Mục đích và mục tiêu nghiên cứu đề tài
Khoá luận được thực hiện nhằm mục đích phân tích và so sánh những quy định của pháp luật các khu vực ASEAN, EU và AU về tự do di chuyển lao động. Để đạt được mục đích nêu trên, khoá luận hướng đến các mục tiêu sau:
Thứ nhất, làm rõ cơ sở lý luận về tự do dịch chuyển lao động tại các khu vực. Thứ hai, chỉ ra điểm tương đồng và khác biệt giữa các quy định về tự do di chuyển lao động theo các văn bản của ASEAN, EU và AU.
Thứ ba, phân tích những thuận lợi cũng như khó khăn trong thực tiễn thực hiện các cam kết khu vực về tự do di chuyển lao động khu vực; đề xuất một số khuyến nghị để phát huy những thuận lợi và khắc phục khó khăn.
Phương pháp nghiên cứu
Khoá luận được thực hiện bằng nhiều phương pháp khác nhau bao gồm:
Phương pháp phân tích và tổng hợp: để làm rõ, đưa ra bình luận, đánh giá các quy định pháp luật về tự do di chuyển lao động trong các hiệp định thương mại tự do khu vực
Phương pháp lịch sử: nghiên cứu quá trình hình thành và phát triển pháp luật các khu vực ASEAN, EU và AU về tự do di chuyển lao động.
Phương pháp so sánh: được sử dụng để phân tích và đối chiếu quy định pháp luật của từng khu vực về tự do di chuyển lao động; qua đó đưa ra những đánh giá đa chiều và toàn diện về pháp luật của các khu vực đối với tự do dịch chuyển lao động.
Phương pháp diễn giải, quy nạp: nhằm liên kết, thống nhất các kết quả phân tích, so sánh; từ đó rút ra những điểm mới, thách thức mới của tự do di chuyển lao động trong trong bối cảnh hội nhập toàn cầu hiện nay.
Bố cục của đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận, và danh mục tài liệu tham khảo, khóa luận được kết cấu gồm 03 chương với các nội dung cụ thể như sau:
CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỰ DO DI CHUYỂN LAO ĐỘNG
Nguyên nhân của tự do di chuyển lao động khu vực
CHƯƠNG 1: CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỰ DO DI CHUYỂN LAO ĐỘNG
KHU VỰC 1.1 Khái niệm tự do di chuyển lao động khu vực
1.1.1.1 Định nghĩa tự do di chuyển lao động
Trước khi tìm hiểu và phân tích tự do di chuyển lao động từng khu vực, các định nghĩa liên quan sau sẽ được giải thích và làm rõ: lao động và người lao động, lao động phổ thông và lao động có kỹ năng, di chuyển lao động, tự do di chuyển lao động
- Lao động và người lao động
Lao động và người lao động có mối quan hệ chặt chẽ và đóng vai trò thiết yếu đối với sự phát triển kinh tế, xã hội của mỗi quốc gia Theo Nguyễn Thị Kim Dung: “Lao động là một yếu tố sản xuất do con người tạo ra và là một dịch vụ hay hàng hóa Người có nhu cầu về hàng hóa này là người sản xuất Còn người cung cấp hàng hóa này là người lao động Cũng như mọi hàng hóa và dịch vụ khác, lao động được trao đổi trên thị trường, gọi là thị trường lao động” 1 Nếu lao động là hoạt động có mục đích của con người để tạo ra của cải vật chất, giá trị tinh thần cho cá nhân và xã hội thì người lao động là chủ thể đóng vai trò trung tâm của hoạt động sản xuất vật chất đó 2 Người lao động tham gia vào tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, đặc biệt trước bối cảnh toàn cầu hoá hiện nay, người lao động có thể xem như yếu tố chủ chốt giúp thúc đẩy sản xuất hàng hoá, cung cấp dịch vụ cho thị trường quốc tế.
Tổ chức lao động lao động quốc tế - ILO định nghĩa “người lao động là bất kì người nào trên một độ tuổi nhất định thực hiện công việc cho người khác để được trả thù lao, lợi nhuận hoặc tự kinh doanh” 3 Hội nghị thống kê lao động quốc tế lần
