Kỷ yếu hội thảo khoa học cấp Trường: Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

HỘI THẢO KHOA HỌC CAP TRƯỜNG (Tất cả các bài đăng đêu được phản biện độc lập)

HÀ NỘI, NGÀY 29 THÁNG 09 NĂM 2020

; CHƯƠNG TRINH HỘI THẢO

HỢP NHAT VAN BẢN QUY PHAM PHÁP LUẬT VÀ PHÁP DIEN

HỆ THÓNG QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY”

Hà Nội, ngày 29 tháng 9 năm 2020

Thời gian Nội dung Thực hiện 8h00 - 8h20 | Đăng ký đại biểu Ban Tổ chức

8h20 -8h25 | Giới thiệu đại biểu Ban Tỏ chức

8h25 - 8h30 | Phát biêu khai mạc Hội thảo Đại diện Ban Giám hiệu Phiên I

Lý luận về hợp nhất văn bản quy phạm pháp ThS Cao Kim Oanh §h30- 8h40 | luật và pháp điển hệ thống quy phạm pháp SỐ xaluật Trường Đại học Luật Hà Nội

Kỹ thuật hợp nhất văn bản quy phạm pháp Nông Ánh Dương

§h40 - 8h50 | luật — thực tiễn thực hiện và kinh nghiệm tại af né TẠI Bộ Tài nguyên và Môi trường Vụ Pháp che Bộ TNMT MT

Kỹ thuật thực hiện pháp diễn hệ thống quy| TS, Phí Thị Thanh Tuyen

8h50 - 9h00 pha pháp luật - một so vương mac va KIER) „v.v Dai học Luật Ha Nội 9h00 - 9h45 Thảo luận

9h45 - 10h00 Nghỉ giải lao

Phiên II

10h00 - 10h10

Thực trạng công tac hợp nhất, pháp điển quy

phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay

Nguyễn Thị Thu Hòe

Cục Kiểm tra Văn bản quy phạm

MỤC LUC KY YEU HỘI THẢO

(Tat cả các bài đăng đều được phản biện độc lập)

Hà Nội, ngày 29 tháng 9 năm 2020

ThS Nguyễn Hoài Anh

STT CHUYEN DE TRANG

Một số van dé lý luận va pháp lý về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.

| TS Doan Thị Tố Uyên 3

Trường Đại học Luật Hà Nội

Lý luận và thực tiễn pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật.

2 ThS Cao Kim Oanh 13

Kỹ thuật hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và hoạt động pháp điền hệ thống quy phạm pháp luật — thực tiễn thực hiện và kinh nghiệm tại Bộ Tài

+ nguyên và Môi trường 33

Nông Ánh Dương

Vụ Pháp chế Bộ Tài nguyên và Môi trường Thực trạng công tác hợp nhất, pháp điển quy phạm pháp luật ở Việt Nam

5 hiện nay - A6

Nguyễn Thị Thu Hoe

Cục Kiểm tra VBOPPL, Bộ Tư pháp Thực tiễn thực hiện công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật tại Bộ

Lao động — Thương binh xã hội.

6 ThS Ngô Hoang 61

Nguyễn Thị Vân Vụ Pháp chế Bộ Lao động — Thương bình xã hội Bộ pháp điển — sản phẩm của công tác pháp điển hệ thống quy phạm pháp

7 luật 70

ThS Ngô Linh NgọcTrưởng Đại học Luật Hà Nội

Đánh giá quy định pháp luật hiện hành về pháp điển hệ thông quy phạm

8 | pháp luật 81

Trưởng Đại học Luật Hà Nội

Kỹ thuật thực hiện pháp điển hệ thông quy phạm pháp luật — một số vướng

MOT SO VAN DE LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VE HOP NHAT VĂN BẢN QUY PHAM PHÁP LUẬT

TS Đoàn Thị Tổ Uyên”

Tóm tat: Hop nhất văn bản quy phạm pháp luật là một trong những cách thức nhằm hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật, tạo sự thuận tiện trong áp dụng pháp luật Dé hiểu rõ hơn, bài viết tập trung bàn về một số vấn dé lý luận và pháp lý về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.

Từ khoá: Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, Văn bản hợp nhất, Giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất.

1 Sự cần thiết phải hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

Hệ thống pháp luật Việt Nam nói chung và hệ thống VBQPPL nói riêng đã trải qua 65 năm hình thành và phát triển, dần trở thành một hệ thống có số lượng văn bản khống lồ Số lượng văn bản nhiều cùng với sự chồng chéo, không rõ ràng làm cho hệ thống các VBQPPL trở nên rắc rối, khó hiểu và khó áp dụng Hiện trạng này do nhiều nguyên nhân, một phần do các quan hệ xã hội đối tượng điều chỉnh của pháp luật -thay đổi liên tục mà nêu không nam được ban chất của chúng thì rất dé cho ra đời các

quy phạm pháp luật (QPPL) không phù hợp Nguyên nhân khác là kỹ thuật lập pháp

của chúng ta còn hạn chế, chưa có hệ thống tập hợp, pháp điển các QPPL, nên văn bản mới được ban hành dễ chồng chéo, thậm chí có trường hợp mâu thuẫn với các văn bản

đang có hiệu lực.

Đặc biệt, nhiều văn bản hiện hành đều không có chỉ dẫn về các điều khoản đã hết hiệu lực cũng là nguyên nhân làm cho VBQPPL khó áp dụng Khi muốn tìm điều khoản nào đó, người sử dụng phải tìm toàn bộ các văn bản liên quan có từ khóa, rồi đọc, nghiên cứu và so sánh toàn bộ những QPPL với niềm tin chủ quan là đã không bỏ

sót quy định nào.

Bên cạnh đó, việc thực hiện các cam kết trong khuôn khô các điều ước quốc té đòi hỏi Việt Nam ngày càng phải công khai, minh bach và đơn giản hóa hệ thống pháp luật của mình Pháp điển hóa là một trong những hoạt động phục vụ cho nhiệm vụ đó Quá trình pháp điển hóa thường trải qua bốn giai đoạn: chuẩn bị kế hoạch, các điều kiện về cơ sở vật chất, nguồn nhân lực phục vu cho quá trình pháp dién; tổng rà soát toàn bộ các văn bản pháp luật hiện hành; hợp nhất các văn bản đã được rà soát; giai đoạn cuối cùng là công nhận các sản phâm của quá trình hợp nhất Nếu như tại các quốc gia, hợp nhất là một giai đoạn được thực hiện trong quá trình pháp điển hóa - sản phẩm của quá trình hợp nhất sau đó sẽ được công nhận và thay thế toàn bộ các văn bản

* Khoa Pháp luật hành chính — nhà nước, Trường Đại học Luật Hà Nội

đã được hợp nhất trước đó dé hình thành bộ pháp điển thì ở Việt Nam, hợp nhất là một quá trình pháp lý riêng gắn liền với mục tiêu pháp điển hóa Với các điều kiện về kinh nghiệm, nhân lực và cơ sở vật chất, Việt Nam sẽ tiễn hành từng bước trong quá trình pháp điển hóa mà bước đầu tiên là hợp nhất VBQPPL nhằm giảm áp lực về khối lượng VBQPPL cần phải rà soát khi tiến hành pháp điền.

2 Khái niệm hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất

Theo Từ điển Tiếng Việt, hợp nhất có nghĩa là gộp nhiều cái làm một Trong lĩnh vực pháp luật, khái niệm hợp nhất VBQPPL có nhiều quan điểm khác nhau, ké cả trên diễn đàn quốc tế.

Ở Việt Nam, có thé khăng định văn bản hợp nhất là một loại văn bản tham chiếu Việc hợp nhất văn bản chỉ đơn thuần là kỹ thuật sao chép văn bản Về bản chất, hợp nhất văn bản chính là sự sắp xếp liên tục, có trật tự của từng điều khoản trong văn bản và do vậy, văn bản hợp nhất chỉ có tính chất liệt kê các điều khoản đang có hiệu lực mà không nên mang một ý nghĩa nào khác Quan điểm về kỹ thuật hợp nhất VBQPPL của Việt Nam được thể hiện chính thức tại Điều 43, 44, 45 và Điều 46, Nghị quyết số 1139/2007/UBTVQHII, trong đó giải thích: kỹ thudt hợp nhất văn bản sau khi được sửa đổi, bồ sung một số diéu là cách thức tiễn hành đưa các nội dung của văn bản sửa doi, bổ sung một số diéu vào văn bản được sửa đổi, bồ sung một số diéu Việc hợp nhất văn ban sau khi sửa đổi, bố sung một số điều không được làm ảnh hưởng đến nội dung và hiệu lực của các văn bản được hợp nhất Theo đó, việc hợp nhất văn bản chỉ tiễn hành đối với văn bản được sửa đổi, bố sung và văn bản sửa đôi, bố sung một sỐ điều Cùng với đó, kỹ thuật hợp nhất văn bản sẽ giúp chuyển những nội dung đã được sửa đôi trong văn bản sửa đôi, bô sung một số điều vào văn bản được sửa đổi, bố sung và xóa toàn bộ những nội dung đã được sửa đổi, bố sung trong văn ban được sửa đổi, bồ sung Hợp nhất VBQPPL là kỹ thuật sao chép các đoạn văn bản với độ chính xác cao Việc hợp nhất văn bản không làm thay đổi nội dung va ảnh hưởng đến hiệu lực của các QPPL được hợp nhất.

Hiện nay tại Điều 2 Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật năm 2012 cũng ghi nhận: “Hợp nhất văn bản là việc đưa nội dung sửa đổi, bồ sung trong văn ban sửa đổi, bồ sung một số điều của văn bản đã được ban hành trước đó (sau đây gọi tat là văn bản sửa đổi, bồ sung) vào văn ban được sửa đổi, bồ sung theo quy trình, kỹ

thuật quy định tại Pháp lệnh nay.”

Hợp nhất VBQPPL khác với tập hợp hóa VBQPPL Nếu như tập hợp hóa là hình thức thu thập và sắp xếp các văn bản pháp quy theo từng vấn đề thành tập luật lệ thì hợp nhất văn bản sẽ cho tạo ra một văn bản có chứa tất cả các điều khoản đang có hiệu

lực với một trật tự rõ ràng Như vậy, hợp nhất VBQPPL ở Việt Nam có đặc trưng sau:

- Là quá trình co học sao chép các nội dung đã được sửa đổi, bố sung từ văn ban sửa đôi, bố sung sang văn bản được sửa đôi, bố sung;

- Hợp nhất không làm thay đổi nội dung và hiệu lực của các văn bản được hợp nhất Quá trình hợp nhất không bãi bỏ các văn bản được hợp nhất Văn ban sửa đôi, bố sung một số điều được coi như là công cu dé thay đổi các quy phạm pháp luật:

- Việc hợp nhất đặt ra với các văn bản cùng loại (luật hợp nhất luật, nghị định hợp nhất nghị định, thông tư hợp nhất thông tư);

- Cách thức trình bày chú thích và trật tự các điều khoản trong văn bản hợp nhất

tuân theo các quy định của pháp luật.

Mặc dù nhiều quốc gia đã tiến hành hợp nhất VBQPPL nhưng đây vẫn là một khái niệm chưa được thống nhất Sự không thống nhất thể hiện ở các quan điểm khác nhau trong việc giải quyết mỗi quan hệ giữa việc hợp nhất và tính pháp lý của văn bản hợp nhất.

Từ trước đến nay, hệ thống VBQPPL của chúng ta luôn tồn tại VBQPPL ban hành lần đầu (văn bản được sửa đổi, bố sung) và văn bản sửa đổi, bô sung một số điều của VBQPPL ban hành lần đầu Hiện nay, cách hiểu về giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất còn có nhiều quan điểm khác nhau.

Quan điểm thứ nhất cho rằng việc tồn tại văn ban sửa đôi, bộ sung một số điều là không phù hợp vi nội dung điều chỉnh của văn bản sửa đôi, bỗ sung một số điều là quy định về việc sửa đôi, bố sung nội dung một số điều của văn bản đã ban hành trước đó mà không phải là quy định về việc điều chỉnh của các QPPL Và do vậy, văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều không phải là VBQPPL Các QPPL được sửa đổi, bổ sung, thay thế chỉ có hiệu lực pháp lý khi nó được hợp nhất vào văn bản được sửa đổi, bổ sung và khi đó, văn bản sửa đôi, bố sung đã hoàn thành xong nhiệm vụ của nó và

không còn hiệu lực trên thực tế.

