ của TS Đoàn Thị Tô Uyên với tên gọi: “Kiêm tra và

xử lý VBQPPL ở Việt Nam hiện nay” [55], Trường đại học Luật Ha Nội

VBQPPL của hệ thống các cơ quan ban hành VBQPPL ở Việt Nam hiệnnay Cũng về nội dung kiểm tra và xử lý VBQPPL còn có luận văn thạc sĩcủa Trương Thị Phương Lan với tên gọi "Kiểm tra và xử lý VBQPPL dochính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay", Khoa Luật, Dai hocQuốc gia Hà Nội năm 2007[36] Luận văn lý giải khá cơ bản về lý luận, thựctrạng và giải pháp cho hoạt động kiểm tra và xử lý VBQPPL nhưng chỉ giớihạn với những VBQPPL do chính quyền địa phương ban hành.

Cho đến nay, vẫn chưa có một khái niệm VBQPPL được tất cả cácnhà nghiên cứu đồng thuận do vậy vẫn còn có những quan điểm luận bàn vềvan đề này chang han trong bai viết của TS Nguyễn Cửu Việt Về khái niệmVBOPPL, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 11 năm 1998[57] và Trở lạikhái niệm VBOPPL, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 4 năm 2007[58] Tác

giả đã phê phán cách định nghĩa của pháp luật hiện hành "VBQPPL là văn

bản" cho rằng đó là cách diễn nôm trong định nghĩa và đưa ra cách địnhnghĩa "VBQPPL là một hình thức ghi nhận kết quả sự thê hiện ý chí của các

chủ thê có thâm quyên ".

Bài viết VBOPPL và quy định cua luật thực định Việt Nam vềVBOPPL của TS Nguyễn Minh Doan đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp

số 7 năm 2010[ | đã khăng định hai dấu hiệu đặc trưng cơ bản nhất củaVBQPPL là luôn gắn liền với Nhà nước (do Nhà nước ban hành và bảo đảmthực hiện) và có chứa quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự mang tính bắt buộcchung) Theo tác giả, những dấu hiệu khác của VBQPPL như thủ tục, trình

tự ban hành và hình thức của văn bản tuân theo quy định pháp luật không

phải là những dấu hiệu quan trọng và bắt buộc Vì vậy, tác giả cho răng Luật

như găn liên với Nhà nước và có chứa đựng quy tắc xử sự chung là đủ.

Năm 2011, GS.TS Phạm Hồng Thái đã thê hiện quan điểm của mìnhtrong bài viết "VBOPPL và pháp luật về VBOPPL", Tạp chí Dân chủ vàpháp luật, số 7 (232) [49] Bài viết đã chỉ ra những điểm bat cập của phápluật hiện hành về VBQPPL, là một trong những nguyên nhân làm ảnh hưởngđến chất lượng VBQPPL và chất lượng hệ thông pháp luật Từ đó tác giả đã

đề xuất những giải pháp có ý nghĩa nhằm nhận diện chính xác VBQPPL

hiện nay.

Đối với tiêu chí đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản

pháp luật nói chung và VBQPPL nói riêng đã được PGS.TS Vũ Thư bàn

luận trong bài viết Tinh hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và cácbiện pháp xử lý khiếm khuyết của nó, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 1,năm 2003[51] Tác giả đã phân tích rất sâu sắc và cụ thé về các biểu hiệntính hợp pháp và tính hợp ly của văn bản pháp luật dé từ đó thay được giữatính hợp pháp và tính hợp lý luôn có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, trong

hợp pháp đã có hợp lý và ngược lại.

Ngoài ra, còn có những bài viết khác liên quan đến nội dung luận án

của các tạp chí như: Tạp chí Luật học, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, Tạp chí Dân chủ và pháp luat Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu trên đây

chủ yếu đi theo xu hướng nghiên cứu về hoạt động kiểm tra văn bản nóichung (toàn bộ hệ thống văn bản luật và dưới luật) trên thực tế cũng như hệthống các văn bản quy định, còn việc nghiên cứu một cách tông thé cơ chếvới các yêu tô bao hàm bên trong như thiết chế hay nhân lực thì rat ít được

quan tâm hoặc chủ yêu được quan tâm ở một vài khía cạnh hẹp và tính khái

nhỏ bé cho việc nghiên cứu cơ chế kiểm tra VBQPPL dưới luật thêm phong

phú và đa dạng hơn.

3 Mục đích, đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn:

Có thê nói, cơ chế kiểm tra VBQPPL dưới luật là một vấn đề hết sứcphức tạp, chính vì thế mục đích nghiên cứu của đề tài là nhằm tìm ra các giảipháp để nâng cao hiệu quả hoạt động của kiểm tra VBQPPL dưới luật ở

nước ta hiện nay.

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là cơ chế kiểm tra VBQPPL dưới

luật ở Việt Nam.

Cơ chê kiêm tra VBQPPL dưới luật có nội dung vô cùng rộng và liên quan tới rât nhiêu vân đê trong quản lý nhà nước, vì vậy, trong giới hạn luận văn thạc sĩ, đê tài chỉ tập trung nghiên cứu những vân đê sau:

- Nghiên cứu trong phạm vi lãnh thé Việt Nam và trong thời gian từnăm 2002 (khi chuyển giao chức năng kiểm tra VBQPPL dưới luật từ hệthống Viện kiểm sát nhân dân sang CP) tới nay

- Nghiên cứu cơ chế kiểm tra VBQPPL dưới luật đối với cácVBQPPL dưới luật do các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương

ban hành.

4 Phương pháp nghiên cứu được áp dụng trong luận văn.

Ngoài việc xuất phát từ cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng

và duy vật lịch sử của triệt học Mac — Lé-nin, việc nghiên cứu đê tài được

tiến hành trên cơ sở sử dụng nhiều phương pháp cụ thé như: phân tích, tổng

hợp, so sánh, lịch sử theo yêu câu của từng vân đê.

5 Y nghĩa lý luận và thực tiên của luận văn

Luận văn có một sô đóng góp mới vê mặt khoa học như sau:

- Làm sáng tỏ lý luận về cơ chế kiểm tra VBQPPL dưới luật ở nước ta

hiện nay;

- Chỉ ra ưu điểm và hạn chế của cơ chế kiểm tra VBQPPL dưới luật ở

Việt Nam hiện nay;

- Dé xuât một sô giải pháp nhăm nâng cao hiệu quả hoạt động kiêm tra VBQPPL ở Việt Nam hiện nay.

6 Bố cục luận văn:

Ngoài phân mục lục, mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo,

luận văn được chia thành 2 chương:

1 Chương 1: Cơ sở lý luận về cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm

pháp luật dưới luật

2 Chương 2: Thực trạng và giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn

bản quy phạm pháp luật dưới luật ở Việt Nam hiện nay.

CHUONG 1: CO SO LY LUAN VE CO CHE KIEM TRA VAN BANQUY PHAM PHAP LUAT DUOI LUAT

1.1 Khái niệm văn ban quy phạm pháp luật và văn ban quy phạm pháp luật dưới luật

Về khái niệm VBQPPL hiện nay đang có nhiều quan điểm khác nhau.Cách hiểu được quy định tại Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 ở Điều | là:

“1, VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợpban hành theo thâm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong

Luật này hoặc trong Luật ban hành VBQPPL của HĐND, Uỷ ban nhân dân,

trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà

nước bảo đảm thực hiện dé điêu chỉnh các quan hệ xã hội.

2 Văn bản do cơ quan nha nước ban hành hoặc phối hợp ban hành

không đúng thầm quyên, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong

Luật này hoặc trong Luật ban hành VBQPPL của HDND, Uỷ ban nhân dân thì không phải là VBQPPL”’.

