Luận văn thạc sĩ luật học: Pháp luật về vận động hành lang: kinh nghiệm quốc tế và giá trị tham khảo cho Việt Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT

DO HỮU DINH

CHO VIET NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUAT HOC

Hà Nội — 2024

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT

DO HỮU ĐĨNH

PHÁP LUẬT VE VẬN ĐỘNG HANH LANG:

KINH NGHIEM QUOC TE VÀ GIÁ TRI THAM KHAO

CHO VIET NAM

Chuyên ngành: Quản trị nhà nước va phòng, chống tham nhũng Mã số: 8380101.09

Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS.TS Đặng Minh Tuấn

Hà Nội — 2024

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi.

Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình

nào khác Các số liệu, ví dụ và trích dân trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả nghĩa vụ tai chính theo quy định của Trường Đại học Luật - Dai học Quốc gia Hà Nội.

Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Trường Dai học Luật — Đại

học Quốc gia Hà Nội xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn Tôi xin chân

thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

MỤC LỤC

LOT CAM ĐOAN 55c tt i DANH MỤC TU VIET TAT oo.occccscccccssssesssssessssseesssssecsssessssesessseesssssesssssesssesesseeeess v Ji91005 1

CHUONG 1 NHUNG VAN DE LY LUAN VE PHAP LUAT VAN DONG HANH LANG c0 7

1.1 Khái quát chung về vận động hành lang ccccceccseesssesssessssessssseessesessesssesssseesseeese 7

1.1.1 Khái niệm vận động hành lang - - 5 +: ++c*+E+txsereerrrrrererrrrrrrrrree 7

1.1.2 Lịch sử hình thành và phát triển của vận động hành lang - 11

1.1.3 Phân loại van động hành lang ec eeeeseeeeseeceseeeeeeeeeceeeeeseeseeseeseeaeeaeeeeseaes 12

1.1.4 Chủ thể, đối tượng của hoạt động vận động hành lang - -«- 14

1.1.5 Tác động tích cực và tiêu cực của vận động hành lang 16

1.2 Hình thức, nội dung, vai trò pháp luật về vận động hành lang 21

1.2.1 Hình thức pháp luật về vận động hành lang 2-2222 +xe+rxrrrxrrrxee 21 1.2.2 Nội dung pháp luật về vận động hành lang -: ¿©+©c+++css++: 23

1.2.3 Vai trò của pháp luật về vận động hành lang trong phòng chống tham nhũng 34

1.3 Những thách thức trong việc xây dựng và thực thi pháp luật về vận động

i00 1 5 41

1.3.1 Nhận thức của các bên liên quan đối với van động hành lang 41 1.3.2 Sự phản đối của các nhóm lợi ích trong việc hợp pháp hóa và quản lí vận

h0: lang 111 42

1.3.3 Sự tác động của các tập đoàn đa quốc gia trong quá trình xây dựng và thực thi

pháp luật vận động hành lang ¿+ + S1 TH HH ngư43

1.3.4 Môi trường chính trị - pháp lý dé đảm bảo việc thực thi pháp luật về vận động

anh Lang 1 ốốốố ốố ố ằằe 45

TIỂU KET CHƯƠNG c5 2522t222EtttttEtrrtrrrrirrtrrrirrrrrirrrrrrre 47

CHUONG 2 KINH NGHIEM QUOC TE TRONG VIEC XAY DUNG VA

THUC THI PHAP LUAT VE VAN DONG HANH LANG - 48 2.1 Pháp luật về vận động hành lang tại Hoa KY scecscessseesssessssesssessssseesseessusesseesses 48

ii

2.1.1 Lịch sử hình thành và phát triển khung pháp lý về vận động hành lang 48 2.1.2 Những thành tựu và hạn chế - 2 ¿©+¿++++Ex+Ek++E++EktSEktzEkeerkerrkeee 56

2.1.3 Những kinh nghiệm từ quá trình xây dựng và thực thi pháp luật 59

2.2 Hoạt động vận động hành lang không chính thức tại Trung Quốc 61

2.2.1 Sự khác biệt giữa mô hình vận động hành lang tại Trung Quốc và mô hình

van déng hanh lang ác 0s(:8.9 0111 61

2.2.2 Thuc té hoat động vận động hành lang của các doanh nghiệp, hiệp hội kinh tế,

tổ chức nước ngoài tại Trung QUOC -¿+¿++++2E+2Ek+SEEECEEEEEkkrrrrrrrrreee 65

2.2.3 Những bài học kinh nghiệm từ việc không hợp pháp hóa pháp luật vận động

hành lang của Trung QuỐc -: +: 22 +2E++EE+SEE2E1211221222212112212221 21121 e2 66

2.3 Những khuyến nghị của Tổ chức hợp tác các quốc gia phát triển (OECD) trong

xây dung và thực thi pháp luật về vận động hành lang 2 2-22: 68 2.3.1 Các khuyến nghị về nguyên tắc chung trong xây dựng và thực thi pháp luật về

van Gong harnh lang 1 68

2.3.2 Khuyến nghị của OECD trong xây dựng pháp luật về vận động hành lang 70

2.3.3 Khuyến nghị của OECD trong thực thi pháp luật về vận động hành lang 71

TIỂU KET CHƯƠNG 2 -225552:22E22+vttrttEEEkkrrrrtttrrrrirrrrrrrirrrriee 72

CHUONG 3 NHUNG GOI MỞ CHO VIET NAM TRONG VIỆC XÂY DỰNG VA THUC THI PHAP LUAT VE VAN DONG HANH LANG 73

3.1 Khuôn khổ pháp luật và thực tiễn hoạt động vận động hành lang tại Việt Nam 73 3.1.1 Khuôn khổ pháp luật về vận động hành lang tại Việt Nam - 73

3.1.2 Thực tiễn hoạt động vận động hành lang tại Việt Nam - T7

3.2 Những thuận lợi và khó khăn trong việc xây dựng và thực thi pháp luật về vận

dong hanh lang tai Vidt Nam 0 719

3.2.1 Những thuận lợi trong việc xây dung va thực thi pháp luật về vận động hành

Jang tai Vidt Naim 0 719

3.2.2 Những khó khăn trong việc xây dựng và thực thi pháp luật về vận động hành

lang tại Việt Nam G5 SH TH HH TH nh HH TH HH gu ry 87

3.3 Vận dụng kinh nghiệm quốc tế trong việc xây dựng và thực thi pháp luật về vận

động hành lang tại Việt Nam - ST ng HH HH HH Hàng 91

1H

3.3.1 Kinh nghiệm quốc tế trong xây dựng pháp luật về vận động hành lang 91 3.3.2 Kinh nghiệm quốc tế trong thực thi pháp luật về vận động hành lang 100

KET LUẬN 2- 222222222 c2EE22152712222211271212112121212eererre 107 TÀI LIEU THAM KHẢO - 222-2252 2C2+2 2212222122111 2Eecrrrke 109

iv

DANH MỤC TU VIET TAT Các từ viết tắt trong luận văn này được hiéu như sau:

STT| Từ viết tắt Ý nghĩa đầy đủ

I | Hoa Ky Hop chúng quốc Hoa Ky (United States of America) 2 | MNCs Tap doan da quốc gia (Multi-National Company)

3 | OECD Tô chức hợp tác các quốc gia phát triên

4 | VĐHL Vận động hành lang

MỞ ĐÀU 1 Tính cấp thiết của vấn đề nghiên cứu

Vận động hành lang (VĐHL) là một trong những hoạt động hợp pháp, diễn ra phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới VDHL là một phương pháp dé các chủ

thể trong xã hội thể hiện quan điểm, đóng góp ý kiến, thuyết phục nhà làm luật về các chính sách, quy phạm pháp luật trong hoạt động lập pháp VDHL xuất phát từ truyền thống nghị viện của các quốc gia phương Tây Trong quá trình xây dựng pháp luật, các chủ thể muốn tác động đến chính sách và pháp luật tiếp cận với các

nghị sĩ tại hành lang nghị trường đề thuyết phục họ ủng hộ quan điểm của mình, từ đó gián tiếp ảnh hưởng đến kết quả của quá trình lập pháp VĐHL hiện tại không

chỉ giới hạn trong phạm vi hành lang nghị trường truyền thống mà mở rộng qua rất

nhiều không gian, địa điểm, cách thức Ngoài vận động bằng quan điểm cá nhân,

các tổ chức có thé trình bày các nghiên cứu khoa học, tài trợ các dự án, tài trợ chiến dịch tranh cử của chính trị gia, xây dựng các chiến dịch truyền thông để vận động

sự ủng hộ của xã hội.

Trong thực tiễn tại Việt Nam, VDHL là một lĩnh vực nghiên cứu không hề

mới, các học giả trong lĩnh vực luật học, chính trị học đã quan tâm tới van đề này từ rất sớm Tuy nhiên nhận thức và quan điểm về hoạt động này trong nhiều trường

hợp chưa được nhất quán, vẫn tồn tại quan điểm nhìn nhận dưới hàm ý tiêu cực.

Những người ủng hộ việc VĐHL cho rằng đây là một phương thức ngôn luận bình thường dé người dân thé hiện quan điểm trước cơ quan lập pháp Những người phan

đối VĐHL cho rằng đây là một hình thức hợp pháp hóa các hành vi tham nhũng.

Dưới góc độ quyền con người, VĐHL là có thể được coi là một hành vi thực

hành tự do ngôn luận và tham gia vào hoạt động quản lí nhà nước, xã hội của cá

nhân theo Điều 19 và Điều 21 Tuyên ngôn nhân quyền quốc tế 1948 Với mỗi vấn đề trong xã hội, có rất nhiều quan điểm khác nhau gắn với những lợi ích khác nhau.

Các công dân được quyên tự do thé hiện quan điểm trên và tự do trình bày, thuyết phục nhà lập pháp Sản phẩm của quá trình VĐHL có thé là những văn ban quy

phạm pháp luật hợp pháp, hợp lý, hài hòa về mặt lợi ích với sự tham gia phản biện,

đóng góp của nhiều thành phần trong xã hội Ngược lại, nếu không quản lí quá trình

VDHL một cách khoa học, sẽ có kha năng hoạt động VDHL “bóp méo” các văn bản

quy phạm pháp luật dé định hướng chính sách có lợi cho một nhóm riêng Chúng ta

không thể phủ nhận được sự tồn tại của VĐHL vì trên thực tế đây là những hoạt

động gắn liền với đời sống chính trị, kinh tế của mọi xã hội hiện đại Nếu không được nhận diện rõ ràng và quản lí một cách khoa học, VĐHL vẫn tồn tại dưới các

hoạt động ngầm, phi chính thức để phục vụ nhu cầu cấp thiết trong việc tác động

lên chính sách của người dân, doanh nghiệp.

Pháp luật về VĐHL nếu không được nghiên cứu xây dựng và ban hành có

thé tao ra những nguy cơ về sự mat kiểm soát đối với hoạt động nay, dẫn đến tình

trạng trục lợi chính sách, lợi ích nhóm lũng đoạn chính sách Hệ quả là xã hội ngày

càng trở nên bất bình đăng, sự tham gia của người dân trong hoạt động quản lí nhà

nước không đồng đều khi các chủ thể nắm giữ quyền lực kinh tế tác động bất cân

xứng tới quá trình hoạch định chính sách Nền quản trị của quốc gia dễ bị suy yếu

bởi các nhóm lợi ích chỉ phối quá trình xây dựng pháp luật từ đó tác động trực tiếp tới sự phát triển kinh tế - xã hội, sự thịnh vượng của quốc gia trong dài hạn Những vấn đề nêu trên cho thấy sự cần thiết nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế của các quốc gia phát triển trên thé giới về nhận thức, quan điêm và giải pháp đối với van đề quản

lí hoạt động VĐHL, đề từ đó đề xuất mô hình phù hợp cho Việt Nam Xuất phát từ quan điểm ủng hộ việc ban hành pháp luật về VĐHL, đề tài tiến hành nghiên cứu và

trả loi những câu hỏi sau:

Thứ nhất, VDHL là gi? VDHL có lịch sử hình thành và quá trình phát triển như thé nào? VĐHL có bản chất tốt hay xấu? VDHL có những lợi ích gì? Những

thuận lợi và thách thức của quá trình hợp pháp hóa vận động hành lang là gì?