Theo quan điểm này, sự ra đời của văn bản hợp nhất sẽ chấm dứt hiệu lực pháp lý của các văn bản được hợp nhất Quan điểm trên đã đề cập đến thao tác của quá trình hợp nhất là sự sao chép chính xác về mặt nội dung, có tác dụng làm giảm sé lượng van ban hiện có nhưng xét về ban chat, đó chính là việc ban hành một VBQPPL mới thay thế VBQPPL cũ va do đó, nó mang tính chất của pháp điển hóa hơn là hợp nhất với tính chất là một quá trình cơ học Quá trình hợp nhất với mục đích cho ra đời một VBQPPL mới thay thế các văn bản được hợp nhất sẽ phải tuân thủ quy trình chặt chẽ theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 Hiểu theo cách này thì việc hợp nhất sẽ cham dứt việc sử dụng loại VBQPPL là văn bản sửa đôi, bố sung một số điều Trong khi đó, trên thực tế, văn ban sửa đôi, bé sung một số điều vẫn được sử dụng như là công cụ đắc lực nhăm thay đổi pháp luật, phù hợp với tính 6n định thấp của pháp luật Việt

Nam.

Quan điểm thứ hai đề cập đến quá trình hợp nhất VBQPPL như là một thao tác kỹ thuật trình bày VBQPPL Theo đó, hợp nhất VBQPPL chỉ đơn thuần là việc chuyển những nội dung đã sửa đôi, bố sung của văn bản sửa đôi, bô sung một số điều vào VBQPPL gốc và quá trình nay không ảnh hưởng đến hiệu lực pháp lý của văn bản gốc và văn bản sửa đổi, bỗ sung một số điều Thực chất, theo quan điểm này, hợp nhất

VBQPPL là một kỹ thuật sao chép có tính chính xác cao va tính chính xác này được

cơ quan nhà nước có thầm quyền chịu trách nhiệm xác nhận theo trình tự, thủ tục luật

định Hợp nhất không làm ảnh hưởng đến nội dung và hiệu lực của các văn bản được hợp nhất Quan điểm này nhấn mạnh giá tri sử dụng (đơn giản, thuận tiện trong tra

cứu) hơn giá trị pháp lý của VBQPPL Theo đó, kết quả của quá trình hợp nhất là có ba loại nguồn tham khảo tồn tại song song, gồm: văn ban được sửa đổi, bố sung; văn ban sửa đồi, bố sung một số điều và văn bản hợp nhất Hệ thống các VBQPPL sẽ tồn tại song song với hệ thống các văn bản hợp nhất, trong đó hệ thống VBQPPL có giá trị pháp lý và hệ thống văn bản hợp nhất có giá trị sử dụng.

Dé hiểu chính xác thuật ngữ hợp nhất VBQPPL, chúng ta phải xem mục đích của quá trình hợp nhất đối với việc đơn giản hóa, hệ thống hóa pháp luật ở Việt Nam Mục đích của việc hợp nhất VBQPPL sẽ quy định tính chất pháp lý của quá trình hợp nhất Mục đích của việc hợp nhất văn bản là giúp người sử dụng VBQPPL xác định được các điều khoản đang còn hiệu lực, điều khoản đã hết hiệu lực, thời điểm hết hiệu lực và VBQPPL gốc của các điều khoản Các điều khoản được trình bày thành hệ thông thống nhất trong một văn bản duy nhất nên dé đọc, dé tra cứu và do đó, việc sử dụng các VBQPPL trở nên hiệu quả hơn Như vậy, hợp nhất phải bảo đảm giá trị sử dụng Thêm nữa, hợp nhất văn bản phải được đặt trong mục tiêu pháp điển hóa Kết quả của quá trình hợp nhất phải phục vụ đắc lực cho công tác pháp điển, tránh sự lãng phí nhân lực và vật lực không cần thiết.

Quá trình hợp nhất cần bảo đảm va bảo lưu mục đích nào phụ thuộc vào tình trạng hệ thong pháp luật tại mỗi quốc gia Tại Việt Nam, tính 6n định của pháp luật rất thấp do cơ sở kinh tế - xã hội đang trong giai đoạn hình thành Một thực tế cho thấy, văn bản sửa déi, bổ sung một số điều hiện vẫn là công cụ đắc lực dé cơ quan lập pháp công bố những nội dung sửa đổi, thay thế của một điều luật nào đó Nó có tính linh động cao Hiện nay, nó hầu như vẫn đang được sử dụng tại các quốc gia phát triển như một công cụ hiệu quả trong việc sửa đôi, bố sung các QPPL, Tuy nhiên, điểm hạn chế của nó là khi sử dụng, người dùng phải kết hợp văn bản pháp luật gốc và văn bản sửa đổi, bô sung một số điều Không chi sử dụng mà ngay việc lập pháp cũng không don giản vì khi tiến hành soạn thảo, thấm định, thẩm tra và thông qua, các nhà lập pháp vẫn phải sử dụng hai văn bản trở lên Như vậy, hợp nhất VBQPPL tại Việt Nam phải

thực hiện được mục đích thuận tiện trong nghiên cứu, áp dụng VBQPPL.

Ngoài ra, cũng cần phải thấy rằng, nếu công nhận giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất như là văn ban thay thé cho văn bản được hợp nhất thì sẽ gây lãng phí nhân lực và vật lực vì trong quá trình pháp điển sau này, khi mà đối tượng rà soát rộng hơn rất nhiều, có thé có rất nhiều nội dung của các văn bản hợp nhất cần phải bé sung, thay đổi Kết thúc của quá trình hợp nhất là một văn bản mới được ban hành theo quy trình được quy định tại Luật Ban hành VBQPPL Sau đó, trong quá trình pháp điển, các nhà lập pháp thấy răng có một số quy định ngày trước ở nghị định hoặc thông tư cần phải được nâng lên thành luật và phải được bổ sung vào văn ban hợp nhất Khi đó, văn bản hợp nhất một lần nữa lại được mang ra sửa đôi, bô sung và được ban hành dé trở thành một VBQPPL duy nhất, thay thế cho tất cả các VBQPPL trước đó Thiết nghĩ, việc rà soát toàn bộ các QPPL liên quan thay vì chỉ giới hạn trong văn bản gốc và văn bản sửa đổi, bô sung một số điều sẽ tiết kiệm chi phí và thời gian hơn rất nhiều Do vậy, việc công nhận giá trị pháp ly các sản phâm của hợp nhất nên đặt trong mối quan hệ với các QPPL về pháp điển và nên được tiến hành trong giai đoạn công nhận giá trị pháp lý cho tất cả các sản phẩm của quá trình pháp điển hóa Khi đó, văn bản hợp nhất sẽ có vai trò là nguồn tài liệu cho các cơ quan có thầm quyền tiến hành pháp điển hóa.

Văn bản hợp nhất không phải là loại VBQPPL mới, nó chỉ có giá trị sử dụng và tham khảo Xét về bản chất, văn bản hợp nhất là bản sao có chứng thực của văn bản sốc, do vậy, giá trị sử dụng của chúng là ngang nhau Văn bản hợp nhất có thé được lấy làm chứng cứ trước Tòa án khi được Tòa án chấp thuận và khi không có sự mâu thuẫn, xung đột với văn bản gốc Khi có sự mâu thuẫn, xung đột giữa văn bản hợp nhất và văn bản gốc thì văn bản gốc sẽ được lấy làm chứng cứ Vậy, các văn bản áp dụng pháp luật của cơ quan nhà nước có thê lấy văn bản hợp nhất làm căn cứ pháp lý không? Ví dụ: bản án, quyết định của Tòa án chỉ căn cứ vào văn bản hợp nhất mà không cần trích dẫn văn bản gốc có được không?

Tôi cho rằng, văn bản hợp nhất không thể được trích dẫn trong các văn bản áp

dụng pháp luật như là một căn cứ pháp lý vì ta phải xác định rõ giá trị pháp lý ưu tiên

trong trường hợp này Dé đối chiếu tính chính xác của bản in thường, bản in công báo và ban in gốc (bản in có dấu đỏ, chữ ký của cơ quan ký ban hành), luôn có một trật tự ưu tiên giá trị pháp lý như sau: bản in thường được đối chiếu với in công báo, nếu bản in công báo có sự sai sót, không chính xác thì phải đối chiếu với ban in gốc Điều này nhằm đảm bảo QPPL nào cũng có một hình thức tồn tại cố định và duy nhất Nếu văn bản hợp nhất có giá trị như được trích dẫn trong bản án của Tòa án hay các quyết định áp dụng pháp luật thì vô tình đã công nhận giá trị pháp lý của văn bản gốc và văn bản hợp nhất là ngang nhau Khi xảy ra xung đột, mâu thuẫn, thì không thê xác định được văn bản nào sẽ được lấy làm căn cứ pháp lý Vì vậy, nếu khoác cho văn bản hợp nhất một giá trị pháp lý nào đó thì nó phải thấp hơn so với VBQPPL gốc.

3 Tham quyền và thời han hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định của Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, thâm quyền hợp nhất văn bản được quy định khá cụ thé cho từng nhóm cơ quan nhà nước, cụ thé:

- Tham quyên và thời hạn hợp nhất văn bản của Quốc hội, Ủy ban thường vu Quốc hội, văn bản liên tịch giữa Uy ban thường vụ Quốc hội với cơ quan trung wong của tổ chức chính trị - xã hội

+ Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội tô chức thực hiện hợp nhất, ký xác thực văn

bản hợp nhất đối với văn bản của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, văn bản liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với cơ quan trung ương của tô chức chính trị - xã

+ Cham nhất là 05 ngày làm việc, ké từ ngày văn ban sửa đồi, b6 sung được công bố, Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội hoàn thành việc hợp nhất văn bản và ký xác thực văn bản hợp nhất.

- Thẩm quyên và thời hạn hợp nhất văn bản của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, văn bản liên tịch giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tô

chức chính trị - xã hội

+ Người đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản được sửa đổi, bố sung của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ tổ chức thực hiện việc hợp nhất và ký xác thực văn bản hợp nhất đối với văn bản của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, văn bản liên tịch giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính

trị - xã hội.

+ Trong thời hạn 02 ngày làm việc, ké từ ngày ký ban hành, văn ban sửa đôi, bổ sung của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, văn bản sửa đổi, bố sung văn bản liên tịch giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tô chức chính trị - xã hội được gửi đến cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản được sửa đôi, bố sung dé thực hiện việc hợp nhất văn bản.

+ Cham nhất là 05 ngày làm việc, ké từ ngày nhận được văn ban theo quy định tại khoản 2 Điều này, người đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản được sửa đổi, bồ sung hoàn thành việc hợp nhất văn bản và ký xác thực văn bản hợp nhất.

- Thẩm quyên và thời hạn hợp nhất văn bản của các cơ quan khác của Nhà nước: + Chánh án Tòa án nhân dân tối cao tổ chức thực hiện việc hợp nhất và ký xác thực văn bản hợp nhất đối với văn bản do mình ban hành, văn bản của Hội đồng thâm phán Tòa án nhân dân tối cao, văn bản liên tịch do cơ quan mình chủ trì soạn thảo.

+ Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao tô chức thực hiện việc hợp nhất và ký xác thực văn bản hợp nhất đối với văn bản do mình ban hành, văn bản liên tịch do

cơ quan mình chủ trì soạn thảo.

+ Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, tô chức thực hiện việc hợp nhất và ký xác thực văn bản hợp nhất đối với văn bản do mình ban hành, văn bản liên tịch do

cơ quan mình chủ trì soạn thảo.

# Tổng Kiểm toán Nhà nước tô chức thực hiện việc hợp nhất và ký xác thực văn bản hợp nhất đối với văn bản do mình ban hành.

+ Cham nhất là 05 ngày làm việc, kế từ ngày ký ban hành văn bản, người có thâm quyền quy định tại các khoản 1, 2, 3 và 4 Điều này hoàn thành việc hợp nhất văn bản và ký xác thực văn bản hợp nhất.