Theo đó, VBQPPL bắt buộc phải có đủ các yếu tố sau:

- Do cơ quan nhà nước có thầm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành;

- Theo hình thức, trình tự, thủ tục luật định;

- Chứa đựng các quy tắc xử sự chung;

- Có giá trị pháp lý bắt buộc chung:

- Được bảo đảm thực hiện bởi Nhà nước.

Tiếp đó, khoản 2 quy định: văn bản do cơ quan nhà nước ban hànhhoặc phối hợp ban hành không đúng tham quyên, hình thức, trình tự, thủ tục

được quy định trong Luật ban hành VBQPPL thì không phải là VBQPPL.

Như vậy, theo quy định của pháp luật thực định thì một VBQPPL phải có

đủ năm yếu tố nói trên, chỉ cần thiếu một trong các yếu tố đó thì văn bảnkhông được coi là VBQPPL Quan niệm này đã dẫn đến thực tế có nhữngvăn bản mà bản chất là VBQPPL, thậm chí đã thoả mãn tới bốn yếu tốnhưng do sai sót về hình thức hoặc trình tự, thủ tục ban hành (ví dụ: quyđịnh thời điểm có hiệu lực không đúng với quy định của Luật Ban hànhVBQPPL) lại không được coi là VBQPPL Đây chính là sự bất hợp lý của

khái niệm VBQPPL theo quy định của pháp luật thực định Quy định này có

nhược điểm là không xác định đúng yếu tô bản chất của một VBQPPL, cùngvới nó là các quy định thiếu thực tế về hiệu lực văn bản đã dẫn đến địnhnghĩa VBQPPL trong Luật BHVBQPPL trở nên xa rời thực tiễn và làm phứctạp hoá van dé

Giáo trình Lý luận về nhà nước và pháp luật của Trường đại học Luật

Hà Nội thì định nghĩa: “VBQPPL là hình thức pháp luật được biểu hiện dướidạng văn bản, có chứa đựng các quy tắc xử sự chung, do các chủ thé có thắmquyền ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức luật định, được nhà nướcđảm bảo thực hiện và được sử dụng nhiều lần trong cuộc sống”[3 1]

Theo định nghĩa này, VBQPPL là văn bản mang những dấu hiệu cơ bản

sau:

- Chứa đựng các quy tắc xử sự chung được Nhà nước đảm bảo thực hiện.Điều này cho phép phân biệt VBQPPL với những văn bản hành chính thông

thường do Nhà nước ban hành cũng có giá trị pháp lý nhưng không chứa

đựng các quy tắc xử sự chung (quy phạm pháp luật);

- Do cơ quan nhà nước có thâm quyền ban hành Không phải mọi văn banđược ban hành bởi Nhà nước đều là VBQPPL, mà chỉ có những van bản do

cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành pháp luật (theo luật định) banhành mới có thê trở thành VBQPPL;

- Hình thức, trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL được quy định trong luật.

- Được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần trong đời sống Điều này cho phép

phân biệt VBQPPL với các văn bản pháp lý hành chính cá biệt, chỉ áp dụng

cho một đối tượng cụ thé trong một quan hệ xã hội, sắn với một sự kiệnpháp lý nhất định;

Tuy nhiên, định nghĩa thứ hai này cũng tồn tại điểm bat hợp lý Với tiêuchí thứ nhất: chứa đựng quy tắc xử sự chung thì trong một số VBQPPL, ví

dụ như văn bản dùng để giải thích các nguyên tắc, các thuật ngữ được sửdụng thì không hề chứa các quy tắc xử sự chung

Từ phân tích trên có thê đi đến định nghĩa VBQPPL như sau:

VBOPPL là văn bản do các chủ thé có thẩm quyên ban hành theo trình tự,

thủ tục và hình thức luật định, có chứa đựng các quy phạm được Nhà nước dam bao thực hiện và được thực hiện nhiêu lan trong cuộc sông

VBQPPL có các đặc diém sau:

- Do chủ thé có thâm quyền ban hành pháp luật ban hành Điều đó cónghĩa là chỉ có chủ thé nào có thẩm quyền ban hành pháp luật mới có théban hành ra VBQPPL Đó có thể là cơ quan nhà nước như: Quốc hội, CPcũng có thể là những cá nhân như: Chủ tịch nước, Thủ tướng CP, Bộ

truong,

- Hình thức, trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL được quy định trong luật.

Ví dụ như: Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004.

- Chứa đựng các quy phạm được Nhà nước đảm bảo thực hiện, tức là các quy phạm pháp luật

- Được thực hiện lặp đi lặp lại nhiều lần trong đời sống

Hệ thống VBQPPL ở Việt Nam hiện nay bao gồm các loại sau:

1 Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội

2 Pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội

3 Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước

4 Nghị định của CP.

5 Quyết định của Thủ tướng CP

6 Nghị quyết của Hội đồng Thâm phán Toa án nhân dân tối cao,Thông tư của Chánh án Toà án nhân dân tối cao

7 Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao

8 Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

9 Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước

10 Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa

CP với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội

11 Thông tư liên tịch giữa Chánh án Toà án nhân dân tối cao vớiViện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơquan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Việnkiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang

bộ.

12 Nghị quyết của HĐND

13 Quyết định, chỉ thị của UBND

Hệ thống VBQPPL của Việt Nam có thé chia thành hai loại: văn banluật và VBQPPL dưới luật Văn bản luật là loại VBQPPL do Quốc hội banhành gồm ba loại: Hiến pháp, bộ luật và luật, nghị quyết của Quốc hội Theoquy định của Hiến pháp, Quốc hội Việt Nam là cơ quan duy nhất có chứcnăng lập hiến và lập pháp Đây là chức năng đặc thù của Quốc hội Hiếnpháp, bộ luật, luật đương nhiên là các văn bản luật, còn nghị quyết của Quốc

hội là văn bản có giá trị pháp lý tương tự như luật vì các lý do:

Thứ nhất, pháp luật Việt Nam tôn trọng điều ước quốc tế và điều naygần như trở thành nguyên tắc trong tất cả các đạo luật: trường hợp điều ướcquốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy địnhkhác với quy định của Luật này thì áp dụng theo quy định của điều ước quốc

tế Mà theo suy luận, điều ước quốc tế không thé có giá trị “thấp hơn” luật

Vì vậy, nghị quyết của Quốc hội dùng để phê chuẩn điều ước quốc tế cũngkhông thể có giá trị pháp lý thấp hơn luật Vì lẽ đó, nghị quyết của Quốc hội,trong trường hợp này, có thé xem là văn bản “có giá trị tương đương vớiluật” Ví dụ: Nghị quyết số 71/2006/QH11 ngày 29/11/2006 của Quốc hộiphê chuẩn Nghị định thư gia nhập Hiệp định thành lập Tổ chức thương maithế giới (WTO) của Việt Nam có phần Phụ lục bao gồm các nội dung ápdụng trực tiếp một số cam kết có liên quan đến các quy phạm pháp luật của

các đạo luật như: Luật Doanh nghiệp năm 2005, Luật Luật sư năm 2006

Thứ hai, nghị quyết còn dùng để quyết định các van đề khác thuộcthâm quyền của Quốc hội Trên thực tế, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số51/2001/QH10 dé sửa đổi, bố sung một số điều của Hiến pháp năm 1992.Nghị quyết này có hiệu lực pháp lý tương đương với Hiến pháp