Thứ hai, nếu không được hợp pháp hóa thì hoạt động VĐHL tạo ra những

rủi ro, nguy cơ gì? Những quốc gia phát triển nào trên thế giới chưa hợp pháp hóa

VĐHL? Lí do của việc chưa hợp pháp hóa đó là gì?

Thứ ba, những quốc gia đã hợp pháp hóa hoạt động VĐHL để lại những

kinh nghiệm gì? Việt Nam có thể học hỏi những kinh nghiệm nào của quốc tế trong

việc xây dựng và thực thi pháp luật về VDHL?

2 Tình hình nghiên cứu

Công trình tiêu biểu về vấn đề VDHL có thể kế đến là “Vận động chính sách

công- Lý luận và thực tiễn” của tác giả Vũ Công Giao và Đào Trí Úc [1] Công

trình này là một trong những công trình tiêu biểu và tiên phong về cả mặt lý luận và

thực tiễn liên quan đến vấn đề vận động chính sách công Cách tiếp cận của công trình đa dạng bởi có sự kết hợp của nhiều tác giả dưới góc độ lý luận đã tạo ra nền tang dé phát triển các công trình học thuật theo hướng chuyên sâu hơn Hạn chế của công trình này là các tác giả đang tiếp tiếp cận dưới góc độ tổng quát chưa đi sâu được vào những van dé của VDHL tới hiệu quả quan trị nhà nước và phòng chống tham những Công trình cũng chưa đi sâu trong việc nghiên cứu thực tiễn áp dụng pháp luật về VDHL của các quốc gia đã phát triển dé đối chiếu và so sánh pháp luật một cách bài bản, hệ thống.

Tiếp cận đưới góc độ Chính trị học, Luận án tiến sĩ: “Vận động chính sách

công ở Anh, Pháp, Hoa Kỳ và những gợi mở đối với Việt Nam” của Phạm Thị Hoa đã đưa ra được một số kinh nghiệm về vấn đề vận động chính sách công ở Anh,

Pháp, Hoa Kỳ như: chủ thê và đối tượng, quy mô tài chính, phương thức, phương tiện thực hiện Hạn chế lớn nhất của công trình này đó là sự thiếu hụt các vấn đề lí luận về chính trị học giải thích quan điểm VĐHL [2] Đề tài cũng chưa làm rõ được

các vấn đề liên quan đến lịch sử pháp luật về VĐHL Các nội dung trong luận án

mang nặng tính liệt kê, mô tả mà chưa đánh giá được trên quan điểm lí thuyết về sự

cần thiết, chon lọc những vấn dé phù hợp dé áp dụng cho mô hình Việt Nam.

Các công trình nghiên cứu chuyên sâu hơn của các tác giả Đặng Minh Tuấn: “Vai trò của pháp luật về Vận động hành lang trong phòng, chống tham nhũng” [3]

và Đặng Thị Duyên Thảo: “Vận động hành lang và phòng, chống tham nhũng” tiếp

cận dưới góc độ ủng hộ việc luật hóa pháp luật về VĐHL [4] Hai tác giả đều cho

rằng pháp luật về VDHL nếu được xây dựng một cách bài bản sẽ có nhiều lợi ích hơn là những nguy cơ và đưa ra một số kiến nghị để xây dựng pháp luật về VDHL.

Từ góc độ quốc tế, công trình “The regulation of lobbyists” [5] và “Origins

evolution and structure of the Lobbying Disclosure Act” [6] là hai công trình đã

khái quát khá hệ thống về pháp luật vận động hành lang tại Hoa Kỳ Bắt đầu từ lịch

sử, cấu trúc và tiến trình cải cách cả hai đã phân tích rõ ràng về sự thay đổi, biến

động cua pháp luật vận động hành lang tại Hoa Kỳ.

Hai công trình “Big business and industry association lobbying in China: The

paradox of contrasting styles” [7] va “From" state control" to" business lobbying":The institutional origin of private entrepreneurs’ policy influence in China” [8] đã

làm rõ được những đặc trưng của hệ thống pháp luật về van động hành lang tai

Trung Quốc, giải thích mô hình và lí giải nguyên nhân tại sao không tồn tại hệ

thống pháp luật vận động hành lang chính thức tại quốc gia này từ đó tác giả tiếp tục miêu tả cách thức mà doanh nghiệp “luồn lách” trong thế giới vận động hành

lang ngầm.

Các khuyến cáo của Tô chức hợp tác các quốc gia phát triển OECD cũng đã đưa ra các khuyến nghị về mặt nguyên tắc và kỹ thuật triển khai trong việc xây

dựng và thực thi pháp luật về vận động hành lang từ quan điểm của các tổ chức

thành viên và thực tiễn nghiên cứu các quốc gia hợp pháp hóa hoạt động vận động

hành lang [9] [10] [11]

3 Mục tiêu nghiên cứu

Mục tiêu thứ nhất của nghiên cứu là xây dung hệ thống cơ sở lý luận dé làm

rõ được bản chất của VĐHL Chỉ ra được mối liên hệ giữa VDHL va tham nhũng,

quản trị nhà nước, quyền con người.

Mục tiêu thứ hai của nghiên cứu là khảo cứu các kinh nghiệm quốc tế từ các

quốc gia dé tìm ra những bài học kinh nghiệm thành công, that bại trong việc điều

tiết hoạt động VĐHL Tìm ra giải pháp hạn chế rủi ro, nguy cơ từ hoạt động VĐHL từ kinh nghiệm quốc tế gợi mở cho pháp luật VĐHL tại Việt Nam.

Mục tiêu thứ ba là đánh giá được sự phù hợp, cần thiết của pháp luật về động động hành lang đưa ra kiến nghị về việc xây dựng và thực thi pháp luật vận động

hành tại Việt Nam.

4 Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu

Nghiên cứu được tiến hành trên đối tượng là hệ thống pháp luật và các quy

phạm pháp luật liên quan đến VĐHL tại các quốc gia như Hoa Kỳ, Trung Quốc.

Cùng với đó là hệ thống các văn kiện quốc tế liên quan đến phòng chống tham

nhũng, quyền con người đề từ đó đưa ra những phân tích về tính cần thiết trong việc

xây dựng pháp luật về VĐHL và mô hình VĐHL phù hợp cho Việt Nam.

Phạm vi nghiên cứu là hệ thống pháp luật quốc tế, hệ thống pháp luật về

VĐHL của các quốc gia phát triển về VDHL và hệ thống pháp luật Việt Nam.

5 Nhiệm vụ nghiên cứu

Từ mục tiêu nghiên cứu nêu trên, tác giả tiếp tục giải quyết các câu hỏi nghiên cứu dé đặt ra và đạt được các nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể sau:

Thứ nhất, làm rõ khái niệm, lịch sử, bản chất của hoạt động VĐHL tại các quốc gia trên thế giới dé từ đó đối chiếu với Việt Nam

Thứ hai, chỉ ra những nguy cơ, rủi ro có thé phát sinh từ hoạt động VDHL nếu

như các hoạt động vận động hành đang được vận hành tự phát không bị quản lý.

Thứ ba, phân tích, so sánh các mô hình pháp luật về VĐHL trên thế giới dé rút ra được những bài học kinh nghiệm từ sự thành công cũng như thất bại của các

mô hình điều tiết và quản lí hoạt động VDHL.

Thứ tư, đánh giá thực trạng môi trường pháp lý tại Việt Nam và đưa ra

những khuyến nghị để triển khai xây dựng và thực thi pháp luật về hoạt động

6 Phương pháp nghiên cứu

Trong luận văn này, tác giả kết hợp nhiều phương pháp nghiên cứu khác nhau bao gồm: nghiên cứu học thuyết pháp lý, nghiên cứu lịch sử pháp luật, phân

tích, tổng hợp quy định về pháp luật về VDHL của các quốc gia phát triển khác.

Ngoài ra, tác giả còn sử dụng phương pháp so sánh chức năng để tiến hành so sánh pháp luật VĐHL của các quốc gia phát triển là Hoa Kỳ và Trung Quốc.

7 Ý nghĩa về mặt lý luận và thực tiễn của luận văn

Về mặt lý luận, luận văn tập trung xây dựng cơ sở lý luận dé tìm ra bản chất

của hoạt động VĐHL bao gồm: khái niệm, phân loại, đặc điểm, tính chất Luận văn

làm rõ được mối liên hệ giữa VĐHL với hoạt động quản trị nhà nước và phòng

chống tham nhũng và các quyền con người Từ đó, luận văn tiếp tục tìm kiếm các lí

thuyết, cách tiếp cận trong quản lý hoạt động VĐHL qua các nghiên cứu trong nước

và quôc tê.

Về mặt thực tiễn, luận văn hướng tới việc đề ra các giải pháp ứng dụng trong

việc xây dựng pháp luật về VDHL Từ các giải pháp được đề xuất trong luận văn,

các nhà nghiên cứu, người thực hành pháp luật có thể vận dụng để vận động việc

xây dựng pháp luật về VDHL Các cơ quan nhà nước có thé ứng dụng dé nâng cao hiệu quả và giảm thiểu rủi ro trong quản lý hoạt động VDHL.

8 Bố cục luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn có bố

cục gồm ba phần bao gồm:

Chương |: Những van dé lý luận về pháp luật Vận động hành lang

Chương 2: Kinh nghiệm quốc tế trong việc xây dựng và thực thi pháp luật

về Vận động hành lang

Chương 3: Những gợi mở cho Việt Nam trong việc xây dựng và thực thi

pháp luật về Vận động hành lang

CHƯƠNG 1 NHUNG VAN DE LÝ LUẬN VE PHÁP LUAT VAN ĐỘNG

HANH LANG 1.1 Khái quát chung về vận động hành lang

1.1.1 Khái niệm vận động hành lang

Vận động hành lang (VĐHL) là thuật ngữ có nguồn gốc được du nhập từ

nước ngoài mà không phải bắt nguồn từ tiếng Việt Khái niệm VĐHL được dich từ

“lobby” có nghĩa đen được sử dụng để chỉ một không gian dài và hẹp, có thể nằm trong các tòa nhà, hành lang kết nối các phòng hoặc khu vực khác nhau [12] Hành

lang là một không gian trong kiến trúc sử dụng để kết nối các phòng nhưng được biến đổi dé có thé được sử dụng thêm cho các chức năng khác như tô chức các hoạt

động tiệc đứng, giải lao giữa giờ của các cuộc họp Khái niệm VĐHL ra đời là kết quả của quá trình tổng kết hiện tượng những cá nhân, tổ chức có mong muốn tác động đến các chính sách và pháp luật tìm cách tiếp cận những người có thâm quyền

— nghị si, công chức tại các hành lang của nghị viện trong các giờ giải lao dé gây ảnh hưởng bằng các biện pháp khác nhau như: trao đồi, thuyết phục hay hứa hẹn về

các lợi ích dé đổi lẫy sự ủng hộ từ họ.

VĐHL là một khái niệm có lịch sử từ thế ki 19 gắn liền với sự hình thành và

phát triển của nền hành chính công vụ nước Hoa Kỳ Văn hóa VĐHL bắt nguồn từ

nền dân chủ đại diện Anh và phát triển mạnh nhất tại Hoa Kỳ nơi các nghị sĩ là

những người có khả năng đề xuất các chính sách lập pháp và thúc đây các chính

sách lập pháp trở thành các quy định của pháp luật [13] Từ đó, những người (cá

nhân, tô chức) có nhu cầu ủng hộ hay phản đối một chính sách, sẽ chờ đợi tại hành lang của các nghị viện, để có cơ hội tiếp cận với các nghị sĩ nhằm vận động, thuyết phục họ ủng hộ quan điểm của mình Quá trình này cứ thế diễn ra một cách tự phát xuất phát từ nhu cầu thực tế trong đời sống người dân.