1 Phạm Thị Ngọc Linh, Nguyễn Thị Kim Dung (2011), Giáo trình kinh tế phát triển, NXB Đại học Kinh tế Quốc dân, tr 58.
2 C Mác và Ph Ăng-ghen: Toàn tập (1995), Nxb Chính trị quốc gia, tr 250.
3 International Labour Organization (1993), Resolution concerning statistics of employment in the ìnormal sector, https://webapps.ilo.org/global/statistics-and-databases/publications/WCMS_087484/lang en/ thứ 19 cũng định nghĩa tương tự những người trong độ tuổi lao động, trong một khoảng thời gian nhất định tham gia vào bất kì hoạt động nào để sản xuất hàng hoá hoặc cung cấp dịch vụ để được trả thù lao hoặc kiếm lợi nhuận được gọi là người lao động (hay người có việc làm) 4 Người lao động ở đây được hiểu là những người được tuyển dụng tại nơi làm việc (thực hiện công việc ít nhất một giờ) và những người được tuyển dụng không có mặt tại nơi làm việc (do vắng mặt hay sắp xếp thời gian làm việc) Từ những cơ sở trên có thể rút ra người lao động là những người đáp ứng đủ các điều kiện cần thiết sau: trong độ tuổi lao động, có khả năng thực hiện công việc và chịu sự chỉ đạo, quản lý của người khác để được trả thù lao
- Lao động phổ thông và lao động có kỹ năng
Việc phân loại người lao động chủ yếu được xem xét dựa trên trình độ, chủ yếu bao gồm lao động phổ thông và lao động có kỹ năng Trong đó, lao động phổ thông (unskilled labour) hay còn gọi là lao động chung, dùng để chỉ những người lao động hạn chế về trình độ học vấn, chuyên môn hoặc không có bằng cấp trong một lĩnh vực cụ thể Lao động phổ thông chiếm một phần đáng kể trong thị trường lao động tổng thể, thực hiện các công việc, nhiệm vụ hàng ngày mà không phụ thuộc vào trình độ hay kỹ năng kỹ thuật Bản chất thuật ngữ lao động phổ thông cũng tương tự với thuật ngữ lao động tay nghề thấp (Low-skilled labour) và lao động tay nghề trung bình (Mid-skilled labour), đều biểu thị nhóm người lao động chưa đáp ứng về giáo dục hay đào tạo bài bản kỹ năng, chuyên môn cho công việc Khác với lao động phổ thông, lao động có kỹ năng (skilled labour) còn gọi là lao động có tay nghề, là lực lượng lao động có chuyên môn, được đào tạo phù hợp với từng ngành nghề cụ thể Theo từ điển Oxford, “kỹ năng” là khả năng để làm tốt một công việc nào đó thường có được qua đào tạo hoặc kinh nghiệm 5 Theo đó, kỹ năng được hiểu là sự thành thạo, tinh thông về các thao tác, động tác trong quá trình hoàn thành một công việc cụ thể nào đó. index.htm, truy cập ngày 27/2/2024.
4 ILO (2012), 19 th International Conference of Labour Statisticians, https://www.ilo.org/beirut/events/WCMS_222614/lang en/index.htm, truy cập ngày 12/2/2024.
5 Oxford dictionary (2002), skill definition, http://www.oxforddictionaries.com/definition/english/skill, truy cập ngày 2/3/2024
Tiếp cận một cách chi tiết hơn, Ngân hàng thế giới - World Bank (2014) 6 cho rằng bộ kỹ năng của người lao động bao gồm nhiều lĩnh vực kỹ năng khác nhau như kỹ năng nhận thức, kỹ năng xã hội và hành vi, và kỹ năng kỹ thuật Đây có thể xem là các tiêu chí cơ bản để xác định lao động có chuyên môn Cụ thể: Kỹ năng kỹ thuật thể hiện thông qua năng lực cụ thể cho từng vị trí công việc, yêu cầu kiến thức hay kỹ năng cần thiết để thực hiện hiệu quả nhiệm vụ công việc trong từng môi trường làm việc cụ thể Kỹ năng nhận thức bao gồm kỹ năng sử dụng tư duy, trực giác và tư duy phê phán cũng như tư duy giải quyết vấn đề thông qua các kiến thức đã có Các kỹ năng này bao gồm khả năng đọc, viết và tính toán, và mở rộng đến cả năng lực hiểu được các ý tưởng phức tạp, học hỏi từ kinh nghiệm, và phân tích vấn đề sử dụng các quy trình tư duy lô-gíc Kỹ năng về xã hội và hành vi là khả năng giải quyết vấn đề, tuân thủ nội quy về lao động….bao gồm các yếu tố ảnh hưởng tới quá trình và hiệu quả công việc như mức độ cởi mở để trải nghiệm, tận tâm, hướng ngoại, biết cách tán đồng và sự ổn định về cảm xúc… Ngoài ra, kĩ năng này còn được đánh giá thông qua thái độ làm việc, khả năng ngôn ngữ và làm việc nhóm.
Như vậy, lao động có kỹ năng hướng đến nhóm lao động yêu cầu trình độ chuyên môn cao, quy trình đào tạo bài bản, chuyên nghiệp và có khả năng vận dụng kiến thức, kinh nghiệm để thực hiện công việc được giao Đặc trưng sự khác biệt giữa lao động có kỹ năng và lao động phổ thông thể hiện ở bản chất công việc, mức độ được đào tạo và năng lực đáp ứng công việc Lao động có kỹ năng sẽ sở hữu kỹ năng kỹ thuật, kỹ năng nhận thức, kỹ năng xã hội và hành vi cao hơn so với lao động phổ thông
Nhu cầu xã hội đang dịch chuyển: từ những công việc thủ công đơn giản sang những công việc phi thủ công; từ công việc truyền thống sang công việc hiện đại. Những công việc càng hiện đại sẽ càng đòi hỏi nhiều kỹ năng hơn, điều này gắn bó chặt chẽ với di chuyển lao động Di chuyển lao động (hay dịch chuyển lao động), thuật ngữ tiếng Anh là Labour Mobility hoặc Labour Movement, chỉ người lao động từ một công việc hoặc nơi làm việc chuyển sang làm một công việc khác hoặc di