Tuy nhiên, cần lưu ý rằng không phải tất cả các nghị quyết của Quốchội ban hành đều là VBQPPL mà chỉ có những nghị quyết nào chứa đựng

quy phạm pháp luật mới là VBQPPL Vi dụ như Nghị quyết của Quốc hộiban hành ngày 23/12/1992 về việc tiếp tục hoàn chỉnh dự án luật sửa đổi, bỗsung một số điều của Luật đất đai Nội dung của Nghị định nhận định việcsửa đổi, bổ sung Luật đất đai là một yêu cầu cấp bách, nhằm thé chế hoánhững quy định của Hiến pháp năm 1992, góp phan tăng cường quản lý, sửdụng tiết kiệm và có hiệu quả các loại đất; từng bước giải quyết những tranhchấp về đất đai, bảo đảm 6n định tình hình xã hội, phát triển kinh tế, xâydựng đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa Nghị quyết Quốc hội về

Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2013 đã được Quốc hội khóa XIIL,

Kỳ họp thứ 4 thông qua vào ngày 08/11/2012 Nội dung trong đó tập trung

vào các vấn đề tăng cường ôn định kinh tế vĩ mô; đây mạnh thực hiện ba độtphá chiến lược gắn với tái co câu nền kinh tế, chuyển đổi mô hình tăngtrưởng Những nghị quyết trên không hề chứa đựng các quy tắc xử sự

chung nên không được xem là VBQPPL.

Tóm lại, từ những phân tích trên, có thể hiểu:

Văn bản quy phạm pháp luật dưới luật là tất cả các văn bản quy phạmpháp luật không do Quốc hội ban hành

1.2 Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật dưới luật

Kiểm tra VBQPPL dưới luật là hoạt động xem xét, đánh giá và kếtluận của cơ quan nhà nước có thâm quyền về tinh hợp hiến, hợp pháp củacác VBQPPL dưới luật nhằm phát hiện và xử lý kịp thời những văn bản tráipháp luật, đồng thời, xử lý trách nhiệm đối với các cơ quan, người có thâmquyền đã ban hành văn bản sai trái đó Kiểm tra VBQPPL dưới luật là hoạtđộng hậu kiểm, nằm trong hệ thống các hoạt động nhằm nâng cao chấtlượng và hoàn thiện hệ thống pháp luật bằng cách loại bỏ những quy địnhmâu thuẫn, chồng chéo, làm cho hệ thống pháp luật đồng bộ, minh bạch

Việc đặt ra nhiệm vụ kiểm tra VBQPPL dưới luật trong khi văn bản đó đãđược thâm định, thấm tra trước khi ban hành va được rà soát, giám sát sau khi

ban hành là vì:

- Giúp phát hiện, xử lý những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, tráipháp luật của văn bản mà các co quan có thâm quyền thâm định, thẩm tra cóthé không hoặc chưa phát hiện được hết Hơn nữa, hoạt động thâm định,thâm tra chỉ mang tính chất khuyến nghị nên không thê xử lý triệt để nhữngmâu thuẫn, chồng chéo trong dự thảo VBQPPL (nếu những đề nghị của cơquan thâm định không được cơ quan soạn thảo tiếp thu)

- Sau khi VBQPPL dưới luật được ban hành và tô chức thực hiệntrong thực tế, tình hình kinh tế - xã hội có thé thay đôi hoặc cơ quan nhànước cấp trên ban hành VBQPPL mới làm cho nội dung của văn bản đókhông còn phù hợp, nếu không được phát hiện và xử lý kịp thời sẽ gây ranhững hậu quả nhất định

- Hoạt động kiểm tra văn bản có thê phát hiện và xử lý nhanh chóng,kịp thời những văn bản trái pháp luật vì hoạt động này được tiến hànhthường xuyên, ngay sau khi văn bản được ban hành với sự tham gia đồngthời của nhiều chủ thể (khác với hoạt động định kỳ, không thường xuyên của

hoạt động giám sát, rà soát văn bản).

Ngoài ra, kiểm tra văn bản góp phần thực hiện nhiệm vụ đổi mới quy

trình xây dựng, ban hành VBQPPL dưới luật, vi thông qua việc xem xét,

đánh giá văn bản, công tác này chỉ ra được những thiếu sót, khiếm khuyếttrong quy trình ban hành văn bản, từ đó có những kiến nghị nhằm đổi mới,

hoàn thiện quy trình xây dựng và ban hành.

Hoạt động kiểm tra còn có ý nghĩa đối với việc duy trì trật tự quản lýnhà nước và bảo đảm quyên và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức Thực

tế cho thấy, một số VBQPPL dưới luật trai pháp luật đã xâm phạm đến trật

tự quản lý, làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý của cơ quan nhà nước và

ảnh hưởng tới quyền, lợi ích của các cơ quan, tô chức, công dân, nếu khôngđược kiểm tra, xử lý kịp thời sẽ ảnh hưởng đến lòng tin của nhân dân đối

với Đảng và Nhà nước.

Hoạt động kiểm tra văn bản cũng góp phần tạo dựng môi trường pháp

lý minh bạch, ôn định, lành mạnh, thúc đây hội nhập kinh tế quốc tế Bởi vìcác nhà đầu tư và các đối tác nước ngoài luôn quan tâm tới những rủi ro vềchính sách, pháp luật; muốn giảm thiểu rủi ro, thì trước hết cần phải loại bỏnhững quy định mâu thuẫn, chồng chéo, trái pháp luật, và đó chính là nhiệm

vụ của hoạt động kiểm tra văn bản

Do tính chất và tầm quan trọng như vậy nên ở nước ta trước đây, hoạtđộng này đã được đặt ra và giao cho hệ thống Viện kiểm sát nhân dân và cơquan hành chính nhà nước các cấp Qua thời gian thực hiện, bên cạnh nhữngkết quả đạt được, hoạt động kiểm sát văn bản của Viện kiểm sát nhân dân và

hoạt động kiểm tra VBQPPL dưới luật của các cơ quan hành chính đã bộc lộ

những khiếm khuyết, hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn Từthực tế đó và nhằm tạo điều kiện cho Viện kiểm sát nhân dân tập trung thựchiện tốt chức năng công tố, Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001của Quốc hội Việt Nam sửa đổi, bố sung một số điều của Hiến pháp năm

1992 đã quy định Viện kiểm sát nhân dân chỉ thực hành quyền công tổ vàkiểm sát các hoạt động tư pháp, không thực hiện chức năng kiểm sát việctuân thủ pháp luật đối với các VBQPPL của Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND,UBND các cấp Đồng thời, trên cơ sở Luật tổ chức CP, Luật ban hànhVBQPPL, Luật về tổ chức HĐND và UBND, CP đã ban hành Nghị định số40/2010/NĐ-CP tạo cơ sở pháp lý cho việc triển khai hoạt động kiểm traVBQPPL trên phạm vi toàn quốc

1.3 Mục đích kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật dưới luật

Theo quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, việc kiểm tra vănbản được tiến hành nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn

bản để kip thời đình chỉ việc thi hành, sửa đôi, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ văn bản,bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật,đồng thời kiến nghị cơ quan, người có thâm quyên xác định trách nhiệm của

cơ quan, người có thâm quyền đã ban hành văn ban trái pháp luật

Như vậy, mục đích kiểm tra văn bản bao gồm:

Thứ nhất, phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản Day làmục đích trực tiếp của hoạt động kiểm tra Người kiểm tra phải xem xét kỹtoàn bộ nội dung cũng như hình thức thể hiện của văn bản được kiểm tra, từtiêu ngữ, quốc hiệu, tên cơ quan ban hành, số và ký hiệu, địa danh, ngày,tháng, năm ban hành văn bản, tên loại văn bản, trích yếu, nội dung đến nơinhận, chữ ký, đóng dấu Trong phần nội dung của văn bản, người kiểm traphải xem xét kỹ, xác định được những điểm trái pháp luật về căn cứ pháp lý,

về thâm quyên ban hành, về nội dung từng quy định cụ thể, về ngày có hiệu

lực của văn bản ;