Cùng với sự phát triển kinh tế và xã hội của Hoa Kỳ, các lợi ích trong xã hội

trở nên đa dạng và các van dé xã hội nảy sinh cũng trở nên phức tap hơn Là một nền kinh tế thị trường điển hình, xã hội Hoa Kỳ tiên phong trong việc chuyên môn

hóa lao động và quy trình hóa hoạt động sản xuất Cùng với sự tích tụ tư bản tạo ra

một tang lớp thương nhân và nhà tư sản giàu có dẫn đến nhu cầu VĐHL dé bảo vệ

lợi ích của các doanh nghiệp cũng gia tăng Các hoạt động VDHL vào cuối thê ki 19

của Hoa Kỳ bắt đầu trở nên chuyên nghiệp hơn và hình thành những chuyên gia

VĐHL Theo thời gian, sự phát triển của hoạt động VĐHL không chỉ giới hạn tại

hành lang của một nghị viện hay cơ quan mà mở rộng ra nhiều không gian, thời gian, đối tượng khác nhau.

Theo từ điển Meriam-Webster, VDHL là hành vi thúc đây, gây ảnh hưởng, làm thay đổi ý kiến người có chức vụ, quyền hạn để nhằm thông qua một đạo luật hoặc đạt được các hành động mà họ mong muốn Cách định nghĩa này tập trung vào

các thủ pháp được thực hiện trong quá trình VĐHL rất đa dạng không chỉ giới hạn ở

các cách thức giao tiếp bằng ngôn từ thông thường mà có thé bằng nhiều cách thức khác nhau dé thúc đây, gây ảnh hưởng hay làm thay đổi ý kiến của đối tượng vận

động lên người có chức vụ, quyền hạn.

Tổ chức Hợp tác của các quốc gia phát triển (OECD) định nghĩa: “VDHL là bất cứ hình thức giao tiếp bằng miệng hoặc bằng văn bản với công chức nhà nước

dé gây ảnh hưởng đến pháp luật, chính sách, quyết định hành chính” [14]

Một số tác giả đưa ra quan điểm rất ngắn ngọn về VĐHL mang tính khái

quát cao theo đó: “VĐHL là bat cứ hành vi nào nhằm gây ảnh hưởng tới hành động

của bất kì nhánh quyền lực nhà nước nào” [15]Với cách định nghĩa bao quát này,

VDHL không chỉ giới han ở nhánh lập pháp mà còn cả nhánh hành pháp va tư pháp.

Ngoài ra, cách định nghĩa này cho rằng VĐHL không chỉ ảnh hưởng tới các chính

sách, đạo luật mà còn hướng tới ảnh hưởng cả những hành vi hành chính, hành vi

công vụ của công chức, người có chức vụ, quyền hạn Cách định nghĩa này không đưa ra kết quả cụ thể và mục đích hướng tới của hoạt động VDHL nên có thể thấy cách định nghĩa này rất rộng và bao quát.

Tác giả Trần Bách Hiếu cho rằng: “VDHL được hiểu là sự vận động các nghị

sĩ, dân biểu trong Quốc hội để họ đưa ra hay ủng hộ các đạo luật, các nghị quyết,

các quyết định mang tính chính sách có lợi cho các "nhóm lợi ích" khác nhau” [16]

Theo tác giả Đặng Minh Tuấn: “VDHL (lobbying) được hiểu là bất kỳ hình

thức giao tiếp trực tiếp hay gián tiếp với các quan chức, cơ quan nhà nước nhằm

mục đích thuyết phục, gây ảnh hưởng và tác động đến việc việc ra quyết định về

chính sách, dự luật, chương trình, kế hoạch hoặc một vấn đề nào đó vì lợi ích của

cộng đồng, các nhóm lợi ích hoặc của cá nhân” [3] Tác giả Đặng Minh Tuấn giới

hạn VDHL là một hành vi giao tiếp, có mục tiêu tác động cụ thể và có kết quả

hướng tới đối tượng xác định Cách hiểu này tưởng đối đầy đủ và hoàn chỉnh về VĐHL nhưng chưa làm rõ về chủ thể của hoạt động.

Kế thừa những quan điểm nêu trên theo tác giả, VDHL được hiểu là:

“Bắt kì hoạt động nào do cá nhân, tổ chức thực hiện tự mình hoặc thay mặt người khác giao tiếp, tương tác trực tiếp hay gián tiếp với các quan chức, cơ quan

nhà nước nhằm mục đích thuyết phục, gây ảnh hưởng hoặc tác động làm thay đổi

quá trình ra quyết định về các vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ theo quy định pháp luật của cơ quan nhà nước để đạt được lợi ích cho công đồng, nhóm lợi ích

hoặc cá nhân ”.

Từ cách định nghĩa trên VĐHL có các đặc điểm sau:

Thứ nhất, chủ thể của hoạt động VĐHL gồm bao gồm: người thực hiện

VDHL, người được VDHL và người có lợi ích liên quan đến hoạt động VDHL Người VĐHL có thể là người dân bình thường, cán bộ, công chức, doanh nhân hoặc

chuyên gia VDHL Trường hợp người VDHL tự mình thực hiện mà không nhờ, thuê

người khác làm thay thì người vận động và người có lợi ích liên quan có thể đồng thời là một người Người được VĐHL bao gồm quan chức hoặc cơ quan nhà nước có

thấm quyền, có khả năng ra quyết định ảnh hưởng đến lợi ích của đối tượng VĐHL.

Thứ hai, đối tượng của hoạt động VDHL không chỉ giới hạn trong phạm vi dự thảo văn bản pháp luật, nghị quyết, chương trình, kế hoạch của cơ quan lập pháp mà còn bao gồm cả các văn bản pháp luật, quyết định, hành vi của cơ quan hành chính và cơ quan tư pháp Chang hạn như người VDHL mong muốn thay đổi cách thức cơ quan tư pháp diễn giải pháp luật tìm cách đưa ra các minh chứng, căn cứ,

luận điểm khoa học dé chứng minh quan điểm của mình Hệ qua của quá trình này

có thé tác động đến cách thức thâm phán diễn giải pháp luật của tòa án và tạo ra một bản án theo hướng ủng hộ quan điểm của người VDHL Một doanh nghiệp mong muốn thúc đây việc xây dựng nhà cao tầng và đô thi hiện đại sẽ tài trợ nghiên cứu

các hoạt động liên quan đến quá trình lập quy hoạch đất đai, xây dựng kế hoạch về

nhà ở của cơ quan nhà nước dé từ đó thúc day việc chỉnh trang đô thị theo hướng

hạn chế nhà ở riêng lẻ, khuyến khích tích tụ đất đai để xây dựng khu đô thị với hạ

tầng hiện đại, đồng bộ v.v

Thứ ba, VĐHL là một hoạt động giao tiếp và tương tác giữa người vận động và người được vận động Hình thức của hoạt động giao tiếp và tương tác rất rộng

không chỉ giới hạn trong việc trao đổi bằng ngôn ngữ nói, ngôn ngữ viết mà còn có

thể bao gồm những hành vi không lời, những hoạt động phi ngôn từ có khả năng tác động đến nhận thức, suy nghĩ của người có chức vụ, quyền hạn chang han nhu: tu

tap, diéu hành, biểu tình ôn hòa.

Thứ tư, quá trình giao tiếp và tương tác không chỉ giới hạn trực tiếp giữa

người VĐHL mà có thể gián tiếp qua những người thân thích, người có quan hệ gần gũi của người được vận động Phương tiện giao tiếp có thê thông qua các phương

tiện truyền thông đại chúng: truyền hình, đài phát thanh, các phương tiện tuyên truyền truyền thống như: sách, áp-phích, băng rôn, biểu ngữ, các phương tiện truyền

thông hiện đại như: tin nhắn điện tử, mạng xã hội.

Thứ năm, phương thức tác động của hoạt động VDHL rất da dang bao gồm: cung cấp thông tin, kiến nghị, giải thích, gây ảnh hưởng, thuyết phục, tài trợ tổ chức

các hoạt động nâng cao nhận thức như hội thảo khoa học, tập huấn chuyên môn nghiệp vụ, quyên góp tiền, tài trợ cho các chương trình, tài trợ dự án.

Thứ sáu, đối tượng hưởng lợi ích mà các bên mong muốn đạt được đa dạng

có thé là cho cộng đồng, cho nhóm lợi ích hoặc cho cá nhân Đối với mục tiêu bảo

vệ lợi ích cộng đồng, người vận động chính sách thường là các tổ chức quốc tế, tổ chức phi chính phủ đấu tranh cho các mục tiêu nhân loại Những tổ chức này có

nguon lực, cơ cấu tổ chức, chuyên gia có trình độ nên có kha năng giải quyết các

vấn đề mang tính tập thể, toàn cầu tốt hơn so với những cá nhân đơn lẻ Lợi ích nhóm là đối tượng đấu tranh tích cực nhất trong hoạt động vận động chính sách vì

lợi ích nhóm bản chất là lợi ích của tập hợp các cá nhân có chung đặc điểm, quan

điểm, phương pháp và lợi ích tập hợp lại Lợi ích cá nhân thường có xu hướng đơn

độc nên khó có đủ nguồn lực về tài chính, nhân lực để tổ chức quá trình vận động

10

chính sách một cách bài bản và dài hạn để đạt được mục tiêu vận động.

Thứ bảy, hệ quả của quá trình tương tác giữa chủ thê VĐHL và người được

VĐHL bao gồm ba khả năng: i) không đạt được mục đích VĐHL; ii) đạt được mục

đích VDHL mà không vi phạm pháp luật; iii) đạt được mục đích VDHL nhưng viphạm pháp luật.

1.1.2 Lịch sử hình thành và phát triển của vận động hành lang

Dù VĐHL là thuật ngữ được phát triển từ thế kỉ 19 trong nền công vụ của

Hoa Kỳ, các hoạt động có tính chất tương tự như VĐHL đã tồn tại từ rất lâu trong nền hành chính của các quốc gia giai đoạn cô đại và trung đại.

Tại Lưỡng Hà cô đại những cá nhân có ảnh hưởng như thương gia và chủ đất

đai, tìm cách thu phục lòng tin của các vị vua và quan chức để đảm bảo đặc quyền hoặc sự bảo hộ cho sản nghiệp của họ Ở Ai Cập cổ, có bằng chứng cho thấy những

cá nhân có ảnh hưởng sử dụng mối quan hệ cá nhân dé thay đổi quyết định của

pharaon va thu được lợi thế trong thương mại và buôn bán [17]

Ở Hy Lạp cổ, thành phố Athens có một hệ thống dân chủ trong đó công dân tích cực tham gia vào quyết định quan trọng thông qua hình thức dân chủ trực tiếp.

Trong đó có một nhóm tỉnh hoa tích cực, được biết đến với vai trò là những người

dé xuất và cô van, sử dụng hùng biện và những lập luận thuyết phục dé thuyết phục

công chúng tạo ra các quyết định tập thể có ảnh hưởng đến chính sách và pháp luật

của thành bang từ đó thu lợi cho cá nhân [18]

Cộng hòa và Dé chế La Mã: Ở Cộng hòa La Mã và sau này là Dé chế, các nhóm

lợi ích khác nhau như chủ đất giàu có, thương gia và các công dân có ảnh hưởng, sẽ tiếp cận các thượng nghị sĩ và quan chức để bào chữa cho quan ngại của họ [19]

Trong lịch sử phong kiến Trung Quốc và Việt Nam, các vị quan lại thường

dâng chiếu sé lên nhà vua dé bam báo về tình hình quan lí hoặc đưa ra những kiến

nghị đối với nhà vua về các chính sách Điển hình là ví dụ về việc vận động chính

sách của Chu Văn An và Nguyễn Trường Tộ.