4 Cơ chế bảo đảm tính chính xác của văn bản hợp nhất, quy trình hợp nhất Bản chất của quá trình hợp nhất là sự sao chép chính xác được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước có thầm quyền Người sử dụng chỉ thực sự yên tâm khi văn bản hợp nhất có sự chứng nhận về tính chính xác từ phía Nhà nước trong quá trình sao chép Đề đảm bảo tính chính xác cao nhất, quá trình hợp nhất cần phải có một cơ chế ba bên chủ thể, đó là chủ thé soạn thảo các VBQPPL, chủ thé thấm tra va chủ thé có thẩm quyền ban hành các VBQPPL được sửa đôi, bé sung; VBQPPL sửa đôi, bố sung một số điều Đây là các chủ thể nắm rõ nhất nội dung, bố cục, kết cầu của các điều khoản trong văn bản được sửa đôi, bé sung và văn bản sửa đôi, bé sung một số điều, do đó, họ là những người có đầy đủ năng lực và các điều kiện thuận lợi để tiến hành hợp nhất.

Dựa vào cơ chế trên, quá trình hợp nhất được tuân thủ theo một quy trình nhất định và tương ứng với từng giai đoạn hợp nhất sẽ có sự tham gia và chịu trách nhiệm của từng loại chủ thê khác nhau.

Ra soát văn bản can hợp nhất và tiễn hành hợp nhất

Do kỹ thuật hợp nhất chi đơn thuần là việc chuyển những phan đã sửa đổi, bổ sung vào văn bản được sửa đổi, bổ sung nên một nguyên tắc đặt ra là chủ thé nào chủ trì soạn thảo VBQPPL sẽ chịu trách nhiệm rà soát văn bản va tiễn hành hợp nhất

Tham tra van ban hop nhat

Giai doan tham tra van ban hop nhat 1a giai doan quan trong Do gia tri phap ly khác nhau nên nội dung thẩm tra văn ban hop nhất cũng khác so với nội dung thâm tra VBQPPL mới Nội dung thâm tra được giới hạn trong phạm vi xem xét nội dung và hình thức của văn bản hợp nhất phải phù hợp với các quy định của pháp luật, sự chính xác trong quá trình sao chép, các lỗi về chính tả, bố cục mà không bao gồm xem xét nội dung của văn bản hợp nhất có phù hợp với thực tiễn hay không Cùng với cơ quan chủ trì soạn thảo, Bộ Tư pháp cũng là cơ quan có năng lực nhất trong việc kiểm tra tính chính xác của văn bản hợp nhất Do đó, quá trình thâm tra nên giao cho Bộ Tư

pháp.

Trong trường hợp do sai sót về kỹ thuật dẫn đến nội dung của văn bản hợp nhất khác với nội dung của văn bản được hợp nhất thì áp dụng các quy định của văn bản được hợp nhất Cơ quan, tổ chức, cá nhân phát hiện có sai sót trong văn bản hợp nhất gửi kiến nghị đến cơ quan thực hiện việc hợp nhất dé kịp thời xử lý; trường hợp không xác định được cơ quan thực hiện việc hợp nhất thì gửi kiến nghị đến Bộ Tư pháp dé Bộ Tư pháp thông bao ngay đến cơ quan có trách nhiệm xử lý sai sót.

Trong thời hạn 05 ngày làm việc, kê từ ngày nhận được kiến nghị, cơ quan thực hiện việc hợp nhất phối hợp với cơ quan Công báo xử lý sai sót trong văn bản hợp nhất và thực hiện việc đính chính trên Công báo theo quy định của pháp luật về Công báo Văn bản hợp nhất đã được xử lý sai sót phải được đăng trên Công báo điện tử, trang thông tin điện tử của cơ quan quy định tại khoản 1 Điều 8 của Pháp lệnh này.

Công nhận giá trị của văn bản hợp nhất

Gia tri cua văn ban hop nhất được xác định khi được cơ quan nhà nước có thầm quyên ra quyết định công bố Về ban chất, công bố văn bản hợp nhất không phải là công bố VBQPPL mới, do đó, nó không tuân theo quy trình quy định tại Luật Ban hành VBQPPL Quy trình công nhận giá trị của văn bản hợp nhất cần nhanh gọn và đơn giản Do văn bản hợp nhất là văn bản phái sinh từ các văn bản QPPL gốc, nên chủ thé nào có thắm quyền ban hành VBQPPL sé là chủ thé có thâm quyền công nhận giá trị của văn bản hợp nhất.

5 Hình thức công khai văn bản hợp nhất

Bất kỳ một loại văn bản nào cũng đều được thừa nhận giá tri của mình dưới một hình thức công bố nào đó Hình thức công bố phải phù hợp với giá trị mà văn bản đó có, có thể là giá trị sử dụng hoặc giá trị pháp lý Có quan điểm cho rằng, văn bản hợp nhất phải được đăng công báo Việc lựa chọn để đăng công báo văn bản hợp nhất cần phải được xem xét vì văn bản hợp nhất chỉ có giá trị tham chiếu mà không mang giá trị pháp lý Việc sử dụng công báo để phổ biến văn bản hợp nhất sẽ vô hình trung công nhận giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất ngang với các VBQPPL khác Vì VBQPPL đăng công báo là cơ sở dé đối chiếu với các bản in VBQPPL khác Nếu văn ban hop

nhất cũng được đăng công báo thì khi có sự khác nhau giữa văn bản được sửa đôi, bố

sung: văn bản sửa đồi, bổ sung và văn bản hợp nhất thì loại văn bản nào sẽ lấy làm căn cứ pháp lý vì khi đó, cả ba loại văn bản này đều được đăng công báo và đều là cơ sở để áp dụng pháp luật Như vậy, văn bản hợp nhất phải được công nhận giá trị sử dụng của mình bằng một hình thức công bố nào đó mà không phải là đăng công báo.

Hiện nay, Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật đã chính thức quy định về công khai văn bản hợp nhất:

“1 Việc đăng văn bản hợp nhất trên trang thông tin điện tử chính thức của các

cơ quan nhà nước được thực hiện như sau:

a) Văn bản hợp nhất quy định tại khoản 1 Điễu 5 của Pháp lệnh này duoc đăng trên trang thông tin điện tử của Quốc hội;

b) Văn bản hợp nhất đối với văn bản của Chỉnh phủ, Thủ tướng Chính phủ, văn bản liên tịch giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tô chức chính trị - xã hội

được đăng trên trang thông tin điện tử cua Chính phủ Cơ quan thực hiện việc hop

nhất có trách nhiệm gửi văn ban hợp nhất cho Văn phòng Chỉnh phủ trong thời hạn 02 ngày làm việc, kể từ ngày ký xác thực, để đưa lên trang thông tin điện tử của Chính

c) Văn ban hợp nhất đối với văn bản quy định tại các khoản 1, 2, 3 và 4 Diéu 7

của Pháp lệnh nay được đăng trên trang thông tin điện tử cua cơ quan thực hiện việc

hợp nhất văn bản.

2 Văn bản hợp nhất phải được đăng đồng thời với văn bản sửa đổi, bồ sung trên cùng một số Công báo.

Cơ quan thực hiện việc hợp nhất có trách nhiệm gửi văn bản hợp nhất cho cơ quan Công báo dé thực hiện việc đăng Công báo.

3 Văn bản hợp nhất đăng trên Công báo điện tử, trang thông tin điện tử của cơ quan quy định tại khoản 1 Diéu này được khai thác miễn phi”

Hợp nhất VBQPPL có thể coi là một bước thử nghiệm tiến tới việc pháp điển hóa hệ thống pháp luật Việt Nam Tuy nhiên, đặt trong bối cảnh hiện nay, quá trình hợp nhất VBQPPL mới chi xử lý được một phan rất nhỏ các VBQPPL Nếu dé càng lâu, khối lượng văn bản pháp luật cần xử lý ngày càng lớn Vì vậy, Việt Nam cần phải chuẩn bị đầy đủ những điều kiện vật chất, kỹ thuật, con người và trên hết là quyết tâm cao độ dé thực hiện quá trình hợp nhất một cách thuận lợi và có hiệu quả, tạo tiền dé, cơ sở ban dau cho quá trình pháp điển hóa sau này

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1 Elizabeth Catta, Hop nhất VBOPPL và pháp điển hóa: Khái niệm và kinh nghiệm của một số nước trên thé giới, Kỷ yêu Hội thảo hợp nhất VBQPPL, Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp tô chức tháng 2/2010, tr 5.

2 Hà Hùng Cường, Hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cau xây dựng nhà nước pháp quyên XHCN, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 139-140 tháng 1/2009,

tr 20.

3 Hoàng Minh Hiểu, Thực trạng sửa đổi, bổ sung VBQPPL và yêu cau hợp nhất VBQPPL sau khi sửa đổi, bồ sung, Kỷ yếu hội thảo khoa học hợp nhất VBQPPL, Vụ pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp tô chức tháng 2/2010, tr 7.

4 Pháp lệnh hợp nhất VBQPPL năm 2012.

5 Từ điển Tiếng Việt, Viện Khoa học xã hội Việt Nam - Viện Ngôn ngữ học, Nxb Trung tâm từ điển ngôn ngữ, Hà Nội, 1992, tr 466.

LÝ LUẬN VÀ THUC TIEN PHÁP DIEN HE THONG QUY PHAM PHÁP LUẬT

ThS Cao Kim Oanh”

Tóm tat: Hệ thong pháp luật nước ta rất da dạng va phong phú về tên loại và

giá trị hiệu lực pháp lý khác nhau, chứa đựng các quy phạm pháp luật được ban hành

dé điều các lĩnh vực tạo nên sự liên kết của chặt chẽ Tì uy nhiên, trên thực tế khi xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật không thể tránh khỏi sự chong chéo, mẫu thudn Dé dam bảo tinh thong nhất của hệ thống pháp luật, tạo điều kiện thuận lợi cho mọi đối tượng liên quan trong việc tra cứu áp dụngcũng như việc tập hợp, sắp xếp nhằm phát hiện những mâu thudn, chong chéo từ đó sửa đổi, bố sung, thay thé hoặc huỷ bỏ những văn bản quy phạm pháp luật không còn hiệu lực là một van dé rất can thiết Bài viết tập trung tìm hiểu lý luận và thực tiễn pháp điển hệ thống quy phạm

pháp luật hiện nay.

Từ khoá: Pháp điển, Pháp điển hoá, Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật 1 Một số van đề lý luận pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật

“Pháp điển” là thuật ngữ pháp lý được sử dụng rộng rãi trong khoa học cũng như trong đời sống pháp lí phố biến trên thế giới và cả ở nước ta Mặc dù vậy, tùy theo cách tiếp cận, quan niệm pháp lí và tùy thuộc vào đặc điểm, điều kiện cụ thể của từng hệ thống pháp luật, của từng giai đoạn, từng thời kỳ mà cách hiểu van dé này có thé có những điểm khác nhau.

Thứ nhất, về khái niệm pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật

Theo quan niệm trong các từ điển đa phần họ cho rằng pháp điển là một dạng hoạt động làm luật, cụ thể:

Đối với từ điển Luật học năm 1999 định nghĩa: “Pháp điển là quá trình làm thành một pháp điển (Bộ luật), tức là tập hợp, hệ thống hóa các văn bản pháp luật hiện hành, xem xét nội dung, loại bỏ các điều không còn phù hợp, mâu thuẫn, chong chéo, bố sung những diéu còn thiếu, những điều can dự liệu đáp ứng yêu cau phát triển của các quan hệ xã hội dé ban hành thành một Bộ luật Nhà nước pháp điền luật hình sự, luật to tụng hình sự, luật dan sự, luật lao động và ban hành các Bộ luật hữu quan Pháp điển là hoạt động lập pháp khác với hệ thống hóa pháp luật (hệ thong hóa pháp luật là hoạt động có tinh chất chuyên môn hành chinh)”!