Tht hai, căn cứ vào tính chất, mức độ trái pháp luật của nội dung vănbản, người kiểm tra kiến nghị các hình thức xử lý thích hợp đối với nội dungsai trái đó: đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, huỷ bỏ, bãi bỏ một phần hoặctoàn bộ nội dung văn bản, đồng thời kiến nghị xử lý cơ quan, người đã ban

hành văn ban trai pháp luật;

Thứ ba, mục đích có tính chất bao trùm toàn bộ hoạt động kiểm tra,

xử lý văn bản là: thông qua hoạt động này, không chỉ phát hiện và xử lý những nội dung sai trái của các VBQPPL đã được ban hành mà còn góp

phần bảo đảm việc soạn thảo, ban hành văn bản có chất lượng cao hơn,

nhằm xây dựng một hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, bảo

đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi, phục vụ trực tiếp yêu cầu xâydựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phát huy dân chủ, tăng cườngpháp chế, mở rộng quan hệ quốc tế, chủ động hội nhập kinh tế quốc tế.

1.4 Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật dưới luật

Nội dung kiểm tra VBQPPL là việc xem xét, đánh giá và kết luận vềtính hợp pháp của văn bản Theo quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP,văn bản hợp pháp là văn bản bảo đảm đủ năm điều kiện sau:

- Được ban hành đúng căn cứ pháp lý, tức là việc ban hành văn bản có căn cứ pháp lý và những căn cứ pháp lý đó đang có hiệu lực pháp luật vào

thời điểm ban hành; cơ quan, thủ trưởng đơn vị trình dự thảo văn bản cóthâm quyên trình theo quy định của pháp luật; những dé nghị dé ban hành

văn bản là hợp pháp;

- Được ban hành đúng tham quyền, bao gồm thấm quyền về hình thức

và thâm quyền về nội dung Tham quyền về hình thức đòi hỏi cơ quan,người có thâm quyền phải ban hành VBQPPL dưới luật theo đúng hình thức

(tên gọi) đã được Luật ban hành VBQPPL quy định cho cơ quan, người có

thâm quyền đó Ví dụ: HĐND được ban hành nghị quyết

Thâm quyên về nội dung đòi hỏi cơ quan, người có thâm quyên chỉđược ban hành các văn bản phù hợp với thâm quyền hoạt động của mìnhđược pháp luật cho phép hoặc đã được phân công, phân cấp;

- Nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành.

Ví dụ: Thông tư do Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành phải phù hợp với

Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ banthường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định cua CP,quyết định của Thủ tướng CP và VBQPPL của bộ, cơ quan ngang bộ quản lý

nhà nước về ngành, lĩnh vực liên quan đên nội dung của thông tu.

Một van dé cần lưu ý là nội dung của VBQPPL dưới luật ngoài phùhợp với quy định của pháp luật hiện hành còn phải phù hợp với các điều ướcquốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc gia nhập Đốivới văn bản được kiểm tra điều chỉnh những vấn đề đã được quy định tạiđiều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc gia nhập thì điều ước quốc tế

đó cũng là cơ sở pháp lý để kiểm tra văn bản này

- Văn bản được ban hành đúng thé thức và kỹ thuật trình bày, baogồm tiêu ngữ, quốc hiệu; tên cơ quan ban hành; số và ký hiệu (ghi năm banhành ở giữa số va ký hiệu); địa danh, ngày, tháng, năm ban hành; tên loạivăn bản, trích yếu; nội dung: viết đúng chính tả, ngữ pháp tiếng Việt và vănphong pháp luật; nơi nhận; chữ ky; đóng dấu (kê cả các dau chỉ mức độ mật,dấu chỉ mức độ khẩn, dấu chỉ “tài liệu họp”, “họp xong phải thu hồi”) và

cách trình bày;

- Tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật về thủ tục xây dựng, banhành và đăng Công báo, đưa tin hoặc công bố văn bản Trường hợp pháthiện van ban được kiểm tra có nội dung trái pháp luật thì cơ quan có thâmquyền kiểm tra phải xem xét thủ tục xây dựng và ban hành văn bản để làm

cơ sở cho việc xác định cụ thể trách nhiệm của cơ quan, người có thầmquyền đã ban hành văn bản trái pháp luật cũng như cơ quan, người có tráchnhiệm tham mưu, đề xuất nội dung trái pháp luật và kiến nghị xử lý theothâm quyền

1.5 Khái niệm cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật dưới luật

Theo Từ điển Tiếng Việt "cơ chế” là “cách thức theo đó một quá trìnhthực hiện hay cơ chế là cách thức sắp xếp tô chức dé làm đường hướng, cơ

sở theo đó ma thực hién.[50|

Về phương diện khoa hoc, nhiều công trình nghiên cứu đã dé cập đếnkhái niệm "cơ chế” Trong cuốn Số tay về phát triển, thương mại và WTO,các nhà khoa học cho rằng “cơ chế là một phương thức, một hệ thống cácyếu tô làm cơ sở, đường hướng cho sự vận động cua một sự vật hay hiệnfượng”[46] Một quan điểm cụ thể hơn về cơ chế được đề cập trong cuốnCác nước đang phát triển với cơ chế giải quyết tranh chấp của Tổ chứcthương mại thế giới — World Trade Organization [8] Theo các tác giả củacuốn sách này thì nói đến cơ chế bao giờ cũng gồm hai mặt: bên ngoài (théhiện ở cách thức tổ chức nên nó) và bén trong (sự tổ chức và hoạt động ngaytrong nội tại của sự vật, hiện tượng) Nói cách khác, cơ chế là hệ thống cácmối quan hệ hữu cơ, liên quan đến cách thức tổ chức, hoạt động, cách thứcton tại và phát triển của sự vật, hiện tượng Cơ chế là một quá trình, một hệthống, là tổng thé các yếu tô tạo nên sự hoạt động của sự vật, hiện tượng.

Như vậy, về phương diện từ điển học và phương diện khoa học, dùcách tiếp cận của các nhà khoa học không hoàn toàn giống nhau, nhưng cóthé nhận thấy các quan điểm này đều chỉ ra hai yếu tố cơ bản tạo thành cơchế Đó là: yếu tô 16 chức (cơ cau) và yêu tố hoat động (vận hành) Yếu tô tôchức đề cập đến các thành viên (chủ thể) tham gia, cách thức hình thành tôchức (cơ cau) va cách thức hoạt động của hệ thống nội tại Yếu tô hoạt độngthể hiện mối quan hệ tác động qua lại giữa các thành viên (sự phân công và

hợp tác giữa các thành viên) trong quá trình thực hiện chức năng và nhiệm

vụ của tô chức; nguyên tắc vận hành của cơ chế và nội dung hoạt động của

nó.

Tóm lại, có thê kết luận như sau:

Cơ chế kiểm tra VBOPPL dưới luật là hệ thong các thành tô nhưnguyên tắc, quy phạm pháp luật, cơ quan có thẩm quyên, quy trình thủ tụctiễn hành làm cơ sở đề thực hiện hoạt động kiểm tra VBOPPL dưới luật

Từ quan điểm trên, ta thấy, cơ chế kiểm tra VBQPPL dưới luật baogồm một hệ thống các yếu tố cấu thành Tat cả các yếu tố đó hợp lại vớinhau tạo thành cơ sở cho việc tiễn hành hoạt động kiểm tra VBQPPL, đảmbảo cho hoạt động đó được tiễn hành một cách dé dàng, thuận lợi, có hiệuquả và đạt được các mục đích đã đề ra cho hoạt động này.