6 World Bank (2014), Skilling up Vietnam: Preparing the workforce for a modern market economy,https://www.worldbank.org/en/country/vietnam/publication/vietnam-development-report2014-skilling-up- vietnam-preparing-the-workforce-for-a-modern-market-economy, truy cập ngày 3/3/2024 chuyển đến một môi trường mới 7 Nói cách khác, di chuyển lao động thường được hiểu là sự di chuyển người từ quốc gia này sang quốc gia khác, hoặc trong phạm vi quốc gia cư trú của họ, với mục đích làm việc Dựa trên định nghĩa này, di chuyển lao động có thể bao gồm: Di chuyển lao động gắn với di chuyển việc làm, nghĩa là người lao động sẽ chuyển sang một nghề nghiệp, lĩnh vực khác; di chuyển lao động gắn với việc di cư một nơi khác, nghĩa là sự di chuyển về mặt địa lý gắn với khả năng của người lao động để thực hiện công việc tại một địa điểm cụ thể, và di chuyển lao động theo dòng dịch chuyển, nghĩa là gắn với cung cầu trên thị trường lao động trong nước hoặc quốc tế Di chuyển lao động được đánh giá cao bởi các tổ chức quốc tế uy tín như Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD – Organization for Economic Cooperation and Development), Chương trình phát triển của Liên hợp quốc (UNDP – United Nations Development Programme)
Xét theo nghĩa rộng, Tổ chức Liên Hiệp Quốc (1958) đưa ra khái niệm “di cư hay di dân là sư ḍich chuyển từ khu vưc ḥành chính này sang khu vưc ḥành chính khác, trong một khoảng thời gian nhất định và được đặc trưng bởi sự thay đổi nơi cư trú thường xuyên” Sự thay đổi nơi cư trú được thể hiện ở hai đặc điểm sau: Nơi xuất cư (nơi đi) là nơi người di cư chuyển đi; nơi nhập cư (nơi đến) là nơi người di cư chuyển đến Định nghĩa của Liên Hiệp Quốc đã loại ra những đối tượng như dân du mục hay di dân theo kiểu con lắc (đi về hàng ngày) Bên cạnh đó, theo Luật Di cư quốc tế “di cư là sự di chuyển của một người hay một nhóm người, kể cả qua một biên giới quốc tế hay trong một quốc gia Là một sự di chuyển dân số, bao gồm bất kể loại di chuyển nào của con người, bất kể độ dài, thành phần hay nguyên nhân; nó bao gồm di cư của người tị nạn, người lánh nạn, người di cư kinh tế và những người di chuyển vì những mục đích khác, trong đó có đoàn tụ gia đình” Như vậy,
Luật Di cư quốc tế có cái nhìn về di cư rộng hơn, không hạn chế về thời gian và khoảng cách tối thiểu như quan điểm của Liên Hiệp Quốc đưa ra năm 1958.
Tổ chức lao động quốc tế ILO định nghĩa người lao động di cư là người di cư từ nước này sang nước khác với mục đích được tuyển dụng chứ không dựa trên mục đích cá nhân, và bao gồm bất kỳ người nào thường xuyên được công nhận là người di cư để làm việc Khái niệm người lao động di trú đã được định nghĩa thông qua
7 Mạc Văn Tiến (2020), Lao động có kỹ năng của Việt Nam và khả năng tham gia dịch chuyển trong thị trường lao động ASEAN, https://seafit.org.vn/lao-dong-co-ky-nang-cua-viet-nam-va-kha-nang-tham-gia-dich- chuyen-trong-thi-truong-lao-dong-asean/, truy cập ngày 20/2/2024. tiêu chí về khả năng dịch chuyển được quy định trong Công ước số 97 và 143 của ILO Phạm vi điều chỉnh của hai công ước này chỉ áp dụng đối với người lao động di cư hợp pháp Theo Điều 1 Công ước số 97 của ILO, thuật ngữ người di trú vì việc làm được hiểu là “một người di cư từ một quốc gia này tới một quốc gia khác để tìm kiếm việc làm, bao gồm bất kỳ người nào được tuyển dụng một cách lâu dài như là một người di trú vì việc làm” Khái niệm được đưa ra trong Công ước số 97 của ILO chỉ đưa ra một tiêu chí để xác định nội hàm của khái niệm người lao động di trú là mục đích di chuyển qua biên giới một quốc gia vì mục đích việc làm và đó phải là những công việc mang tính chất ổn định, lâu dài, loại trừ các mục đích khác như kết hôn, thăm thân, tham dự hội chợ, hội thảo, du lịch Sau đó, Công ước số 143 của ILO đã đưa ra dấu hiệu về “việc làm” cụ thể hơn và giữ nguyên tiêu chí về khả năng dịch chuyển để xác định nội hàm của khái niệm người lao động di trú “người lao động di trú có nghĩa là người di cư hoặc đã di cư từ nước này sang nước khác vì mục đích được tuyển dụng lao động chứ không phải là tự lực lao động, và bao gồm cả những người được chính thức tuyển làm lao động di trú”
Ngoài ra, Công ước Quốc tế 1990 về bảo vệ quyền của tất cả những người lao động di trú và các thành viên gia đình họ quy định tại Khoản 1 Điều 2 như sau:
“người lao động di trú” là một người đã, đang và sẽ làm một công việc có hưởng lương tại một quốc gia mà người đó không phải là công dân Như vậy, theo quy định tại Công ước ICRMW 1990, khái niệm đưa ra hai tiêu chí để xác định người lao động di trú là (i) tiêu chí nghề nghiệp: thực hiện một công việc có hưởng lương; (ii) tiêu chí quốc tịch: không phải là công dân của quốc gia sở tại 8 Định nghĩa này bao hàm cả những người được sinh ra trên lãnh thổ của quốc gia nước ngoài, mang quốc tịch nước ngoài, chưa có sự dịch chuyển qua biên giới của một nước, nhưng vẫn được coi là người lao động di trú Đây là trường hợp là con hoặc cháu của những người lao động nước ngoài được sinh ra tại nước ngoài, được nuôi dưỡng và tiếp tục làm việc tại quốc gia sở tại, và vẫn được coi là người lao động di trú theo tiêu chí quốc tịch Bên cạnh Điều 3 Công ước ICRMW 1990 liệt kê hàng loạt những đối tượng không được xem là lao động di trú, thì Điều 5 Công ước này chia người lao động di trú và các thành viên trong gia đình họ thành hai loại: (i) Có giấy tờ hợp
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ TỰ DO DI CHUYỂN LAO ĐỘNG KHU VỰC
Nội dung pháp luật về tự do di chuyển lao động khu vực
2.1.1 Pháp luật ASEAN về tự do di chuyển lao động
Nhằm hiện thực hóa các mục tiêu xây dựng một thị trường và cơ sở sản xuất thống nhất của AEC, các quốc gia thành viên ASEAN đã ký kết và thông qua các điều ước quốc tế để thực hiện tự do hoá di chuyển lao động như: Hiệp định khung về thương mại dịch vụ năm 1995 (AFAS); Các thỏa thuận công nhận lẫn nhau, Hiệp định di chuyển thể nhân ASEAN 2012… Nội dung của pháp luật ASEAN về tự do di chuyển lao động bao gồm: nguyên tắc chung về tự do di chuyển lao động, di chuyển thể nhân, công nhận lẫn nhau, thiết chế điều phối tự do di chuyển lao động.
