Luận văn thạc sĩ luật học: Mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức năng giám sát của Quốc hội

VĂN THỊ THANH THỦY

MỐI QUAN HỆ GIỮA CHỨC NĂNG LẬP PHÁP VÀ CHỨC NĂNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI

Chuyên ngành: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT Mã số: 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS NGUYỄN ĐĂNG DUNG

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU |

Chương 1: SU BIEN THIEN TU CHỨC NANG LAP PHAP SANG

CHỨC NANG GIAM SAT CUA QUỐC HỘI 6

1.1 Vị trí, vai trò của Quốc hội trong cơ chế tổ chức quyền lực Nhà

nước 6

1.2 Lập pháp - chức năng cổ điển của Quốc hội 13

1.2.1 Lập pháp là chức nang đầu tiên của Nghị viện 131.2.2 Chức năng lập pháp và quy trình lập pháp của Quốc hội

Việt Nam 17

1.2.2.1 Chức năng lập pháp của Quốc hội Việt Nam 17

1.2.2.2.Quy trình lập pháp của Quốc hội Việt Nam 21

1.3 Giám sát từ một chức nang bảo dam của lập pháp trở thành chức

nang chính yếu của Quốc Hội 271.3.1 Giám sát ra đời như là một chức năng bảo dam của lập

pháp 271.3.2 Trong mối tương quan với chức năng lập pháp, giám sát

ngày càng trở thành chức năng chính yếu của Quốc hội 321.3.3 Chức năng giám sát và quy trình giám sát đối với hoạt

động lập pháp của Quốc hội Việt Nam 42

1.3.3.1 Chức năng giám sát của Quốc hội Việt Nam 421.3.3.2 Quy trình giám sát văn bản quy phạm pháp luật 46

Chương 2: THỰC TRẠNG MỐI QUAN HỆ GIỮA CHỨC, NANG

LAP PHAP VÀ CHỨC NANG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI

TRONG CƠ CHẾ MỚI (TỪNĂM 1986 ĐẾN NAY) 51

2.1 Thực trạng mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức năng

giám sát của Quốc hội 51

2.1.1 Bối cảnh đòi hỏi phải thay đổi 5I

2.1.2 Việc thay đổi nhận thức cũ: Giám sát là chức năng đi theo

lập pháp 52

2.1.3 Yêu cầu đặt ra đối với chức năng lập pháp và giám sát của

Quốc hội trong thời kỳ đổi mới 53

2.2 Mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức năng giám sát của

Quốc hội trong cơ chế mới (Từ năm 1986 đến nay)

2.2.1 Mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức năng giámsát của Quốc hội khoá VIII (1986-1992)

2.2.2 Mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức năng giámsát của Quốc hội khoá IX (1992-1997)

2.2.3 Mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức năng giám

sát của Quốc hội khoá X (1997-2002)

2.2.4 Mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và giám sát của

Quốc hội khoá XI (2003- 2007)

Chương3: GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG HIỆU QUA MOI QUAN HE

GIUA CHUC NANG LAP PHAP VA CHUC NANG GIAM SAT

CUA QUOC HOI

3.1 Nhận thức rõ vai trò cua chức nang giám sát: Giám sát được nêu

lên như là một chức năng cơ bản của Quốc hội

3.2 Tiếp tục đổi mới mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức

năng giám sát của Quốc hội - yêu cầu cấp bách hiện nay

3.3 Giải pháp tăng cường hiệu quả mối quan hệ giữa chức năng lậppháp và chức năng giám sát của Quốc hội

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Quốc hội nước ta đã có hơn 60 năm hình thành và phát triển với trọn vẹn

11 khoá Quốc hội và nay đang bước vào khoá thứ 12 Quốc hội khoá XII hoạt

động trong một bối cảnh hết sức đặc biệt: Khi thế giới đang có sự chuyển đổi rõ

rệt, xu hướng toàn cầu hoá có những tác động, những hệ quả không nhỏ đối với

mỗi quốc gia, dân tộc Trong nước, với thắng lợi rực rỡ của Đại hội Đảng toàn

quốc lần thứ X đã để ra những chủ trương, đường lối cụ thể cho việc đẩy mạnh

toàn diện công cuộc đổi mới, cải cách bộ máy nhà nước để đáp ứng yêu cầu của

việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

của dân, do dân và vì dân Văn kiện đại hội Đảng X đã chỉ rõ: “Tiếp tục xây

dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Hoàn thiện hệ

thống pháp luật, tăng tính cụ thể, khả thi của các quy định trong văn bản pháp

luật Xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp phan

trong các hoạt động của các cơ quan công quyền ”.

“Đổi mới, nâng cao chất lượng công tác lập pháp và giám sát tối cao của

Quốc hội với toàn bộ hoạt động của Nhà nước”, là một nhiệm vụ, một tháchthức mà Quốc hội đã và đang thực hiện với những bước tiến rõ rệt Tuy nhiêntrên thực tế, mặc dù hoạt động lập pháp và hoạt động giám sát đã không ngừng

được đổi mới, số lượng các văn bản luật do Quốc hội ban hành đã nhảy vọt về số

lượng và có sự cải thiện về chất lượng, song điều đó hoàn toàn còn chưa đủ,

chưa đáp ứng được sự biến chuyển như vũ bão của đời sống kinh tế — xã hội của

đất nước và sự mong đợi của nhân dân cả nước Hiệu lực, hiệu quả của các vănbản Luật do Quốc hội ban hành còn chưa cao, hoạt động giám sát của Quốc hội

con “ling túng”, chưa thực hiện được hết những nhiệm vụ được Hiến pháp v*

pháp luật trao cho Nhiều vấn đề đã được cử tri nêu lên gay gắt qua nhiều kỳ họp vẫn chưa được giải quyết thoả đáng Đặc biệt, mối quan hệ hữu cơ giữa hai chức

năng cơ bản của Quốc hội là chức năng lập pháp và chức năng giám sát chưa

được thực hiện tốt Vai trò tất yếu và hết sức cơ bản của giám sát trong giai đoạn

hiện nay chưa được nhìn nhận đúng mức Do vậy, việc tìm hiểu và làm rõ hoạt

động lập pháp và giám sát của Quốc hội trong thời kỳ đổi mới, việc xác định và

đổi mới mối quan hệ giữa hoạt động lập pháp và hoạt động giám sát để Quốc

hội thực sự có thực quyền trong việc thực hiện quyền lực của nhân dân và trong

mối quan hệ với các thiết chế quyền lực khác là một trong những mục tiêu cơ

bản hiện nay khi nghiên cứu, tìm hiểu và hoàn thiện thiết chế Quốc hội Vì thế,

việc nghiên cứu một cách cơ bản, có biện chứng mối quan hệ này của Quốc hội

là thực sự cần thiết, có ý nghĩa về lý luận và thực tiễn.

Với lý do đó, tôi quyết định chọn vấn dé: “Mối quan hệ giữa chức năng

lập pháp và chức năng giám sát của Quốc hội” làm đề tài luận văn Thạc sĩ,

chuyên ngành Lý luận và Lịch sử Nhà nước và pháp luật của mình.2 Tình hình nghiên cứu

Đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội đã và sẽ là đối tượng nghiên

cứu của nhiều công trình nghiên cứu, không chỉ ở Việt Nam, mà còn ở nhiều

nước trên thế giới, khi Quốc hội còn là một thành tố quan trọng trong cơ chế tổ

chức quyền lực nhà nước Tuy nhiên, cho dù đã là đối tượng của nhiều công

trình nghiên cứu, nhưng trong đó lập pháp và giám sát chỉ là đối tượng nghiên

cứu trong phạm vi tổng thể các nhiệm vụ, chức năng của Quốc hội hoặc quá độc

lập riêng rẽ chứ chưa có nhiều công trình nghiên cứu chuyên biệt, khai thác sâu

về vấn đề này.

Đã có một số đề tài nghiên cứu về chức năng lập pháp và chức năng giám

sát của Quốc hội song mới chỉ dừng lại ở việc phân tích, đánh giá riêng rẽ từng

chức năng, chứ chưa đưa ra và phân tích mối quan hệ giữa chúng, như cuốn Đổi

mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội do GS, TS Trần Ngọc

Đường chủ biên, hay cuốn Về guyển giám sát tối cao của Quốc hội của TS.

Nguyễn Ngọc Kỳ Các cuốn sách, đề tài trên mới dừng lại ở việc nghiên cứu, tìm hiểu các chức năng theo pháp luật thực định, có tính khuôn mẫu khi tìm hiểu

về chức năng lập pháp và chức năng giám sát theo quy định của Hiến pháp và

pháp luật.

Do vậy, việc tìm hiểu, nghiên cứu về mối quan hệ giữa chức năng lập

pháp và chức năng giám sát của Quốc hội nhằm đặt chức năng giám sát đúng vị

trí phải có từ đó giải quyết mối quan hệ hữu cơ giữa chức năng lập pháp và chứcnăng giám sát của Quốc hội có hiệu quả nhất, tạo hiệu lực, hiệu quả chung choviệc thực hiện các chức năng của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất là hếtsức cần thiết.

3 Phạm vi nghiên cứu

Chức năng lập pháp, giám sát của Quốc hội cũng như mối quan hệ giữa

chúng là một vấn đề rộng lớn Trong khuôn khổ có giới hạn của luận văn thạc sĩ,

luận văn chỉ tìm hiểu và làm sáng tỏ mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và

chức năng giám sát của Quốc hội, nhu cầu cần có chức năng lập pháp và chức

năng giám sát của Quốc hội trong cơ chế tổ chức quyền lực nhà nước Sự biến

thiên từ chức năng lập pháp sang chức năng giám sát Làm rõ yêu cầu cần thay

đổi nhận thức cũ cho rằng chức năng lập pháp chỉ đi theo chức năng giám sát và đó chỉ là một chức năng thứ yếu Trình bày sự đổi mới từng bước mối quan hệ

giữa chức năng lập pháp và giám sát của Quốc hội, đưa ra luận chứng các giải

pháp hoàn thiện mối quan hệ giữa các chức năng qua việc xác định đúng vị trí

pháp lý và nhu cầu thực tiễn đạt ra đối với từng chức năng và đối với mối quan

hệ này.

Thời gian nghiên cứu của đề tài được giới hạn từ những năm đổi mới đến

nay, trong đó chủ yếu từ năm 1992, khi Hiến pháp 1992 - Hiến pháp của thời kỳ

đổi mới được ban hành.

4 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

- Mục đích của luận văn là tìm ra tính tất yếu, khách quan của chức nănggiám sát trong mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và giám sát trong hoạt

động của cơ quan lập pháp - Quốc hội Từ đó, nhìn nhận lại bản chất của hành

vi lập pháp phải là hành vi giám sát hành pháp chứ không chỉ giản đơn ở chứcnăng giám sát việc thực hiện các văn bản pháp luật do Quốc hội ban hành nhưquy định trong Luật hoạt động giám sát của Quốc hội.

- Để thực hiện mục đích trên, luận văn có những nhiệm vụ sau:

+Tìm hiểu và làm sáng tỏ chức nang lập pháp, chức năng giám sát củ^

Quốc hội Sự biến thiên từ chức năng lập pháp sang chức năng giám sát và vị trí

w

mới cho chức năng giám sát phải thành chức năng chính yếu nhất của Quốc hội.

+ Phân tích, đánh giá khái quát hoạt động lập pháp, giám sát của Quốc

hội Việt Nam và mối quan hệ giữa chúng trong cơ chế mới.

+ Đề xuất phương hướng và giải pháp tăng cường hiệu quả mối quan hệ

giữa chức năng lập pháp và chức năng giám sát của Quốc hội theo hướng từng

bước chuyên nghiệp hoá và giám sát trở thành chức năng hàng đầu của Quốc

hội, góp phần nâng cao chất lượng lập pháp.

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lê nin,

tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; các quan điểm của Đảng Cộn,.

sản Việt Nam về đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội nói chung và hoạt

động lập pháp, giám sát của Quốc hội nói riêng.

Phương pháp chủ yếu được sử dụng trong luận văn là phương pháp luật

học, lịch sử và lôgic, phân tích và tổng hợp Bên cạnh đó phương pháp thống kê,

đối chiếu, so sánh cũng được chú trọng để làm rõ quá trình phát triển của vấn

đề được nghiên cứu.

6 Điểm mới của luận văn

Luận văn nghiên cứu một cách tương đối toàn diện, có hệ thống về chức

năng lập pháp, chức năng giám sát của Quốc hội qua cách tiếp cận mới: Đặt

chức năng giám sát của Quốc hội trong mối tương quan với chức năng lập pha}.