1.6 Các thành tố của cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật dưới

luật

1.6.1 Các nguyên tắc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật dưới luật

Một là, thường xuyên, liên tục, kip thời.

Hoạt động kiểm tra VBQPPL dưới luật là hoạt động hau kiểm nhằmphát hiện những nội dung trái pháp luật để kịp thời đình chỉ việc thi hành,sửa đối, hủy bỏ văn bản Trong khi đó, hoạt động ban hành VBQPPL dướiluật được tiễn hành thường xuyên, liên tục và sau thời gian như luật định thìnhững văn bản trên sẽ phát huy hiệu lực, tác động trực tiếp lên xã hội Chính

vì vậy, hoạt động kiểm tra VBQPPL dưới luật phải được tiễn hành thường

xuyên đê đáp ứng yêu câu của xã hội.

Tính thường xuyên thể hiện ở việc bất cứ khi nào có VBQPPL dướiluật được ban hành thì hoạt động kiểm tra được thực hiện Về nguyên tắc,mọi VBQPPL dưới luật ra đời đều được kiểm tra cho nên các chủ thé thực

hiện thường xuyên chưa đủ mà còn phải đảm bảo tính liên tục Tính liên tục

của hoạt động kiểm tra VBQPPL dưới luật đảm bảo không bỏ lọt đối tượng

Trên cơ sở đảm bảo thường xuyên và liên tục thì mới đảm bảo tinh kip thời

tức là nhanh chóng phát hiện ra vi phạm dé tiến hành xử lý, từ đó hạn chếnhanh nhất tác hại của những văn bản vi phạm Không nên nghĩ rằng khimột cơ quan quản lý Nhà nước ban hành một VBQPPL dưới luật có dấu

hiệu vi phạm pháp luật và bị co quan kiểm tra VBQPPL dưới luật lên tiếngyêu cầu thu hồi, hủy bỏ thì sự việc chỉ đến day là chấm dứt Trái lại, trongthực tế, nó đã dé lại những hậu quả vật chất, hậu quả tinh thần cũng nghiêmtrọng không kém (đối với cả trường hợp văn bản đã thi hành hoặc đã có hiệulực pháp luật nhưng không thé thi hành hoặc chưa kip thi hành) Đó là chuỗitâm lý từ đặt câu hỏi cho đến thái độ coi thường luật, xem nhẹ cơ quan Nhà

nước của người dân.

Hai là, khách quan, công khai, minh bach.

Nguyên tắc này đòi hỏi hoạt động kiểm tra VBQPPL dưới luật phảitiến hành một cách hoàn toàn khách quan, vô tư, minh bạch, rõ ràng, côngkhai từ khâu nhận văn bản kiểm tra tới khâu đối chiếu và đưa ra kết luận;đồng thời phải được tiến hành theo đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quyđịnh Kết quả kiểm tra VBQPPL dưới luật phải được công khai trên cácphương tiện thông tin đại chúng Nghiêm cam các cơ quan, tổ chức, cá nhânlợi dụng việc kiểm tra văn bản vì mục đích vụ lợi, gây khó khăn cho hoạt

động bình thường của cơ quan, người đã ban hành văn bản và can thiệp vào quá trình xử lý văn bản trái pháp luật.

Nguyên tắc này đảm bảo cho mục đích của kiểm tra VBQPPL dưới

luật đạt được đó là phát hiện va xử lý những văn bản vi phạm Thông qua đó

nâng cao chất lượng của hệ thống VBQPPL dưới luật nói riêng cũng như hệthống pháp luật nói chung

Ba là, kêt hợp chặt chẽ giữa việc kiêm tra của cơ quan có thâm quyên với việc tự kiêm tra của cơ quan ban hành văn bản, bảo đảm sự phôi hợp giữa các cơ quan có liên quan.

Khối lượng VBQPPL dưới luật cần được kiểm tra là rất lớn, đòi hỏi

co quan làm công tác kiểm tra không chỉ tổ chức được đội ngũ chuyên môn

có năng lực và tinh thần trách nhiệm cao mà còn phải liên hệ chặt chẽ, phối

hợp với các cơ quan ban hành và cơ quan có liên quan Cơ quan, người có

thâm quyền xử lý văn bản phải chịu trách nhiệm về kết luận kiểm tra, xử lýcủa mình; nếu quyết định xử lý trái pháp luật thì phải khắc phục hậu quảpháp lý do quyết định đó gây ra Sau khi kiểm tra, cơ quan kiểm tra văn bảnphải có kết luận về việc kiểm tra và thông báo cho cơ quan, người có thâmquyền đã ban hành văn bản được kiểm tra theo quy định của pháp luật Chấtlượng cũng như mục đích cudi cung cua hoat dong kiém tra phu thudc ratlớn vào sự phối hop giữa các co quan liên quan tới hoạt động nay

1.6.2 Hệ thống quy phạm pháp luật về kiểm tra văn bản quy phạm pháp

luật dưới luật

Vấn đề kiểm tra VBQPPL dưới luật đã được quy định từ lâu trong cácVBQPPL ở Việt Nam, song thời gian gần đây mới được quan tâm nhiềuhơn Các quy phạm pháp luật về kiểm tra VBQPPL đưới luật được thể hiệntrong rất nhiều văn bản có giá trị pháp lý khác nhau mà cao nhất là Hiếnpháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001) tiếp sau đó là Luật Tổ chức CP năm

2001, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Luật Ban hành VBQPPL

năm 1996, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND va UBND năm 2004 va

Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và một số văn bản dưới luật

Hệ thống quy phạm pháp luật đóng vai trò là cơ sở pháp lý cho việc vậnhành toàn bộ cơ chế kiểm tra VBQPPL dưới luật và cũng là cơ sở dé tiễnhành hoạt động kiểm tra VBQPPL dưới luật Các quy phạm pháp luật tronglĩnh vực này đã xác định nguyên tắc kiểm tra VBQPPL dưới luật, xác địnhchủ thé có thâm quyền kiểm tra, xác định quy trình thủ tục kiểm tra và xác

định cả cách thức xử lý kết quả kiểm tra VBQPPL dưới luật Do vậy, có thékhang định đây là thành tố có vai trò quyết định trong cơ chế kiểm traVBQPPL dưới luật Nếu không có hệ thống các quy phạm pháp luật “tốt” vềkiểm tra VBQPPL dưới luật thì bản thân cơ chế này không thê vận hành hiệu

quả được Chất lượng hoạt động kiểm tra VBQPPL dưới luật phụ thuộc rấtlớn vào chất lượng của các quy phạm pháp luật hiện hành liên quan tới hoạt

động này.

Nội dung của hệ thống quy phạm pháp luật về kiểm tra VBQPPL vềnhững van dé quan trọng như: đối tượng bị kiểm tra, chủ thể kiểm tra,phương thức, trình tự và thủ tục kiểm tra

1.6.3 Cơ quan có thẩm quyên kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật dưới

luật

Chức năng kiểm tra văn bản thuộc về hệ thông cơ quan hành chính từsau khi Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, b6 sung năm 2001 Chủ thé vậnhành cơ chế kiểm tra VBQPPL dưới luật chính là các cơ quan nhà nướcgồm: CP, các bộ ngành, HĐND và UBND các cấp Xuất phat từ quan điểmcho rang cơ quan nao có thâm quyền ban hành văn bản quy phạm thì cũng

có thấm quyền tự kiểm tra văn ban của mình nên thâm quyên tự kiểm traVBQPPL dưới luật được xác định cho toàn bộ hệ thống các chủ thể có thâmquyền ban hành VBQPPL dưới luật từ trung ương tới địa phương Còn đốivới hoạt động kiểm tra VBQPPL dưới luật do chủ thể khác ban hành thìviệc kiểm tra tiến hành dựa trên nguyên tắc cơ quan cấp trên có thâm quyền

kiêm tra văn bản của cơ quan câp dưới trên cơ sở trực thuộc.