Cụ thể như sau: a Nguyên tắc chung về tự do di chuyển lao động
Không phân biệt đối xử là một trong những nguyên tắc cốt lõi của WTO,được đề cập trong nhiều hiệp định như GATS, EVFTA, VJFTA… Nguyên tắc không phân biệt đối xử bao gồm nguyên tắc đối xử tối huệ quốc (Most FavouredNation Treatment) và đối xử quốc gia (National Treatment) Hiệp định thương mại dịch vụ ASEAN (ATISA) đã thiết lập các khuôn khổ thực thi những cam kết tự do hóa từ AFAS, giảm bớt các rào cản quy định phân biệt đối xử với những nhà cung cấp dịch vụ Cụ thể: nguyên tắc NT yêu cầu quốc gia thành viên phải đối xử với nhà cung cấp dịch vụ đến từ nước ASEAN khác sự đối xử không kém thuận lợi hơn sự đối xử dành cho nhà cung cấp dịch vụ trong nước trong những hoàn cảnh tương tự.Bên cạnh đó, nguyên tắc MFN yêu cầu quốc gia thành viên ATISA phải đối xử với nhà cung cấp dịch vụ của một nước ASEAN khác trong hoàn cảnh tương tự không kém thuận lợi hơn đối với nhà cung cấp dịch vụ của bất kì nước nào khác (ASEAN hay ngoài ASEAN) tại lãnh thổ trong nước Hai nguyên tắc này một mặt đảm bảo rằng các nhà cung cấp dịch vụ từ các quốc gia thành viên được đối xử công bằng và không bị phân biệt đối xử so với các nhà cung cấp dịch vụ trong nước, một mặt thúc đẩy sự cạnh tranh bình đẳng trong thị trường thương mại dịch vụ Tuy nhiên, ATISA đưa ra ngoại lệ chung tại Điều 22 cho phép các quốc gia thành viên có thể duy trì một biện pháp phân biệt đối xử khi đáp ứng những điều kiện nhất định như đảm bảo biện pháp không được áp dụng để tạo thành một công cụ phân biệt đối xử tuỳ tiện hay vô căn cứ giữa các quốc gia có cùng điều kiện, hoặc tạo ra một hạn chế trá hình đối với thương mại quốc tế
Tiếp theo đó là nguyên tắc tiếp cận thị trường (Market Access) Đây có thể xem là nguyên tắc quan trọng giúp thực hiện mục tiêu tự do hoá thương mại dịch vụ. Theo đó, trong những lĩnh vực đã cam kết mở cửa thị trường, ngoài những hạn chế được liệt kê trong danh mục cam kết, các quốc gia thành viên ASEAN không được ban hành, duy trì hoặc áp dụng một số biện pháp hạn chế hoạt động cung cấp dịch vụ của nhà cung cấp dịch vụ đến từ quốc gia thành viên khác, có thể kể đến như: giới hạn số lượng nhà cUng cấp dịch vụ (dưới hình thức hạn ngạch, độc quyền, nhà cung cấp dịch vụ đặc quyền hoặc cấp phép dựa trên đánh giá nhu cầu kinh tế), giới hạn tổng số dịch vụ được cung cấp b Quy định về di chuyển thể nhân
Tự do di chuyển thể nhân có vai trò quan trọng và góp phần tích cực trong việc thúc đẩy dòng chảy của vốn, hàng hoá, dịch vụ, lao động có chuyên môn trong khu vực Di chuyển thể nhân ban đầu được đàm phán trong khuôn khổ Hiệp định khung ASEAN về Dịch vụ (AFAS) AFAS đã đặt ra các yêu cầu về tự do hoá đối với cả 4 phương thức cung cấp dịch vụ là : cung cấp dịch vụ qua biên giới (Mode 1); tiêu dùng dịch vụ là nước ngoài (Mode 2); hiện diện thương mại (Mode 3); hiện diện thể nhân (Mode 4) Sau này, Mode 4 hiện diện thể nhân được tách ra để đàm phán trong một Hiệp định riêng là Hiệp định ASEAN về Di chuyển thể nhân năm 2012 (MNP 2012) có hiệu lực vào ngày 14/6/2016 Mục tiêu của MNP là xoá bỏ đáng kể các rào cản đối với việc di chuyển tạm thời qua biên giới của các thể nhân tham gia vào hoạt động thương mại hàng hóa, dịch vụ và đầu tư giữa các nước ASEAN Bên cạnh đó thiết lập cơ chế tự do hóa, thuận lợi hóa đối với dòng di chuyển tự do của lao động có kỹ năng thông qua hợp tác chặt chẽ giữa các cơ quan liên quan của ASEAN trong các lĩnh vực thương mại hàng hoá, thương mại dịch vụ, đầu tư, di cư và lao động 45 MNP hướng tới điều chỉnh sự tự do di chuyển liên quan đến một số thể nhân cụ thể 46 được quy định trong Hiệp định (khách kinh doanh; người di chuyển
45 The ASEAN Secretariat (2015), ASEAN Integration in Services, https://asean.org/book/asean-integration- in-services-5/, truy cập ngày 20/3/2024.