Còn theo Từ điển Bách khoa Việt Nam: “Pháp điển là xây dựng một Bộ luật, đạo luật trên cơ sở tập hop, hệ thong hóa các văn bản pháp luật hiện hành, loại bỏ các quy

* Khoa Pháp luật Hành chính - Nhà nước Trường Đại học Luật Hà Nội! Từ điển Luật học, Nxb Từ điển Bách khoa, Hà Nội, 1999, tr 364

định không còn phù hợp, bồ sung, dự liệu những quy định đáp ứng sự điều chỉnh pháp lý đối với những quan hệ xã hội đang phát triển”?

Riêng, theo quan điểm của Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật của Trường Đại học Luật Hà Nội coi tập hợp và pháp điển là hai hình thức của hệ thống hóa pháp luật; kết quả của pháp điển là một văn bản quy phạm pháp luật mới, ra đời trên cơ sở tập hợp, rà soát, sắp xếp các quy phạm pháp luật theo một trình tự logic chặt chẽ và nhất quán Văn bản pháp luật mới có hiệu lực pháp lý cao hơn hoặc rộng hơn, tổng quan hơn về phạm vi điều chỉnh, hoàn thiện hơn về kỹ thuật lập pháp hoặc đồng thời đạt được tất cả các yêu cầu đó.

Ngoài ra, quan niệm chung có thé chia pháp điển thành hai hình thức chính, đó là: () Pháp điển về mặt nội dung (substantive codification) là cách hiểu pháp điển mang tính truyền thống, theo đó, pháp điển là việc xây dựng một bộ luật trên cơ sở tập hợp các quy định hiện hành, loại bỏ các quy định không phù hop; bổ sung, dự liệu những quy định mới để đáp ứng sự điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ xã hội dang phát triển Pháp điển về mặt hình thức (formal codification) là cách thức tập hợp, sắp xếp các QPPL đang có hiệu lực pháp luật thành các bộ luật theo từng chủ đề với những sửa đổi, điều chỉnh cần thiết về mặt kỹ thuật nhằm làm cho các quy định này phù hợp với nhau nhưng vẫn đảm bảo trật tự pháp lý của các quy định Hay nói cách khác, pháp điển về mặt hình thức không nhằm tạo ra những bộ luật đồ sộ mà là sự sắp xếp các quy phạm theo cá chủ đề nhằm phục vụ cho công tác tra cứu.

Hiểu theo nghĩa pháp luật thực định theo Khoản 1, Điều 2, Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật năm 2012 thì “Pháp điển là việc cơ quan nhà nước rà soát, tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực trong các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, trừ Hiến pháp, dé xây dựng Bộ pháp điển”.Š

Qua đó, có thé thấy, pháp điển được hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau, nhưng tựu trung lại mục tiêu quan trọng dau tiên của hoạt động pháp điển là làm cho pháp luật dé tìm kiếm, dé tiếp cận hơn đối với mọi đối tượng liên quan.

Thứ hai, kết quả thực hiện pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật

Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật năm 2012 đã xác định phương thức thực hiện pháp điển là pháp điển về mặt hình thức, do đó sản phẩm sau cùng của hoạt động pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật sẽ là Bộ pháp điển Bộ pháp điển là tập hợp những quy phạm pháp luật được cơ quan có thâm quyền sắp xếp từ cấp Thông

tư trở lên va đang còn hiệu lực theo một trật tự hợp lý, thường xuyên, kip thời cập nhật? Từ điển Bách khoa Việt Nam, Nxb Từ điển Bách khoa, tập 3, Hà Nội, 2003, tr.419.

3 Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2013, tr 3

những quy phạm pháp luật mới hoặc loại bỏ quy phạm pháp luật hết hiệu lực mà chưa có quy phạm sửa đổi, bồ sung, thay thé trong hệ thống quy phạm pháp luật hiện hành.

Theo quy định của Pháp lệnh Pháp điển năm 2012 thì Bộ Pháp điển của Việt Nam hiện nay được cấu trúc theo chủ đề, với 45 chủ đề trong đó mỗi chủ đề chứa đựng các quy phạm pháp luật điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội nhất định được xác định theo lĩnh vực cụ thể Tính đến thời điểm hiện nay, Bộ Pháp điển được dự kiến chứa đựng 271 đề mục thuộc 45 chủ đề, với mỗi đề mục lại tập hợp quy phạm pháp luật điều chỉnh một nhóm quan hệ xã hội nhất định Bộ Pháp điển sẽ góp phần tích cực, hiệu quả, giúp người dân, doanh nghiệp, cơ quan Nhà nước dễ dàng và thuận tiện hơn trong việc tìm kiếm, tra cứu các quy phạm pháp luật cần thiết.

Bộ Pháp điển hiện nay được đăng tải trên Công thông tin độc lập, do Nhà nước giữ bản quyền và giao Bộ Tư pháp thống nhất quản lý, duy trì hoạt động Như vậy, Bộ Pháp điển được thực hiện dưới hình thức điện tử, nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển của đất nước trong thời đại Công nghiệp 4.0.

Thứ ba, mục đích, ý nghĩa của việc tiến hành pháp điển hệ thống quy phạm pháp

Hiện nay việc nghiên cứu, tổ chức thực hiện pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật là vẫn đề đang được quan tâm ở nước ta và pháp luật cũng đã bước đầu đề cập đến van đề này Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật đem lại những lợi ich và ý nghĩa quan trong,thé hiện ở các nội dung đó là:

(1) Tập hợp được tất cả các quy phạm pháp luật đang nằm phân tán, rải rác ở nhiều văn bản trong một văn bản pháp luật duy nhất trong đó gồm những quy phạm pháp luật còn hiệu lực trong một lĩnh vực, chủ đề nhất định (hoặc ở một số nước là do một cơ quan ban hành), theo một trật tự logic, nhằm bảo đảm thuận lợi cho việc áp

dụng, thực hiện văn bản pháp luật.

(2) Minh bạch hóa và bảo đảm tính cập nhật của các quy phạm pháp luật thông

qua việc bãi bỏ các nội dung không rõ ràng, mẫu thuẫn, không phù hợp với Hiến pháp và các cam kết quốc tế; chỉ ra sự mâu thuẫn, chồng chéo, không đầy đủ trong hệ thống luật pháp và chuẩn bị đề xuất các sửa đồi, bổ sung cần thiết từ đó nâng cao tính thống nhất của các quy định pháp luật.

(3) Góp phần bảo đảm duy trì tính hệ thống của hệ thống pháp luật Theo cách thức pháp điển này, phần lớn các quy phạm pháp luật sẽ được sắp xếp vào các bộ luật với phạm vi nội dung được xác định rõ ràng, ồn định, có tính hệ thống cao Bộ Pháp điển sẽ được sử dụng như một phương tiện để thực hiện việc hệ thống hóa các quy định pháp luật một cách liên tục vì tất cả các quy định mới được ban hành đều được

đưa vào Bộ pháp điển ngay lập tức và các việc thay thé các quy định cũ cũng được thực hiện ngay trên Bộ pháp điền.

(4) Nâng cao sự tin tưởng của người dân vào hệ thống pháp luật Việc xây dựng các bộ pháp điển một cách có hệ thống và toàn diện sẽ nâng cao sự ôn định và thống nhất của hệ thống pháp luật và vì vậy sẽ nâng cao sự tin tưởng của người dân vào hệ thống pháp luật.

(5) Tạo điều kiện thuận lợi trong quá trình làm luật Trong bối cảnh tất cả quy phạm pháp luật đã được sắp xếp một cách hệ thống trong các bộ pháp điển thì việc sửa đôi, bô sung hoặc ban hành mới các quy định sẽ được thực hiện một cách dễ dàng hơn trên cơ sở các quy định của bộ pháp điển mà không phải tiến hành rà soát, kiểm tra các văn bản phân tán trong hệ thống pháp luật như hiện nay Hơn thế nữa, trong trường hợp các bộ pháp điển đã được xây dựng ôn định, việc làm luật trong một lĩnh vực có thé chỉ dừng lại ở việc sửa đồi, bổ sung các bộ pháp dién trong lĩnh vực đó mà nhất thiết phải chỉnh sửa hay ban hành mới cả một luật hay một bộ luật như hiện nay.

2 Chủ thé và quy trình pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật 2.1 Chủ thể pháp điển hệ thông quy phạm pháp luật

Chủ thể pháp điển ở nước ta hiện nay bao gồm hai loại: chủ thé tiến hành pháp điển và chủ thể tham gia pháp điển, cụ thé:

- Đối với chủ thể tiến hành pháp điển thuộc về nhiều cơ quan Nhà nước, theo nguyên tắc cơ quan nào phụ trách lĩnh vực gi thì sẽ được giao thực hiện pháp dién đối với lĩnh vực đó Trong đó, đầu mối chịu trách nhiệm chính thuộc về Bộ Tư pháp mà cơ quan được giao nhiệm vụ chủ yếu thực hiện chức năng giúp việc cho Bộ Tư pháp là Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật.

Dé cụ thé hóa về chủ thé tiến hành pháp điển được quy định tại Điều 4 Pháp lệnh Pháp điển hệ thông quy phạm pháp luật năm 2012 đó là:

(1) Bộ, cơ quan ngang bộ thực hiện pháp dién đối với quy phạm pháp luật trong

văn bản quy phạm pháp luật do mình ban hành hoặc chủ trì soạn thảo; quy phạm pháp

luật trong văn bản quy phạm pháp luật do co quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội điều chỉnh những vấn đề thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của mình.

(2) Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tôi cao, Kiểm toán nhà nước thực hiện pháp điển đối với quy phạm pháp luật trong văn bản quy phạm pháp luật do

mình ban hành hoặc chủ trì soạn thảo; quy phạm pháp luật trong văn bản quy phạm

pháp luật do cơ quan, tô chức, đại biểu Quốc hội điều chỉnh những van đề thuộc lĩnh

vực hoạt động của mình.

(3) Văn phòng Quốc hội thực hiện pháp điển đối với quy phạm pháp luật trong văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành điều

chỉnh những van đề không thuộc thâm quyên thực hiện pháp điển của các cơ quan Nhà

nước nêu trên.

(4) Văn phòng Chủ tịch nước thực hiện pháp điển đối với quy phạm pháp luật trong văn bản quy phạm pháp luật do Chủ tịch nước ban hành không thuộc thâm quyền thực hiện pháp điển của cơ quan Nhà nước nêu trên.

Đối với loại chủ thé tham gia pháp điển Hiện nay nước ta đã mở rộng chủ thé tham gia pháp điển bằng việc mời các cộng tác viên là những nhà khoa học, những chuyên gia trong lĩnh vực pháp điển dé cùng tham gia Day là thành công rất đáng ghi nhận trong việc đổi mới tư duy về chủ thé pháp điển.