Tự kiêm tra là hoạt động kiêm tra của cơ quan, người có thâm quyên ban hành đôi với chính văn bản của chính cơ quan mình ban hành.

Kiểm tra theo thâm quyền là quá trình kiểm tra của cơ quan, người cóthầm quyền theo nhiệm vụ được Hiến pháp, các Luật (Luật Tổ chức CP,Luật Tổ chức HĐND và UBND và Luật Ban hành VBQPPL) quy định Hoạtđộng này được tiến hành thường xuyên ngay sau khi văn bản được ban hành;khi nhận được yêu cầu, kiến nghị, thông báo của cơ quan, người có thẩmquyền kiểm tra văn bản hoặc của cơ quan, tổ chức, cá nhân khác và các

phương tiện thông tin đại chúng.

Chất lượng hoạt động kiểm tra và tự kiểm tra VBQPPL dưới luật củacác cơ quan không tách rời năng lực của đội ngũ công chức kiểm tra văn bản

và đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản Chính yếu tố con người là yêu tốthen chốt quyết định tới hiệu quả cuối cùng So với các nội dung khác củaquản lý nhà nước thì công tác kiểm tra VBQPPL dưới luật được tổ chức

nhân sự đặc biệt theo đó vừa có công chức đảm nhiệm việc chuyên môn và

vừa có cộng tác viên bên ngoài hỗ trợ Việc xây dựng song song hai lựclượng này không chỉ đảm bảo gia tăng nhân sự dé kiểm tra được khối lượngvăn bản đồ s6 mà còn rất hiệu quả bởi vì nội dung những VBQPPL dưới luậtđược ban hành hàng ngày vô cùng đa dạng và phong phú về tất cả các mặtcủa đời sống xã hội Điều này đòi hỏi người kiêm tra phải là am hiểu hoặc itnhất nắm được về tông thể nội dung của văn bản muốn đề cập tới Tuynhiên, vấn đề nảy sinh ở đây là rất khó cho một con người có thể có khảnăng am hiểu tường tận mọi ngóc ngách của đời sống xã hội lại thông thạochuyên môn nghiệp vụ về pháp luật nói chung và về kiểm tra VBQPPL dưới

luật nói riêng.

Kiểm tra văn bản là một công tác tương đối mới và phức tạp nên đòihỏi công chức thực hiện nhiệm vụ này ngoài việc phải được đào tạo về kiếnthức pháp luật, quản lý nhà nước còn phải được bồi dưỡng về nghiệp vụ và

các kỹ năng kiểm tra văn bản Điểm mạnh lớn nhất của đội ngũ công chứcchính là kỹ năng về chuyên môn nghiệp vụ Ngược lại, với đội ngũ côngchức, điểm mạnh lớn nhất của đội ngũ cộng tác viên chính là họ là nhữngchuyên gia, cán bộ hoặc người trực tiếp làm việc trong lĩnh vực đó đó hoặcmột số lĩnh vực có mối liên quan mật thiết tới đối tượng điều chỉnh của vănbản vì vậy ho vô cùng am hiểu về cả lý luận lẫn thực tiễn.

Tóm lại, việc kết hợp giữa đội ngũ công chức và đội ngũ cộng tác viêntrong việc kiểm tra VBQPPL dưới luật là một mô hình hoàn toàn phù hợp

đáp ứng được đòi hỏi của công việc, không tách rời tính hiệu quả.

1.6.4 Quy trình thủ tục kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật dưới luật

Quy trình kiểm tra là mặt kỹ thuật, có ảnh hưởng quyết định tới chấtlượng của toàn bộ cơ chế kiểm tra Quy trình kiểm tra là một chỉnh thể khépkín gồm nhiều khâu, nhiều bước từ khi tiếp nhận văn bản kiểm tra đến khitrả kết quả kiểm tra Quy trình kiểm tra đơn giản, khoa học, chính xác sẽgiúp cho việc kiểm tra VBQPPL dưới luật được tiễn hành thuận lợi, chínhxác và đạt chất lượng cao

Ứng với hai phương thức kiêm tra VBQPPL dưới luật là tự kiểm tra

và kiêm tra theo thẩm quyên thì cũng có hai quy trình kiểm tra VBQPPL làquy trình tự kiểm tra và quy trình kiểm tra theo thâm quyên Việc đưa ra haiquy trình kiểm tra xuất phát từ quan điểm cho rang cơ quan nào có thẩmquyền ban hành văn bản quy phạm thì cũng có thâm quyền tự kiểm tra vănbản của mình nên thâm quyền tự kiểm tra VBQPPL dưới luật được xác địnhtrong toàn bộ hệ thông các cơ quan có thâm quyền ban hành VBQPPL dướiluật từ trung ương tới địa phương Còn đối với hoạt động kiểm tra VBQPPLdưới luật do chủ thể khác ban hành thì việc kiểm tra tiến hành dựa trên

nguyên tắc cơ quan câp trên có thâm quyên kiêm tra văn bản của cơ quan

cấp dưới trên cơ sở trực thuộc VBQPPL dưới luật do cơ quan cấp trên lấy

dé kiểm tra từ các nguồn sau: do cơ quan ban hành gửi đến, lấy từ công báo,

từ các phương tiện thông tin đại chúng, từ các nguồn khác

Các thành tố của cơ chế kiểm tra VBQPPL dưới luật có mối liên quanmật thiết với nhau, tác động qua lại lẫn nhau đảm bảo cho cơ chế vận hành

nhịp nhàng, hiệu quả.

Ngoài các thành tố đã được phân tích ở trên, để cơ chế kiểm traVBQPPL dưới luật vận hành trơn chu hiệu quả thì cũng cần một số yếu tốkhác như: hệ thống cơ sở dt liệu phục vụ công tác và việc ứng dụng côngnghệ thông tin trong công tác kiểm tra VBQPPL dưới luật, chương trìnhphần mềm quản lý hoạt động kiểm tra nội bộ đặc biệt là phần mềm hỗ trợnghiệp vụ kiểm tra văn bản được thiết kế chuyên biệt, kinh phí cho hoạtđộng kiểm tra VBQPPL dưới luật đầy đủ (trong đó có cả chỉ phí trang bị cơ

sở vật chất, máy móc, thiết bị và kinh phí cho hoạt động kiểm tra VBQPPL

dưới luật của co quan va các công chức, các cộng tác viên, )

Kết luật chương 1

Kiểm tra VBQPPL dưới luật là hoạt động kiểm tra những VBQPPLdưới luật - VBQPPL không do Quốc hội ban hành Đây là hoạt động hậukiểm tức kiểm tra sau khi VBQPPL dưới luật đã được ban hành, đóng vai tròquan trọng trong việc đảm bảo tính thống nhất cũng như tính chặt chẽ củatoàn bộ hệ thống quy phạm pháp luật