để đưa ra sự nhìn nhận chính xác về địa vị pháp lý của chức năng giám sát của

Quốc hội Vì vậy, luận văn có những đóng góp mới khoa học như sau:

- Luận giải về vị trí của lập pháp, giám sát và vai trò của chức năng giám

sát trong mối quan hệ với chức năng lập pháp trong cơ chế mới.

- Trình bày yêu cầu đổi mới mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức

năng giám sát của Quốc hội trong thời kỳ đổi mới.

7 Ý nghĩa lý luận, thực tiễn của luận văn

Từ góc độ Luật nhà nước, luận văn mong muốn đóng góp một phần nhỏ

bé vào việc tổng kết mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức năng giám

sát tối cao của Quốc hội, góp phần minh chứng sự biến thiên từ chức năng lậppháp sang chức năng giám sát - một chức năng cơ bản của tất ca các thiết che

quyền lực nhà nước nói chung, đặc biệt là đối với Quốc hội Việt Nam: không những là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân mà còn là cơ quan quyền lực

Nhà nước cao nhất, cơ quan thực hiện chức năng lập hiến và lập pháp, quyết

định những vấn đề quan trọng của đất nước và thực hiện quyền giám sát tối caođối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước Do vậy, hoạt động giám sát của Quốc

hội Việt Nam cần thiết phải được đề cao, nhất là trong mối tương quan giữachức năng lập pháp và chức năng giám sát, chỉ có qua hoạt động giám sát, qua

cơ chế phản biện và đồng thuận của hoạt động giám sát để thực hiện tốt chức

năng lập pháp Khi đó, Quốc hội mới thực sự là Quốc hội lập pháp, không đơn

thuần là chỉ thông qua luật do co quan hành pháp đã dé ra.8 Bố cục của luận văn

Ngoài phần mở dau, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được

kết cấu thành ba chương:

Chương /: Sự biến thiên từ chức năng lập pháp sang chức năng giám sátcủa Quốc hội

Chương 2: Thực trạng mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức năng

giám sát của Quốc hội trong cơ chế mới (từ năm 1986 đến nay)

Chương 3: Giải pháp tăng cường hiệu quả mối quan hệ giữa chức nănglập pháp và chức năng giám sát của Quốc hội.

in

Chương 1

SỰ BIẾN THIÊN TỪ CHỨC NĂNG LẬP PHÁP

SANG CHỨC NĂNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI

1.1 Vị trí, vai trò của Quốc hội trong cơ chế tổ chức quyền lực Nhà

Tổ chức bộ máy nhà nước có một quá trình hình thành và phát triển cùng

với sự phát triển của xã hội loài người Từ xa xưa, với quan niệm quyền lực là do

siêu nhiên ban tặng, việc thành lập bộ máy nhà nước thường theo nguyên tắc

truyền ngôi và quyền lực được bảo tồn ở những người hay một dòng họ nhất

định, những người khác phải chịu sự thống trị đó Vào khoảng thé ky 15, 16 với

sự bùng nổ của các cuộc cách mạng tư sản, vấn đề hạn chế quyền lực vô hạn của

nhà Vua được giải quyết một cách triệt để và bài bản hơn Tổ chức bộ máy nhà

nước trong giai đoạn này bị ràng buộc bởi pháp luật Việc thành lập bộ máy nhà

nước và những người đứng đầu bộ máy nhà nước phải tuân theo nguyên tắc bầu

cử Càng ngày, giới hạn quyền lực nhà nước càng trở nên gắn bó mật thiết với

dân chủ Theo đó, quan niệm về nguồn gốc nhà nước được bắt nguồn từ nhân

dân, từ những công dân - những người được sinh ra trên đất nước sở tại được

thừa nhận và bảo hộ bởi pháp luật, được thụ hưởng các quyền lợi, đặc biệt là

quyền chính trị, quyền được tham gia vào việc giải quyết các công việc của nhà

nước Cơ quan của những người đại diện được nhân dân trực tiếp bầu ra, tuỳ

theo từng nước có tên gọi khác nhau nhưng được gọi chung là Nghị viện.

Song song với việc tiến hành các cuộc cách mạng tư sản để xây dựng nhà

nước dân chủ và đảm bảo cho nhà nước này hình thành, phát triển trên thực tế,

lịch sử các học thuyết chính trị trên thế giới đã ghi nhận đây là giai đoạn phát triển mạnh mẽ các tư tưởng, các luận thuyết về tổ chức quyền lực nhà nước Cho

đù có nhiều quan niệm khác nhau về cách thức tổ chức quyền lực nhà nước,

nhưng tựu chung lại, có hai học thuyết được áp dụng phổ biến nhất là thuyết

phân chia quyền lực với đại diện tiêu biểu là những nhà tư tưởng lớn của nhân

loại là J.Locke (1632-1704) và Montesquieu(1689-1755) và thuyết thống nhất

quyền lực của J.J.Roussau (1712-1778).

Locke cho rằng “quyền lập pháp là quyền lực cao nhất trong nhà nước”.

[26, tr.88- 89] Theo học thuyết phân chia quyền lực thì điều cơ bản nhất là phải

tổ chức quyền lực nhà nước sao cho bảo đảm được các quyền tự do của con

người khỏi sự chuyên chế, độc tài Muốn vậy, cần thiết phải phân chia quyền lực

thành quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp Trong đó, mỗi nhánh quyền lực còn phải được trao cho những thẩm quyền riêng biệt, để chúng có thể

thực hiện việc kiểm chế và đối trọng lẫn nhau, sao cho “quyền lực này có thể

ngăn chặn quyền lực khác” [32, tr.100,101,105,106].

Cũng theo dòng tư tưởng phân quyền, Montesquieu đã triệt để hơn khi

ông chỉ ra phải phân định rõ các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Quyền lập pháp về bản chất là sự thể hiện ý chí chung, dân chúng thực hiện quyền lập pháp của mình qua các đại biểu Dân chúng mỗi địa phương nên tự chọn lấy đại

biểu của mình là người đủ năng lực làm việc Cơ quan lập pháp nên chỉ thực hiện chức năng làm ra luật và xem xét người ta thực hiện luật như thế nào (giống như ngày nay chúng ta quan niệm về chức năng lập pháp và giám sát) Dùng quyền lực để hạn chế quyền lực - cơ chế kìm chế và đối trọng chính là công cụ

để cân bằng các nhánh quyền lực, thông qua việc giám sát gắt gao giữa các cơ quan để tránh sự lạm quyền.

Khác với tư tưởng của học thuyết phân chia quyền lực, J.J.Roussau

-chính trị gia người Pháp đã khẳng định tính bất phân của chủ quyền nhân dân,

không thừa nhận thuyết phân chia quyền lực Để tránh tình trạng chuyên quyền

và vô pháp luật, chỉ cần giới hạn thẩm quyền của các cơ quan lập pháp và cơ

quan hành pháp, áp đặt sự phục tùng của chính quyền hành pháp với chủ quyền

nhân dân Chủ quyền nhân dân do đó trở thành sự bảo đảm cho tự do chính trị,

từ đó ông đặt nguyên tắc phân chia quyền lực đối lập với nguyên tắc giới hạn

thẩm quyền của các cơ quan nhà nước.

Để ngăn chặn sự tiếm quyền từ giới quan chức, J.J.Roussau đưa ra biện

pháp triệu tập những cuộc đại hội nhân dân thường kỳ để bàn về vấn dé tín

nhiệm Chính phủ và các thành viên Chính phủ Những cuộc đại hội như vậy có

mục đích: “bảo vệ khế ước xã hội” [32].

Lấy hai học thuyết thống nhất quyền lực và phân chia quyền lực làm cơ

sở nền tảng, các quốc gia trên thế giới đã có sự lựa chọn hoặc tiếp thu những yếu

tố hợp lý để xây dựng các mô hình chính thể phù hợp cho mình, với dấu hiệu đặc trưng để phân biệt là mối tương quan giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp.

Trên cơ sở các luận thuyết về tổ chức quyền lực nhà nước, hiện nay, trên

thế giới, các hình thức chính thể được xây dựng phổ biến là: Chính thể đại nghị,

chính thể cộng hoà tổng thống và chính thể hỗn hợp Trong đó, Nghị viện/ Quốc hội là một định chế không thể thiếu trong cơ chế tổ chức quyền lực nhà nước

của tất cả các nước trên thế giới Khi mới xuất hiện, Nghị viện thực sự có ưu thế

hơn hẳn so với các cơ quan nhà nước khác Mặc dù phải chia sẻ quyền lực nhà

nước với giai cấp phong kiến nhưng Nghị viện — cơ quan quyền lực nhà nước do

nhân đân trực tiếp bầu ra vẫn có một ưu thế nhất định so với các cơ quan nhà

nước khác.

Sau khi thành lập các nhà nước tư sản, hoạt động của xã hội có Nghị viện

đã trở thành một chế độ đại nghị Đặc điểm cơ bản của chế độ đại nghị là chế độ mà ở đó nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc phân chia quyền lực (quyền lập

pháp, hành pháp và tư pháp) như luận thuyết của Locke (1632-1704) và

Montesquieu (1689-1755) Trong đó, quyền lực lập pháp của Nghị viện có ưu

thế hơn han và những thành viên của Nghị viện do nhân dân trực tiếp bầu ra có

nhiều đặc quyền, đặc lợi nhưng không chịu trách nhiệm trước cử tri Trên lý thuyết, việc phân chia ra ba ngành: hành pháp, lập pháp và tư pháp có quyền lực

ngang nhau, kìm chế và đối trọng nhau nhưng trong thực tế, ngành lập pháp là ngành đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân hơn các ngành còn lại.

Từ thời đại của nên chuyên chế độc tài chuyển sang một nền dân chủ như hiện

nay, nhà nước không tổ chức và quản lý xã hội theo mệnh lệnh, chỉ thị mang

tính quan liêu buộc phải tuân thủ, mà phải theo một quy định rõ ràng được dé ratừ trước Những quy định này không chỉ cần thể hiện ý chí của giai cấp cầm

quyền mà còn thể hiện sự đồng thuận của nhân dân Đó là hoạt động lập pháp

của nhà nước Hoạt động này trong chế độ chính trị quân chủ chuyên chế thể

hiện quyền lực chỉ của riêng nhà vua, nhưng khi chuyển sang chế độ dân chủ kể cả dan chủ tư sản và dân chủ xã hội chủ nghĩa, hoạt động này được giao han cho

một cơ quan do nhân dân trực tiếp bầu ra hoặc đảm nhiệm Những cơ quan đó

được gọi là Nghị viện hoặc Quốc hội như ngày nay.

Nghị viện/ Quốc hội là thiết chế quan trọng trong cơ chế tổ chức quyền lực nhà nước của hầu hết các nước hiện nay Thông qua việc nghiên cứu mô

hình của các nhà nước tư sản, Lênin đã khẳng định sự tồn tại tất yếu của chế độ

nghị viện do nhân dân trực tiếp bầu ra, nhưng ở đó, bộ máy nhà nước không còn phân quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; và ở đó các nghị viện không còn

những đặc quyền, đặc lợi nữa và phải chịu trách nhiệm trước cử tri bầu ra mình; một khi cử tri không tín nhiệm nữa thì sẽ bị cử tri bãi miễn Như vậy, nghị viện

vẫn còn, nhưng không còn chế độ nghị viện [ 18, tr.53].

So với các cơ quan khác trong toàn bộ hệ thống các cơ quan nhà nước của

từng quốc gia, Nghị viện có những đặc điểm rất đặc thù Trước hết, trong bộ

máy nhà nước của các chế độ tư bản và đang phát triển thành tư bản, Nghị viện là cơ quan duy nhất đại diện cho nhân dân với đủ các tang lớp dân cư lập thành bởi phương pháp bầu cử Vì vậy, khác với các cơ quan nhà nước khác, Nghị viện là cơ quan duy nhất có thành phần không thống nhất, chứa đựng trong mình các quan điểm và quyền lợi rất khác nhau, thậm chí còn đối lập nhau Nghị viện trở

thành một thiết chế không thể thiếu được trong chế độ dân chủ và hoạt động, tổ

chức của nó trở thành tiêu chí của dân chủ Thông qua Nghị viện, nhân dân thực

hiện quyên lực của mình, kiểm tra các hoạt động của nhà nước, từ đó nhân dân

có thể tác động, làm thay đổi để cho nhà nước thực sự thuộc về nhân dân.