“Chu Văn An tên là Chu An, tự Linh Triệt, hiệu Tiều Ấn là nhà giáo, đại quan vương triều Trần Ông được coi là người đầu tiên đóng dấu son nổi bật cho nền giáo dục đất nước, là người chính trực, đỗ Thái Học Sinh (Tiến si), nhưng

11

không ra làm quan mà mở trường dạy học ở Hoành Cung bên sông Tô Lịch Có thể coi Trường Hoành Cung là tư thục đầu tiên của đất nước Đời vua Trần Dụ Tông

(1341-1368), thấy bọn gian thần làm nhiều điều trái đạo lý, Chu Văn An dâng sớ

xin chém bảy tên quyền gian (thường gọi là thất trảm sớ) Nhà vua thờ ơ, không tiếp

nhận, ông từ quan về núi Phượng Hoàng (Chí Linh - Hải Dương) dạy học viết

sách” [20]

“Tháng 5 năm 1863 Nguyễn Trường Tộ đã soạn thảo xong ba văn bản để gửi

lên Triều đình nhà Nguyễn bao gồm: bản thứ nhất là Tế cấp luận, bản thứ hai là Giáo môn luận, bản thứ ba là Thiên hạ phân hợp đại thế luận.Trong 14 tập tờ trình,

ông đề cập tới nhiều lĩnh vực canh tân đất nước Ông đưa ra các giải pháp nhằm

khai mở tình hình đại cuộc thế giới trước họa xâm lăng để vua và quần thần cùng

suy ngẫm, tìm kế sách khôn khéo, lâu dài khôi phục chủ quyền những vùng đất bị mất, chính sách thuế má, khai thác tài nguyên, chính sách khai hoang, tinh binh tinh

cán và hiện đại vũ khí trong quốc phòng, chính sách đổi mới giáo dục, gửi học sinh du học tại các quốc gia có nền kỹ nghệ tiên tiến, mở cửa, bắt tay với nhiều quốc gia

để học hỏi và mưu đồ chống thực dân xâm lược” [21]

Từ những minh chứng lịch sử trên, có thể nhận thấy rằng, hoạt động VĐHL là một nhu cầu cơ bản trong đời sống xã hội của con người Trong xã hội có giai

cấp, con người sử dụng các cách thức, biện pháp để gây ảnh hưởng tới người có quyền lực nhằm bảo vệ lợi ích của cộng đồng, nhóm lợi ích hoặc lợi ích của chính

bản thân họ Những minh chứng đó cho thấy sự tồn tại, vận động và phát triển của

hoạt động VĐHL trong xã hội là không thể phủ nhận, không thé chối cãi Việc cam

đoán hoặc bỏ mặc cho hoạt động này diễn ra tự phát sẽ trở nên không hiệu quả vì nó đi ngược lại với những nhu cầu tự nhiên của con người trong đời sống xã hội Cách

xử lý tốt nhất vẫn là tìm cách định nghĩa, mô tả, phân loại nó để từ đó tìm ra những

chính sách, quy định điều chỉnh phù hợp với thực tiễn trình độ phát triển kinh tế

-văn hóa — xã hội.

1.1.3 Phân loại vận động hành lang

Phân loại là một trong những kĩ thuật pháp lý cơ bản nhưng rất quan trọng trong nghiên cứu khoa học pháp lý Phân loại giúp hiểu rõ những đặc điểm đặc

12

trưng, tính chất của khái niệm cũng như giúp khả năng nhận thức khái niệm trở nên

trọn vẹn hơn Có nhiều cách khác nhau dé phân loại hoạt động VDHL:

Thứ nhất, dựa trên chủ thé VDHL có thé phân loại thành: VĐHL chuyên

nghiệp và vận động hành theo vụ việc Trong khi người VĐHL chuyên nghiệp lấy

hoạt động VĐHL là một nghề kiếm sống và làm việc có tính 6n định lâu dài thì người VDHL theo vụ việc chỉ coi đây là hoạt động mang tính nhất thời, giải quyết nhu cau bảo vệ lợi ích trước mắt cho chính mình Những đối tượng VDHL chuyên nghiệp và coi đó là một nghề cần được liệt kê trong danh mục hệ thống nghề nghiệp, cần các yêu cầu về bằng cấp, trình độ hoặc phải đáp ứng các điều kiện về

quy tắc ứng xử, về tính công khai, minh bạch khi hành nghề, và cần có cơ chế quản

lí nghiêm ngặt để đảm bảo tránh tình trạng lừa đảo, lợi dụng danh nghĩa nhằm gây thiết hại, chiếm đoạt tài sản của cá nhân, tổ chức hoặc có các hành vi đưa nhận hối

lộ, các hành vi tham nhũng hoặc vi phạm pháp luật khác.

Thứ hai, dựa trên cách thức tiếp cận trong VDHL có thể phân loại thành vận động từ trên xuống với người có thẩm quyền quyết định và vận động từ dưới cấp cơ

sở đi lên Cách tiếp cận vận động trực tiếp từ trên xuống thường sử dụng các hoạt

động giao tiếp trực tiếp thông qua các hoạt động tổ chức hội nghị đối thoại, kế

hoạch tài trợ tài chính, tài trợ tranh cử với người có thâm quyền quyết định hiện tại

hoặc trong tương lai nên có khả năng tác động hiệu quả và nhanh chóng tới người

được vận động Cách vận động này có ưu điểm là nhanh chóng, giúp giải quyết các

van dé cấp bách và có phản hồi nhanh Tuy nhiên cách tiếp cận này dễ biến tưởng

trở thành các hành vi đưa và nhận hối lộ Ngược lại, cách VĐHL từ cấp cơ sở lên thường không tiếp xúc trực tiếp mà hướng tới việc truyền thông thay đổi nhận thức từ cấp thấp nhất nhằm giúp người được vận động cảm thấy quản điểm của người VĐHL là đúng đắn, hợp pháp, có lợi ích dẫn đến sự tự nguyện ủng hộ Cách vận

động này thường là cách tiếp cận bài bản, hợp pháp, có hiệu quả bền vững nhưng lại mat thời gian, công sức và có kết quả không chắc chan nên khó dự đoán được hiệu

quả Các hoạt động quan lí cần tập trung vào điều tiết hoạt động VDHL trực tiếp có

liên quan tài chính và sự trao đổi lợi ích vật chất vì các hoạt động này rất dễ biến

tướng thành đưa và nhận hồi lộ.

13

Thứ ba, dựa trên quá trình giao tiếp và tương tác có thể phân loại thành hoạt động vận động trực tiếp và vận động gián tiếp Nếu như vận động trực tiếp có thể kiểm soát bởi các quy tắc pháp lý liên quan đến phòng chống tham nhũng trong

công vụ thì các hoạt động vận động gián tiếp khó kiểm soát hơn do thông qua một đối tượng trung gian Đối tượng trung gian này có quan hệ và tầm ảnh hưởng với người được vận động và từ đó trở thành người vận động trung gian Việc kiểm soát

VĐHL cần phải đặc biệt chú ý tới hình thức vận động gián tiếp vì sự phức tạp cũng

như khả năng ân dấu của nó dẫn đến việc khó kiêm soát những hoạt động bất minh

và vi phạm pháp luật về phòng chống xung đột lợi ích Cần xây dựng các quy tắc

pháp lý để kiêm soát VĐHL gián tiếp dé tránh tình trạng xung đột lợi ích dẫn đến

tình trạng tham nhũng biến tướng núp bóng dưới các hoạt động VĐHL.

Thứ tư, đựa trên phương thức VDHL cũng có thé phân loại thành hoạt động vận động có liên quan đến tài chính và các hoạt động vận động không liên quan đến

tai trợ tài chính Các hoạt động VDHL không tài trợ tài chính thường có xu hướng

tập trung vào tranh biện chính sách, phản biện và phê bình nhằm thuyết phục và gây

ảnh hưởng bằng chuyên môn đưới sự hậu thuẫn từ các chứng cứ thực tiễn, minh chứng khoa học Các hoạt động này không dễ thực hiện, đòi hỏi công sức và không dễ để mua chuộc, thao túng các bên liên quan Ngược lại, các hoạt động tài trợ tài

chính thường không đầu tư các nỗ lực, công sức, trí tuệ trong việc tác động và gây

ảnh hưởng tới chính sách dẫn đến hệ quả là quá trình vận động chính sách trở nên dé dàng như một cuộc mua bán, đổi chác loi ích Đôi khi, chính người VĐHL cũng

có thể không hiểu rõ về lợi ích mình muốn bảo vệ và những lợi ích của các bên có

liên quan mà chỉ muốn dùng tiền để chỉ phối nhà nước Vì vậy, cần đặc biệt quan

tâm tới các hoạt động VDHL có liên quan tới tài chính và phát sinh mối quan hệ vật

chất giữa người vận động và người được vận động.

1.1.4 Chủ thể, đối tượng của hoạt động vận động hành lang Về chủ thể của hoạt động vận động hành lang

Trong quan hệ pháp luật về VDHL thường có tình xuống với hai nhóm chủ

thé khác nhau là: i) mối quan hệ hai bên giữa người vận động và người được vận động hoặc ii) mối quan hệ ba bên giữa người vận động, người được vận động và

người có lợi ích được vận động.

14

Trong mối quan hệ hai bên: người vận động và người có lợi ích được vận động là đồng nhất, trường hợp này thường xảy ra đối với những cá nhân, tô chức

đơn lẻ không tham gia vào các hiệp hội, nhóm, hội đoàn mà tự mình thực hiện các

hoạt động vận động chính sách Trong trường hợp này, chủ thê vận động chính sách

thường là những người không chuyên nghiệp, thực hiện vận động chính sách theo

vụ việc đột xuất mà không lay việc vận động chính sách như một nghề nghiệp toàn

thời gian Các lợi ích mà họ hướng tới vận động cũng không có tính ôn định và

thống nhất mà da dạng, biến đổi.

Trong mỗi quan hệ ba bên: người vận động và người có lợi ích được vận

động là hai chủ thé khác nhau Trong trường hợp này mối quan hệ giữa người vận

động và người có lợi ích được vận động có thé dựa trên quan hệ hợp đồng có sự đền

bù hoặc quan hệ tài trợ, quan hệ đóng góp phí thành viên hoặc dựa trên quan hệ

giúp đỡ cá nhân Điểm khác biệt của mối quan hệ ba bên đó là người có lợi ích

được vận động lại không phải chủ thể trực tiếp tham gia vào quá trình vận động mà chỉ đứng sau đưa ra các hỗ trợ về mặt chuyên môn, tài chính, nhân lực, vật lực để

một bên đại diện mình thực hiện các hoạt động với bên liên quan Mối quan hệ này

giúp chuyên nghiệp hóa hoạt động VĐHL những cũng có khả năng bị lợi dụng để núp bóng, tài trợ để vận động chính sách mục đích bất minh, tạo ra các chính sách,

quy định pháp luật có khả năng gây thiệt hại cho lợi ích những bên khác.

Điền hình có thé thấy là tập hợp các cá nhân, tổ chức riêng lẻ có tầm nhìn và lợi ích tương đồng thường tập hợp lại để hình thành các “nhóm lợi ích” Nhóm lợi

ích về bản chất không xấu, mà xấu hay tốt là phụ thuộc vào việc nhóm đó có mục tiêu hoạt động là gì và phương thức thực hiện đề đạt được mục tiêu đó như thé nào?

Nếu nhóm lợi ích đặt mục tiêu giảm thiểu chi phí kinh doanh, thu lợi tối đa bang

cách tuân thủ pháp luật, đấu tranh cho một môi trường kinh doanh lành mạnh, liêm

chính thì đây là nhóm lợi ích tốt, tích cực Tuy nhiên, nếu nhóm lợi ích này lại thực hiện mục tiêu đó bằng hành vi trái pháp luật, cạnh tranh không lành mạnh, thu lợi

bất chính thì Nhóm lợi ích này sẽ tạo ra hệ quả rất nguy hiểm là tình trạng “lũng

đoạn chính sách”, “bắt cóc nhà nước” Xu hướng liên kết thành nhóm của cá nhân

và tổ chức là không thể phủ nhận vì mức độ hiệu quả về mặt quy mô, tính chuyên

15

nghiệp trong cách thức tô chức hoạt động cũng như, kha năng tác động tới quyết

định của đối tượng được vận động.