Cơ chế kiểm tra VBQPPL dưới luật là hệ thống các thành tố nhưnguyên tắc, quy phạm pháp luật, co quan có thâm quyên, quy trình thủ tụctiến hành làm cơ sở để thực hiện hoạt động kiểm tra VBQPPL dưới luật.Trong các thành tố của cơ chế này, thành tô nguyên tắc kiểm tra VBQPPL

dưới luật bao gồm nguyên tắc thường xuyên, liên tục, kịp thời và nguyên tắckhách quan, công khai, minh bạch Thành tổ thứ hai là quy phạm pháp luật,thành tố đóng vai trò làm cơ sở pháp lý cho việc vận hành của toàn bộ cơchế kiểm tra VBQPPL dưới luật Nội dung của hệ thong quy phạm pháp luật

về kiểm tra VBQPPL dưới luật quy định toàn diện những vấn đề quan trọngnhư: đối tượng bị kiểm tra, chủ thể kiểm tra, trình tự thủ tục kiểm tra, Thành tố thứ ba là cơ quan có thâm quyền Toàn bộ các cơ quan có thâmquyền ban hành VBQPPL dưới luật đều có thẩm quyền kiểm tra đối vớiVBQPPL dưới luật mà mình ban hành (tự kiểm tra) cũng như thẩm quyềnkiểm tra đối với VBQPPL dưới luật do cơ quan cấp dưới trực thuộc banhành Thành tố thứ tư là quy trình thủ tục tiến hành kiểm tra VBQPPL dướiluật gồm nhiều khâu, nhiều bước từ khi tiếp nhận VBQPPL dưới luật đểkiêm tra tới khi trả kết quả kiểm tra Đây là thành t6 về mặt kỹ thuật pháp lýđảm bảo cho cơ chế vận hành thuận lợi, chính xác và đạt chất lượng cao.Tương ứng với hai phương thức kiểm tra là tự kiểm tra và kiểm tra theothâm quyền có hai quy trình kiểm tra được xây dựng là quy trình tự kiểm tra

và quy trình kiêm tra theo thâm quyên

Các thành tố trên có mối quan hệ hữu cơ, gan bó chat chẽ với nhau,tạo nên sự vận hành nhịp nhàng cua cơ chế kiểm tra VBQPPL dưới luậttrong đó vai trò quyết định thuộc về quy phạm pháp luật

Chuong 2: THUC TRANG VA GIAI PHAP HOAN THIEN CO CHEKIEM TRA VAN BAN QUY PHAM PHAP LUẬT DƯỚI LUAT O

VIET NAM HIEN NAY.

Cơ chế kiểm tra VBQPL dưới luật ở Việt Nam đã trải qua một thờigian xây dựng và phát triển lâu dài Ở nước ta trước đây, kiểm tra văn bảnđược giao cho hệ thống Viện kiểm sát nhân dân và cơ quan hành chính nhànước các cấp Qua một thời gian thực hiện, bên cạnh những kết quả đạtđược, hoạt động kiểm sát văn bản của Viện kiểm sát nhân dân và hoạt độngkiểm tra VBQPPL dưới luật của các cơ quan hành chính đã bộc lộ nhiềukhiếm khuyết, hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn Từ thực tế

đó và nhằm tạo điều kiện cho Viện kiểm sát nhân dân tập trung thực hiện tốtchức năng công tố, Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Quốchội Việt Nam sửa đổi, bố sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 đã quyđịnh Viện kiểm sát nhân dân chỉ thực hành quyền công tố và kiểm sát cáchoạt động tư pháp, không thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân thủ phápluật đối với các VBQPPL dưới luật của bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND,UBND các cấp

Hoạt động kiểm tra và xử lý VBQPPL dưới luật đã được triển khaimột cách có hệ thống trên phạm vi toàn quốc và đạt được những kết quảbước đầu rất đáng khích lệ Theo số liệu thống kê tại Cục Kiểm tra văn bản -

Bộ Tư pháp, năm 2005, toàn ngành đã tiếp nhận khoảng 140.911 văn bản,trong đó bước đầu đã phát hiện 2.840 văn bản trái pháp luật Trên cơ sở đó,các bộ, ngành, địa phương đã ra thông báo dé cơ quan, người có thắm quyền

tự kiểm tra, xử lý 1.088 văn bản[16] Cùng với thời gian, những con số nàykhông ngừng được mở rộng Theo báo cáo tình hình công tác kiểm tra, xử lýVBQPPL dưới luật năm 2010, công tác kiểm tra VBQPPL dưới luật thời

gian qua đã “hướng mạnh vào những van dé bức xúc của xã hội”, tăngcường phối hợp với các cơ quan hữu quan giải quyết những văn bản vi phạmpháp luật, mang lại hiệu quả rõ rệt Năm 2010, toàn ngành kiểm tra và pháthiện số văn bản có dấu hiệu vi phạm pháp luật là gần 7.000 văn bản trongtong số hơn 90.000 văn bản mà ngành tư pháp đã kiểm tra Qua đó, ngành đãkiến nghị xử lý hơn 6.500 văn bản, chiếm 94,5% trên tổng số văn bản pháthiện có sai sót Năm 2012 theo báo cáo của Cục Kiểm tra văn bản thì Cục

đã phân loại và giao kiểm tra 2.295 văn bản (trong đó có 410 văn bản cấp Bộ

và 1.885 văn bản của địa phương), đã kiểm tra 2.362 văn bản (371 văn bảncấp Bộ và 1.991 văn bản của địa phương: tăng 11% so với năm 2012), kếtquả bước đầu phát hiện 1.045 văn bản có dấu hiệu vi phạm các quy định tạiĐiều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP Trong đó, tổng số nội dung trái phápluật đã được phát hiện qua kiểm tra là 1.304 nội dung, cụ thé là: về căn cứpháp lý: 256; về thể thức và kỹ thuật trình bày: 799; về nội dung: 132; vềhiệu lực: 108 và về thâm quyên: 09 (tổng số nội dung phát hiện sai cụ thể cóthể lớn hơn tổng số VBQPPL đã phát hiện sai do một số VBQPPL sai ởnhiều nội dung khác nhau nên khi cộng tổng lại thì vượt quá tổng số banđâu) Số liệu trên cho thấy, riêng về nội dung, có 5% văn bản phát hiện tráipháp luật so với số văn bản đã được kiểm tra (năm 2011 là 7%), còn lại, chủyếu là trái pháp luật về các nội dung khác (căn cứ pháp lý, thê thức kỹ thuật

luật về thé thức, kỹ thuật trình bay, căn cứ pháp lý, thâm quyền ban hành vànội dung văn bản, trực tiếp làm giảm hiệu lực quản lý của các cơ quan Nhànước, quyên và lợi ich hợp pháp của công dân Kết quả kiểm tra văn bản có

tác động tích cực và hiệu quả tới hoạt động soạn thảo, ban hành VBQPPL

dưới luật tại các bộ, ngành và địa phương: góp phần quan trọng đối với việcphát hiện, khắc phục những mâu thuẫn, chồng chéo, bảo đảm tính hợp hiến,hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời nâng cao vịthế của pháp chế bộ, ngành và các cơ quan tư pháp địa phương

2.1 Thực trạng cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở Việt

Nam hiện nay

2.1.1 Về nguyên tắc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật dưới luật

2.1.1.1 Những thành tựu đạt được

Trong thời gian qua, hai nguyên tắc kiểm tra VBQPPL dưới luật lànguyên tắc thường xuyên, liên tục, kịp thời và nguyên tắc khách quan, côngkhai, minh bạch đã được các cơ quan có thâm quyên tuân thủ rộng khắp.Hoạt động kiểm tra VBQPPL dưới luật được các cơ quan có thầm quyềnkiểm tra quan tâm tiễn hành một cách thường xuyên, liên tục Mỗi khiVBQPPL dưới luật mới ban hành đều được gửi tới cho cơ quan có thầmquyền kiểm tra để kiểm tra Trong một số trường hợp, có cơ quan còn cótrực tiếp chi đạo tiến hành kiêm tra vi du: Chủ tịch UBND tỉnh Cà Mau banhành Kế hoạch số 06/KH-UBND về kiểm tra VBQPPL năm 2013