46 Khoản 1, Điều 2, Hiệp định MNP. trong nội bộ doanh nghiệp; người cung cấp dịch vụ theo hợp đồng; một số trường hợp khác quy định cụ thể trong Biểu lộ trình cam kết về Di chuyển thể nhân của mỗi nước thành viên kèm theo Hiệp định) và chỉ áp dụng đối với các quy định ảnh hưởng tới việc tạm thời nhập cảnh và tạm thời lưu trú của các thể nhân này từ một nước thành viên ASEAN tại nước thành viên khác Hiệp định MNP không áp dụng đối với các quy định của một nước ASEAN liên quan tới việc hạn chế tiếp cận thị trường lao động của người lao động các nước ASEAN khác, không áp dụng với các biện pháp liên quan tới quốc tịch, cư trú hay việc làm trên cơ sở cư trú lâu dài Việc mở cửa thị trường lao động của mỗi nước chỉ áp dụng cho các ngành nghề được quy định cụ thể trong Biểu lộ trình cam kết của nước đó và thuộc một trong 4 trường hợp trên.
Dựa trên quy định của MNP, các quốc gia đưa ra biểu cam kết về cấp phép nhập cảnh tạm thời hoặc lưu trú tạm thời đối với thể nhân Các nước thành viên khi tham gia ký kết MNP sẽ xây dựng biểu cam kết dựa trên trên nguyên tắc chọn - cho đối với các rào cản tiếp cận thị trường và đối xử quốc gia như hạn chế số lượng nhà cung cấp dịch vụ, yêu cầu về trình độ hay giấy phép… Các quốc gia có thể lựa chọn cam kết toàn bộ, cam kết kèm theo những hạn chế hay không cam kết Bên cạnh đó, Hiệp định MNP cũng quy định về nghĩa vụ đảm bảo sự minh bạch, công nhận lẫn nhau hay các trường hợp ngoại lệ trong khuôn khổ Hiệp định. c Quy định về công nhận lẫn nhau
Công nhận lẫn nhau là kết quả của việc quốc gia đồng ý với hệ thống quy định của quốc gia khác tương đương, tương thích hoặc ít nhất là có thể chấp nhận được với hệ thống quy định của quốc gia chủ nhà 47 Điều 5 AFAS và Điều 17 ATISA là những cơ sở pháp lý tiền đề cho hoạt động công nhận lẫn nhau của ASEAN Thỏa thuận công nhận lẫn nhau (Mutual Recognition Arrangements - MRAs) trong khuôn khổ ASEAN là kết quả của việc quốc gia này đồng ý với hệ thống quy định của quốc gia khá tương đương hay tương thích với hệ thống quy định của quốc gia chủ nhà, qua đó tạo điều kiện thuận lợi cho những người hành nghề có kỹ năng, trình độ tiếp cận thị trường lao động tại quốc gia thành viên khác.
47 Shintaro Hamanaka and Sufian Jusoh (2016), The emerging ASEAN Approach to Mutual Recognition: A
Comparison with Europe, Discussion Papers, tr 3.
MRA là công cụ chính để di chuyển lao động trong khuôn khổ AEC Một số MRA của ASEAN (ví dụ như dịch vụ kỹ sư) sử dụng mô hình “trục và nan hoa” 48
Mô hình này mang đặc trưng vừa hài hòa hóa giữa việc công nhận bằng cấp của các quốc gia thành viên và sự đảm bảo thực thi thông qua các thiết chế điều phối MRA. Đến nay, đã có thỏa thuận trong 8 lĩnh vực nghề và được chia thành bốn nhóm tương ứng: Nhóm 1 - MRAs về hành nghề tư vấn kỹ thuật, kiến trúc và kế toán nhằm thiết lập cơ chế đăng ký hành nghề chung trong ASEAN; Nhóm 2 - MRAs về hành nghề điều dưỡng, hành nghề y và nha khoa nhằm trao đổi thông tin và tăng cường hợp tác về công nhận lẫn nhau trong các lĩnh vực ngành nghề này, thúc đẩy áp dụng thực tiễn tốt nhất về các tiêu chuẩn và trình độ cũng như cung cấp cơ hội xây dựng năng lực và đào tạo; Nhóm 3 - MRA về hành nghề khảo sát nhằm tạo nên khuôn khổ cho các nước thành viên ASEAN sẵn sàng tham gia các cuộc đàm phán song phương và đa phương về thừa nhận lẫn nhau; Nhóm 4 - MRA về lĩnh vực dịch vụ nhấn mạnh các tiêu chuẩn trình độ chung và chương trình chung
Các Ủy ban điều phối chung của ASEAN cũng được thành lập như một phần của các thỏa thuận công nhận lẫn nhau nhằm thúc đẩy tự do di chuyển lao động có kỹ năng trong khu vực Mỗi Uỷ ban có trách nhiệm thiết lập tiêu chuẩn trình độ chung về lĩnh vực ngành nghề tương ứng; tiến hành cấp phép, chứng nhận đối với các chuyên gia khi đáp ứng đủ theo những tiêu chuẩn đó; đồng thời trao đổi, đánh giá, và thúc đẩy việc thực hiện các quy định MRA Các Uỷ ban điều phối chung có thể kể đến như Ủy ban Điều phối chung ASEAN về Hành nghề Nha khoa (ASEAN Joint Coordinating Committee on Dental Practitioners – AJCCD) bao gồm tối đa hai đại diện từ cơ quan quản lý nha sĩ của mỗi quốc gia thành viên Trong khi đó, các MRA trong ngành kiến trúc và kỹ sư đã tiến thêm một bước khi thành lập các cơ quan đăng bạ của ASEAN, đó là Ủy ban Điều phối Kỹ sư Chuyên nghiệp Tiêu chuẩn (ASEAN Chartered Professional Engineers Register – ACPER) và Hội đồng Kiến trúc ASEAN (ASEAN Architect Council – AAC), nhằm thống nhất và tập trung quá trình công nhận tay nghề và cấp bằng của các quốc gia thành viên d Quy định về khung tham chiếu trình độ