(b) Về đối tượng của hoạt động vận động hành lang

Đối tượng được vận động trong hoạt động vận động hành lang không chỉ

giới hạn trong phạm vi của cơ quan lập pháp — nơi sản sinh ra các văn bản quy

phạm pháp luật mà con ở quá trình áp dụng, thực thi, giải thích pháp luật từ phía cơ

quan hành pháp và tư pháp Với thực tế hệ thống pháp luật nhiều tang của Việt Nam — các văn bản quy phạm pháp luật chi mang tính hoạch định khuôn khổ chung còn

việc chỉ tiết hóa lại là nhiệm vụ của cơ quan lập pháp Ngoài ra, đa phần các văn

bản luật, nghị định thường được cơ quan hành pháp xây dựng dẫn đến nhu cầu vận

động chính sách thường khởi đầu từ phía cơ quan hành pháp Cơ quan hành pháp

vừa chịu trách nhiệm soạn thao dự thảo luật vừa chịu trách nhiệm trong việc quy

định chỉ tiết các điều khoản hướng dẫn thi hành nên có quyền lực tương đối rõ ràng

trong quy trình xây dựng và thực thi pháp luật tại Việt Nam Đối với cơ quan tư

pháp, việc vận động không hướng tới can thiệp vào các quyết định xét xử của tòa án theo hướng thô bạo làm sai lệch với khoa học pháp lý mà thông qua quá trình thuyết phục, vận động Tòa án nhân dân Tối cao đưa ra các án lệ, văn bản hướng dẫn nghiệp vụ xét xử dé từ đó gián tiếp ảnh hưởng tới quan diém xét xử của thẩm phán

tòa án cấp dưới.

Ngoài những đối tượng vận động truyền thống như văn bản quy phạm pháp

luật, án lệ đã nêu ở trên các cá nhân, tổ chức, nhóm lợi ích có thể VDHL tại cả các

văn bản mang tầm vĩ mô, định hướng dài hạn như các nghị quyết của Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng Công sản Việt Nam, nghị quyết Ban chấp hành TW Đảng Cộng sản Việt Nam, các quy hoạch quốc gia, kế hoạch quốc gia v.v Các đối tượng vận động này mang tính chất định hướng, làm tiền đề dé tiếp tục triển khai các hoạt

động vận động cao hơn trực tiếp ảnh hưởng tới quyền lợi của chủ thể VDHL.

1.1.5 Túc động tích cực và tiêu cực của vận động hành langTác động tích cực của vận động hành lang

Hoạt động VDHL có rất nhiều tác động tích cực đối với quá trình vận hành

của xã hội Theo tác giả hoạt động VDHL có những mặt tác động tích cực như sau:

16

Thứ nhất, VĐHL tạo ra một thị trường cạnh tranh lý tưởng cho tất cả các chủ thể trong xã hội được quyền nói lên tiếng nói, quan điểm của mình, có quyền được

đóng góp, gây anh hưởng ngang nhau trong quá trình vận hành của nền kinh tế thị trường Sự cạnh tranh giữa các quan điểm, ý tưởng sẽ tạo ra quá trình tiến hóa xã

hội, nơi những tư tương tiễn bộ chiến thắng và thay thế những ý tưởng lạc hậu trong hoạt động quản lí đất nước, điều hành xã hội.

Thứ hai, hoạt động VĐHL giúp cơ quan nhà nước giảm thiểu gánh nặng

trong hoạt động công vụ, có khả năng nhanh chóng bắt kịp được với sự thay đổi của thị trường, xã hội để điều chỉnh các chính sách quản lí Thay vì mất thời gian tổng hợp và nghiên cứu đối với mọi vấn đề chính sách công, cơ quan nhà nước có thể

cho phép doanh nghiệp đưa ra các luận điểm, chứng cứ để chứng minh trước cơ

quan nhà nước về tính hợp lí, đúng đắn của một chính sách để từ đó tập trung thời gian vào việc đưa ra quyết định.

Thứ ba, hoạt động VĐHL là cơ sở dé nha nước đảm bảo quyền tự do ngôn luận, quyền tham gia quản lí nhà nước, xã hội của người dân.Việc cho phép người dân được đóng góp, vận động về các chính sách, pháp luật thê hiện sự cầu thị, lắng

nghe của cơ quan nhà nước Đây là một cách để người dân được chủ động bảo vệ

lợi ích của mình cũng như nhà nước thê hiện tính dân chủ khi bảo đảm quyền được

tham gia của người dân.

Thứ tư, VĐHL là một phương tiện để cung cấp và bổ sung thông tin từ nhiều cách tiếp cận, quan điểm và giá trị khác nhau cho nhà lập pháp từ đó khắc phục tình

trạng bất đối xứng thông tin và nâng cao hiệu quả chính sách công, đóng góp quan

trọng vào sự phát triển xã hội [22] Trong thời đại thông tin hiện nay, vai trò của thông tin không thé phủ nhận trong việc xây dựng và thực thi chính sách công Tuy

nhiên, thông tin thường xuyên bị biến tướng, thiên vị và bất đối xứng, dẫn đến việc

xây dựng và thực thi chính sách không hiệu quả Vận động hành lang thông tin giúp

đảm bảo rằng nhiều quan điểm và cách tiếp cận được tiếp tục đưa ra, từ đó giúp làm rõ các khía cạnh khác nhau của vấn đề và đảm bảo quyết định dựa trên cơ sở thông

tin đa dạng hơn.

17

Hơn nữa, việc thiếu thông tin có thé tạo ra bat bình đẳng trong việc tham gia

vào quá trình xây dựng chính sách Các nhóm có quyên lợi yếu hơn thường khó tiếp

cận thông tin và thể hiện quan điểm của mình, bị loại bỏ khỏi quá trình xây dựng,

thực thi pháp luật Vận động hành lang thông tin tạo cơ hội, đảm bảo rằng tất cả các

phần tử của xã hội có cơ hội tham gia vào quá trình thảo luận và quyết định chính sách Điều này không chỉ tăng tính dân chủ, công khai mà còn thúc đây sự công

bằng và bình đẳng trong xã hội Vận động hành lang thông tin không chỉ tập trung

vào việc cung cấp thông tin khách quan mà còn tạo cơ hội cho việc đánh giá và phân tích thông tin đó Bằng cách đưa ra các góc nhìn khác nhau và so sánh thông

tin từ nhiều nguồn, chúng ta có khả năng đánh giá thông tin một cách khách quan

hơn và đưa ra quyết định thông minh hơn Vận động hành lang thông tin góp phần quan trọng vào việc nâng cao hiệu quả và phúc lợi xã hội của chính sách công Bằng

cách đảm bảo thông tin đầy đủ, đa dạng và khách quan, chính sách có khả năng thực

thi tốt hơn và đáp ứng tốt hơn với nhu cầu và mong muốn của xã hội Đồng thời, việc đảm bảo sự tham gia rộng rãi trong quá trình xây dựng chính sách tạo nền tảng

cho sự công bằng và phát triển bền vững.

Ngoài những ý nghĩa nêu trên, hoạt động VDHL cũng có vai trò quan trọng

với hệ thống pháp luật và nên kinh tế thi trường định hướng xã hội chủ nghĩa Đặc

biệt, trong bối cảnh cách mạng công nghiệp lần thứ 4 với tốc độ thay đổi nhanh

chóng trên quy mô lớn với phạm vi liên ngành hoạt động VDHL càng trở nên quan

trọng và cần thiết:

Thứ nhất, hoạt động VĐHL đóng vai trò như một kênh giao tiếp bổ sung

giữa người dân, doanh nghiệp với cơ quan nhà nước khi cho phép công dân được

chủ động bày tỏ chính kiến và sáng kiến của mình mà không nhất thiết phải chờ đợi

sự kêu gọi đóng góp ý kiến từ phía cơ quan quản lí Việc làm này tạo ra sự chủ động

từ phía người dân, khuyến khích sự tham gia một cách thực chất thay vì tham gia

hình thức với những đóng góp vô thưởng vô phạt.

Thứ hai, đảm bảo quyền VĐHL giúp hoàn thiện hệ thống pháp luật theo

hướng đồng bộ, thống nhất, hiệu quả Các văn bản quy phạm pháp luật có sự cân

nhắc đến những lợi ích đa dạng của các bên liên quan thay vì chỉ tập trung vào việc

18

ban hành các quy định có lợi, thuận tiện cho việc quản lí nhà nước Đảm bao

quyền được VĐHL cũng giúp cho các nhân quyền được quy định tại Điều 25, 28

Hiến pháp 2013 được triển khai trên thực tế thay vì là những tuyên ngôn chính

trị trên giấy.

Thứ ba, các căn cứ, tài liệu, minh chứng, thông tin thu được từ quá trình

VĐHL của các bên liên quan có thé được sử dụng như những thông tin, tài liệu đối

chứng mang tính chất phản biện cho các quyết định, chính sách, quy định pháp luật.

Từ đó có cơ sở chắc chắn hơn để hậu kiểm chất lượng của các văn bản quy phạm pháp luật Đối với các cơ quan, tổ chức đã được sự phản biện từ người VDHL

nhưng vẫn cố tình bỏ qua, coi thường sự tham gia, đóng góp của người dân dẫn đến

ban hành ra những văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng kém cần phải xem xét

trách nhiệm: chính tri, hành chính, pháp lý.

Tác động tiêu cực của vận động hành lang

Ngoài những tác động tích cực, vận động hành lang còn có tác động tiêu cực

như sau:

Thứ nhất, vận đông hành lang không chính thức cũng đặt ra những nguy cơ,

rủi ro của từ hoạt động tham những chính sách Theo tác giả Vũ Văn Huân:

“Tham nhũng chính sách trong hầu hết trường hợp không phải là hành vi trái pháp luật, mà thường là pháp luật bị thay đối, xây dựng theo hướng có lợi cho một “nhóm lợi ích” hoặc tạo ra kẽ hở, điều kiện thuận lợi cho hành vi tham nhũng thông

thường” [23]

Tham nhũng chính sách rất nguy hiểm vì tạo ra một cơ chế hợp pháp đề giúp các bên có thể trục lợi Tham nhũng chính sách rất tinh vi và khó phát hiện, khi phát

hiện thì cũng không thể thu hồi những lợi ích đã chiếm đoạt được mà chỉ có thể sửa

đổi pháp luật dé vá lỗ héng pháp lý đã tạo ra [23] Trách nhiệm của cơ quan lập

pháp đa phần chỉ dừng lại ở trách nhiệm chính trị mà khó áp đặt trách nhiệm pháp lý, trừ trường hợp có bằng chứng của việc đưa và nhận hối lộ [23]

Vì nhu cầu VĐHL tổn tại khách quan trong đời sống xã hội, quá trình VDHL nếu không được luật hóa và quan lí thì hoạt động VDHL, vận động chính sách “ngầm” vẫn diễn để các bên có thể gây ảnh hưởng lên cơ quan nhà nước Vì không

19

có sự kiểm soát, giám sát, quản lí, điều tiết sẽ dẫn đến nguy cơ của việc biến tướng

của tham nhũng dưới danh nghĩa VDHL.

Người VDHL không chính thức có thé xây dựng mối quan hệ thân thiết với người có chức vụ, quyền hạn dé sau đó tác động để làm ảnh hưởng tới chính sách,

pháp luật Người VDHL không chính thức cũng có thé lợi dụng vị thé, cơ hội của mình để tiếp cận sớm với các thông tin công tác hoặc thông tin bí mật của cơ quan

nhà nước để từ đó tạo ra những lợi thế cạnh tranh bất bình đăng Các hoạt động tài

trợ, đóng góp tài chính không bị kiểm soát sẽ dễ dàng biến tưởng trở thành các hoạt động hợp pháp hóa sự “lai quả” từ người đưa và nhận hối lộ.

Thứ hai, vận động hành lang nếu không được quản lí hiệu quả có thể tạo ra

chi phí giao dịch, gây lãng phí nguồn lực cho xã hội [24] Khi các bên tham gia hoạt động vận động hành lang cạnh tranh nhau dé thuyết phục chính phủ hoặc nhà lập

pháp đòi hỏi các bên đầu tư nguồn lực để bảo vệ quan điểm của mình Các cuộc họp, cuộc thảo luận và các biện pháp thuyết phục nếu không được cân nhắc kĩ có thé gây lãng phí thời gian và tiền bạc, tạo ra một loạt các chi phí không chỉ đối với

các bên tham gia mà còn cả cho xã hội nói chung Khi các nhóm hoặc cá nhân chỉ

tập trung vào việc thúc đây lợi ích riêng mình mà không quan tâm đến lợi ích chung

của xã hội, điều này có thể dẫn đến việc tạo ra những quyết định chính sách và luật pháp không tối ưu nếu cơ quan lập pháp không đủ sự sáng suốt, tỉnh táo trong việc

tổ chức quá trình vận động hành lang và đưa ra quyết định chính sách Các tài

nguyên quý báu như thời gian, nguồn lực và sự chú ý của các quan chức chính phủ có thể bi lãng phí vào các cuộc thảo luận không có giá tri thực sự hoặc vào việc thúc

đây những quyết định chỉ phục vụ cho lợi ích hẹp Các nhóm lợi ích còn có thé lợi

dụng vận động hành lang để trì hoãn quá trình xây dựng và thực thi chính sách.