Các nước dân chủ hoặc quân chủ lập hiến hiện nay đều tổ chức ra Quốc

hội của mình Sự hiện diện của Quốc hội có tính chất khẳng định cho nền dân

chủ của chế độ chính trị của mỗi quốc gia Với tư cách là cơ quan quyền lực nhà

nước trung ương- một trong ba cành quyền lực nhà nước, vị trí pháp lý của Nghị viện được quy định bằng các quy phạm chứa đựng trong văn bản có hiệu lực

pháp lý tối cao - Hiến pháp Hiến pháp thường dành một chương riêng nói về

quyền lực của Nghị viện, hoặc dành một đạo luật riêng có hiệu lực như một

phần của ngành luật hiến pháp để quy định việc tổ chức, thẩm quyền và cách

thức hoạt động của Nghị viện Ví dụ như luật về quy chế Nghị viện Anh năm

1649, luật về Nghị viện Phần Lan 1928

Ở nước ta, từ bản Hiến pháp năm 1946 đến nay, vị trí pháp lý của Quốc

hội Việt Nam đều được quy định cụ thể trong các bản Hiến pháp Qua bốn bản

Hiến pháp lịch sử (1946, 1959, 1980, 1992), vị trí pháp lý của Quốc hội càng thể

hiện rõ hơn quan điểm, tư tưởng của Đảng và Nhà nước ta là: ngày càng nâng

cao hơn vị trí tối cao của Quốc hội trong hệ thống các cơ quan nhà nước Quốc

hội là một trong những hình thức quan trọng nhất thể hiện quyền lực nhà nước

thuộc về nhân dan.

Trong bản Hiến pháp năm 1946, Nghị viện nhân dân của Việt Nam mang

nhiều đặc điểm của Nghị viện tư sản Điều dễ nhận thấy trong bản Hiến pháp

này là dấu hiệu của sự phân chia quyền lực nhà nước, của hệ thống kiềm chế đối

trọng được áp dụng trong việc tổ chức quyền lực nhà nước Nghị viện không

được quy định trong Hiến pháp là cơ quan quyền lực nhà nước tối cao như các

bản Hiến pháp sau này.

Trong bản Hiến pháp năm 1959, vị trí pháp lý của cơ quan đại diện quyền

lực nhà nước do nhân dân toàn quốc bầu ra có một số thay đổi rất đáng kể Bat đầu từ bản Hiến pháp này, Nghị viện của Hiến pháp năm 1946 được đổi tên gọi

Quốc hội Nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa theo các quy định của Hiến pháp năm 1959 được thể hiện rõ nét hơn Vi trí, hình thái của Quốc hội bat dau thể hiện nhiều nét là cơ quan đại diện quyền lực do nhân dân trực tiếp bầu ra.

Lần đầu tiên trong Hiến pháp quy định Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước

cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà (Điều 43).

Khác với Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 và các bản hiến pháp

sau này không quy định một sự giới hạn quyền lực nào đối với Quốc hội Việc

bỏ những quy định mang tính chất kiểm chế của người đứng đầu Nhà nước đối

với hoạt động của Quốc hội càng cho phép nâng cao vị trí của Quốc hội trong hệ

10

thống các cơ quan nhà nước Việt Nam.

VỊ trí pháp lý của Quốc hội theo Hiến pháp năm 1980 về cơ bản phát huy

những quy định về vị trí của Quốc hội trong Hiến pháp năm 1959 và được bổ

sung nhiều quy định khác, góp phần làm rõ hơn nữa vị trí, hình thái của cơ quan

quyền lực nhà nước cao nhất do nhân đân trực tiếp bầu ra.

So với bản Hiến pháp năm 1980, vị trí pháp lý của Quốc hội theo Hiến

pháp 1992 không thay đổi Theo quy định của Hiến pháp hiện hành - Hiến pháp

1992, Quốc hội Việt Nam có các chức năng chính như sau:

“Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp.

Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại,

nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và

hoạt động của công dân.

Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động -ủa Nhà nước” (Điều 83 Hiến pháp 1992).

Theo như quy định trên có thể thấy Quốc hội có ba chức năng cơ bản: Lập

pháp, giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước Quốc hội

có địa vị pháp lý tối cao, thực hiện chủ quyền duy nhất thuộc về nhân dân Sở dĩ

Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất vì Quốc hội là cơ quan duy nhất do nhân dân toàn quốc bầu ra một cách trực tiếp Theo đó: tất cả quyền lực

nhà nước đều thuộc về nhân dân, nhân dân thực hiện quyền lực của mình bằng

cơ quan đại diện do nhân dân toàn quốc bầu ra Việc Hiến pháp khẳng định vị

trí vai trò của Quốc hội, trong đó có chức năng lập hiến và lập pháp đã thể hiện

rõ bản chất của Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước ủa

nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân theo quan điểm tư tưởng của chủ nghĩa Mác- Lênin về một nhà nước kiểu mới, khác với các hình thức Nhà nước trước đây Có thể nói, đây là đặc điểm cơ bản, nói lên sự khác nhau giữa mô hình tổ chức Nhà nước ta - Nhà nước xã hội chủ nghĩa với các mô hình tổ chức nhà nước của chế độ tư bản chủ nghĩa.

11

Theo tỉnh thần của bản Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001,

Quốc hội Việt Nam trong thời gian tới, sẽ tập trung hơn nữa vào chức năng làm

luật để khắc phục tình trạng vừa thiếu luật pháp, vừa có nhiều mâu thuẫn trong

hệ thống pháp luật Việt Nam Trong hoạt động của mình, Quốc hội khôngnhững phải làm tốt chức năng lập pháp mà còn cần phải nâng cao hơn nữa việcthực hiện chức năng giám sát đối với hoạt động của bộ máy nhà nước.

Tuy nhiên, về bản chất của chức năng lập pháp cần được hiểu theo một

nghĩa rộng, căn cứ vào tính chất hoạt động cơ bản của cơ quan thực hiện quyền

lập pháp Theo đó, chức năng giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng

của đất nước cũng là một phần của chức năng lập pháp, là những yếu tố để xác định Quốc hội là cơ quan lập pháp Sự phân định các chức nang không thể là cơ

sở để tách hoạt động của Quốc hội ra thành các hoạt động độc lập, mà giữa

chúng luôn có su đan xen lẫn nhau, bổ trợ cho nhau và để phục vụ nhau với sự

thống nhất duy nhất là nhằm bảo đảm cho hoạt động lập pháp của Quốc hội đạt

hiệu quả Tất cả các chức năng trên đều được thực hiện trên cơ sở Hiến pFáp,

các đạo luật, các Nghị quyết do Quốc hội ban hành (nếu cụm từ “lập pháp” được

hiểu theo nghĩa rộng [50, tr.27] Và tựu chung lại, hoạt động giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, cũng nhằm mục đích bảo đảm hiệu

lực và hiệu quả của hoạt động lập pháp, là cơ sở để ban hành những quy phạm

pháp luật điều chỉnh chính xác và kịp thời mọi lĩnh vực của đời sống xã hội.

Tóm lại, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan đại diện của

nhân dan, là một thiết chế không thể thiếu của một nền dân chủ, và là một thành

tố cơ bản để xây dựng nhà nước pháp quyền Quốc hội nước ta do nhân dân trực tiếp bầu ra đã chú trọng thực hiện các chức năng cơ bản của mình là lập pháp, giám sát và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước Trên cơ sở bốn bản

Hiến pháp đã được ban hành, các chức năng trên có thể được thực hiện trên

những mức độ khác biệt do điều kiện của từng giai đoạn cách mạng khác nhau,

nhưng Quốc hội luôn thể hiện được tính chất là cơ quan đại diện của nhân dân,

cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, xứng đáng với sự kỳ vọng của nhân dân

mà mình là người đại diện.

12

1.2 Lập pháp — chức nang cổ điển của Quốc hội

1.2.1 Lập pháp là chức năng đầu tiên của Nghị viện

Nghị viện luôn là biểu tượng cho nên đân chủ của quốc gia và luôn thực

hiện chức năng cơ bản là chức năng lập pháp Lập pháp là quyền hiến định được

Hiến pháp hầu hết các quốc gia dân chủ trao cho Nghị viện Chức năng của

Nghị viện gắn liên với nhiệm vụ lập pháp, tức là thông qua những dự án hay còn

gọi là làm luật Lầm luật là một chức năng của Nghị viện Vì vậy, nhiều thuật ngữ “lập pháp” với “Nghị viện” được dùng thay cho nhau Nói đến Nghị viện là nói đến lập pháp, ngược lại nói đến lập pháp tức là nói đến Nghị viện Nghị viện

là cơ quan lập pháp Trong nhiều trường hợp, Nghị viện còn làm cả chức năng

lập hiến Hiến pháp, trước hết cũng là một đạo luật, luật cơ bản điều chỉnh các vấn đề quan trọng nhất của nhà nước Một số ít nước có Quốc hội lập hiến khác

Quốc hội lập pháp, để tỏ rõ tính ưu thế của luật Hiến pháp.

Hiện nay có rất nhiều cách hiểu khác nhau về quyền lập pháp Về ý

nghĩa thuần tuý, có quan điểm cho rằng quyền lập pháp là quyên ban hành ra

các đạo luật và Quốc hội có chức năng duy nhất là thảo luận và ban hành luật.

Bên cạnh đó lại có nhiều ý kiến cho rằng ngoài quyền lập pháp, Quốc hội có

một số quyền không mang tính lập pháp mà mang tính hành pháp và tư pháp Ví

dụ như quyền của Quốc hội trong việc thành lập Chính phủ và bãi nhiệm các

thành viên của Chính phủ Tuy nhiên, cả hai cách hiểu như trên về chức năng

lập pháp của Quốc hội hoặc quá giản đơn, hoặc quá hẹp, bởi quyền lập pháp là

một trong ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp, tạo nên hoạt động của một

nhà nước dân chủ Điều này đã được nhiều nhà nước phát triển và dân chủ khác

thừa nhận và trao cho cơ quan đại diện của nhân dân là Quốc hội/ Nghị viện thực hiện Do đó, quyền lập pháp “không chỉ giản đơn được hiểu là quyền ban hành các đạo luật, mà quyền này phải được hiểu rộng ra, bao gồm tất cả các hoạt động của Quốc hội, cả quyền thành lập ra các cơ quan nhà nước khác và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước này” [18, tr.196].

Cùng với vị thế ngày càng lớn mạnh của Nghị viện, ngoài quyền làm luật

còn mở rộng phạm vi sang các lĩnh vực khác như: giám sát, thành lập chính

phủ-13

hành pháp, bỏ phiếu tín nhiệm hành pháp, thậm chí còn là xét xử cả các quan

chức cao cấp Tất cả những hành vi nói trên đều được hiểu trong phạm vi của quyền lập pháp- quyền của cơ quan được thành lập từ sự uỷ thác của cử tri,

quyền này nghiêng ngửa và đối trọng với các quyền hành pháp và tư pháp.

Sở dĩ có thể nói Lập pháp là chức năng cổ điển của Quốc hội bởi xuất phát từ nguồn gốc lịch sử và quá trình phát triển của chức năng lập pháp Quyền

lập pháp của Nghị viện/ Quốc hội thuở ban đầu được dùng để chỉ các hành vi

thảo luận và ban hành các van bản chứa đựng các quy phạm pháp luật Quyền

này còn được gọi là quyền làm luật Sự phát triển Nghị viện được trải qua cùng với các giai đoạn hình thành và phát triển của chủ nghĩa tư bản Lịch sử ra đời và

phát triển của thiết chế Nghị viện tại nước Anh - nơi được coi là quê hương của

thiết chế Nghị viện đã chứng minh nguồn gốc ra đời chức năng lập pháp của

Quốc hội Theo tài liệu lịch sử, Nghị viện Anh ra đời trước hết để giám sát nhà

Vua, là sự mặc cả giữa nhà Vua với Nghị viện, nhằm thu tăng thuế, ngân sách

cho hoàng gia Đổi lại, nhà Vua phải thực hiện một số điều kiện, quy dink do

Nghị viện đặt ra Đó là bước khởi đầu của hoạt động lập pháp của Nghị viện.