48 Shintaro Hamanaka, Sufian Jushoh (2018), Understanding the ASEAN way of Regional Qualification
Khung năng lực tham chiếu trình độ ASEAN (ASEAN Qualifications Reference Framework) được xây dựng vào năm 2014 nhằm hỗ trợ các MRA Đây là một khung năng lực tham chiếu khu vực được hình thành với mục tiêu thiết lập bộ công cụ phục vụ cho việc so sánh trình độ giữa các quốc gia thành viên cũng như thúc đẩy việc học tập suốt đời AQRF có 8 mức trình độ (từ cấp độ 1 đến cấp độ 8) để mô tả các cấp trình độ, năng lực khác nhau mà người lao động đạt được Mô tả bậc AQRF gồm hai cấu phần chính: (i) Kiến thức và kỹ năng: bao gồm các kiến thức khác nhau (về lý thuyết và thực hành) cũng như các kiến thức được sử dụng; (ii) Khả năng áp dụng và trách nhiệm: là bối cảnh mà ở đó kiến thức và kỹ năng được sử dụng trong thực hành cũng như mức độ độc lập của người lao động, bao gồm khả năng ra quyết định và trách nhiệm của người lao động đối với bản thân và những người khác 49 Nhằm tối ưu việc công nhận trình độ giữa các quốc gia, khung năng lực tham chiếu ASEAN sẽ thiết lập tham chiếu với khung năng lực quốc gia (NQF – National Qualification Framework) của các quốc gia thành viên ASEAN hoặc các cấp độ khung trình độ quốc gia (NQS - National Qualification System) Để tiến hành tham chiếu các khung trình độ quốc gia ASEAN sẽ thành lập Ủy ban AQRF, đây là cơ quan cấp cao tham gia vào các vấn đề kỹ thuật và chính sách xuất phát từ quá trình thực hiện và sự phát triển của một khuôn khổ năng lực khu vực Ủy ban được coi là cơ quan ra quyết định và có trách nhiệm xây dựng niềm tin dựa trên tính minh bạch 50 Vì vậy, sự tham gia của AQRF không chỉ góp phần hoàn thiện, phát triển hệ thống NQF mà còn giúp xây dựng một khu vực với nền tảng là sự tin tưởng lẫn nhau để tạo thuận lợi cho việc công nhận trình độ, chuyên môn
AQRF hướng tới thúc đẩy dòng di chuyển tự do của lao động có tay nghề thông qua hài hoà hoá và tiêu chuẩn hoá trong khu vực như được nêu trong Kế hoạch Tổng thể Cộng đồng Kinh tế ASEAN 2015 Bên cạnh đó, theo Kế hoạch Tổng thể AEC và ASCC 2025, AQRF sẽ tiếp tục đóng vai trò quan trọng trong việc tạo điều kiện cho sự di chuyển liền mạch của lao động có tay nghề trong khuôn khổ ASEAN, hướng tới một nền kinh tế hội nhập và gắn kết cũng như phát triển năng lực con người
50 Thỏa thuận công nhận lẫn nhau về nghề nghiệp trong ASEAN – Cơ chế và tiến trình thực hiện,https://truong1bqp.edu.vn/thoa-thuan-cong-nhan-lan-nhau-ve-nghe-nghiep-trong-asean-co-che-va-tien-trinh- thuc-hien/, truy cập ngày 21/3/2024. e Thiết chế điều phối tự do di chuyển lao động
Thiết chế điều phối tự do di chuyển lao động ASEAN chủ yếu là các cơ quan phụ trách thương mại dịch vụ ASEAN, bao gồm hai nhóm: thiết chế điều phối chung và thiết chế điều phối chuyên ngành.
- Thiết chế điều phối chung: các thiết chế này sẽ có thẩm quyền điều phối hầu hết các lĩnh vực hợp tác của ASEAN, trong đó có tự do di chuyển lao động Cụ thể:
THỰC TIỄN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỰ DO DI CHUYỂN LAO ĐỘNG KHU VỰC VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ
Thực tiễn thực hiện pháp luật về tự do di chuyển lao động trong khuôn khổ ASEAN, EU, AU
Về việc tham gia thực thi các cam kết về tự do di chuyển thể nhân của các quốg gia thành viên:
Một là, các cam kết thực tế ở mức độ hẹp so với bốn loại đối tượng được nêu trong Điều 2.1 MNP Hầu hết các cam kết tập trung vào đối tượng khác kinh doanh và người di chuyển nội bộ doanh nghiệp Tất cả các nước đều đã có cam kết về người di chuyển trong nội bộ doanh nghiệp, chỉ có 7 trong số 10 quốc gia có cam kết về di chuyển cho khách kinh doanh Các quốc gia không có cam kết về di chuyển cho khách kinh doanh là Brunei, Myanmar, Singapore Đối với nhà cung cấp dịch vụ theo hợp đồng, chỉ có 3 quốc gia cam kết tự do di chuyển với nhóm này đó là Cambodia, Philippines và Việt Nam Không có quốc gia nào tiến hành cam kết đối với nhóm đối tượng thể nhân khác Như vậy, có thể thấy rằng dù MNP đã có quy định tự do di chuyển với 4 nhóm đối tượng nhưng trên thực tế cam kết của các nước trong khu vực AEC về tự do di chuyển thể nhân vẫn còn ở mức độ hạn chế Với các nhóm đối tượng mà một quốc gia chưa tiến hành ký cam kết thì sẽ không thể được hưởng quyền di chuyển, tạm thời lưu trú trên lãnh thổ quốc gia đó