2.2 Quy trình thực hiện pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật

Theo quy định của Pháp lệnh Pháp điển năm 2012, Bộ pháp điển được thực hiện

theo các bước trình tự, đó là:

(i) Xây dựng cấu trúc của đề mục (hoạt động này do các chủ thể có thâm quyền quy định tại Điều 4 của Pháp lệnh Pháp điển năm 2012 thực hiện);

(ii) Thu thập và phân loại các văn bản quy phạm pháp luật thuộc nội dung của

đề mục (do các chủ thể tiến hành pháp dién thực hiện);

(iii) Sắp xếp các quy phạm pháp luật theo đề mục (do cơ quan thực hiện pháp điển thực hiện); Tham định kết quả pháp điển theo đề mục (do Hội đồng thẩm định thực hiện trong thời hạn 30 ngày kế từ ngày nhận được hồ sơ đề nghị thâm định);

(iv) Hoàn thiện, ký xác thực kết quả pháp điển theo đề mục và sắp xếp đề mục vào chủ đề (do thủ trưởng cơ quan thực hiện pháp điển ký và đóng dấu);

(v) Thông qua kết quả pháp điển theo chủ đề và sắp xếp các quy phạm pháp luật vào Bộ pháp dién, đăng tải trên Trang thông tin điện tử pháp điển (do Bộ Tư pháp thực hiện) và Cập nhật quy phạm pháp luật mới, đề mục mới vào Bộ pháp điền (do cơ quan thực hiện pháp điển gửi hồ sơ đề nghị cập nhật lên Bộ Tư pháp — việc cập nhật phải được thực hiện ngay tại thời điểm quy phạm pháp luật mới, đề mục mới có hiệu lực thi hành Trong đó những nội dung thẩm định kết quả pháp điển theo đề mục bao gồm: Tính chính xác, đầy đủ của các quy phạm pháp luật trong đề mục; Sự phù hợp của vi trí quy phạm pháp luật trong đề mục; Sự tuân thủ trình tự, thủ tục pháp điển theo dé mục; Các van đề khác liên quan đến nội dung của dé muc.*

3 Thực tiễn về pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật và một số kiến nghị

hoàn thiện

3.1 Thực tiễn pháp điển hệ thong quy phạm pháp luật

4 Theo khoản 2 Điều 10 Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật số 03/2012/UBTVQH13 ngày 16tháng 4 năm 2012 của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

Từ trước tới nay, ở Việt Nam chỉ có hình thức pháp điển về nội dung (với việc

pháp điển, xây dựng các bộ luật như Bộ luật dân sự, Bộ luật lao động, Bộ luật hình

sự ) Do đó khi nói đền pháp điển, nhiều người nghĩ ngay tới việc tập hợp tat cả các van đề về cùng một lĩnh vực được quy định rải rác ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau trong những bộ luật có kết cấu chặt chẽ, với sự sửa đôi, bố sung các quy phạm pháp luật nhằm bảo đảm phù hợp với thực tiễn Tuy nhiên nếu thực hiện pháp điển theo hình thức này thì công cuộc pháp điển là một quá trình lâu đài và thậm chí có thê là một quá trình “không bao giờ hoàn thành” Do đó, dé thực hiện mục đích đảm bảo cho người dân và các chủ thé khác có thé dé dàng tiếp cận với các quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành theo các lĩnh vực khác nhau, thì cần tiễn hành cách thức pháp điển về mặt hình thức với những ưu thế về tính thực dụng của nó Đây là van dé mới ở

Việt Nam và tuy Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã ghi nhận rõ chủ trương

sử dụng cách thức pháp điển về mặt hình thức để tiến hành pháp điển tổng thé hệ thống pháp luật Việt Nam, nhưng nhiều người, ké cả trong giới luật gia còn chưa hình dung rõ hoặc có những quan niệm rất khác nhau về khái niệm cũng như cách thức tiến hành pháp điển hoá Nói cách khác là cách hiểu về hình thức pháp điển hình thức có thể chưa thống nhất và chưa nhận được sự ủng hộ rộng rãi ở nước ta Vì vậy, dé tạo điều kiện thuận lợi cho việc tiến hành hoạt động pháp điển, việc đầu tiên là cần phải làm rõ và thống nhất cách hiểu về cách thức pháp điển theo hình thức và các lợi ích mà nó đem lại Kinh nghiệm của Cộng hòa Pháp trong vấn đề này cũng cho thấy điều đó Sau hon 10 năm tiến hành pháp điển về theo hình thức thi ở Cộng hòa Pháp vẫn có những quan điểm quay về với truyền thống pháp điển theo nội dung.

- Chưa có quy định đầy đủ làm cơ sở pháp lý cho việc pháp điển.

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 chỉ mới dừng lại ở việc

quy định: “quy phạm pháp luật phải được rà soát, tập hợp, sắp xếp thành bộ pháp điển theo từng chủ đề” mà chưa quy định cụ thé cách thức, trách nhiệm và quy trình, thủ tục tiến hành pháp điển Hơn thé nữa, pháp điển theo nghĩa sắp xếp các quy phạm hiện hành thành các bộ pháp điển theo chủ đề là một công việc hoàn toàn chưa có tiền lệ ở Việt Nam nên chắc chan việc thực hiện trên thực tế sẽ gặp nhiều lúng túng.

- Số lượng văn bản cần pháp điển lớn, trong khi đó các văn bản này có nhiều chồng chéo, mâu thuan,thiéu đồng bộ, kỹ thuật soạn thảo chưa hoàn thiện

Theo thống kê từ Cơ sở dữ liệu của Văn phòng Quốc hội thì hiện tại, tổng SỐ

lượng văn bản quy phạm pháp luật đang có hiệu lực pháp luật là 19.095 văn bản Với

lượng văn bản lớn như vậy thì khối lượng công việc pháp dién sẽ rất phức tạp Công việc này càng trở nên khó khăn hơn do kỹ thuật lập pháp trong rất nhiều văn bản pháp luật còn hạn chế Điều này có nguyên nhân từ việc do trước đây chúng ta chưa có những quy chuẩn chung trong hoạt động soạn thảo các quy phạm pháp luật Trong thời

gian vừa qua, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Quy chế về kỹ thuật trình bày dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội nhưng văn bản này vẫn chỉ mới dừng lại với các quy định nguyên tắc và nhiều quy định không được các cơ quan có thẩm quyền áp dụng Một số điểm chưa thống nhất trong kỹ thuật soạn thảo văn bản có thể nhận thay như bố cục văn ban; các quy định chung, quy định về thanh tra, kiểm tra, về khen thưởng, xử lý vi phạm; vấn đề tên goi cua

Diéu, Chương; quan niệm về khoản và điểm trong một điều; vấn đề xác định rõ các

văn bản hoặc điều khoản của các văn bản ban hành trước bị huỷ bỏ khi có một văn bản

mới ban hành (liên quan tới việc xác định giá trị hiệu lực của từng quy phạm trong

tổng số hơn 19 nghìn văn bản) Những hạn chế này sẽ gây ra những khó khăn cho quá trình xây dựng các chú thích cũng như thực hiện việc kết hợp các điều khoản trong tiễn trình pháp điền.

Bên cạnh những tồn tại về kỹ thuật lập pháp thì những mâu thuẫn về nội dung giữa các văn bản pháp luật cũng là một hạn chế lớn của hệ thống pháp luật Sự mâu thuẫn giữa Luật nhà ở và Luật đất đai về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; giữa Luật nhà ở và Bộ luật Dân sự về thời điểm chuyển quyên sở hữu; giữa Luật nhà ở và Luật kinh doanh bất động sản về thời điểm đặt cọc tiền mua nhà đã thé hiện sự chưa thống nhất của hệ thông pháp luật Vấn đề này sẽ tạo ra những khó khăn cho hoạt động pháp điển vì khi pháp điển phải lựa chọn một trong những phương án có sự mâu thuẫn, chồng chéo trong khi về nguyên tắc trong pháp điển hoá chỉ nên can thiệp về mặt kỹ thuật các quy phạm pháp luật được pháp điển Tuy nhiên, đây cũng chính là lợi ích của việc pháp điển hoá vì qua hoạt động này sẽ góp phần quan trọng làm hạn chế các điểm mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống pháp luật.

- Có nhiều cơ quan có thâm quyền ban hành văn bản và có nhiều đầu mối thực hiện chức năng hệ thống hóa văn bản

Mặc dù đã được sửa đổi theo hướng giảm bớt đi, nhưng theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, hiện nay vẫn có hơn 15 loại văn bản do các cơ quan có thâm quyền thuộc các cấp độ khác nhau ban hành Với số lượng các cơ quan được quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật quá lớn, việc tiến hành pháp điển về mặt hình thức cũng sẽ trở nên khó khăn, vì một trong những nguyên tắc cơ bản của cách thức pháp điển này là phải tôn trọng thức bậc pháp lý của các văn ban, tránh tình trạng xảy ra sự xung đột về thâm quyên ban hành sau khi các bộ pháp điển đã được phê chuẩn.

Bên cạnh đó, để đảm bảo thuận lợi hơn trong quá trình áp dụng và thực hiện pháp luật, ở nước ta cũng đã giao cho các co quan hữu quan tiễn hành hệ thống hoá pháp luật Tuy nhiên do có nhiều đầu mối thực hiện (như Công báo của Chính phủ; Bộ tư pháp; Văn phòng Quốc hội ) nên hoạt động này chưa thống nhất Vì vậy, dé tạo

điều kiện thuận lợi cho hoạt động pháp điển, cần phải xác định cơ chế thông nhất cho hoạt động này, tránh tình trạng có sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ

quan nhà nước.

- Thời gian và kinh phí dành cho hoạt động pháp điền.

Việc xây dựng các Bộ pháp điển hoá đầu tiên bao giờ cũng đòi hỏi một lượng chi phí lớn cả về thời gian, tài chính và nhân sự Quá trình đó bao hàm một chuỗi các hoạt động khác nhau từ việc xây dựng các chương trình tiễn hành pháp điển; lựa chọn nhân sự, xây dựng các tô chức bộ máy phục vụ cho việc tiến hành pháp điển; đào tạo kỹ thuật; tiến hành các hoạt động pháp điển cụ thể; rà soát, giám sát kỹ thuật; trình và thông qua các bộ pháp điển Điều này đòi hỏi Nhà nước phải có sự đầu tư thích đáng cho chương trình này tập trung trong một khoảng thời gian nhất định Sau khi các Bộ pháp điển được ban hành thì việc cập nhật liên tục nó sẽ được thực hiện đơn giản hơn rất nhiều.

3.2 Kiến nghị hoàn thiện quy định pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật

Đề hoạt động pháp điển được tiến hành một cách thuận lợi, bên cạnh việc thống nhất cách hiểu về nội dung của phương thức pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật cần thực hiện một số nội dung sau:

- Thong nhất về cấp độ của các bộ pháp điển.

Thông thường ở các nước thì việc pháp điển theo hình thức thường được chia thành hai cấp độ là cấp độ các văn bản luật do cơ quan lập pháp ban hành và cấp độ

các văn bản dưới luật do cơ quan hành chính nhà nước trung ương ban hành Vì vậy,

trong điều kiện ở nước ta việc xác định có bao nhiêu cấp độ pháp điển là vấn đề mang tính pháp ly quan trọng vi đây là van đề có liên quan đến tình trạng xung đột về thắm quyên khi thông qua Bộ pháp dién và khi có nhu cầu sửa đổi bộ pháp điển sau này.

- Có cơ chế phù hợp trong việc thông qua bộ pháp điển

Một trong những yêu cầu quan trọng của việc pháp điển là Bộ pháp điển cần phải được cơ quan có thâm quyên thông qua kịp thời dé tránh trường hợp bị lạc hậu do các văn bản sốc thuộc phạm vi pháp điển liên tục được sửa đổi, bổ sung Yêu cầu thông qua nhanh chóng cũng phù hợp với tính chất của việc pháp điển là hầu như không làm thay đổi về nội dung cơ bản của những văn ban được pháp dién, cần phải xác định một cơ chế hợp ly dé Quốc hội giám sát chất lượng của các bộ pháp điển và phê chuẩn các bộ pháp điển ở cấp độ văn bản luật Có thể nghiên cứu việc giao cho một cơ quan của Quốc hội phê chuan Bộ pháp điển hoặc Quốc hội có thé ủy quyền cho Chính phủ trong việc tiễn hành pháp dién và sau đó các văn ban này sẽ được Quốc hội hợp thức hóa.

- Xác định tổng thé các đề mục pháp điển

Khi xây dựng một Bộ pháp điển thì việc xác định phạm vi quy định của có ý nghĩa rất quan trọng Trong khi đó, việc xác định phạm vi của một bộ pháp điển thường liên quan đến phạm vi của các bộ pháp điển khác bởi vì trong hệ thống pháp luật, giữa các lĩnh vực thường có các khoảng giao thoa nhất định Việc xác định phạm vi của một bộ pháp điển sẽ liên quan đến các bộ pháp điển còn lại trong tông thé của hệ thống pháp luật vì theo nguyên tắc các quy phạm pháp luật hiện hành một khi đã được pháp điển vào một bộ luật thì không còn hiệu lực pháp luật Kinh nghiệm của các nước đi trước cho thấy để tạo thuận lợi cho việc tiến hành pháp điển, cần phải xây dựng tong thê các đề mục của các bộ pháp điển trong hệ thống pháp luật dé tiến hành pháp điển theo chương trình nhất định Cộng hoà Pháp đã tiễn hành pháp điển hoá khi chưa xây dựng tông thé đề mục các Bộ pháp điển ngay từ đầu, do đó đến nay, khi đã pháp điển được một nửa số văn bản quy phạm pháp luật thì việc pháp điển các văn bản còn lại đã gặp những khó khăn, lang túng va bất cập về phạm vi pháp điển do có sự giao thoa với các văn ban đã được pháp điền.