Như vậy, các hoạt động VDHL không được kiểm soát là mảnh đất màu mỡ cho các toan tính về lợi ích cá nhân, lợi ích nhóm, tình huống xung đột lợi ích, tham

nhũng xảy ra Các hoạt động VDHL không chính thức, không được quản lí chặt chẽ

sẽ rất nguy hiểm và dé tạo ra điều kiện cho cả các bên mua bán quyền lực, làm tình

trạng tham nhũng chính sách diễn ra phổ biến, dé dang hơn.

20

1.2 Hình thức, nội dung, vai trò pháp luật về vận động hành lang 1.2.1 Hình thức pháp luật về vận động hành lang.

Hình thức pháp luật là những biểu hiện bên ngoài của pháp luật, chứa đựng

nội dung pháp luật, là cơ sở để con người có thể tiếp cận, áp dụng pháp luật Hình

thức pháp luật về vận động hành lang có biểu hiện rất đa dạng với nhiều cấp độ khác nhau Hình thức của pháp luật vận động hành lang ban đầu chỉ là các tập quán

chính trị - pháp lý khi người dân tiếp cận các nghị sĩ trong giờ giải lao của các phiên

họp nghị viện Dần dần các nghị viện hình thành các quy tắc chính thức cho phép việc gặp gỡ giữa người vận động hành lang trong và ngoài nghị viện dé trao đối về

các vấn đề chính sách Với sự phát triển của hoạt động vận động hành lang ngày

càng phức tạp và nhu cầu quan lí rủi ro từ hoạt động vận động hành lang, các quy tắc điều chỉnh được phát triển thành các đạo luật chuyên biệt hoặc tổng hop trong

các đạo luật của các quốc gia Pháp luật vận động hành lang tồn tại dưới ba mô hình

chính: 1) áp dụng nhiều luật điều chỉnh hoạt động vận động hành lang bao gồm Hiến pháp, luật và các văn bản dưới luật; ii) kết hợp giữa một đạo luật về vận động hành

lang và hệ thống các quy tắc xử xử trong các văn bản dưới luật; iii) không ban hành

luật mà chỉ điều chỉnh qua các quy chế hoạt động nội bộ của các cơ quan nhà nước,

các tô chức xã hội.

Mô hình thứ nhất, ưu tiên viéc điều chinh các hoạt động vận động hành lang

thông qua cơ chế linh hoạt, kết hợp giữa nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau Đại diện tiêu biểu của mô hình này là Hoa Kỳ Khuôn khổ pháp luật về vận

động hành lang tại quốc gia này trước tiên phải ké đến Hiến pháp và Tu chính án thứ nhất quy định: “Quốc hội sẽ không ban hành một đạo luật nào nhằm thiết lập tôn giáo hoặc ngăn cắm tự đo tín ngưỡng, tự do ngôn luận, báo chí và quyền của dân chúng được hội họp và kiến nghị Chính phủ sửa chữa những điều gây bất bình”.

Tu chính án này hiến định quyền được kiến nghị (right to petition) của người dân đối với chính phủ.

Căn cứ vào đó, quốc hội Hoa Kỳ tiếp tục ban hành các đạo luật: Luật công

khai vận động hành lang năm 1995, Luật về lãnh đạo trung thực và chính phủ mở

(HLOGA) năm 2007, Luật chống tham nhũng trong vận động hành lang (ACK

21

Act) năm 2019 [25] Mô hình này xuất phát từ lịch sử “vừa xây vừa sửa” của Quốc hội Hoa Kỳ Trong giai đoạn đầu, các vấn đề điều chỉnh có phạm vi hẹp với các quy

tắc chưa rõ ràng [11]

Qua quá trình tổng kết thi hành pháp luật, Quốc hội Hoa Kỳ tiếp tục ban hành các đạo luật mới để điều chỉnh bổ sung các van dé trong thuc tiễn Mô hình

này có ưu điểm về tính linh hoạt và khả năng phản ứng nhanh chóng với sự vận

động và thay đổi của thực tiễn trong hoạt động vận động hành lang Việc không quy định trong một khuôn khô thống nhất làm cho quá trình sửa đổi bổ sung trở nên dé

dang hơn Tuy nhiên, hạn chế của mô hình này nằm ở chỗ dé nảy sinh các xung đột pháp luật do có sự chồng chéo giữa các văn bản quy phạm pháp luật cũ và mới Đòi

hỏi khả năng áp dụng pháp luật linh hoạt và thâm quyền giải thích pháp luật của tòa

án trong trường hợp có sự xung đột và mâu thuẫn giữa hai đạo luật cùng điều chỉnh

một vấn đề.

Mô hình thứ hai tiếp cận theo hướng xây dựng một luật chuyên ngành điều

chỉnh và các quy tắc xử xu dudi luật Các quốc gia theo mô hình này tiêu biểu là Đức, Pháp, Anh Tại Đức, Luật liên bang về thủ tục đăng ký vận động hành lang ở

Hạ Viện và ở Chính phủ liên bang được thông qua vào ngày 25/03/2021 Luật này

chuyên chế độ đăng ký vận động hành lang tại Đức từ tự nguyện sang bắt buộc với những đối tượng vận động chuyên nghiệp thuộc phạm vi điều chỉnh bởi Luật [26]

Trước khi Luật này được ban hành, ở Đức cũng có cơ sở pháp lý cho sự vận hành

của việc vận động hành lang thể hiện trong Bộ qui tắc thủ tục của các Bộ liên bang

(Joint Rules of Procedure of the Federal Ministries) [26]

Tại Anh, nghị viện quốc gia này đã ban hành Đạo luật Minh bạch về vận

động hành lang, vận động ngoải đảng và Đạo luật quản lý công đoàn năm 2014(Transparency of Lobbying, Non-Party Campaigning and Trade Union

Administration Act 2014) Két hop voi dao luat trén, cdc thanh vién cua thuong viện và nghị viện còn phải thực hiện các nghĩa vụ liên quan đến minh bạch trong

vận động hành lang theo Quy tắc cư xử (Code of conduct) đối với thành viên của mỗi viện [27]

Tại Pháp, quốc gia này ban hành một Luật Sapin ngày 8/11/2016 về minh

bạch, chống lại tham những và hiện đại hoá đời sống kinh tế, là cơ sở pháp lý cho

22

hoạt động vận động hành lang Luật này quy định về phạm vi điều chỉnh, quy trình thủ tục, chế tài xử lý vi phạm tương tự như cấu trúc luật về vận động hành lang của Đức [28] Bên cạnh Luật Sapin, các quy tắc ứng xử của nghị sĩ trong hoạt động nghị

viện, quy tắc ứng xử của công chức được ban hành bởi Cơ quan tối cao về Minh

bạch trong đời sống công vụ (High Authority for Transparency in Public Life) cũng

điều chỉnh các hoạt động của các bên liên quan trong quá trình vận động hành lang

tại Pháp [29] Mô hình thứ hai này có ưu điểm là tập hợp thống nhất các quy định

tại một văn bản giúp thuận tiễn tra cứu, áp dụng pháp luật, hạn chế sự xung đột

pháp luật giữa các văn bản khác nhau cùng điều chỉnh một vấn đề Tuy nhiên, hạn

chế của mô hình này đó là sự thiếu linh hoạt trong áp dụng pháp luật.

Đối với mô hình thứ ba, các quốc gia không ban hành quy định luật điều chỉnh vận động hành lang mà dé các cơ quan nhà nước tự điều chỉnh trong các quy tắc làm việc hoặc các hội đoàn tự điều chỉnh thông qua các quy tắc xử xự chung của

thành viên trong hội Các quốc gia như Hà Lan, Ý, Romania ban hành các quy tắc

ứng xử liêm chính trong hoạt động công vụ của chỉnh phủ, nghị viện có giá trị ràng

buộc với công chức và nghị sĩ nhưng không ràng buộc đối với người vận động hành

lang [30] Các hội đoàn vận động hành lang tự quy định các quy tắc xử sự và tự

điều chỉnh hoạt động của mình cho phù hợp với pháp luật liên quan Mô hình này tạo ra sự tự do cho phép các bên tự do cạnh tranh và điều chỉnh hành vi theo quy tắc

nội bộ Mô hình này để cao sự liêm chính của các bên liên quan và hướng tới việc điều chỉnh các hoạt động vận động hành lang thông qua các quy tắc về phòng chống

tham nhũng nên không ban hành thêm luật mới Như vậy, mô hình này có thuận lợi

ở chỗ không tạo ra các cơ chế, bộ máy mới dé quản lý mà dé các nhóm lợi ích trong

xã hội tự do cạnh tranh sẽ tiết kiệm nguồn lực cho cơ quan nhà nước Tuy nhiên,

hạn chế của mô hình này đòi hỏi sự liêm chính của các cá nhân trong hoạt động vận

động hành lang để hạn chế các hành vi sai phạm 1.2.2 Nội dung pháp luật về vận động hành lang

1.2.2.1 Các nguyên tắc cơ bản trong xây dựng pháp luật về vận động hành lang Nguyên tắc công khai, mình bạch, trách nhiệm giải trình

Công khai là nguyên tắc quan trọng trong quản trị nhà nước, đòi hỏi việc tiết lộ thông tin và quyết định của chính phủ một cách rõ ràng, dễ tiếp cận [31] Điều

23

này đảm bảo người dân có quyền biết và tham gia vào quyết định và hoạt động của chính phủ Lý thuyết quản trị nhà nước nhân mạnh rằng công khai là cơ sở để xây dựng niềm tin và sự chấp hành của công dân, tạo điều kiện cho sự kiểm soát dân

chủ và ngăn chặn sự tham những và lạm quyền.

Minh bạch là sự trung thực, rõ ràng, không dấu diém và đáng tin cậy trong

việc thông báo thông tin [31] Minh bạch giúp người dân và các bên liên quan khác

có thé đánh giá và hiểu rõ hơn về các hoạt động của cơ quan nhà nước Ngoài ra,

minh bạch còn đảm bảo tính sự hiệu quả trong việc quản lý tài sản công cộng và

ngăn ngừa sự tham nhũng, lạm quyền dụng quyền lực công cộng một cách bat hợp

pháp Minh bạch là sự công khai ở mức độ cao nhất, thể hiện sự liêm chính của chủ

thể khi công khai toàn bộ và không ngần ngại thực hiện việc trình bày, giải thích để người khác có thể hiểu về các nội dung được công khai.

Công khai và minh bach trong quá trình xây dựng pháp luật VDHL là cơ sở

dé tạo điều kiện cho sự theo dõi và giám sát của công chúng [31] Việc tiết lộ thông

tin về quy trình và quyết định của các cơ quan có thẩm quyền sẽ giúp ngăn ngừa sự

tham nhũng và tạo động lực cho sự chấp hành chính sách một cách minh bạch và

trung thực Công khai và minh bạch cũng tạo ra sự đảm bảo và tin tưởng của cácbên liên quan.

Công dân và các té chức xã hội có thé đánh giá và theo dõi quá trình xây

dựng pháp luật VĐHL, đồng thời góp ý và đề xuất nhằm đảm bảo tính công bằng và

hiệu quả của các quy định.

Trách nhiệm giải trình là nguyên tắc quản trị nhà nước, yêu cầu chính phủ chịu trách nhiệm và chịu trách nhiệm giải thích về quyết định, hành động và kết quả

của mình đối với người dân và các bên liên quan Chính phủ phải chịu trách nhiệm

giải thích công khai về lý do, quy trình và tác động của các quyết định và chính sách Lý thuyết quản trị nhà nước nhắn mạnh răng trách nhiệm giải trình là cơ sở để

đảm bảo tính minh bạch.