Hai là, về phạm vi cam kết số lượng các lĩnh vực có sự khác biệt nhau giữa các quốc gia thành viên Trong số 154 phân nhóm ngành dịch vụ thì Brunei vàCambodia cam kết với 153 nhóm ngành, trong khi Myanmar chỉ cam kết 59 nhóm ngành Tính trung bình các quốc gia ASEAN đã có cam kết tự do di chuyển cho khoảng 110 phân nhóm ngành trên tổng số 154 phân ngành (chiếm tỷ lệ 72%) Điều này được đánh giá là có sự mở rộng hơn so với số lượng các phân nhóm ngành được điều chỉnh bởi AFAS (khoảng 80 nhóm ngành) 68
Ba là, về mức độ các cam kết, ví dụ như thời gian lưu trú cho phép đối với từng nhóm đối tượng cũng có sự khác biệt giữa các nước Điển hình như thời gian lưu trú tạm thời cho phép đối với nhóm đối tượng là khách kinh doanh được cam kết từ khoảng 30 ngày (Lào và Cambodia) hoặc 60 ngày (Indonesia và Philippines) đến
90 ngày (Malaysia, Thái Lan, Việt Nam) Thời gian lưu trú tạm thời đối với nhóm đối tượng là thể nhân di chuyển trong nội bộ doanh nghiệp là từ một tháng (Lào) đến ba năm (Brunei và Việt Nam), trong khi cam kết của Malaysia là không rõ ràng (“không vượt quá 10 năm”) Đối với nhóm đối tượng là người cung cấp dịch vụ theo hợp đồng, chỉ có 3 quốc gia cam kết Theo đó, nhóm đối tượng này được lưu trú không quá 90 ngày (Việt Nam), không quá 1 năm (Philippines), không quá 2 năm (Cambodia).
Nhìn chung các quốc gia đều đã nội luật hoá các quy định về điều kiện người lao động nước ngoài được phép làm việc trên lãnh thổ của mình, bao gồm: điều kiện thị thực, giấy phép lao động… và đều ưu tiên tuyển dụng lao động là công dân của quốc gia sở tại
Về hoạt động của các thiết chế điều phối thực thi MRA: Ở cấp độ khu vực, 9 trong số 12 cơ quan khu vực mà MRA dự kiến đã được thành lập Các ủy ban điều phối trong bảy ngành nghề (AA, AAC, AJCCD, AJCCM, AJCCN, ACPECC và ATPMC) thực hiện đầy đủ chức năng và họp thường xuyên, từ 2 đến 4 lần mỗi năm với sự hỗ trợ của Ban Thư ký ASEAN, đồng thời các cơ quan đăng ký về kỹ thuật (ACPER) và kiến trúc (AA) hiện cũng đang hoạt động với hơn 1.000 chuyên gia trong hệ thống Ở cấp quốc gia, các Quốc gia Thành viên ASEAN đã thành lập, sửa đổi 12 cơ quan sau khi MRA được ký kết, trong đó Myanmar tạo ra nhiều cơ quan quản lý nhất Mặc dù đã thành lập năm cơ quan khu vực bao gồm Ban Thư ký Khu vực dành cho Lao động Du lịch ASEAN, quá trình thực hiện ở cấp quốc gia vẫn chưa tiến triển đáng kể Thực tế tất cả các MRA chăm sóc sức khỏe đều có AJCC,
68 Đoàn Quỳnh Thương (2021), Di chuyển thể nhân trong Cộng dồng kinh tế ASEAN, Giáo dục và Xã hội,https://giaoducvaxahoi.vn/kinh-te/di-chuye-n-the-nhan-trong-c-ng-d-ng-kinh-t-asean.html, truy cập ngày12/2/2024 nhưng không có Ủy ban nào thành lập cơ quan đăng ký hoặc ban thư ký chuyên nghiệp
Về việc ban hành, sửa đổi luật quốc gia về tiêu chuẩn, thủ tục công nhận:
Hầu hết các quốc gia đều đã và đang tiến hành xem xét, sửa đổi, hài hòa quy định trong nước với các nội dung liên quan đến việc thực hiện hiệu quả MRA Nội dung các quy định trong nước về tiêu chuẩn và thủ tục công nhận đã tương thích với các MRA Đối vớI nhóm MRA về kĩ thuật, kiến trúc và kế toán, các quy định pháp luật trong của các quốc gia có phần chặt chẽ Trong đó, Philippines, Singapore và Bruinei là những quốc gia tiến bộ nhất khi đã tiến hành sửa đổi các quy định và đang trong quá trình hoàn thiện, nâng cao mức độ các quy định Mặt khác, các quốc gia như Lào, Campuchia còn đang trong quá trình hoàn thiện pháp luật để phù hợp với những tiêu chuẩn của MRA về những lĩnh vực dịch vụ trên Bên cạnh đó, đối với nhóm MRA về điều dưỡng, hành nghề y, nha khoa, đặc điểm chung của cả ba MRA này là không hướng tới thiết lập một cơ chế đăng ký hành nghề chung, việc thực hiện MRA nhóm này sẽ tuân theo quy định pháp luật và quy trình thủ tục liên quan của quốc gia thành viên ASEAN Có thể kể đến như Malaysia sửa luật Y tá năm
1950, Lào sửa đổi Luật chăm sóc sức khoẻ năm 2014….Điều này cũng dẫn đến một số bất cập như không có đủ thông tin về số người lao động di chuyển thông qua kênh MRA; quy định pháp luật của quốc gia có phần ưu tiên hơn đối với việc cấp phép cho công dân trong nước Đối với nhóm MRA về dịch vụ du lịch, tiến trình thực hiện MRA này tương đối chậm chạp Mặc dù đã đưa ra quy định các quốc gia thành viên phải thành lập NTPB, TPCB trước khi MRA phát sinh hiệu lực nhưng mãi đến 2016 tất cả các quốc gia mới hoàn tất thủ tục theo quy định trên Đa phần các quốc gia đều đang trong quá trình triển khai nội dung về việc thực hiện MRA-
TP, trong đó Thái Lan là nước có phần tích cực nhất khi đã xây dựng cơ sở giáo dục đào tạo có chương trình đào tạo phù hợp với CATC.