- Thông nhất về quy trình và kỹ thuật thực hiện

Pháp điền theo hình thức là một vấn dé mang tính kỹ thuật cao Vì vậy, điều cần thiết là phải có sự thống nhất về mặt kỹ thuật làm cơ sở cho tiến trình thực hiện Trước hết, can xác định rõ về quy trình thực hiện pháp điển nhằm bao đảm việc cập nhật đối với hoạt động lập pháp đang diễn ra liên tục trên thực tế Các nguyên tắc tiến hành pháp điển phải đảm bảo đúng nguyên tắc tôn trọng tối đa tính thứ bậc và nội dung của các quy phạm hiện hành Cách thức trình bày bộ pháp điển như cách đánh số, cách thức bố cục của bộ pháp điển cũng là nội dung cần phải được xác định rõ ràng trước khi thực hiện Kỹ thuật xây dựng văn bản pháp điển cũng cần phải được quy định thống nhất và về cơ bản, cũng cần phải tương tự như kỹ thuật xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của pháp luật về ban hành Đối với một số thuật ngữ riêng được sử dụng phô biến trong hoạt động pháp điển như “bãi bỏ”, “sửa đổi”, “bổ sung” cũng cần phải được thống nhất và định nghĩa rõ ràng, cụ thé

- Xây dựng bộ máy thực hiện hoạt động pháp điển hệ thong quy phạm pháp luật Kinh nghiệm ở một số nước cho thấy dé thúc đây hoạt động pháp điển cần thành lập và trao nhiệm vụ cho những đầu mối thống nhất trong việc chỉ đạo, xây dựng chương trình và thiết lập các quy phạm mang tính hướng dẫn đối với hoạt động pháp điển; xác định rõ cơ quan có trách nhiệm pháp điển hoá; đồng thời quy định rõ về nhiệm vụ, thầm quyền của cơ quan chỉ đạo cũng như cơ quan thực hiện pháp điển Mặt khác, khi có sự phân chia trách nhiệm giữa các cơ quan khác nhau theo cấp độ thì vẫn cần có sự thống nhất về kỹ thuật tiến hành pháp điển giữa các cấp độ khác nhau này Khi đó, nội dung này có thể được ban hành bằng một văn bản mang tính hướng dẫn thống nhất của cơ quan có thâm quyền hoặc được đưa trực tiếp vào nội dung của Pháp

lệnh về pháp điển sắp tới được ban hành Bên cạnh đó, cần xác định rõ trách nhiệm và thâm quyền của cơ quan chỉ đạo pháp điển và các cơ quan tiễn hành pháp điển như: Xây dựng tông thé các đề mục pháp điển và xây dựng một cấu trúc hợp lý cho mỗi Bộ pháp điển trên cơ sở tham vấn với các cơ quan hữu quan và góp ý của công chúng; Giám sát và thống nhất hướng dẫn công tác pháp điển tại các cơ quan khác nhau; Xây dựng và duy trì Bộ Pháp điển dưới dạng cơ sở dữ liệu điện tử có thé tra cứu, cập nhật được Cơ sở dữ liệu này sẽ được sử dụng như nguồn văn bản gốc để in bản in của Bộ Pháp điển và đồng thời cũng là bản điện tử được chuyền tải lên mạng (như vậy bản in và bản điện tử của Bộ Pháp điển sẽ hoàn toàn giống nhau); Sắp xếp các quy định đã được pháp điển bởi các Cơ quan tiến hành pháp điển vào một trật tự thống nhất trong Bộ Pháp điển; Duy trì Bộ Pháp điển dé đảm bảo tat cả các quy định mới, quy định sửa đổi, bố sung từ các cơ quan ban hành văn bản sẽ được cập nhật trong Bộ Pháp điển; Công bố Bộ Pháp điển và các bản cập nhật của Bộ Pháp điển một cách thường

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1 Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật năm 2012.

2 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

3 Dang Văn Chiến (2015), Pháp điển — những van dé lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội.

4 Phí Thị Thanh Tuyền (2017), Pháp điển hoá-nghiên cứu, phân tích, so sánh các mô hình pháp điển điển hình trên thé giới và kiến nghị đối với Việt Nam, Luận án tiễn sĩ luật học Trường Đại học Luật Ha Nội.

TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRONG VIỆC HỢP NHAT VĂN BẢN QUY PHAM PHAP LUẬT

ThS Lê Thị Ngọc Mai”

Tóm tắt: Với mục tiêu xây dựng hệ thống pháp luật đảm bảo tính thống nhất, minh bạch, dễ tiếp cận, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt động rat quan trọng và can thiết góp phan hoàn thành mục tiêu trên Trong khuôn khổ hội thảo khoa học cấp trường, bài viết tập trung phân tích, bình luận, đánh giá quy định pháp luật hiện hành về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc hop nhất văn bản quy phạm pháp luật, dong thời long ghép một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về nội dụng này.

Từ khóa: Cơ quan nhà nước, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, sửa đổi bỗ sung văn bản quy phạm pháp luật.

1 Khái quát về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

Theo Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật năm 2012 (sau đây gọi tắt là Pháp lệnh hợp nhất) thì hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là việc đưa nội dung sửa đôi, bố sung trong văn bản sửa đôi, bé sung một số điều của văn bản đã được ban hành trước đó vào văn bản được sửa đổi, bổ sung theo quy trình, kỹ thuật quy định tại Pháp lệnh Việc hợp nhất văn bản chỉ được tiễn hành đối với văn bản do cùng một cơ quan nhà nước có thấm quyền ban hành, đồng thời phải đảm bảo không làm thay đổi nội dung và hiệu lực của văn bản được hợp nhất.

Vé van bản được hợp nhất

Trước hết, văn bản được hợp nhất là văn bản sửa đổi, bỗ sung và văn bản được sửa đôi, b6 sung Mà theo quy định của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi tắt là Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ), văn bản

sửa đôi, bô sung một số điều là văn ban sửa đổi, bố sung, bãi bỏ một hoặc một SỐ quy

định của văn bản hiện hành, và tên của văn ban sửa đổi, b6 sung một số điều gồm: tên loại văn bản có kèm theo cum từ “sửa đổi, bổ sung một số điều của” và tên day đủ của văn bản được sửa đôi, bố sung một số điều (Điều 77 và Điều 80) Như vậy, văn bản quy phạm pháp luật có nội dung sửa đổi, bố sung nội dung của văn bản quy phạm pháp luật khác nhưng tên văn bản không có cụm từ "sửa đổi, bố sung" sẽ không phải là văn bản sử dụng để hợp nhất Tuy nhiên, có thể thấy việc có hay không cụm từ "sửa đổi, bổ sung" trong tên loại văn bản chỉ là van đề về hình thức, còn về mặt bản chat thì

văn bản đó có nội dung sửa đôi, bô sung nội dung của văn bản quy phạm pháp luật

* Khoa Pháp luật Hanh chính- Nhà nước, Dai học Luật Hà Nội

khác, vì vậy, dé giúp cho việc tra cứu, tim kiém quy định trong các van ban có nội dung sửa đôi, bố sung được dễ dàng, thuận lợi, thì việc hợp nhất các văn bản này là cần thiết.

Tuy nhiên, theo quy định của Pháp lệnh hợp nhất, hiện nay việc hợp nhất văn bản mới chỉ tiến hành đối với văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan trung ương ban hành Điều 4 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung

năm 2020) quy định các dạng văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở

trung ương ban hành gồm: Bộ luật, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; nghị định của Chính phủ; nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; quyết định của Thủ tướng Chính phủ; nghị quyết của Hội đồng Thâm phán Tòa án nhân dân tối cao; thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư của Bộ

trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân

dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước.

Ngoài ra, còn các văn bản quy phạm pháp luật có dạng khác được ban hành trước ngàyLuật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 có hiệu lực.

Về văn bản hợp nhất

Văn bản hợp nhất là văn bản được hình thành sau khi hợp nhất văn bản sửa đổi, bồ sung với văn bản được sửa đổi, bô sung Với kỹ thuật trình bày cụ thé ứng với từng trường hợp, văn bản này thé hiện rõ: những quy định đã được sửa đổi; những quy định được bồ sung; những quy định được sửa đôi, bố sung: những quy định bị bãi bỏ Điều 4 Pháp lệnh hợp nhất quy định văn bản hợp nhất được sử dụng chính thức trong việc áp dụng và thi hành pháp luật Tuy nhiên, trong trường hợp do sai sót về kỹ thuật dẫn đến nội dung của văn bản hợp nhất khác với nội dung của văn bản được hợp nhất thì áp dụng các quy định của văn bản được hợp nhất (khoản 1 Điều 9 Pháp lệnh hợp nhất).

Như vậy, việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt động mang tính

kỹ thuật, không tạo ra các quy phạm pháp luật mới và cũng không tạo ra văn bản quy phạm pháp luật mới Hoạt động này chỉ đơn thuần tạo ra một văn bản thống nhất,

trong đó chứa những quy định có hiệu lực (hoặc sẽ có hiệu lực, nếu như văn bản sửa đối, bố sung chưa có hiệu lực vào thời điểm ban hành văn bản hợp nhất), giúp qua trình áp dụng và thi hành pháp luật được thuận tiện hơn Khi có văn bản sửa đôi, bố

sung thuộc thâm quyền hợp nhất của cơ quan mình, Thủ trưởng cơ quan có trách nhiệm phân công tổ chức pháp chế hoặc đơn vị chuyên môn trực thuộc khác tiễn hành thực hiện hợp nhất Trường hợp đơn vị chuyên môn thực hiện hợp nhất văn bản thì thông thường sau đó sẽ gửi tô chức pháp chế của cơ quan dé kiểm tra tính chính xác, hiệu lực của các quy phạm được hợp nhất cũng như kỹ thuật, thé thức của văn bản hợp nhất trước khi trình Thủ trưởng cơ quan ký xác thực văn bản hợp nhất.

Vai trò của hoạt động hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

Hợp nhất văn bản được thực hiện khi có văn ban sửa đôi, bố sung văn bản quy phạm pháp luật khác Việc sửa đổi, b6 sung văn bản trong quá trình thi hành văn ban đó là điều không thể tránh khỏi, nhằm đảm bảo sự tương thích, phù hợp giữa pháp luật

và đời song Tuy nhién, viéc nhiều văn ban được sửa đổi, bố sung, thậm chí được sửa

đổi, bố sung nhiều lần, hay việc áp dụng kỹ thuật một văn ban sửa đổi, b6 sung nhiều văn bản khiến khối lượng các văn bản cần được tra cứu, áp dung, thi hành ngày cảng nhiều, việc cập nhật nội dung sửa đổi, bổ sung đôi khi gặp nhiều khó khăn, vướng mắc, thiếu sót Dé tìm hiểu một quy định hay một văn ban còn hiệu lực sẽ phải tra cứu nhiều văn bản, gồm cả văn ban sửa đồi, bố sung và văn bản được sửa đôi, bé Sung Điều này có thể dẫn đến tình trạng các cơ quan, tô chức, doanh nghiệp, người dân gặp rủi ro khi áp dụng, thi hành pháp luật nếu như trong một văn bản quy phạm pháp luật có thể chứa đựng cả những quy định còn hiệu lực và những quy định hết hiệu lực hoặc các quy định còn hiệu lực điều chỉnh về một vấn đề nhưng lại rải rac ở nhiều văn bản

quy phạm pháp luật khác nhau.

Hơn nữa, để xác định một quy định hiện hành áp dụng cho một trường hợp cụ thé, co quan nhà nước, tô chức, cá nhân phải mat nhiều thời gian, nhân lực và chi phí cho việc tìm kiếm, tập hợp và nghiên cứu, cũng như xác định văn bản nào đã được sửa đổi, bố sung, các lần sửa đối, bố sung: quy định nào còn hiệu lực, quy định nào hết hiệu lực Chính vì vậy, việc thực hiện hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật nhăm góp phần tăng cường tính thống nhất, minh bạch, đơn giản, dễ tiếp cận hơn của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.