Trach nhiệm giải trình trong xây dựng pháp luật VDHL đòi hỏi các cơ quan

có thẩm quyền chịu trách nhiệm giải thích các quyết định và quy trình liên quan.

[31] Họ cần cung cấp lời giải thích rõ ràng và logic về mục tiêu, phạm vi và lợi ích

24

của các quy định, đồng thời đáp ứng các yêu cầu minh bạch và trung thực Trách

nhiệm giải trình tạo ra sự chịu trách nhiệm và sự đáng tin cậy Các cơ quan có thâm

quyền phải chịu trách nhiệm với công chúng và chấp nhận sự giám sát và kiểm soát.

Điều này giúp ngăn ngừa sự tham nhũng và tạo điều kiện cho việc áp dụng pháp

luật một cách công bằng và minh bạch.

Đề dam bao tính công khai, theo OECD, các định nghĩa về 'VDHL' và "người

VĐHL' phải mạnh mé, toàn điện và đủ rõ ràng dé tránh diễn giải sai và ngăn ngừa

sơ hở Khi xác định phạm vi của các hoạt động VDHL, cần phải cân bằng giữa sự đa dạng của các chủ thể VDHL, năng lực và nguồn lực của họ với các biện pháp

tăng cường tính minh bạch Các quy tắc và hướng dẫn chủ yếu nên nhắm mục tiêu

đến những người nhận được thù lao khi thực hiện các hoạt động VDHL, chăng hạn

như các nhà VĐHL tư vấn và các nhà VDHL nội bộ Tuy nhiên, định nghĩa về hoạt động VDHL cũng cần được xem xét rộng hơn và toàn diện hơn để tạo ra một sân

chơi bình đăng cho các nhóm lợi ích, dù là tổ chức kinh doanh hay phi lợi nhuận, nhằm mục đích tác động đến các quyết định của cơ quan nhà nước Các định nghĩa

cũng nên xác định rõ ràng loại giao tiếp với các quan chức công không được coi là

'VĐHL' theo các quy tắc và hướng dẫn” [16]

Theo tác giả, áp dụng nguyên tắc công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình để

xây dựng pháp luật về VĐHL cần lưu ý một số điểm sau:

Thứ nhất, cần xây dựng cơ chế đăng ký hoạt động đối với: người VDHL và

các hoạt động VĐHL có liên quan tới tài trợ tài chính trực tiếp.

Thứ hai, cần có cơ chế kiểm soát đối với hành vi của những chính trị gia, quan chức

sau khi nghỉ hưu hoặc thôi việc tại cơ quan nhà nước tham gia vào hoạt động vận

động chính sách trong chính lĩnh vực mình đã từng quản lí.

Thứ ba, cần có cơ chế kiểm điểm, xử lý trách nhiệm đối với những cơ bản, tổ chức

ban hành các văn bản quy phạm pháp luật kém chất lượng mặc dù đã được phản

biện, góp ý từ các bên tham gia trong quá trình VĐHL

Nguyên tắc bình đẳng, đồng thuận, sự tham gia của người dân

Nguyên tắc bình đẳng đề cao việc đối xử công bằng và không phân biệt đối xử dựa trên giới tính, tuổi tác, sắc tộc, tôn giáo, quốc tịch hoặc bất kỳ đặc điểm cá

25

nhân nào khác Binh dang dam bảo mọi người có cơ hội và quyền lợi tương đương trong việc tham gia vào quá trình quản trị Bình dang cũng góp phan tạo ra một môi

trường công bằng và đáng tin cậy, khuyến khích sự đa đạng và sáng tạo.

Nguyên tắc đồng thuận nhắn mạnh tam quan trọng của việc đạt được sự đồng lòng và đồng thuận trong quá trình quyết định và thực hiện các chính sách, quyết định và hành động Đồng thuận đảm bảo rằng tất cả các bên liên quan đều có cơ hội

được nghe và đóng góp ý kiến, và các quyết định được đưa ra sau khi xem xét và thảo luận một cách công bằng và toàn diện Đồng thuận thúc đây lòng tin, sự cam kết và sự đồng lòng, tạo ra một môi trường tương tác tích cực và khả năng thích ứng

linh hoạt

Sự tham gia của người dân là yếu tố quan trọng trong quản trị tốt Nó đề cập

đến việc tạo ra một môi trường trong đó mọi thành viên của cộng đồng hoặc tổ chức có thé tham gia vào quá trình ra quyết định và góp phần vào việc xây dựng và thực hiện chính sách và quyết định Sự tham gia của người dân tăng cường sự đa dạng,

khả năng chịu trách nhiệm và tạo ra sự minh bạch và hiệu quả hơn trong quyết định.

Theo OECD dé áp dụng các nguyên tắc ngày cần cung cấp một sân chơi bình

đăng bằng cách trao cho tất cả các bên liên quan quyền tiếp cận công bằng và bình đẳng đối với việc xây dựng và thực hiện các chính sách công Các cơ quan nhà nước nên duy trì lợi ích của luồng thông tin tự do và tạo điều kiện cho sự tham gia của công chúng qua các nền tảng truyền thông đa phương tiện [11] Việc cho phép tất cả các bên liên quan, từ khu vực tư nhân và công chúng nói chung, tiếp cận công bằng và bình đẳng để tham gia vào quá trình xây dựng các chính sách công là rất quan trọng để bảo vệ tính toàn vẹn của các quyết định và bảo vệ lợi ích công bằng cách đối trọng với các lợi ích có tiếng nói Để củng cố niềm tin của công dân vào việc ra quyết định công, các quan chức nhà nước nên thúc day sự đại diện công bang và bình dang cho lợi ích kinh doanh và xã hội.

Theo tác giả, có thê vận dụng nguyên tắc bình đẳng, đồng thuận và sự tham

gia của người dân trong xây dựng pháp luật VDHL như sau:

Thứ nhất, để đảm bảo tính bình đẳng, cần có sự giới hạn về mặt tài trợ tài

chính đối với các hoạt động VĐHL để tranh tình trạng “lấy tiền đè người” trong

26

Thứ hai, để dam bảo tính đồng thuận cần có cơ chế thông báo đối với các bên liên quan đã tham gia vào hoạt động VĐHL, có sự ghi nhận các ý kiến đã đóng

góp trong quá trình VDHL và giải thích lí do của việc đưa ra các quyết định đối với

các bên.

Thứ ba, để đảm bảo sự tham gia của đa dạng người dân cần có cơ chế dé khuyến khích những nhà VDHL tham gia quá trình trợ giúp hoạt động VDHL miễn phí cho người dân thông qua các khuyến khích bằng tài chính và phi tài chính.

Nguyên tắc hiệu lực, hiệu quả, kịp thời

Nguyên tắc hiệu lực nhắn mạnh sự cần thiết của việc thi hành và thực hiện

quyết định và chính sách một cách có hiệu quả Điều này đòi hỏi sự rõ ràng và rành

mạch trong việc xác định và giao trách nhiệm cho các nhiệm vụ, nguồn lực và thời hạn Hiệu lực đảm bảo rằng các quyết định và hành động được thực hiện đúng theo

ý đỗ ban đầu, không bị trì hoãn hoặc mat đường Việc tuân thủ nguyên tắc hiệu lực

tạo ra sự tin tưởng và đáng tin cậy trong quản tri.

Nguyên tắc hiệu quả liên quan đến việc sử dụng nguồn lực một cách tối ưu

dé đạt được kết quả tốt nhất Điều này đòi hỏi sự phân công và sắp xếp hợp lý của

công việc, tận dụng hiệu quả nguồn lực có sẵn và đảm bảo rằng mọi hoạt động đều

đóng góp vào mục tiêu chung Hiệu quả giúp tiết kiệm thời gian, tiền bạc và năng

lượng, đồng thời nâng cao chất lượng và hiệu suất của các quyết định và hoạt động. Nguyên tắc kịp thời đề cao việc đưa ra quyết định và hành động trong thời

gian phù hợp để đảm bảo hiệu quả và tránh trì hoãn Kịp thời yêu cầu định rõ thời

han và tiễn độ, dam bảo rằng mọi quyết định và hoạt động diễn ra đúng lúc và đúng thời điểm Việc tuân thủ nguyên tắc kịp thời giúp tránh thiếu sót và phản ứng nhanh

chóng đối với những tình huống cần giải quyết.

Áp dụng nguyên tắc hiệu lực, hiệu quả, kịp thời đòi hỏi cơ quan nhà nước

phải đảm bảo cân nhắc sự ưu tiên trong hành động của mình dé tiết kiệm nguồn lực công, tránh tình trạng lãng phí trong quá trình hoạt động Nguyên tắc này cũng đồng

thời đòi hỏi cơ quan nhà nước phải hành động một cách nhanh chóng giải quyết các

van dé trong xã hội, tránh để việc chậm trễ trong hành động của cơ quan nhà nước

phát sinh ra các chi phí không cần thiết đối với người dân và xã hội.

27

Áp dụng nguyên tắc quản trị tốt này trong xây dựng pháp luật VĐHL cần:

Thứ nhất, xây dựng các cơ quan quản lí hoạt động VĐHL một cách tinh gọn,

tập trung, ít đầu mối nhưng với bộ máy nhân sự chất lượng dé thực hiện hoạt động

quản lí VDHL.

Thứ hai, các cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật VĐHL cần được giải quyết nhanh chóng, kịp thời, có cơ chế riêng biệt dé bao

vệ người tố cáo đối với những trường hợp tố cáo hành vi tham nhũng.

Thứ ba, áp dụng công nghệ thông tin trong việc xây dựng các hệ thống đăng ký hoạt động VĐHL Kiểm soát các hoạt động VĐHL đáng ngờ dựa trên đữ liệu về

lịch sử của các hoạt động VĐHL của chủ thể, khu vực địa lí, mục tiêu vận động,

phương pháp vận động.

1.2.2.2 Quyển và nghĩa vụ cua các chủ thể tham gia hoạt động vận động hành lang

Quyền của người vận động hành lang bao gồm:

Thứ nhất, người vận động hành lang có quyền tự do lựa chọn thời gian, địa

điểm phương thức vận động hành lang phù hợp theo các quy định của pháp luật để giao tiếp, gây ảnh hưởng, thuyết phục người được vận động hành lang.

Thứ hai, người vận động hành lang có quyền được hưởng thủ lao đối với

hoạt động vận động hành lang

Thứ ba, người vận động hành lang có quyền tham gia và các tổ chức vận

động hành lang, làm việc cùng một nhóm các nhà vận động hành lang để đại diện

cho khách hàng (người có lợi ích được vận động) trước cơ quan nhà nước.

Thứ tư, người vận động hành lang được tiếp cận người có chức vụ quyền hạn, trụ sở cơ quan nhà nước dé thực hiện các hoạt động vận động hành lang.

Thứ năm, người vận động hành lang được quyền yêu cầu người có lợi ích

được vận động cung cấp tài liệu, thông tin, bằng chứng để phục vụ cho hoạt động

vận động hành lang.

Nghĩa vụ của người vận động hành lang bao gồm:

Thứ nhất, người vận động hành lang có nghĩa vụ đăng ký hoạt động vận

động hành lang với cơ quan nhà nước trước và trong khi thực hiện vận động

hành lang.

28

Thứ hai, người vận động hành lang có nghĩa vụ báo cáo với cơ quan nhà

nước sau khi đã vận động hành lang về: thời gian, địa điểm, nội dung, phương pháp,

đối tượng được vận động hành lang.

Thứ ba, người vận động hành lang có nghĩa vụ, trung thực, phục vụ tốt nhất

cho lợi ích của khách hàng (người được vận động hành lang) Người vận động hành

lang phải đảm bảo hạn chế xung đột lợi ích của khách hàng với chính người vận

động hành lang và các bên liên quan Trong quá trình vận động hành lang, người

vận động hành lang cần phải nỗ lực tối đa để đạt kết quả tốt nhất cho công việc của mình như đã cam kết với khách hàng.

Thứ tư, người vận động hành lang cần có nghĩa vụ bảo mật thông tin thuộc

về bí mật cá nhân được khách hàng cung cấp trong quá trình làm việc với các bên

liên quan.