Trong quá trình kiểm tra, đội ngũ công chức và cộng tác viên có tinhthần trách nhiệm cao trong việc đảm bảo đúng tiến độ kiểm tra dé hoạt độngkiểm tra có thể diễn ra nhanh chóng đáp ứng tính kịp thời

Hoạt động kiểm tra căn cứ chính xác vào những tiêu chí đã được quyđịnh tại Nghị định 135/2003/NĐ-CP trước đây và nay là Nghị định SỐ40/2010/NĐ-CP, cụ thé: đúng căn cứ pháp lý, đúng thẩm, nội dung củaVBQPPL phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành, đúng thê thức và

kỹ thuật trình bày, tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật về thủ tục xâydựng, ban hành và đăng Công báo, đưa tin hoặc công bố văn bản

Mặc dù không có quy định về công khai kết quả kiểm tra nhưng trongNghị định số 40/2010/NĐ-CP có quy định: công bố công khai kết quả xử lý

VBQPPL trái luật, đưa tin trên các phương tiện thông tin dai chung và phải được đăng công báo, đăng trên trang thông tin điện tử của cơ quan ban hành

hoặc niêm yết công khai Kết quả của việc kiểm tra là tìm ra VBQPPL tráiluật vì vậy công khai xử lý VBQPPL trái luật cũng tức là gián tiếp công khaikết quả kiểm tra Hiện nay, theo các báo cáo hàng năm của Cục Kiểm travăn bản Bộ Tư pháp, cũng như trên thực tế, chưa phát hiện được cơ quan, tôchức, cá nhân nào lợi dụng việc kiểm tra văn bản vì mục đích vụ lợi, gâykhó khăn cho hoạt động bình thường của cơ quan hoặc cơ quan có thẩmquyền đã ban hành văn bản và can thiệp vào quá trình kiểm tra văn bản trái

pháp luật.

2.1.1.2 Những hạn chế, ton tai

Mặc dù hoạt động kiểm tra VBQPPL dưới luật đã được tiễn hànhthường xuyên liên tục song nhiều khi không đảm bảo tính kịp thời Thờigian từ khi VBQPPL dưới luật được ban hành tới khi được kiểm tra và cókết quả kiểm tra còn kéo dài Thời gian này càng dài thì thời gian VBQPPL

dưới luật trái luật có hiệu lực càng lâu, cũng có nghĩa là hậu quả do

VBQPPL dưới luật trái luật gây ra càng lớn Ví dụ Thông tư số BCA (C11) ngày 13/01/2003 của Bộ Công An qui định: “ Mỗi người chiđược đăng ký 01 xe mô tô hoặc xe gắn máy” Quy định giới hạn mỗi người

02/2003/TT-chỉ được đăng ký 01 xe mô tô hoặc xe gắn máy là không phù hợp với Hiénpháp và pháp luật, hạn chế quyền sở hữu của công dân được qui định tạiđiều 58 Hiến pháp năm 1992, và khoản 1, Điều 221 của Bộ luật dân sự năm1995" Ngoài ra, qui định này còn gián tiếp tạo ra những thủ tục rườm tà,

phức tạp, gây khó khăn cho giao dịch mua, bán xe máy Tuy nhiên, tới ngày

22/11/2005, Bộ Công an mới có thông tư 17/2005/TT hướng dẫn bỏ quyđịnh mỗi người chỉ được đăng ký 01 xe môtô, 01 xe gắn máy Nhu vậy, phảimat tới gần ba năm cho việc đưa ra quyết định khắc phục Hậu quả của việcchậm trễ này góp phần làm trầm trọng thêm tình trạng xe máy “không chínhchủ” mà tới bây giờ vẫn chưa thể khắc phục

Nguyên tắc công khai chưa được đảm bảo triệt để Việc công khai nóichung chỉ công khai về số lượng trên các báo cáo của địa phương cũng nhưbáo cáo của Cục Kiểm tra văn bản nói chung còn trong từng trường hợp cụthé thì chỉ có thông báo nhỏ lẻ một vài VBQPPL dưới luật trái luật không

công khai đích danh toàn bộ những VBQPPL dưới luật trải luật Ví dụ:

thông tin về Thông tư số 02/2003/TT-BCA (C11) quy định mỗi người chiđược đăng ky 01 xe mô tô, xe gan máy kê trên đã được kiểm tra và bị pháthiện sai phạm như thế nào và được xử lý ra sao không hề được công khai.Việc công khai “gián tiếp” thống qua việc công khai kết quả xử lý như đã đềcập ở trên là không triệt để bởi vì có những VBQPPL dưới luật đã qua kiếmtra phát hiện dau hiệu trái luật nhưng mất nhiều thời gian mới xử lý được.2.1.2 Về hệ thống quy phạm pháp luật về kiểm tra văn bản quy phạm

phap luật dưới luật

2.1.2.1 Những thành tựu đạt được

Thành tựu về xây dựng hệ thống quy phạm pháp luật về kiểm traVBQPPL dưới luật được thể hiện thông qua kết quả ban hành nhiều

VBQPPL tạo cơ sơ pháp lý cho cơ chế kiểm tra VBQPPL dưới luật Điềunày thể hiện ở việc ra đời nhiều văn bản quy định về công tác kiểm traVBQPPL dưới luật Những văn bản đầu tiên đặt nền móng cho hoạt độngnay là: Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Luật Tổ chức CPnăm 2001, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Luật Ban hành

VBQPPL năm 1996, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm

2004 Căn cứ vào các văn bản nền tảng trên, CP đã ban hành nghị định đầutiên quy định chi tiết các van đề có liên quan tới kiểm tra VBQPPL nóichung trong đó có kiếm tra VBQPPL dưới luật là Nghị định số135/2003/NĐ-CP ngày 14/01/2003 về việc kiểm tra và xử lý VBQPPL Nộidung Nghị định số 135/2003/NĐ-CP đã xây dựng nền tảng cho công tác

kiêm tra cụ thê như sau:

- Đưa ra khái niệm kiêm tra văn bản (trong Nghị định này chỉ sử dụng

thuật ngữ văn bản mà không sử dụng thuật ngữ VBQPPL tuy nhiên cách

hiểu ở đây chính là VBQPPL) là kiểm tra tính hợp pháp của văn bản và nộidung kiểm tra gồm: được ban hành đúng căn cứ pháp ly, đúng thâm quyên,

nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật, được ban hành

đúng thê thức và kỹ thuật trình bày, tuân thủ đầy đủ các quy định về thủ tụcxây dựng, ban hành và đăng Công báo, đưa tin hoặc công bố văn bản Việcquy định xác định nội dung của kiểm tra VBQPPL cu thé như trên kèm theo

đó là những hướng dan chi tiết về từng nội dung đã đưa ra tiêu chí chính xác

và khoa học tạo điều kiện cho công chức cũng như cộng tác viên dễ dàngtiễn hành công việc kiểm tra VBQPPL dưới luật

- Quy định chi tiết các điều kiện bảo đảm cho công tác kiểm tra vănbản bao gồm cả kinh phí hỗ trợ cho việc nghiên cứu, xem xét kiểm tra vănbản và các hoạt động khác liên quan đến công tác kiểm tra văn bản theo quy