2s Tham quyền và trách nhiệm hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

của các cơ quan nhà nước

oud Tham quyền hop nhất văn bản quy phạm pháp luật

Hiện nay, việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật mới chỉ được tiến hành đối với các văn bản do cơ quan nha nước, cá nhân có thẩm quyền ở trung ương ban hành Vì vậy, thâm quyền hợp nhất văn bản được trao cho các chủ thê sau:

- Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội tô chức thực hiện việc hợp nhất và ký xác thực

van ban hợp nhât đôi với văn bản cua Quoc hội, Uy ban thường vụ Quôc hội, văn ban

liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị

- xã hội.

- Người đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản được sửa đổi, bố sung của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ tổ chức thực hiện việc hợp nhất và ký xác thực văn bản hợp nhất đối với văn bản của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, văn bản liên tịch giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính

trị - xã hội.

- Chánh án Tòa án nhân dân tối cao tô chức thực hiện việc hợp nhất và ký xác thực văn bản hợp nhất đối với văn bản do mình ban hành, văn bản của Hội đồng thâm phán Tòa án nhân dân tối cao, văn bản liên tịch do co quan mình chủ trì soạn thảo.

- Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao tô chức thực hiện việc hợp nhất và ký xác thực văn bản hợp nhất đối với văn bản do mình ban hành, văn bản liên tịch do

cơ quan mình chủ trì soạn thảo.

- Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, tô chức thực hiện việc hợp nhất và ký xác thực văn bản hợp nhất đối với văn bản do mình ban hành, văn bản liên tịch do cơ

quan mình chủ trì soạn thảo.

- Tổng Kiểm toán Nhà nước tô chức thực hiện việc hợp nhất và ký xác thực văn bản hợp nhất đối với văn bản do mình ban hành.

Hiện nay, Pháp lệnh hợp nhất chưa quy định trách nhiệm hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân Có lẽ tại thời điểm ban hành Pháp lệnh hợp nhất, thực tế số lượng văn bản được sửa đôi, bố sung và văn bản sửa đối, bổ sung của địa phương không nhiều, hoặc thường chỉ tập trung vào những vấn đề cụ thể có phạm vi điều chỉnh hẹp, nên ít ảnh hưởng đến việc tra cứu, tìm hiểu, áp dụng văn bản nên Pháp lệnh không quy định về việc hợp nhất văn bản của các cơ quan này Tuy nhiên, ở thời điểm hiện tại, việc phân cấp thâm quyền cho chính quyền địa phương được tiến hành ngày càng được thực hiện mạnh mẽ hơn, kéo theo đó là việc ban hành và sửa đôi, b6 sung các văn bản quy phạm pháp luật tại địa phương ngày càng nhiều, đặc biệt là chính quyền địa phương cấp tỉnh Chính vì vậy, cần cân nhắc sửa đổi, b6 sung Pháp lệnh hợp nhất theo hướng mở rộng thâm quyền và đối tượng hợp nhất văn bản đối với văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (ít nhất là cấp tỉnh) ban hành.

13.2 Trách nhiệm hợp nhất văn bản văn bản quy phạm pháp luật của các

cơ quan nhà nước

Đồng thời với việc quy định thâm quyên hợp nhất văn bản, Pháp lệnh hợp nhất

cũng quy định về trách nhiệm của các co quan nhà nước có thâm quyên trong việc hợp

nhất văn bản quy phạm pháp luật” Trong đó Pháp lệnh đưa ra quy định bao gồm: trách nhiệm của cơ quan thực hiện hợp nhất văn bản và trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong việc hợp nhất văn bản với tư cách là cơ quan quản lý hành chính về lĩnh vực này.

* Trách nhiệm của cơ quan thực hiện việc hợp nhất văn bản:

Theo quy định của Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật năm 2012, cơ quan thực hiện hợp nhất văn bản có trách nhiệm:

Thứ nhất, chủ trì, phối hợp với cơ quan có liên quan trong việc hợp nhất văn

Mặc dù việc hợp nhất văn bản là hoạt động mang tính chất kỹ thuật nhằm đưa nội dung sửa đôi, bô sung trong văn bản sửa đôi, bố sung vào văn bản được sửa đôi, bô sung Tuy nhiên, việc hợp nhất văn bản nhằm tạo ra một văn ban hợp nhất được sử dụng chính thức cho quá trình áp dụng và thi hành pháp luật, chính vì vậy, yêu cầu về độ chính xác của công việc này rất cao Dé đảm bao được điều này, cơ quan có thâm quyền hợp nhất văn bản cần phối hợp với các cơ quan ban hành, cơ quan Công báo; phối hợp giữa cơ quan, đơn vị soạn thảo với cơ quan, đơn vị được giao trực tiếp hợp

nhất; giữa cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản được sửa đôi, bé sung Với cơ quan soạn

thảo văn ban sửa đồi, bé sung (nếu thực tế là các cơ quan, đơn vị khác nhau, do có sự sáp nhập, giải thể hay lý do khác) Việc phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan thực hiện hợp nhất văn bản với các cơ quan, đơn vị có liên quan sẽ đảm bảo tính kịp thời và chính xác của việc hợp nhất văn bản.

Thứ hai, bảo đảm điều kiện cần thiết dé thực hiện việc hợp nhất văn bản;

Đề thực hiện có hiệu quả công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan thực hiện hợp nhất văn bản cần phải đảm bảo các điều kiện cần thiết cho việc triển khai Trong đó bao gồm các điều kiện về tổ chức bộ máy, nguồn nhân lực, tài chính Về tổ chức bộ máy, cơ quan thực hiện hợp nhất văn bản cần phải có phân công công việc cụ thể, rõ ràng; và nguồn nhân lực, cần sắp xếp nhân lực ôn định dé thực hiện nhiệm vụ này, tránh kiêm nhiệm quá nhiều công việc khác nhau, đồng thời chú trọng bồi dưỡng kỹ năng, nghiệp vụ cho người làm công tác này, bồ trí người có tính cân thận, cần mẫn và chú trọng tính chính xác dé thực hiện nhiệm vu; Về kinh phí, cần đảm bảo hỗ trợ kinh phí phù hợp phục vụ cho công tác.

Bên cạnh việc đảm bảo các điều kiện nêu trên, điều quan trọng là cơ quan thực hiện hợp nhất trong đó bao gồm cả lãnh đạo và các chuyên viên được phân công phụ trách, thực hiện công việc này cần có nhận thức đúng dan về vai trò, ý nghĩa của công tác hợp nhất văn bản; nâng cao ý thức, trách nhiệm, thực hiện một cách nghiêm túc,

Š Điều 10 Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, năm 2012.

5 Điêu 8, 9,10 Pháp lệnh Hợp nhât văn bản quy phạm pháp luật, năm 2012.

đúng tiến độ quy định, góp phần bảo đảm cho hệ thống pháp luật được đơn giản, rõ ràng, dễ sử dụng, nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật.

Thứ ba, bảo đảm việc hợp nhất văn bản ding thời hạn quy định

Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, văn bản liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với cơ quan trung ương của tô chức chính trị - xã hội, chậm nhất là 05 ngày làm việc, ké từ ngày văn bản sửa đổi, b6 sung được công bố, Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội hoàn thành việc hợp nhất văn bản và ký xác thực văn bản hợp nhất.

Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, văn ban sửa đổi, bổ sung văn bản liên tịch giữa Chính phủ với co quan trung ương của tô chức chính trị - xã , trong thời hạn 02 ngày làm việc, ké từ ngày ky ban hành, văn bản sửa đổi, bổ sung được gửi đến cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản được sửa đôi, bố sung dé thực hiện việc hợp nhất văn bản Và chậm nhất là 05 ngày làm việc, kế từ ngày nhận được văn bản sửa đối, bổ sung, người đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản được sửa đổi, bố sung hoàn thành việc hợp nhất văn bản và ký xác thực văn bản hợp nhất.

Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Hội đồng thầm phán Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tổng Kiểm toán Nhà nước và văn bản liên tịch do các cơ quan này chủ trì soạn thảo, chậm nhất là 05 ngày làm việc, kê từ ngày ký ban hành văn bản, người có thâm quyền phải hoàn thành việc hợp nhất văn bản và ký xác thực văn bản hợp nhất.

Qua thực tiễn cho thấy, thời hạn 5 ngày là quá ngắn vì tính riêng việc gửi văn bản từ cơ quan này đến cơ quan khác và thực hiện các thủ tụchành chính cần thiết trong quá trình hoàn thiện dự thảo văn bản hợp nhất (soạn thảo, trình Lãnh đạo các cấp, gửi văn bản hợp nhất đến tổ chức pháp chế dé kiémtra, cho ý kiến ) đã mat rất nhiều thời gian, đồng thời, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật cũng là công việc đòi hỏi sự chính xác, tỉ mỉ nên rất khó hoàn thành đúng thời hạn nếu muốn bảo đảm về chất lượng kết quả thực hiện hợp nhất.

Thứ tư, bảo đảm tính chính xác về nội dung và kỹ thuật hợp nhất của văn bản hợp nhất;

Hợp nhất văn bản không phải là một công việc quá phức tạp nhưng đòi hỏi tinh chính xác rất cao Việc hợp nhất văn bản không được làm thay đổi nội dung và hiệu lực của văn bản được hợp nhất Văn bản hợp nhất sau đó sẽ được sử dụng chính thức

trong quá trình áp dụng và thi hành pháp luật Chính vì vậy, trường hợp nội dung văn

bản hợp nhất không chính xác có thể ảnh hưởng trực tiếp đến việc giải quyết công việc

của các cơ quan nhà nước cũng như quyên lợi của các tô chức, cá nhân có liên quan Do đó, trách nhiệm quan trọng của cơ quan thực hiện hợp nhất văn bản là phải đảm bảo tính chính xác về nội dung của văn bản hợp nhất Để làm được điều này, cơ quan thực hiện hợp nhất cần lưu ý những kỹ thuật trong việc hợp nhất từng nội dung khác nhau của văn bản, từ việc hợp nhất về thé thức, kỹ thuật trình bay văn ban, hợp nhất tên văn bản, hợp nhất căn cứ ban hành đến việc hợp nhất nội dung được sửa đôi, nội dung được bổ sung, nội dung bị bãi bỏ Việc thực hiện đúng kỹ thuật hợp nhất cùng với việc nâng cao ý thức, trách nhiệm của cơ quan hợp nhất trong quá trình thực hiện sẽ góp phần đảm bảo tính chính xác của văn bản hợp nhất.

Thứ năm, gửi đăng công báo và đăng tải văn bản hop nhất trên trang thông tin

điện tử

Theo quy định của Pháp lệnh hợp nhất, văn bản hợp nhất phải được đăng đồng thời với văn bản sửa đôi, bỗ sung trên cùng một số Công báo Cơ quan thực hiện việc hợp nhất phải gửi văn bản hợp nhất cho cơ quan Công báo dé thực hiện việc đăng Công báo (cả Công báo in và Công báo điện tử) Riêng đối với văn bản hợp nhất thuộc trường hợp quy định tại Điều 19 Pháp lệnh hợp nhất (hợp nhất văn bản ban hành

trước ngày Pháp lệnh có hiệu lực) thì chỉ đăng Công báo điện tử.

Đồng thời, để đảm bảo cho các cơ quan, tô chức, cá nhân có liên quan có thể tiếp cận văn bản hợp nhất một cách nhanh chóng, tạo thuận lợi và hiệu quả cho quá trình áp dụng và thi hành pháp luật, Pháp lệnh còn quy định văn bản hợp nhất phải được đăng tải trên Trang thông tin điện tử của cơ quan ban hành văn bản được hợp nhất và Trang thông tin điện tử của cơ quan thực hiện việc hợp nhất văn bản Cụ thể:

- Văn bản hợp nhất từ các văn bản của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam phải đăng trên Trang thông tin điện tử của Quốc hội; - Văn bản hợp nhất từ các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, văn bản liên tịch giữa Chính phủ với với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc

Việt Nam phải đăng trên Trang thông tin điện tử Chính phủ Cơ quan thực hiện việc

hợp nhất có trách nhiệm gửi văn bản hợp nhất cho Văn phòng Chính phủ trong thời hạn 02 ngày làm việc, kê từ ngày ký xác thực, dé đưa lên Trang thông tin điện tử của

Chính phủ;

- Văn bản hợp nhất từ các văn bản do các cơ quan nhà nước khác ban hành (Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Kiểm toán nhà nước) phải được đăng tải trên Trang thông tin điện tử của cơ

quan thực hiện việc hợp nhất.