Có thể nói, việc đứng ra thu tăng thuế cho ngân sách của Hoàng gia là

những quy định có tính chất pháp luật, thì trong giai đoạn đầu tiên này, việc làm

luật đã trở thành một chức năng duy nhất cơ bản của Nghị viện Anh Cùng với

sự phát triển của chủ nghĩa tư bản, vai trò của Nghị viện Anh được nâng cao thì

việc làm luật và thông qua những dự án luật trở thành chức năng chính yếu của

Nghị viện Với chức năng này, Nghị viện Anh đã trở thành khuôn mẫu cho việc

xác định chức năng, thẩm quyền của hầu hết các Nghị viện/ Quốc hội các nước

ra đời sau đó Như vậy, có thể thấy, chức năng lập pháp chính là chức năng cổ

điển của Nghị viện/ Quốc hội, nếu xét theo suốt chiều dài lịch sử hoạt động và phát triển của Nghị viện/ Quốc hội Cho đến nay ở hầu hết các nước trên thế

giới, Nghị viện đã được tổ chức với các tên gọi khác nhau và hoạt động theo

những mô hình không đồng nhau Lịch sử ghi nhận Nghị viện đã trải qua bốn

giai đoạn ứng với các giai đoạn hình thành và phát triển của chủ nghĩa tư bản.

Trong mỗi giai đoạn, Quốc hội có những vị trí và vai trò cũng như các chức năng không giống nhau Cho dù có sự khác biệt về chính thể, hay mô hình Quốc

14

hội, theo tài liệu thống kê trên thế giới có hơn 150 nước có Nghị viện với chức

năng cơ bản là lập pháp gần như tương tự với chức năng truyền thống của Nghị

viện Anh quốc khi chúng mới ra đời.

Quốc hội của các nước theo chính thể Tổng thống cộng hoà - đại diện là

Quốc hội Mỹ lại phân định rạch ròi chức năng của Quốc hội Khác với mô hinh

Quốc hội theo chính thể đại nghị như Quốc hội ở Anh, việc tổ chức Nhà nước của Hợp chúng Quốc Hoa Kỳ tuân theo nguyên tắc phân quyền: Lập pháp, hành

pháp và tư pháp Quốc hội Mỹ là chủ thể của một trong ba cành quyền lực nói

trên Trong Hiến pháp Mỹ, tại Điều 1, quy định về Quốc hội gồm 10 điều

“Mọi quyền lập pháp do bản Hiến pháp này chấp thuận sẽ trao cho một

Quốc hội của Hợp chúng quốc Mỹ châu, gồm có một Thượng viện và một Hạ

Theo quy định của Hiến pháp, Quốc hội Mỹ có thẩm quyền ban hành bất

kỳ một đạo luật nào, nếu như việc trình và thảo luận theo đúng quy trình làm

luật được pháp luật Mỹ quy định Khác với quy định của nhiều nước theo chính

thể đại nghị, sáng quyên lập pháp được Hiến pháp quy định cho các nghị sỹ, Tổng thống và những nhà hành pháp khác không được quyền trình dự án luật.

Tuy nhiên, thông qua các thông điệp hàng năm mà Tổng thống Mỹ đọc trước

Quốc hội cũng chứa đựng các chương trình lập pháp của Quốc hội Mỹ Như vậy,

ngay trong bản Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước Mỹ, chức năng cơ bản đầu tiên

của Quốc hội: chức năng lập pháp - đã trở thành nguyên tắc hiến định Điều này cũng dễ hiểu bởi nước Mỹ vừa kế thừa mô hình tổ chức quyền lực của Anh quốc

vừa áp dụng nguyên tắc phân quyền với cơ chế kìm chế đối trọng triệt để, do vậy

các nhà sáng lập ra Hiến pháp Mỹ đã trao quyền lập pháp cho Quốc hội, coi đó như là quyền năng đương nhiên thuộc về Nghị viện Mỹ.

Dưới chế độ dân chủ tư bản, hầu hết các đạo luật được thông qua phải có

sự xem xét, phê chuẩn của Nghị viện Về mặt nguyên tắc, nghị viện tư sản có

thể thông qua bất cứ một đạo luật nào, nếu cho rằng việc điều chỉnh mối quan

hệ xã hội đó bằng luật là cần thiết Đây là quan điểm của thời kỳ chủ nghĩa tư

1L

bản tự do cạnh tranh Quan điểm này cho đến nay vẫn được thừa nhận ở Hiến

pháp Anh (Hiến pháp không thành văn) và các nước Hy Lạp, Nhật Bản Nghịviện của các nước thường thông qua những đạo luật quy định:

- — Các quyền công dân và những đảm bao cho các quyền công dân

được thực hiện; những nghĩa vụ của công dân phải thi hành để đảm

bảo sự tồn tại của quốc gia.

- _ Vấn đề công nhận quốc tịch, chế độ hôn nhân, thừa kế;

- — Các hành vi phạm tội, các hình phạt kèm theo, thủ tục hình sự, dân

- Su tự trị của các địa phương;

- Ché độ lao động, chế độ kinh doanh.

Sự hạn chế quyền lập pháp của các nước này chỉ có ở những trường hợp

nguyên thủ quốc gia quyết định dự án luật ra trưng cầu dân ý bằng việc bỏ

phiếu, hoặc trong trường hợp đạo luật bị Toà án hiến pháp (Viện bảo hành)

tuyên bố là vi hiến Một hạn chế khác mà cơ quan hành pháp thường dùng đó là

quyền lập quy của chính phủ.

Sang đến thời kỳ của chủ nghĩa tư bản lũng đoạn nhà nước và hiện nay, thì Nghị viện không còn được quyền thông qua bất cứ đạo luật nào mà Nghị

viện muốn Nghị viện chỉ còn được thông qua những đạo luật, nếu như nhữngđạo luật ấy không quá can thiệp sâu vào lĩnh vực hành pháp Việc hạn chế chức

năng lập pháp này của Quốc hội xuất phát từ quan điểm cho rằng Nghị viện là

cơ quan quyền lực nhà nước tối cao nên cần phải tập trung vào việc giải quyết

những vấn đề có tính nguyên tắc Do vậy, nếu dự án luật nào không thuộc phạm

vi lập pháp của Nghị viện thì Chính phủ chi cần tuyên bố dự án không thuộc

16

thẩm quyền lập pháp, việc thảo luận đó phải chấm dứt.

Hiến pháp năm 1958 của Pháp là một trong những bản Hiến pháp phân định rõ phạm vi lập pháp của Quốc hội Tuy nhiên hiện nay, Nghị viện đã nhận

thức đúng vị trí của mình, có sự điều chỉnh thích hợp, trở thành cơ quan góp

phần hạn chế sự lập pháp một cách bừa bãi thiếu cẩn trọng do các dự án luật của

Chính phủ đệ sang, góp phần làm cho các dự án luật được thông qua đáp ứng

nguyện vọng, nhu cầu của mọi tang lớp nhân dan và chuyển sang thực hiện việc kiểm tra giám sát hoạt động của cơ quan hành pháp và tư pháp để chúng luôn

hoạt động vì lợi ích của nhân dân.

1.2.2 Chức năng lập pháp và quy trình lập pháp cua Quốc hội Việt

1.2.2.1 Chức năng lập pháp của Quốc hội Việt Nam

Việc tổ chức và hoạt động của các Quốc hội ở mỗi quốc gia rất đa dạng phong phú, tuỳ thuộc vào từng điều kiện, hoàn cảnh lịch sử, văn hoá truyền thống của từng quốc gia và các chức năng mà Quốc hội đảm nhiệm Nhưng điểm chung căn bản trong số các chức năng của Quốc hội là chức năng làm luật. Lam luật là một trong ba chức năng cơ bản của nhà nước Nhu Locke nhận xét:

“quyền lập pháp không chỉ là quyền tối cao, mà nó còn thiêng liêng và không

thể thay đổi dưới sự điều khiển của người dân đã tạo ra nó”.

Quốc hội các nước thuộc hệ thống xã hội chủ nghĩa như Liên Xô cũ và

Việt Nam hiện nay được quy định là cơ quan quyền lực nhà nước tối cao Trong

tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam, Quốc hội chiếm vị trí đặc biệt quan trọng.

Cũng như nhiều nước khác, vị trí pháp lý của Quốc hội Việt Nam được xác định

trên cơ sở của Hiếp pháp Theo quy định của Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội

chủ nghĩa Việt Nam, “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập

Quyền lực đầu tiên xuất phát từ vị trí cơ quan quyền lực Nhà nước cao

nhất là quyền lập hiến của Quốc hội Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lậphiến Điều này có nghĩa Quốc hội là cơ quan làm Hiến pháp Cơ sở lý thuyết của

quyền lập hiến của Quốc hội là học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa Quyền

lập hiến là quyền phân công quyền lực trong quốc gia Theo học thuyết tam

quyền phân lập, nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến và là người phân chia

quyền lực Bằng quyền lập hiến, nhân dân phân chia bình đẳng quyền lực cho

các ngành lập pháp, hành pháp và tư pháp Ba ngành quyền lực này đều nhận

quyền lực từ nhân dân, do nhân dân trao cho bằng quyền lập hiến của nhân dân.

Việc tổ chức quyền lực của Nhà nước ta không áp dụng học thuyết phân

quyền như các nước tư bản mà theo học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa.

Khác với học thuyết phân quyền, để đảm bảo sự thống nhất quyền lực nhà nước,

nhân dân không phân chia quyền lực đều nhau cho các ngành quyền lực mà trao chủ quyền cho người đại diện tối cao của mình là Quốc hội Quốc hội là người

nhận quyền lực từ nhân dân và đến lượt mình, Quốc hội mới là chủ thể tiến hành

phân công quyền lực Quốc hội phân công quyền lực bằng hình thức lập hiến.

Như vậy, quyền lập hiến của Quốc hội thể hiện sự thống nhất quyền lực của

Quốc hội, khẳng định Quốc hội là chủ thể phân công quyền lực [18].

Cùng với quyền lập hiến, Quốc hội cũng là cơ quan có quyền sửa đổi

Hiến pháp Quyền sửa đổi Hiến pháp cũng xuất phát từ vị trí là cơ quan quyền

lực tối cao của Quốc hội Việc sửa đổi Hiến pháp phải được 2/3 đại biểu Quốc

hội biểu quyết thông qua Nhưng giới hạn khác đối với quyền sửa đổi Hiến pháp lại không được đặt ra, chẳng hạn Hiến pháp không quy định bắt buộc phải thành

lập ban sửa đổi Hiến pháp, Hiến pháp sửa đổi phải được trưng cầu dân ý

Quyền tiếp theo của Quốc hội là quyền lập pháp Sau khi Điều 83 ghi

nhận Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp, Điều 84 quy định về

thẩm quyền của Quốc hội trong đó có thẩm quyền là: “Làm luật và sửa đổi

luật” Như vậy, căn cứ theo Hiến pháp, chúng ta chỉ có thể hiểu quyền lập pháp

chính là quyền làm luật và sửa đổi luật.

Quốc hội là cơ quan duy nhất lập pháp cũng có nghĩa là Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền làm luật Tuy nhiên Hiến pháp lại không chỉ rõ phạm

vi, giới hạn những loại luật mà Hiến pháp được làm Thực tế cho thấy trong hoạt

động để xây dựng nên mot đạo luật ở nước ta không chỉ có Quốc hội là cơ quan

18

duy nhất làm luật Cũng như nhiều nước khác trên thế giới, hầu hết các luật do Quốc hội ban hành là do ngành hành pháp đệ trình, ngoài ra ở nước ta còn có

Chính phủ, Toà án, Viện kiểm sát tham gia việc làm luật Điều này dường như

có vẻ trái với quy định của Hiến pháp, nhưng nó lại xuất phát từ những đòi hỏi

của thực tế Ngành hành pháp là ngành quan hệ một cách trực tiếp và thường |

xuyên nhất với các chủ thể trong xã hội và việc thiết kế mô hình ứng xử cho xã /

hội là nhu cầu của ngành hành pháp hiện nay Tuy nhiên, các giải pháp lập pháp |

do hành pháp xây dựng phải được kiểm tra và thong qua bởi cơ quan đại điện

dân cử - Quốc hội, nơi đại diện cho lợi ích tổng thể của xã hội

Hoạt động lập pháp của Quốc hội đứng từ giác độ này cho thấy thực chat

là hoạt động kiểm tra, giám sát sự tương hợp giữa các giải pháp lập pháp do )

Chính phủ thiết kế với lợi ích, nguyện vọng chung của xã hội Việc kiểm tra này

dẫn đến kết quả là: thông qua hay không thông qua chính sách của Chính phủ.

Nhu vậy, lập pháp là quyền thông qua luật Quốc hội lập pháp, Quốc hội làm.

luật không có nghĩa là Quốc hội sẽ làm hết mọi công đoạn Với cách hiểu này

thì quyền lập pháp mới thực sự là quyền duy nhất của Quốc hội, vì Quốc hội là | cơ quan duy nhất có quyền thông qua hay không thông qua một đạo luật Chính | điều này thể hiện tính tối cao của Quốc hội.