Tuy nhiên, vẫn còn tồn đọng rất lớn trong việc áp dụng, thực hiện MRA Số năm học tập và kinh nghiệm hiện chưa được tiêu chuẩn hoá đối với toàn bộ các quốc gia thành viên, đây là một trong những thách thức đặt ra từ “Phương cách ASEAN”.Các kiến trúc sư chuyên nghiệp tại Myanmar được yêu cầu phải hoàn thành bằng kiến trúc ít nhất 5 năm và 2 năm kinh nghiệm làm việc trên thực tế, trong khi các kiến trúc sư ở Campuchia chỉ cần 3 năm đối với bằng cấp Hay đối với MRA về dịch vụ kỹ thuật gặp nhiều khó khăn trong thủ tục đăng ký do phải thực hiện nhiều quy trình như xin giấy phép quốc gia sở tại, đảm bảo được PRA khuyến nghị đăng ký ACPE dựa yêu cầu cấp phép của một quốc gia, đăng ký làm RFPE hợp tác với các chuyên gia nội địa Hơn nữa, việc phê duyệt chuyên gia kỹ thuật của ACPER chỉ diễn ra theo quý, dẫn đến kéo dài thời gian và hạn chế số lượng người đăng ký được phê duyệt
Ngoài ra, có nhiều quốc gia ASEAN đặt ra quy định cần phải ưu tiên trước hết cho công dân trong nước trong vấn đề việc làm Tại Philippines, giấy phép hành nghề của các ngành nghề như kỹ sư, dược và các ngành nghề liên quan, kế toán, kiến trúc chỉ được cấp cho công dân người Philippines Như vậy, những ngành nghề được phép di chuyển tự do đến Philippines đã bị hạn chế 50% trong tổng số 8 ngành nghề MRAs
Về việc tham gia AQRF của các quốc gia thành viên: Tới thời điểm hiện tại, các quốc gia Philippines, Thái Lan, Malaysia, Indonesia đã thông qua Báo cáo tham chiếu AQRF 69 Ngoài ra, các quốc gia như Lào, Myanmar, Việt Nam, Brunei và Campuchia vẫn đang trong quá trình xây dựng và phát triển AQRF MNQF của Myanmar được thiết lập từ 2013, trải qua các lần dự thảo với sự đóng góp ý kiến của các chuyên gia trong nước và các diễn đàn tham vấn cấp quốc gia để tiến tới hoàn thiện Báo cáo tham chiếu của Philippines và Malaysia , chính thức được chấp nhận và thông qua bởi Ủy ban AQRF trong cuộc họp ở Luang Prabang, Lào từ ngày 21 đến 23/5/2019 đều có những tích cực trong quá trình triển khai, hài hòa hóa khung trình độ quốc gia và khung trình độ khu vực, đáp ứng đầy đủ các tiêu chí AQRF đã thống nhất Đặc biệt đối với MQF (Khung tham chiếu trình độ Malaysia), MQF đề cập đến bằng cấp quốc gia một cách bao quát toàn diện nhất trong khuôn khổ ba lĩnh vực: Học thuật, dạy nghề và kỹ thuật, kỹ năng và chỉ áp dụng cho trình độ sau trung học 70 MQF không chỉ tương thích cao giữa các cấp độ với AQRF mà còn có bước tiến phát triển hơn so với AQRF thông qua việc đặt ra những yêu cầu cụ thể về năng lực cá nhân, đạo đức hay xác định rõ ràng, chi tiết các kết quả về kỹ năng, kỹ thuật nghề nghiệp.
69 ASEAN Qualifications Reference Framework , https://asean.org/our-communities/economic-community/services/aqrf/, truy cập ngày 30/3/2024.
70 ASEAN Qualifications Reference Framework, Referencing Report, Malaysia, https://asean.org/wp-content/ uploads/2017/03/Final-Endorsed-AQRF-Report-Version-3.8-7.8.2019.pdf, truy cập ngày 30/3/2024.
Tính đến năm 2021, có khoảng 1,7 triệu lao động xuyên biên giới được báo cáo ở EU và EFTA Trong đó, Đức, Tây Ban Nha, Ý là 3 quốc gia tiếp nhận nhiều người lao động nhất (57% tổng số lao động công tác ở Châu Âu) và Ba Lan, Romania, Ý là các quốc gia gửi lao động nhiều nhất Những người lao động xuyên biên giới EU thường là nhóm đối tượng nam giới và chủ yếu trong lĩnh vực sản xuất, xây dựng Trình độ học vấn, chuyên môn của công dân EU dịch chuyển nội khối có xu hướng ngày càng cải thiện và tăng đáng kể (tăng từ 28% năm 2016 lên 32% năm
2021) Đây cũng là cơ sở giải thích cho việc dịch vụ chuyên nghiệp là một trong những lĩnh vực phổ biến của người lao động công tác nước ngoài (18%) Tuy nhiên, một số quốc gia như Đức và Tây Ban Nha đều đang phải đối mặt với tình trạng thiếu hụt lao động có tay nghề (chuyên gia kinh doanh và quản lý, chuyên gia khoa học và kỹ thuật).