Thứ năm, người vận động hành lang cần có nghĩa vụ trung thực, cận trọng,

tuân thủ pháp luật về phòng chống tham nhũng Không lợi dung quy trình vận động

hành lang để thực hiện che dấu cho việc thực hiện hành vi vi phạm pháp luật về phòng chống tham nhũng.

Thứ sáu, người vận động hành lang cần có nghĩa vụ tôn trọng cá nhân, tổ

chức thực hiện các hoạt động vận động hành lang có lợi ích đối lập với khách hàng

mà người đó đang đại diện Không sử dụng các hành vi vi phạm pháp luật, cạnh

tranh không lành mạnh để tạo lợi thế trong hoạt động vận động hành lang Quyền của người được vận động hành lang bao gồm:

Thứ nhất, được chủ động lựa chọn thời gian, địa điểm, phương pháp giao tiếp dé lắng nghe quan điểm từ các bên vận động hành lang.

Thứ hai, được quyền từ chối việc tiếp nhận hoạt động vận động hành lang

nếu người vận động không đảm bảo các điều kiện theo yêu cầu của pháp luật, có

dấu hiệu lợi dụng vận động hành lang để vi phạm pháp luật, cản trở hoạt động của

cơ quan nha nước.

Thứ ba, được quyền yêu cầu người vận động hành lang cung cấp các thông

tin, tài liệu, chứng cứ dé làm sáng tỏ vấn đề được vận động hành lang.

Nghĩa vụ của người được vận động hành lang bao gồm:

29

Thứ nhất, công khai thông tin về hoạt động, vấn đề thuộc phạm vi được phép vận động hành lang dé các bên liên quan được biết.

Thứ hai, công bằng, khách quan trong quá trình tiếp xúc, đánh giá, ra quyết định đối với vấn đề được vận động hành lang.

Thứ ba, bảo đảm bí mật công tác, bí mật nhà nước khi giao tiếp, tương tác

với người vận động hành lang.

Thứ tư, tôn trọng các quyền của người vận động hành lang, không cản trở,

gây khó khăn đối với hoạt động vận động hành lang.

Quyên của người có lợi ich được vận động hành lang bao gém:

Thứ nhất, được tự do tham gia vào các hội nhóm có chung quan điểm, lợi ích

để vận động hành lang về một vấn đề cụ thể.

Thứ hai, được tự do lựa chọn người vận động hành lang, tổ chức vận động

hành lang dé giao kết hợp đồng đại diện.

Thứ ba, yêu cầu người vận động hành lang, người đại diện tổ chức hội thực hiện đúng các công việc đã cam kết theo hợp đồng, điều lệ phù hợp với quy đinh

của pháp luật.

Thứ tư, được cập nhật thông tin về kết quả công việc, được tham gia cùng

với người vận động hành lang trong quá trình giao tiếp với cơ quan nhà nước.

Nghĩa vụ đối với người có lợi ích được vận động hành lang bao gốm:

Thứ nhất, người có lợi ích được vận động hành lang cần tuân thủ các quy

định của pháp luật, không lợi dung cơ chế vận động hành lang để vi phạm pháp luật về phòng chống tham nhũng, gây ảnh hưởng đến người có chức vụ quyền hạn nhằm thu lợi bat chính.

Thứ hai, người có lợi ích được vận động hành lang cần đóng hội phí hoặc trả

đúng thủ lao đã cam kết theo hợp đồng với người vận động hành lang

Thứ ba, người có lợi ích được vận động hành lang cần tôn trọng lợi ích của các bên đối lập trong vận động hành lang, không lợi dụng việc vận động hành lang

để gây thiệt hại cho người thứ ba.

1.2.2.3 Cơ chế kiểm soát, xử lý vi phạm trong vận động hành lang

Các cơ chế kiểm soát đối với hoạt động vận động hành lang bao gồm:

30

Thứ nhất, cơ chế đăng ký hoạt động Đăng ký hoạt động là việc người vận

động hành lang chuyên nghiệp thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật phải khai báo với

cơ quan nhà nước về việc bắt đầu thực hiện hoạt động vận động hành lang của mình

trước khi bắt đầu vận động hành lang Nội dung khai báo bao gồm các thông tin

nhân thân, trình độ chuyên môn người vận động hành lang, nghề nghiệp mà họ đã từng làm trước và trong khi hành nghề vận động hành lang Ngoài ra, cần khai báo

thông tin về những người thân thích của họ dé làm cơ sở điều tra, xử lý các hành vi

xung đột lợi ích sau này Sau khi đã đăng ký hoạt động, mỗi khi phát sinh hoạt động vận động hành lang cụ thể, người vận động hành lang cần đăng ký với cơ quan nhà

nước về kế hoạch vận động hành lang của mình để người được vận động hành lang

có thé biết và sắp xếp kế hoạch làm việc người người đăng ky Cơ chế đăng ký

thông tin và đăng ký kết hoạch hoạt động này tạo ra sự công khai thông tin cho các

bên thứ ba nhằm đảm bảo quá trình vận động hành lang diễn ra tự do, có sự cạnh

tranh của các nhóm lợi ích một cách bình đẳng.

Thứ hai, cơ chế khai báo thông tin định kỳ, sau khi đăng ký hoạt động, định kì

mỗi bốn hoặc 6 tháng, người vận động hành lang cần phải khai báo về thời gian, địa điểm, nội dung, phương pháp, đối tượng vận động hành lang với cơ quan nhà nước.

Ngoài các báo cáo định kì, người vận động hành lang cần thực hiện báo cáo bất thường trong một sỐ trường hợp đặc biệt nếu thuộc một số trường hợp đặc biệt như:

i) nguồn gốc tài chính dùng cho hoạt động vận động hành lang có yếu té nước ngoài; ii) hoạt động quyên góp tài chính có dau hiệu rửa tiền, hoặc lợi dụng hoạt

động vận động hành lang để hối lộ, gây ảnh hưởng bất hợp pháp đối với người có chức vụ, quyền hạn Các báo cáo này sẽ được lưu trữ trực tuyến, bất cứ ai cũng có thể tiếp cận công khai và tố cáo nếu có dau hiệu vi phạm pháp luật.

Thứ ba, cơ chế phòng chống xung đột lợi ích trong hoạt động vận động hành

lang là các quy tac dé hạn chế rủi ro của việc các bên vận động hành lang và bên được vận động hành lang có lợi ích cá nhân liên quan đến hoạt động vận động hành

lang từ đó quyết định của họ không được khách quan và đúng đắn như bình thường.

Tình huống xung đột lợi ích của người vận động hành lang xảy ra khi họ đồng thời

đại diện cho hai bên có lợi ích trái ngược nhau trong một vụ việc Hoặc họ đại diện

31

cho khách hàng có lợi ích trái ngược với khách hàng trước đây đã từng đại diện.

Ngoài ra, tình huống xung đột lợi ích của người vận động hành lang còn xảy ra khi

người thân thích của họ có lợi ích đối lập với lợi ích mà họ đại diện Đối với người

được vận động hành lang, xung đột lợi ích cũng xảy ra trong các trường hợp lợi ích

được vận động đối lập với lợi ích mà bản thân, cơ quan, người thân thích của họ dẫn đến kha năng xung đột lợi ích.

Thứ tư, cơ chế kiểm soát chỉ tiêu tài chính đối với hoạt động vận động hành lang là một cơ chế đặc biệt quan trọng bởi đây là nơi có rủi ro cao trong việc phát sinh các biến tướng của hoạt động vận động hành lang Kiểm soát tài chính đối với

vận động hành lang cần được thực hiện qua cơ chế công khai thông tin về người

quyên góp tài chính cho các hoạt động vận động hành lang Người vận động hành

lang cần công khai các thông tin về chỉ tiêu cho các hoạt động vận động hành lang

tới công chúng Người vận động hành lang có trách nhiệm báo cáo về chủ sở hữu

hưởng lợi cuối cùng của pháp nhân trong trường hợp pháp nhân tài trợ cho vận động hành lang có yếu tố nước ngoài để báo cáo với cơ quan nhà nước Đối với

người có lợi ích được vận động hành lang trong nước, người vận động hành lang

cần có trách nhiệm xác minh tính xác thực của người hỗ trợ tài chính, nếu có nghĩ

ngờ hợp lí về nguồn gốc số tiền thì cần phải báo cáo với cơ quan quản lí nhà nước

thông qua cơ chế báo cáo bất thường Cuối mỗi năm, cơ quan quản lí nhà nước cần

phân loại các hoạt động vận động hành lang theo các mức độ rủi ro và kiểm toán

ngẫu nhiên các báo cáo minh bạch tài chính của người vận động hành lang dé từ đó kiểm soát tính trung thực của các báo cáo, làm cơ sở đề tính toán nghĩa vụ thuế và bảo vệ quyền lợi của người được vận động hành lang.

Mô hình, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan quản lí hoạt động vận độnghành lang:

Thứ nhất, mô hình cơ quan quản lí vận động hành lang có thể xây dựng bao gồm hai mô hình chính là mô hình cơ quan chuyên trách quản lí vận động hành lang

và mô hình đa cơ quan quản lí vận động hành lang Đối với mô hình cơ quan chuyên trách kiểm soát hoạt động vận động hành lang, cơ quan này đảm nhiệm cả

vai trò đăng ký, kiểm toán báo cáo, phát hiện và xử lý vi phạm, giáo dục — đảo tạo, 32

xử lý vi phạm Đối với mô hình đa cơ quan có thé phân phân tách theo vai trò của các cơ quan: cơ quan quản lý thực hiện tiếp nhận đăng ký, kiểm toán các báo cáo tài

chính dé xác định vi phạm của người vận động hành lang và các van đề khác có liên

quan; cơ quan thực hiện chức năng thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm.

Thứ hai, chức năng nhiệm vụ của cơ quan quản lí vận động hành lang bao

gồm hai chức năng chính: ï) xây dựng và vận hành hệ thống thông tin đăng ký công

khai; ii) kiểm toán báo cáo tài chính và phát hiện gian lận; ii) giáo duc, nâng cao

năng lực của người tham gia hoạt động vận động hành lang; iv) tiếp nhân khiếu nại, tố cáo; v) xây dựng hệ thống quy phạm pháp luật và văn bản hướng dẫn thi hành;

vi) xử lý vi phạm pháp luật vận động hành lang

Các chế tài đối với hoạt động vi phạm pháp luật về vận động hành lang bao gồm:

Thứ nhất, chế tài đối với hoạt động vận động hành lang cần phân biệt dựa trên

mức độ nghiêm trọng của hành vi Đối với các hành vi vi phạm nghĩa vụ đăng ký và hoạt động, nghĩa vụ thông báo thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm khác nhau dé

xử phạt Về nguyên tắc, đối với các vi phạm về pháp luật vận động hành lang trong việc đăng ký hoạt động và báo cáo tài chính do lỗi vô ý thì ưu tiên áp dụng hình thức xử phạt tiền Đối với các lỗi vi phạm có ý nhưng hậu quả ít nghiêm trong thì

ưu tiên xử phạt tiền cộng với biện pháp cắm hành nghề trong một khoảng thời gian

nhất định.

Thứ hai, đối với các vi phạm nghiêm trọng liên quan đến gian lận tài chính

trên quy mô lớn với lỗi có ý thì cần xem xét xử áp dụng các chế tài hình sự Ngoài

ra các hành vi vi phạm pháp luật vận động hành lang dé thực hiện tội phạm về chức

vụ thì cần phải xử lý theo các quy định về tội phạm chức vụ tại Chương XXI Bộ Luật Hình sự 2015 Các tội phạm có liên quan đến vận động hành lang có thể bao

gồm: các tội đưa, nhận, môi giới hối lộ; tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn gây ảnh hưởng đối với người khác dé trục lợi; Tội lạm quyền trong khi thi hành công vu.

Thứ ba, cần nghiên cứu và bổ sung thêm hành vi “gây ảnh hưởng tới người có chức vụ để trục lợi trái pháp luật” vào Bộ luật Hình sự để tội phạm hóa hành vi vận

động hành lang trái pháp luật.

33