Sản phẩm của quyền lập pháp là một đạo luật thể hiện ý chí chung của xã

hội, của nhân dân Hiến pháp của nước ta trao cho Quốc hội là cơ quan duy nhất

có chức năng lập pháp, nhưng không liệt kê cụ thể loại luật Quốc hội được làm,

mà quy định tại Điều 83 như sau: “Quốc hội quyết định những chính sách cơ

bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế xã hội của đất nước, quốc phòng,

an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ

máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân ” Theo Điều 20 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật quy định các vấn đề cơ

bản đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế- xã hội của đất nước, quốc phòng, an

ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động cuả bộ

máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân.

Tuy nhiên, không thể hiểu một cách máy móc, cứng nhắc và có tính cơ

19

học về chức năng lập pháp chỉ là làm luật và sửa đổi luật Phải thấy rằng, Quốc hội đóng vai trò quyết định trong việc thành lập Chính phủ, qua hoạt động bầu

và bãi miễn các chức danh cao cấp trong bộ máy Nhà nước Thông qua các đạo

luật về tổ chức bộ máy Nhà nước, thông qua việc thực hiện quyền biểu quyết

nhân sự của Chính phủ, thực tế Quốc hội đã kiến tạo ra các cơ quan quyền lực

khác trong bộ máy Nhà nước Do vậy cũng chính ở đây, ta có thể nhìn thấy giải

pháp cho chính hoạt động lập pháp của Quốc hội: Đó là việc Quốc hội lựa chọn ~

chính xác được một Chính phủ theo như yêu cầu của Quốc hội, cũng là theo yêu

cầu của nhân dân, vì nhân dân không trực tiếp bầu ra Chính phủ, mà thông qua

quyết định sáng suốt khi “bấm nút” bầu ra thành phần Chính phủ của các dai

biểu Quốc hội, những người thực hiện quyền dân chủ đại diện của nhân dân.

Đây cũng chính là ý nguyện của nhân dân đối với Quốc hội khoá XII, khi bau ra

nhân sự cho Chính phủ vừa qua.

Nếu thực hiện tốt hoạt động này, chắc chắn chức năng lập pháp của Quốc

hội sẽ được thực hiện tốt khi xây dựng, bởi vì các đạo luật do Chính phủ - Chính

phủ mà Quốc hội xây dựng chắc chắn sẽ hiệu quả hơn Còn nếu không, lúc đó

Quốc hội sẽ phải thực hiện chức năng giám sát của mình qua việc miễn nhiệm

và bãi nhiệm các vị trí, các chức danh không đạt yêu cầu.

Như vậy, có thể nhận thấy rằng, phạm vi quyền lập pháp của Quốc hội là

rất rộng, gần như không có giới hạn Thông thường, trong một chính thể đề cao

Quốc hội, thì quyền lực của Quốc hội về lập pháp không có giới hạn Ví dụ,

Anh quốc với chủ thuyết tối cao của Nghị viện, quyền lập pháp của nghị viện là

không có giới hạn Có thể nói Hiến pháp của nước ta không hạn chế bất cứ vấn đề nào thuộc nội dung của văn bản do Quốc hội ban hành và không có bất cứ

một trở ngại nào đối với việc thông qua những văn bản đó Việc mở rộng phạm

vi quyền lập pháp ở nước ta có cơ sở từ nguyên tắc thống nhất quyền lực nhà

nước, vì Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, là nơi thống nhất

quyền lực nên quyền lập pháp của Quốc hội không bị giới hạn Tuy nhiên, khi

nói Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp, không đồng nghĩa với việc

Quốc hội phải tự mình ban hành tất cả các quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội, mà trong khuôn khổ Hiến pháp, Quốc hội có thể uỷ quyền

20

cho các cơ quan khác ban hành văn bản có chứa quy phạm pháp luật Trên thực

tế, Quốc hội uy quyền cho Uy ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh,

nghị quyết để điều chỉnh một số quan hệ xã hội Nhưng các văn bản do các cơ quan nhà nước khác ban hành không được trái với tinh thần và nội dung cua

Hiến pháp, luật.

1.2.2.2 Quy trình lập pháp của Quốc hội Việt Nam

Hoạt động lập pháp là hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước trong lĩnh

vực do Quốc hội tiến hành, trên cơ sở hiến định nhằm bảo đảm tính tập trung

thống nhất quyền lực nhà nước Quốc hội thông qua các cơ quan của mình, đặc

biệt là Uỷ ban thường vụ Quốc hội, để chỉ đạo việc chuẩn bị Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh: tổ chức phân công các cơ quan soạn thảo, cơ quan trình và thẩm tra dự án luật, pháp lệnh Đặc biệt, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà

nước cao nhất có quyền cao nhất trong việc quyết định những mối quan hệ xã hội nào phải do luật hoặc pháp lệnh điều chỉnh Điều này cho thấy, Quốc hội

đóng vai trò quyết định trong toàn bộ quy trình lập pháp Mục đích mà hoạt

động lập pháp hướng tới là kịp thời ban hành các văn bản luật, pháp lệnh một

cách đồng bộ, thể chế hoá chủ trương, đường lối của Đảng, ý chí và nguyện

vọng của nhân dân, nhằm tạo cơ sở pháp lý cho các hoạt động quản lý nhà nước về mọi mặt của đời sống xã hội.

Về mặt nội dung, hoạt động lập pháp là hoạt động bao gồm nhiều công đoạn mang tính liên tục, kế tiếp nhau từ việc tìm kiếm và phát hiện nhu cầu điều

chỉnh bằng pháp luật các quan hệ xã hội đến việc soạn thảo và ban hành kịp thời

các đạo luật, pháp lệnh theo một quy trình và thủ tục nhất định Theo đại từ điển

Tiếng Việt, quy trình là: “các bước phải tuân theo khi tiến hành một công việc

nào đó” Quy trình lập pháp gồm các bước khác nhau có mối quan hệ chặt chế với nhau, thể hiện sự phân công, phối hợp giữa các chủ thể của hoạt động lập

pháp trong quá trình soạn thảo, thẩm tra, thảo luận, thông qua và công bố lệnh,

pháp lệnh Quy trình lập pháp mang tính khoa học và tính pháp lý, thể hiện ở

chỗ nó bao gồm rất nhiều công đoạn với sự tham gia của nhiều chủ thể, phạm vi

trách nhiệm của mỗi chủ thể tham gia quy trình này được xác định một cách cụ

21

thể Do đó, cần phải có sự liên kết giữa các công đoạn trong quy trình để bảo

đảm sự phối kết hợp và thống nhất với nhau.

Văn bản đầu tiên đánh dấu bước phát triển của việc xây dựng quy trình

lập pháp của Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Quy chế

xây dựng luật và pháp lệnh do Hội đồng Nhà nước ban hành ngày 06 tháng 08

năm 1988 Tiếp đó, vào năm 1996, Quốc hội đã ban hành Luật ban hành văn

bản quy phạm pháp luật (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002), trong đó quy

định cụ thể quy trình soạn thảo, thẩm tra, lấy ý kiến, thông qua và công bố luật, pháp lệnh của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và mối quan hệ giữa cơ

quan này với các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan trong hoạt động lập pháp.

Có thể phân chia quy định lập pháp hiện hành gồm quy trình, thủ tục lập hiến và quy trình, thủ tục xây dựng luật, pháp lệnh

a) Quy trình thủ tục lập hiến

Trong hệ thống pháp luật nước ta, hiến pháp là đạo luật gốc, đạo luật cơ

bản của Nhà nước và có hiệu lực pháp lý cao nhất Các chế định của Hiến pháp

là cơ sở pháp lý cho việc ban hành mới, sửa đổi, bổ sung hoặc huỷ bỏ quy định

của các ngành luật cụ thể khác Vì vậy, việc soạn thảo, lấy ý kiến, thông qua, công bố Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp và trình tự thủ tục giải thích Hiến pháp

phải tuân theo một trình tự, thủ tục chặt chẽ Hiến pháp, do Quốc hội quy định.

Tuy nhiên cho đến nay, Quốc hội chưa ban hành một văn bản cụ thể nào quy

định quy trình lập Hiến cũng như sửa đổi Hiến pháp Tính từ thời điểm xây

dựng Hiến pháp năm 1946 đến nay, thì nước ta đã trải qua hơn 60 năm lịch sử

lập hiến, với 7 lần tiến hành hoạt động lập hiến Do các quy định về quy trình

lập hiến chưa đầy đủ, cụ thể, nên thực tiễn tiến hành hoạt động lập hiến chủ yếu

dựa trên điều kiện, hoàn cảnh cụ thể, có sự sáng tạo trong từng thời kỳ Qua

thực tiễn tiến hành hoạt động lập hiến, quy trình lập hiến gồm các thủ tục sau

- Chuẩn bị đề nghị và quyết định việc sửa đổi bổ sung hoặc ban hành : sới Hiến pháp Giai đoạn này gồm có các công việc sau: a) Chuẩn bị để nghị sửa

đổi Hiến pháp được thực hiện bởi nhiều chủ thể khác nhau có thể là do Chính

đã

phủ hoặc cơ quan của Quốc hội đề nghị Thông thường cơ quan, tổ chức có đề nghị về việc sửa đổi Hiến pháp sẽ trình Quốc hội dự án về việc sửa đổi, bổ sung hoặc Hiến pháp (Sửa đổi) thông qua Tờ trình Quốc hội Để việc trình dự án sửa đổi, bổ sung hoặc Hiến pháp (sửa đổi) ra Quốc hội có chất lượng, hiệu quả và đúng tiến độ, Ban hoặc Tiểu ban sé được dé nghị thành lập có trách nhiệm

nghiên cứu những vấn đề thuộc phạm vi sửa đổi, bổ sung; b) Thủ tục quyết định việc sửa đổi Hiến pháp được Quốc hội thảo luận, quyết định việc sửa đổi Hiến

pháp dưới hình thức nghị quyết và phải được hai phần ba tổng số đại biểu Quốc

hội biểu quyết tán thành; c)Thanh lập Uy ban dự thảo sửa đổi, bổ sung hoặc Uy

ban dự thảo Hiến pháp có nhiệm vụ soạn thảo dự án Hiến pháp hoặc dự thảo

nghị quyết sửa đổi, bổ sung Hiến pháp và trình Quốc hội xem xét thông qua.

- Soạn thảo dự án sửa đổi, bổ sung Hiến pháp hoặc soạn thảo Hiến pháp (sửa đổi) Đây là giai đoạn quan trọng nhất của quy trình lập hiến Kết quả của

việc soạn thảo là ra được một dự thảo Hiến pháp (sửa đổi) hoặc dự thảo sửa đổi,

bổ sung một số điều của Hiến pháp trình Quốc hội xem xét, thông qua Trình tự

tiến hành như sau: a) Tổng kết thực tiễn thi hành Hiến pháp và pháp luật, nghiên

cứu đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và khảo sát, đánh giá thực trạng

quan hệ xã hội thuộc phạm vi sửa đổi Hiến pháp; b) Lap dé cương, biên soạn dự

thảo Hiến pháp.

- Lấy ý kiến về dự thảo Hiến pháp Đây là công đoạn không thể thiếu

trong hoạt động lập hiến Hoạt động này có thể diễn ra trước, trong hoặc sau

hoạt động biên soạn dự thảo Hiến pháp hoặc có thể diễn ra tại tất cả các công

đoạn của quy trình lập hiến với nhiều hình thức khác nhau, cả trực tiếp và gián

tiếp Mục đích của việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân nhằm phát huy quyền làm chủ và trí tuệ của nhân dân, tạo điều kiện để toàn dân tham gia quyết định

những vấn đề trọng đại của đất nước Trên cơ sở ý kiến đóng góp của nhân dân,

các cơ quan, tổ chức, cá nhân, Uỷ ban dự thảo Hiến pháp phối hợp với các cơ

quan tổ chức hữu quan nghiên cứu, tiếp thu ý kiến, chỉnh lý vào các điều khoản

cụ thể trong dự thảo Hiến pháp trình Quốc hội xem xét, thông qua.

- Xem xét, thông qua dự thảo Hiến pháp Trong hệ thống văn bản quy

23

phạm pháp luật của Nhà nước ta hiện nay chưa có quy định nào về quy trình

soạn thảo, thông qua Hiến pháp Vì vậy, khi tiến hành xem xét thông qua Hiến pháp, Quốc hội thường vận dụng các quy định của việc xem xét, thông qua luật Hiến pháp là một dự án lớn, đặc biệt quan trọng nên Quốc hội thường xem xét,

thông qua Hiến pháp tại hai kỳ họp Quy trình xem xét, thông qua Hiến pháp

như sau: a) Thủ tục trình dự án Hiến pháp để Quốc hội xem xét, cho ý kiến; b) Tiếp thu ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội, chỉnh lý dự thảo Hiến pháp; c)

Trình Quốc hội xem xét, thông qua dự thảo Hiến pháp.

- Công bố Hiến pháp Đây là giai đoạn cuối cùng của quy trình lập hiến

nhằm đưa nội dung Hiến pháp đến toàn xã hội Việc công bố Hiến pháp theo

quy định của Hiến pháp hiện hành thì thuộc thẩm quyền của Chủ tịch nước và

được ban hành dưới hình thức Lệnh của Chủ tịch nước Hiện nay chưa có văn

bản nào quy định cụ thể về cách thức và thời hạn công bố Hiến pháp, vì vậy

trong quá trình áp dụng pháp luật, Chủ tịch nước vận dụng quy định về thời hạn

công bố luật, nghị quyết của Quốc hội để công bố Hiến pháp.

b) Quy trình, thủ tục trong hoạt động xây dựng pháp luật

- Lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Lập chương trình xây dựng

luật, pháp lệnh là một đặc điểm trong hoạt động lập pháp của Quốc hội nước ta,

xuất phát từ điều kiện và hoàn cảnh thực tế ở Việt Nam Chương trình xây dựng

luật, pháp lệnh được thực hiện trong từng thời gian cụ thể, có thể là cho cả

nhiệm kỳ hoặc cho từng năm công tác, hoặc kỳ họp của Quốc hội.

Bản chất của việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh là kế hoạch

hoá công tác xây dựng luật, pháp lệnh của Nhà nước ta; góp phần làm cho chủ

trương, đường lối của Đảng, ý chí và nguyện vọng của nhân dân được thể chế

hoá thành pháp luật một cách có kế hoạch, khoa học và khả thi Đồng thời, việc

lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh còn góp phần xác định thứ tự ưu tiên

trong công tác chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh và qua đó bao dam tính chu

động hơn trong công tác xây dưng pháp luật.

Tuy nhiên, cần lưu ý rằng, từ mong muốn chủ quan ban hành nhiều luật

và pháp lệnh để điều chỉnh các quan hệ xã hội da dạng của nên kinh tế thị

24

trường định hướng xã hội chủ nghĩa, nên Chương trình tuy đã được Quốc hội

thông qua vẫn phải điều chỉnh hàng năm và có tính khả thi chưa cao, nhất là

Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cho cả nhiệm kỳ của Quốc hội Do đó,

cần xác định thứ tự ưu tiên của việc ban hành văn bản; đồng thời, Chương trình

(kế hoạch) xây dựng luật, pháp lệnh phải được tính toán căn cứ vào những luận

cứ khoa học, có thông tin day đủ, khách quan.

Hiện nay, việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đã được uy

định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo một quy trình nhất

định gồm các bước như: a) đề xuất kiến nghị; b) lập dự kiến chương trình; c)

thẩm tra dự kiến chương trình; d) lập dự án chương trình xây dựng luật, pháp

lệnh, e) quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (Điều 22) cũng chính

là nhằm bảo đảm cho hoạt động này có hiệu quả và ổn định hơn.

- Các bước của quy trình xây dựng văn bản luật, pháp lệnh Theo quy định

của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, các bước của quy

trình xây dựng luật, pháp lệnh bao gồm:

a) Chuẩn bị dự thảo;

b) Trình dự án luật, pháp lệnh;

c) Thảo luận và thông qua dự án;

d) Công bố luật, pháp lệnh.

Như vậy, có thể thấy rằng quy trình xây dựng luật, pháp lệnh về mặt hình

thức là cả một “dây chuyền công nghệ” của việc xây dựng văn bản quy phạm

pháp luật bao gồm những hoạt động mang tính kế tiếp và bổ trợ cho nhau; thực

hiện tốt có chất lượng công đoạn trước tạo tiền dé, điều kiện thuận lợi để thực hiện tiếp các công đoạn sau Quy trình lập pháp phải mang tính chất và đặc trưng của hoạt động lập pháp và giữa chúng có mối quan hệ chặt chẽ với nhau.

Có thể nói hoạt động lập pháp bao gồm cả quy trình tiến hành, tổ chức thực hiện

nhưng ở đây trọng tâm là thể hiện phạm vi, thẩm quyền của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội theo một quy trình khoa học hợp lý nhằm phát huy cao nhất

vai trò của các chủ thể trong quá trình xây dựng luật, pháp lệnh Về phần mình,

25

quy trình lập pháp góp phần làm cho hoạt động lập pháp được vận hành có hiệu

quả, kịp thời theo những mục đích, yêu cầu mà hoạt động lập pháp phải hướng

Tóm lại:

Lịch sử phát triển của Quốc hội rất đa dạng, mang nhiều dấu ấn của sự

thăng trầm, thậm chí nhiều lúc Quốc hội bị lấn át, nhưng như một tất yếu, cuối

cùng Quốc hội vẫn khẳng định chỗ đứng vững chắc trong bộ máy nhà nước dưới

các chế độ chính trị khác nhau trên thế giới Mặc dù nghị viện đã tự nhận thấy

thời kỳ “vàng son” được phép làm tất cả những gì mình muốn không còn nữa,

nhưng càng ngày nghị viện càng nhận thức rõ và đúng đắn hơn vai trò người đại

diện của mình Thông qua quyền lập pháp của mình, Nghị viện/ Quốc hội đảm bảo cho việc bảo vệ các quyền lợi khác nhau trong mọi tầng lớp xã hội, sau đó là chức năng giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước mà trong bộ máy nhà

nước hiện đại không một cơ quan tổ chức nào có thể thực hiện được Điểm quan

trọng nhất là dù có tăng hay giảm vai trò, quyền lực của mình thì trước sau Quốc hội vẫn giữ vững chức năng lập pháp và thông qua ngân sách của mình Đó cũng

là một trong nhiều chức năng vốn có của Quốc hội, thể hiện tính chất đại diện

của mình.

Hiện nay, xây dựng và hoàn thiện mô hình nhà pháp quyền đang trở

thành một đòi hỏi cấp bách của các nước trên thế giới Có nhiều quan niệm khác

nhau về các yếu tố cấu thành nên nhà nước pháp quyền, song một trong những

yếu tố cấu thành cơ bản là nhà nước pháp quyền cần phải có Quốc hội- cơ quan lập pháp Đây là một trong ba cành quyền lực: lập pháp, hành pháp, tư pháp cần phải phân quyền hoặc phân công phân nhiệm rõ ràng trong nhà nước pháp

quyền Theo đó, cành quyền lực lập pháp không những bị kiểm soát, bị hạn chế

như những cành quyền lực khác mà còn đòi hỏi tính cẩn trọng trong việc thi

hành các chức năng lập pháp của mình Cụ thể là, chức năng lập pháp của Quốc |

hội cần phải cho nhà nước một hệ thống bao gồm những đạo luật có chất lượng \

cao, có khả năng bảo vệ quyền con người, tạo ra những giá trị tốt đẹp cho con

người và xã hội Điều đó có nghĩa là, ngay trong nhà nước pháp quyền, chức

26

năng lập pháp - chức năng làm luật cổ điển của Quốc hội cũng vẫn đương nhiên

thuộc về Quốc hội mà không thuộc về cành quyền lực nào khác Bởi vì nhà nước pháp quyền phải là một nhà nước dân chủ, nhà nước của dân, do dân và vì dân.

Nhà nước đó phải được tổ chức trên nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước phải thuộc về nhân dân Quốc hội là cơ quan đại diện của nhân dân thể hiện ý chí

nguyện vọng của toàn thể nhân dân, thông qua chức năng lập pháp được trao,

Quốc hội thực hiện quyền làm ra luật và thực hiện các chức năng khác để đảm bảo sự thượng tôn của pháp luật trong cuộc sống.

Trong nhà nước pháp quyền, Quốc hội là một định chế có vai trò quan

trọng trong việc thực hiện các nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền Hiến pháp

nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992, sửa đổi bổ sung năm

2001 lần đầu tiên khẳng định quan điểm xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội

chủ nghĩa Việt Nam Do vậy, Quốc hội Việt Nam chức năng lập pháp đã được

mở rộng hơn nữa để đáp ứng được các yêu cầu của nhà nước pháp quyền Điều

này hoàn trong toàn phù hợp với xu hướng phát triển của Quốc hội các nước trên

thế giới trong giai đoạn hiện nay, cần phải đảm trách chức năng lập pháp theo

nghĩa rộng.

1.3 Giám sát từ một chức năng bảo đảm của lập pháp trở thành

chức năng chính yếu của Quốc Hội

1.3.1 Giám sát ra đời như là một chức năng bảo dam của lập pháp

Trong tổ chức nhà nước, quyền lập pháp là một quyên cơ bản và có ưu thế

nhất định so với các quyền hành pháp và tư pháp do nó mang đậm tính dân chủ.

Thuở ban đầu, quyền lập pháp được dùng để chỉ các hành vi thảo luận và ban hành các văn bản chứa đựng các quy phạm pháp luật Nhưng cùng với thời gian,

đã có sự biến thiên, quyền lập pháp còn được mở rộng ra các lĩnh vực khác như

giám sát, thành lập Chính phủ - hành pháp, bỏ phiếu tín nhiệm hành pháp, thậm

chí còn xét xử các quan chức cao cấp , tất cả những hành vi nói trên đều được

hiểu trong phạm vi của quyền lập pháp [18, tr.54].

Như vậy, quyền lập pháp phải được nhìn nhận một cách tổng thể trong

các hoạt động của Quốc hội, bao gồm cả quyền giám sát Để phục vụ hoạt động

27

lập pháp phải có giám sát, và hoạt động giám sát chỉ được thực hiện tốt trên cơ

sở lập pháp Để hiểu được vai trò, vị trí của hoạt động giám sát trong cơ chế

quyền lực nhà nước, trước hết phải hiểu được giám sát là gì, được áp dụng ra sao

trong cơ chế đó.

Giám sát được coi là một quyền lực trong các nghiên cứu của nhiều học

thuyết Trong cơ chế quyền lực nhà nước không thể không có giám sát Nhiều

quốc gia đã đưa giám sát vào trong những quy định chính thức của Hiến pháp

nước mình, không những thế, có hiến pháp quy định giám sát không phụ thuộc

bất cứ cơ quan nào, không bi chi phối bởi bất cứ nhánh quyền lực nào Qua các

quy định về giám sát của các nước, có thể hiểu thuật ngữ giám sát từ các góc độ

- Giám sát là: “sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động

thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc

và hướng hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế

nhằm đạt được những mục đích, hiệu quả xác định từ trước, bảo đảm cho pháp

luật được tuân thủ nghiêm chỉnh” [24, tr.174].

Như vậy, có thể thấy, giám sát là hoạt động có đối tượng và chủ thể

không đồng nhất như hoạt động kiểm tra, do giám sát được thực hiện từ một

chủ thể độc lập từ bên ngoài Giám sát phải: “thể hiện được quan hệ giữa chủ

thể hoạt động giám sát và đối tượng chịu sự giám sát phải được tiến hành trên

những căn cứ nhất định giám sát luôn là hoạt động có tính mục đích nl>m

đảm bảo cho những quy định của chủ thể có quyền giám sát được thực hiện

đúng và đây đủ” [27, tr.33].

Do vậy, giám sát là hoạt động tất yếu khách quan, là hoạt động phải có

cho tất cả các công việc mà cần phải có sự theo dõi, quan sát, đốc thúc từ phía bên ngoài để bảo đảm thực hiện tốt công việc.

28

Trong nội dung, phạm trù của kiểm soát quyền lực, hoạt động giám sát

chỉ là một trong nhiều hình thức khác nhau của kiểm soát Kiểm soát quyền lực nhà nước là phạm trù chung nhất, rộng nhất, bao gồm tất cả mọi hoạt động kiểm soát có chủ đích của nhà nước và xã hội như giám sát, kiểm sát, kiểm

toán nhằm hạn chế nguy cơ sai phạm cũng như hành vi lộng quyền, chuyên quyền, độc đoán của cơ quan quyền lực nhà nước và của cán bộ công chức nhà nước, đảm bảo cho quyền lực nhà nước thực hiện đúng mục đích, hiệu lực và

hiệu quả Trong các hình thức của kiểm soát quyền lực nhà nước, thanh tra và

giám sát đều là những thiết chế quan trọng và cần thiết cho hoạt động của mỗi

nhà nước Mục tiêu của thanh tra và giám sát, đều nhằm đảm bảo thi hành đúng

pháp luật, đảm bảo thống nhất quyền lực, phân công và phối hợp giữa các nhánh

quyền lực nhà nước, tránh sự lạm quyền.

Bên cạnh những nét tương đồng, hoạt động thanh tra và giám sát có nhiều

điểm khác biệt rõ rệt về chủ thể, về đối tượng kiểm soát, về phạm vi và cơ cấu tổ chức, về nội dung hoạt động Hoạt động thanh tra là sự kiểm soát quyên lực từ

bên trong nội bộ các nhánh quyền lực nhà nước, là công cụ hỗ trợ cho hoạt động

quản lý hành chính nhà nước — công cụ của hệ thống hành pháp, do vậy chủ thể

thực hiện quyền thanh tra chỉ là một tổ chức bộ phận trong những bộ phận cấu

thành của bộ máy nhà nước như cơ quan thanh tra của chính phủ hay là tổ chức

thanh tra nhân dân Đối tượng của hoạt động thanh tra là các cơ quan, đơn vị, tổ

chức các nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp của các cơ quan hành chính hoặc

hoạt động theo ngành, lĩnh vực quản lý của các bộ, ngành Hoạt động thanh tra

được tiến hành với nội dung cơ bản là thanh tra việc chấp hành pháp luật, những quy định hành chính của ngành, lĩnh vực; thực hiện công tác đấu tranh phòng chống tham nhũng và thanh tra việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân Trái lại, giám sát là một hoạt động kiểm soát quyền lực nhưng là sự kiểm soát từ

bên ngoài đối với nhánh quyền lực nhà nước Đó là các cơ quan quyền lực đại

diện (Quốc hội, hội đồng nhân dân) đối với các nhánh hành pháp và tư pháp, hoặc giám sát của nhân dân với toàn bộ hoạt động của nhà nước Do vậy, vị trí

của các chủ thể giám sát đều có quyền lực cao như quyền giám sát tối cao của

Quốc hội, của Hội đồng nhân dân và giám sát của nhân dân Hoạt động giám sát

29

của Quốc hội theo quy định của Hiến pháp và pháp luật bao trùm toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước, thông qua hoạt động xem xét báo cáo; giám sát việc

ban hành các văn bản quy phạm pháp luật; chất vấn đại biểu Quốc hội

Chức năng giám sát ra đời thuở ban đầu như là một chức năng đảm bảo

của chức năng lập pháp của Nghị viện Trong thời kỳ cách mạng tư sản và thời

kỳ đầu của chủ nghĩa tư bản, nhu cầu tăng cường quyền hạn cho Nghị viện trở

thành một đòi hỏi dân chủ của mọi người dân Anh Sự phát triển quyền hành của

Nghị viện là kết quả tất yếu khi Nghị viện Anh có quyền tu thảo các dự án gia

tăng hay giảm thiểu các khoản chi tiêu Sự công nhận quyên hạn của Quốc Hội

sau cuộc cách mạng đẫm máu năm 1688 của vua William đồng nghĩa với việc quyền lực của vương quyền chuyên chế Anh bị giới hạn bởi Nghị viện Theo đó,

nhà Vua chỉ có ban hành đạo luật khi có sự chấp nhận của Quốc hội Trong giai

đoạn này ở Anh, Nghị viện có quyển kiểm soát và biểu quyết luật đồng thời

quyết định những vấn đề lớn của đất nước Tiếp đó là hành vi thành lập ra các cơ

quan hành pháp và bãi miễn hành pháp Do vậy, quyền lập pháp ít nhất pnai tương đương với quyền hành pháp va tư pháp Nó không chi là hoạt động ban

hành các văn bản quy phạm pháp luật như vẫn quan niệm, mà phải hiểu rộng ra bao gồm toàn bộ các hoạt động của Quốc hội Những hoạt động đó gắn liền với

sự đại diện quyền lực của nhân dân, đặt nền móng cho mọi hoạt động của các cơ

quan nhà nước khác qua các quy định về thành lập, vé các nguyên tac hoạt

động, giám sát hoạt động của các cơ quan này khi ban hành các đạo luật,chương trình hoạt động do lập pháp thông qua [18, tr.196-197].

Việc hình thành Nghị viện Anh quốc - một mô hình cổ điển cho thấy: Từ

chức năng giúp việc cho nhà Vua, quyết định việc thu tăng thuế, Nghị viện đã

chuyển sang chức năng làm luật, cho đến việc thành lập chính phủ và cuối cung

là giám sát chính phủ như hiện nay Mọi hoạt động của Nghị viện đều gắn liền

với chức năng lập pháp, vì vậy Nghị viện được gọi là cơ quan lập pháp - một

trong những cành quyền lực quan trọng tạo thành cơ cấu tổ chức của nhà nước

dân chủ hiện nay.

Không chỉ Nghị viện Anh mở rộng và phát triển chức năng lập pháp của

30

mình mà Nghị viện của Hợp chúng quốc Hoa Kỳ ngày từ bản Hiến pháp đầu

tiên, các nhà lập hiến đã trao cho Nghị viện quyền giám sát các cơ quan khác

trong bộ máy quyền lực của nước Mỹ Điều này một mặt khẳng định vị trí của

Nghị viện Mỹ, mặt khác các nhà lập hiến muốn đảm bảo cơ chế kìm chế đối

trọng được thực hiện triệt để Theo đó, ngoài quyền làm luật với chức năng cổ

điển vốn có, Nghị viện Mỹ còn có quyền giám sát một cách độc lập hoạt động

của các quan chức trong bộ máy hành pháp Theo mô hình tổ chức của Mỹ thì

giám sát được coi là hoạt động quan trọng nhưng không độc lập với lập pháp.

Tác phẩm “Các nguyên lý của nền lập pháp” của Bộ ngoại giao Hoa Kỳ đã nêu quan điểm về quyên lập pháp của Quốc hội Theo họ, quyền lập pháp là

quyền của các đại diện được bầu lên trong một nền dân chủ, có chức năng chính là soạn thảo, tranh luận và thông qua luật, song cơ quan lập pháp đó không phải

là con dấu cao su để đóng lên những sản phẩm luật kém chất lượng hay chỉ biết

thông qua những quyết định của một nhà lãnh đạo độc đoán Quyền lập pháp

của Nghị viện còn nắm một số vai trò thiết yếu đối với việc vận hành một nền

dan chủ vững mạnh như quyền giám sát, điều tra và chất vấn các quan chức

chính phủ; phê chuẩn ngân sách quốc gia, diéu trần những vấn đề bức xúc xảy ra

trong xã hội.

Quyền lập pháp cần phải được hiểu rộng ra, bao gồm tất cả các hoạt động

của Quốc hội, cả quyền thành lập ra các cơ quan nhà nước khác và giám sát hoạt

động của các cơ quan này Quyền lập pháp được mở rộng như vậy, bởi đó là

những hoạt động gắn liền với sự đại diện quyền lực của nhân dân, có tính chất

đặt nền móng cho mọi hoạt động của các cơ quan nhà nước khác, từ việc thành

lập cho đến việc quy định các nguyên tắc cho các cơ quan này hoạt động bằng

các đạo luật Không chỉ dừng ở đó, Nghị viện còn phải giám sát việc hoạt động

của các cơ quan nhà nước này theo các đạo luật, chương trình hoạt động đã được

chính cơ quan lập pháp thông qua Tuy nhiên, những hoạt động này không mang

tính chất điều hành và chấp hành như của hoạt động hành pháp của chính phủ.

Trong cơ chế tổ chức quyền lực nhà nước, nơi hơn bất kỳ chỗ nào, dễ có

nguy cơ xuất hiện và phát triển của sự lạm dụng quyền hạn - thứ quyền hạn do

31

chính nhân dân trao cho thông qua các quy định của Hiến pháp và pháp luật,

điều tất yếu là phải thiết lập cơ chế giám sát hữu hiệu, được trao cho chính Quốc

hội - cơ quan đại diện của nhân dân thực hiện Quốc hội đóng vai trò quan trọng

trong quá trình giám sát, bởi lẽ Quốc hội là cơ quan do dân cử, ý chí của người

dân được thực hiện thông qua Quốc hội.

Nghị viện/ Quốc hội là thiết chế quan trọng trong cơ chế tổ chức quyền

lực nhà nước của hầu hết các nước hiện nay Hiện nay, khi Nghị viện không còn trong giai đoạn cực thịnh nữa, do hành pháp có xu hướng lấn quyền lập pháp, sáng kiến pháp luật đã được “đá sang sân” của hành pháp, thì Nghị viện vẫn là

thiết chế không thể thiếu của mỗi chế độ dân chủ, bởi đã có sự biến thiên của

lập pháp sang giám sát, giám sát chủ yếu vẫn để phục vụ lập pháp và bảo đảm

lập pháp luôn là chức năng chính của Nghị viện/ Quốc hội.

Tuy nhiên, như trên đã phân tích về bản chất của chức năng lập pháp, theo

đó, chức năng giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước

cũng là một phần của quyền lập pháp, là những yếu tố để xác định Quốc hội là

cơ quan lập pháp Sự phân định các chức năng không thể là cơ sở để tách hoạt

động của Quốc hội ra thành các hoạt động độc lập, mà giữa chúng luôn có sự

đan xen lẫn nhau, bổ trợ cho nhau và để phục vụ nhau, với sự thống nhất duy nhất là nhằm bảo đảm cho quyền lập pháp của Quốc hội Tất cả các chức năng

trên đều được thực hiện trên cơ sở Hiến pháp, các đạo luật, các Nghị quyết do

Quốc hội ban hành (nếu cụm từ “lập pháp” được hiểu theo nghĩa rộng) [51,

tr.27] Và tựu chung lại, hoạt động giám sát và quyết định những vấn đề quan

trọng của đất nước, cũng nhằm mục đích bảo đảm hiệu lực và hiệu quả của hoạt

động lập pháp, là cơ sở để ban hành những quy phạm pháp luật điều chỉnh chính

xác và kịp thời mọi lĩnh vực của đời sống xã hội.

1.3.2 Trong mối tương quan với chức năng lập pháp, giám sát ngày

càng trở thành chức năng chính yếu của Quốc hội

Lập pháp và giám sát là những chức năng cơ bản của các mô hình nghị

viện/ Quốc hội trên thế giới Trong nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước,

Quốc hội luôn có chức năng giám sát bên cạnh chức năng chủ yếu thường được

32

mặc định là chức năng lập pháp Tuy nhiên, tuỳ theo cách thức tổ chức quyền

lực nhà nước mà việc thể hiện chức năng lập pháp và giám sát có sự khác nhau Trong triết lý tổ chức quyền lực nhà nước, khi thiết lập thiết chế Nghị

viện, điều đầu tiên các nhà lập pháp tư duy đến là trao quyền lập pháp cho Quốc

hội Quốc hội được thành lập trước hết và chủ yếu là để thực hiện chức năng lập

pháp Quốc hội là cơ quan lập pháp, bên cạnh Chính phủ - cơ quan hành pháp; và

Toà án - cơ quan tư pháp, tạo thành bộ khung cơ bản nhất của hệ thống các cơ quan nhà nước trong mô hình tổ chức nhà nước của các nước trên thế giới, cho

dù chúng được tổ chức theo hình thức chính thể nào và áp dụng nguyên tac

thống nhất quyền lực hay phân chia quyền lực.

Để bảo đảm cho chức năng lập pháp của Quốc hội được thực hiện tốt, để

pháp luật do Quốc hội ban hành được thực hiện có hiệu lực, hiệu quả trên toàn

bộ lãnh thổ, và để chế ngự các nhánh quyền lực khác mà Quốc hội có chức năng giám sát Như vậy, xét về mặt ý tưởng, có thể nói chức năng giám sát là chức

năng “đi theo” chức năng lập pháp, nhằm bảo đảm cho chức năng lập pháp được

thực hiện hoàn hảo Tuy nhiên, xét mối tương quan giữa chức năng lập pháp và

chức năng giám sát, cả về lý luận lẫn trên thực tế, cần có sự nhìn nhận đúng về

vị trí và vai trò của chức năng giám sát của Quốc hội.

Quốc hội - cơ quan đại diện của nhân dân nắm quyền lập pháp Trong cơ

chế tổ chức quyền lực nhà nước, Quốc hội là cơ quan lập pháp, còn tổ chức thực

hiện pháp luật được trao cho Chính phủ - cơ quan hành pháp Tuy nhiên, do hoạt

động chấp hành và điều hành là hoạt động luôn gắn liền, luôn va chạm với thực

tế đời sống, do vậy, nó luôn tiém ẩn nguy cơ tha hoá Dé bảo đảm cho pháp luật

do mình ban hành được tuân thủ, và sâu xa hơn là bảo đảm cho ý chí, lợi ích,

quyền lực của nhân dân ma minh đại điện, Quốc hội cần thiết phải có chức năng

quan trọng thứ hai: Đó là chức năng giám sát.

Ở chính thể cộng hoà đại nghị hay chính thể quân chủ đại nghị, hành

pháp phải chịu trách nhiệm trước nghị viện Điều này được quy định rõ ràng

trong hiến pháp Chính phủ còn hoạt động khi vẫn còn sự tín nhiệm của Quốc

hội Trong trường hợp Chính phủ mất tín nhiệm, Chính phủ bị lật đổ hoặc bị

33

buộc phải thay đổi thành phần do ở cả hai loại chính thể này, Chính phủ được

thành lập trên cơ sở của nghị viện Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước nghị viện là một đòi hỏi tiến bộ của nền dân chủ tư sản Chính phủ tư sản phải thừa nhận rằng cơ quan đại diện do cử tri trực tiếp bầu ra là một trong những hình

thức thực hiện chủ quyền nhân dân Điều đó có được tuyên bố hay không tuyên

bố trong hiến pháp, thì trong tiềm thức của nhân dân, cơ quan lập pháp vẫn là cơ quan cao nhất trong bộ máy nhà nước, có quyền thông qua các văn bản luật, còn

Chính phủ chỉ là cơ quan thực hiện trước cơ quan lập pháp Chính những nguyên |

nhân trên đã tạo thành cơ sở cho cơ quan hành pháp buộc phải chịu sự giám sát |

của nghị viện Do đó, giám sát Chính phủ là một trong những chức nang quan | trọng của nghị viện tư sản.

Trong chế độ đại nghị, được đánh giá là hình thức phân quyền mềm dẻo,

áp dụng phổ biến hiện nay ở các nước tư sản, chức năng giám sát của nghị viện

đối với các hoạt động của Chính phủ được quy định như sau: Chính phủ - hành pháp là trung tâm của bộ máy nhà nước tư sản được thành lập trên cơ sở thành phần nghị sĩ, nên Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước nghị viện Một trong

những dấu hiệu tạo nên đặc điểm của chế độ đại nghị là Quốc hội có quyền giám

sát Chính phủ Nếu Chính phủ không muốn bị đặt vấn đề tín nhiệm, thì Chính phủ

tự nêu lên vấn đề tín nhiệm của mình trước Quốc hội Sự đặt vấn đề tín nhiệm này thường đặt ra khi Quốc hội không thông qua các đề án mà Chính phủ đệ trình,

nhất là các dự án ngân sách và dự án pháp luật Trong trường hợp Chính phủ

không tự nhận thấy sự mất tín nhiệm của mình để rút lui, thì Quốc hội có quyền

nêu vấn đề tín nhiệm Chính phủ bằng cách thông qua quyết định khiển trách

Chính phủ Việc chấp nhận kiến nghị khiển trách đó sẽ dẫn đến việc làm cho

Chính phủ đương nhiệm phải từ chức.

Trong Hiến pháp của nhiều nước theo chính thể này, quy định Nghị viện

cũng có quyền luận tội các quan chức có hàm bộ trưởng (Hiến pháp Đan Mạch,

Hiến pháp Na Uy, Hiến pháp Bỉ ) theo thủ tục luận tội - Thủ tục đàn hạch Trongđó, Hạ nghị viện sẽ đảm nhận phần luận tội, và Thượng nghị viện sẽ luận tội và

kết tội Khi đó giám sát có hình thức như một phiên toà xét xử Trong chính thể

quân chủ đại nghị, không chỉ có chế độ chịu trách nhiệm của từng bộ trưởng trước

34

Nghị viện, mà còn là chế độ chịu trách nhiệm của toàn bộ Chính phủ trước Nghị viện khi buộc các vị bộ trưởng và Thủ tướng phải từ chức, do bị mất tín nhiệm

trước lập pháp Chế định Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội là một nội dung rất quan trọng của quyền giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ.

Nghị viện Anh, một điển hình cổ điển của nghị viện tư sản, trước tiên có mục đích tự thân là cơ quan lập pháp, và để chức năng này được thực hiện tốt

trên thực tế, Nghị viện có chức năng cơ bản tiếp theo là chức năng giám sát việc

thực hiện các văn bản luật do Nghị viện ban hành Tuy nhiên, cho dù đã có thời

kỳ (cách mạng tư sản và thời kỳ đầu của chủ nghĩa tư bản), Nghị viện Anh có

quyền lực gần như tuyệt đối, “có thể làm được tất cả, trừ việc biến đàn ông

thành đàn bà”, thì nay, Nghị viện Anh nói chung và chế độ đại nghị tư sản nói

riêng, đang lâm vào tình trạng khủng hoảng Cho dù về nguyên tắc, Nghị viện Anh có thể thông qua bất cứ một đạo luật nào, nhưng trên thực tế, Nghị viện chỉ được thông qua các đạo luật, nếu như các đạo luật đó không can thiệp quá sâu

vào hành pháp.

Đối với chính thể cộng hoà tổng thống, nơi áp dụng triệt để nguyên tắc

phân chia quyền lực trong việc tổ chức quyền lực nhà nước Tổng thống - người

đứng đầu bộ máy hành pháp cũng do cử tri bầu ra, nên nghị viện không thể bỏ

phiếu bất tín nhiệm Chính phủ và giải tán Chính phủ Về nguyên tắc, Quốc hội

không có quyền giám sát Chính phủ, trừ sự giám sát tự thân được sinh ra từ cơ

chế kìm chế và đối trọng Tuy nhiên, trên thực tế để bảo đảm hoàn thành tốt

chức năng lập pháp, thì vẫn phải kiểm tra mức độ thực thi luật của Chính phủ,

Quốc hội vẫn thực hiện hoạt động giám sát đối với Chính phủ.

Hợp chúng quốc Hoa Kỳ là Nhà nước điển hình của việc phân quyền cứng

rắn, Chính phủ chịu trách nhiệm trực tiếp trước nhân dân Nếu như theo mô hình

nhà nước Anh, Chính phủ chịu trách nhiệm trước nghị viện, thì ở mô hình nhà

nước Mỹ, Chính phủ không chịu trách nhiệm trước nghị viện mà chịu trách

nhiệm trước cử tri Vai trò của Tổng thống - người đứng đầu chính phủ hành

pháp rất lớn, Tổng thống trong thực tế có quyền bãi nhiệm các quan chức của

chính phủ hành pháp mà Quốc hội không có quyền can thiệp Tuy nhiên, vai trò

35

của Quốc hội (trong việc thực hiện quyền giám sát) không vì thế mà trở nên hạn hẹp Tổng thống chỉ được quyền trực tiếp bãi nhiệm các quan chức của cơ quan

hành pháp trực thuộc Tổng thống, còn các quan chức của các cơ quan hành pháp

khác do Quốc hội thành lập, thì phải được sự đồng ý của Quốc hội Không những thế, theo Hiến pháp Mỹ, Tổng thống còn có khả năng bị truất quyền trong trường hợp bị luận tội Tổng thống sẽ bị khởi tố, khi có các hành vi phan bội tổ quốc, nhận hối lộ, và các trọng tội khác (khoản 4 điều 2, Hiến pháp Hợp

chúng quốc Hoa Kỳ) Việc khởi tố sẽ được tiến hành bằng việc xem xét, soạn

thảo công ước buộc tội của Uỷ ban pháp luật của Hạ nghị viện Nếu Hạ nghị

viện thông qua bằng đa số phiếu thuận, nó sẽ được chuyển sang cho Thượng

nghị viện quyết định Sau khi quyết định buộc tội được Thượng nghị viện thông

qua bằng cách bỏ phiếu kín và được sự tán thành của 2/3 số thành viên tham gia,

Tổng thống sẽ bị truất quyền.

Để tăng cường hơn nữa hoạt động giám sát của Quốc hội đối với Chính

phủ, đến năm 1943, Quốc hội Mỹ đã thông qua Luật hoạt động giám sát đối với

hành pháp Trong đó, luật quy định các quan chức cao cấp, các thành viên chính

phủ phải điều trần trước các uỷ ban của Quốc hội Mỹ Không chỉ có vậy, thông

qua chế độ đàn hạch (hình thức xét xử để đi đến bãi chức), Quốc hội Mỹ còn

thực hiện hoạt động giám sát của mình khá thoải mái mà không sợ bị bãi nhiệm

như trong chế độ nghị viện, nơi Quốc hội có khả năng bị giải tán khi can thiệp quá sâu đến hoạt động của Chính phủ Vai trò của Quốc hội ở Mỹ không được

rộng lớn như vai trò của Quốc hội ở các nước theo chính thể đại nghị Nước Mỹ

không có chế định giải thể Quốc hội, nhưng Tổng thống có thể phủ quyết các đạo luật của Quốc hội Quốc hội không có quyền bãi nhiệm Tổng thống, mà chỉ có quyền đưa ra quyết định truất quyền của Tổng thống qua hình thức đàn hạch

(Impeachment) Trong chính thể cộng hoà tổng thống:

Sự kiểm tra, giám sát không chỉ được thể hiện giữa Quốc hội lập

pháp với chính phủ hành pháp, mà còn bằng sự giám sát ngược lại

của hành pháp đối với lập pháp Sự kiểm tra, giám sát này được

hiến pháp thể hiện bằng hệ thống "kìm chế và đối trọng", không có

cành quyền lực nào cao hơn cành quyền lực nào Mỗi cành quyền

36

lực đều có phương tiện riêng biệt, một quyền hạn đặc biệt để tự vệ

khi có xung đột với cành quyền lực khác [14, tr.151, 53, 154].

Bên cạnh hai hình thức chính thể trên, hiện nay có một số nước theo chính

thể hỗn hợp, điển hình là Cộng hoà Pháp và Liên bang Nga Ở đó, Chính phủ

chịu trách nhiệm tập thể trước Quốc hội như trong chế độ đại nghị nhưng Tổng thống cũng có những quyền hạn quan trọng gắn liền với hoạt động của nghị

Dù được tổ chức theo hình thức chính thể nào, thì trong việc tổ chức

quyền lực nhà nước của các nước cũng đều đưa ra những cơ chế nhất định, nhằm

bảo đảm có sự kiểm tra, giám sát lẫn nhau, chế ước nhau, sao cho giữa lập pháp

và hành pháp có mối tương quan, có sự gắn bó hữu cơ để hạn chế được sự lạm

quyền làm suy yếu quyền lực nhà nước “Chính quyền luôn có xu hướng tha hoá

nên sự kiểm tra, giám sát phải được quan tâm thường xuyên” [44, tr.306].

Một yếu tố có tính thực tiễn hiện nay, đòi hỏi Quốc hội phải thể hiện chức

năng giám sát của mình là, cho dù Quốc hội luôn được chính thức ghi nhận là cơ

quan lập pháp, nhưng trên thực tế, Chính phủ luôn là chủ thể của các dự án luật | »

(sáng kiến pháp luật) Cho dù là ở chính thể đại nghị hay chính thể cộng hoà, thì |

đó vẫn là một sự thật đang tồn tại Quốc hội thực tế chủ yếu chỉ thông qua luật,

từ đó mới hình thành câu nói chi thực trạng hoạt động lập pháp của Quốc hội: :

“nghị gật” Do vậy, để hoạt động của Quốc hội không mang tính hình thức, Quốc hội cần tập trung vào việc kiểm tra, giám sát hoạt động lập pháp đã được uỷ quyền cho các chủ thể khác, tức là thực hiện hành vi giám sát của cơ quan

lập pháp Đó là việc thực hiện một cách hiệu quả việc thông qua luật Nên, có

thể nói:

Quốc hội khoẻ, là Quốc hội biết “lắc”, chứ không phải là Quốc hội

yếu, là Quốc hội chỉ biết “gật”, hay còn được gọi Quốc hội có chức năng “hãm làm luật”, chứ không phải là lập pháp, làm luật theo đúng tinh than của học thuyết tam quyền phân lập đã được ghi nhận

trong nhiều bản văn hiến pháp của các quốc gia Nhiều người muốn Nghị viện Anh quốc giống như Quốc hội Hoa Kỳ chứ không phải

37