Tuy nhiên, trường hợp văn bản được hợp nhất là văn bản thuộc danh mục bí mật nhà nước theo quy định của pháp luật, thuộc đối tượng không đăng Công báo theo quy định tại Nghị định số 100/2010/NĐ-CP ngày 28 tháng 9 năm 2010 của Chính phủ quy định về Công báo thì văn bản hợp nhất của những văn bản này không thực hiện các quy định về đăng Công báo và đăng tải trên Trang thông tin điện tử.

Thứ sáu, xử lý sai sót trong văn bản hợp nhất.

Pháp lệnh hợp nhất quy định trong quá trình sử dụng văn bản hợp nhất, trường hợp cơ quan, tổ chức, cá nhân phát hiện có sai sót thì áp dụng quy định của văn bản được hợp nhất Do việc hợp nhất văn bản chỉ mang tính kỹ thuật, nhằm mục đích tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc thực hiện các quy định pháp luật hiện hành, nội dung văn bản hợp nhất phải bảo đảm tính chính xác so với nội dung của các văn bản được hợp nhất, vì vậy văn bản hợp nhất không phải là văn bản quy phạm pháp luật, không nhằm thay thế văn bản sửa đôi, bô sung và văn bản được sửa đôi, bố sung Do đó, trường hợp có sai sót trong quá trình hợp nhất dẫn đến sự khác nhau về nội dung giữa văn bản hợp nhất với văn bản được hợp nhất thì phải áp dụng văn bản được hợp nhất.

Đối với những trường hợp phát hiện sai sót trong việc hợp nhất văn bản dẫn đến nội dung của văn bản hợp nhất khác với văn bản được hợp nhất, cơ quan thực hiện hợp nhất văn bản có trách nhiệm xử lý sai sót và trong thời hạn 5 ngày ké từ ngày nhận được kiến nghị của cơ quan, tô chức, cá nhân, cơ quan thực hiện hợp nhất văn bản có trách nhiệm phối hợp với cơ quan Công báo xử lý sai sót trong văn bản hợp nhất và thực hiện việc đính chính trên Công báo theo quy định của pháp luật về công báo Sau khi đã xử lý sai sót của văn bản hợp nhất thì phải đăng tải lại văn bản hợp nhất đã

được xử lý sai sót trên Công báo điện tử và Trang thông tin điện tử của cơ quan thực

hiện hợp nhất văn bản theo quy định.

Như vậy, Pháp lệnh hợp nhất mới chỉ quy định về hướng xử lý về việc lựa chọn văn bản áp dụng trong trường hợp có nội dung khác nhau giữa văn bản hợp nhất và văn bản được hợp nhất, mà chưa có quy định về trách nhiệm pháp lý của các chủ thể để xảy ra sai sót trong quá trình hợp nhất Đây là một thiếu sót của Pháp lệnh, bởi mặc dù văn bản hợp nhất không phải là văn bản quy phạm pháp luật thay thế cho văn bản

được hợp nhất, tuy nhiên nó lại được sử dụng chính thức trong quá trình áp dung va thi

hành pháp luật, vì vậy, việc dé xảy ra những sai sót như vậy có thể dẫn đến việc áp dụng va thi hành pháp luật không chính xác, thậm chi có thé gây ra những hậu quả pháp lý nhất định, ảnh hưởng đến quyền lợi của các đối tượng có liên quan Chính vì vậy, pháp luật cần có những quy định cụ thé về việc xử lý vi phạm đối với những trường hợp để xảy ra sai sót trong quá trình hợp nhất văn bản, nhằm nâng cao trách

nhiệm của các chủ thé có thâm quyên.

* Trách nhiệm của Bộ Tư pháp

Với tư cách là cơ quan của Chính phủ, Bộ Tư pháp thực hiện chức năng quản lý

nhà nước về xây dựng và thi hành pháp luật, kiểm tra, rà soát, pháp điển, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, phô biến, giáo dục pháp luật, thi hành án dân sự, thi hành án hành chính, bé trợ tư pháp Trong đó đối với công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, Pháp lệnh hợp nhất quy định Bộ Tư pháp có trách nhiệm:

Thứ nhất, hướng dẫn kỹ thuật hợp nhất văn bản; bồi dưỡng kỹ năng hợp nhất văn bản Thực hiện nhiệm vụ này, Bộ Tư pháp đã tiễn hành biên soạn tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật; hướng dẫn kỹ thuật hợp nhất văn ban thông qua việc tổ chức các lớp tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ hợp nhất văn bản

quy phạm pháp luật cho các bộ ngành, địa phương

Thứ hai, theo dõi, đôn đốc việc hợp nhất văn bản Với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước về lĩnh vực này, hàng năm Bộ Tư pháp tiễn hành đôn đốc các bộ ngành, địa phương triển khai công tác đúng yêu cầu, tiễn độ Việc đôn đốc được thực hiện dưới nhiều hình thức khác nhau như công văn đôn đóc, tô chức họp, liên hệ qua điện thoại để nắm tình hình, đề nghị có báo cáo tình hình theo định kỳ Việc theo dõi, đôn đốc nham phục vụ cho việc thực hiện hợp nhất được bảo đảm đúng yêu cầu của Pháp lệnh, đồng thời nâng cao chất lượng chung của công tác hợp nhất văn bản.

Thứ ba, kiến nghị cơ quan thực hiện hợp nhất văn bản xử lý sai sót trong văn bản hợp nhất Theo quy định của Pháp lệnh, cơ quan, tổ chức, cá nhân khi phát hiện có sai sót trong văn bản hợp nhất gửi kiến nghị đến cơ quan thực hiện việc hợp nhất đề xử lý; trường hợp không xác định được cơ quan thực hiện việc hợp nhất thì gửi kiến nghị đến Bộ Tư pháp dé Bộ Tư pháp thông báo ngay đến cơ quan có trách nhiệm xử lý sai sot.

Chính vì vậy, Bộ Tư pháp tự mình (thông qua hoạt động theo dõi, quản lý) hoặc trên

cơ sở kiến nghị của cơ quan, tô chức, cá nhân phát hiện thay có sai sót trong van bản hợp nhất đã được ban hành thì kiến nghị cơ quan thực hiện việc hợp nhất văn bản kịp

thời xử lý sai sót đó.

Trên đây là một sỐ phân tích, bình luận về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của pháp luật hiện hành Mặc dù là hoạt động mang tính kỹ thuật nhưng việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật lại có vai trò, ý nghĩa quan trọng trong việc minh bạch hóa hệ thống pháp luật, góp phần không nhỏ đến hiệu quả của việc áp dụng và thi hành pháp luật Dé làm tốt công tác này, trách nhiệm của các cơ quan thực hiện hợp nhất là rất lớn Những bat cập trong quy định pháp luật về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc hợp

nhât van bản cân được xem xét sửa đôi, bô sung cho phù hop./.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật số 17/2008/QH12 ngày 03 tháng 6

5 Thông tư liên tịch số 192/2013/TTLT-BTC-BTP ngày 13 tháng 12 năm 2013 của Bộ Tài chính và Bộ Tư pháp quy định lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật.

KỸ THUAT HỢP NHAT VĂN BẢN QUY PHAM PHÁP LUẬT VÀ HOAT DONG PHÁP DIEN HE THONG QUY PHAM PHÁP LUẬT

-THUC TIEN -THUC HIỆN VÀ KINH NGHIỆM TẠI BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG

Nông Ánh Dương" Tóm tắt: Trong công cuộc xây dựng một Nhà nước pháp quyên dé cao tỉnh thân thượng tôn pháp luật, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta hiện nay đã bao gom hàng nghìn van bản được ban hành, trở nên hết sức đô s6 và có phần công kênh, phức tap Dé xây dựng một hệ thong văn bản quy phạm pháp luật tinh gọn, hiệu quả, dễ dàng tra cứu cho người dân, hoạt động hợp nhất các văn bản quy phạm pháp luật cũng như pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật luôn được các cơ quan Nhà nước có thẩm quyén chi trọng, nhờ đó các kỹ thuật hợp nhất và quy định về hoạt động pháp điển cũng ngày càng được hoàn thiện Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện

các hoạt động này, bên cạnh những thành tựu sơ bộ đã đạt được, các cơ quan, đơn vị -trong đó có Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng gặp phải không ít khó khăn, vướng

Từ khóa: Kỹ thudt hợp nhất, Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, Pháp điển hệ thông quy phạm pháp luật, Bộ Tài nguyên và Môi trường.

1 Sự cần thiết của hoạt động hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật

Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật thực tế không phải là những thuật ngữ pháp lý mới hay xa lạ, vì đã được sử dụng ở nhiều quốc gia trên thế giới trong quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật Tuy nhiên tại Việt Nam, sau một thời gian dai 6n định đời sống xã hội bằng các quy phạm pháp luật được quy định cụ thé trong văn bản quy phạm pháp luật, số lượng văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thông pháp luật Việt Nam hiện nay đã lên tới hàng nghìn van bản, trở nên đồ sộ và có phần cồng kénh, phức tạp.

Việc các cơ quan Nha nước có thầm quyên liên tục ban hành các văn bản mới, hoặc sửa đối, bố sung các nội dung trong văn bản cũ, cộng với việc Nhà nước quy định nhiều loại văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, do nhiều cơ quan Nhà nước có thâm quyên ban hành, với giá trị hiệu lực pháp lý khác nhau, đã dẫn tới việc người dân khi áp dụng và thi hành pháp luật gặp nhiều khó khăn, lúng túng trong việc tra cứu và ap dụng, thi hành Tình trạng này xuất phát từ một nguyên nhân có thé hiểu được, đó là do các quy phạm pháp luật dùng để điều chỉnh quan hệ trong xã hội, tuy nhiên đời

* Vụ Pháp chế Bộ Tài nguyên và Môi trường

sông xã hội thực tế luôn có những vận động khách quan biến đôi không ngừng, dẫn tới việc các quy phạm pháp luật mặc dù chỉ mới được ban hành trong thời gian ngắn

nhưng cũng có trường hợp nhanh chóng trở nên lạc hậu và không còn phù hợp, đòi hỏi

phải được sửa đổi, bổ sung, thậm chí phải thay thé sớm Day cũng là một van đề tất yếu xảy ra khi trong những năm vừa qua, Việt Nam không ngừng hội nhập với quốc tế và phát triển chính trị - kinh tế - văn hóa — xã hội dé bắt kịp với các quốc gia khác.

Trước tình trạng như vậy, các cơ sở xuất bản, phát hành sách và tài liệu pháp luật là những tổ chức đầu tiên hướng tới việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật — tuy nhiên, việc hợp nhất này chỉ mang tính chất tự phát, không chính thức, không bài

bản và chuyên nghiệp cũng như không có tính pháp lý cao” Vì vậy, ngày 22 tháng 3

năm 2012, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật số 01/2012/UBTVQHI3 để tạo nền tảng cơ sở pháp lý đầu tiên cho

hoạt động này.

Sự công kênh, phức tạp của hệ thống pháp luật cũng dẫn đến tình trạng nhiều văn bản quy phạm pháp luật có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo; các quy phạm pháp luật bị tản mát, phân tán trong nhiều văn bản, dẫn đến khó khăn cho người dân và doanh nghiệp trong việc tra cứu Xuất phát từ nguyên nhân trên, hoạt động pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật, hay còn gọi là pháp điển hóa, cũng trở thành một hoạt động hết sức thiết yếu để hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay Từ điển thuật ngữ Lý luận Nhà nước và pháp luật năm 2008 định nghĩa “Pháp điển hoá là hình thức hệ thong hoá pháp luật trong đó, cơ quan nhà nước có thẩm quyên tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật, các chế định luật, các văn bản quy phạm pháp luật trong ngành luật theo trình tự nhất định, loại bỏ những mâu thuân chông chéo, các quy định lỗi thời và bố sung những quy định mới Kết quả của pháp điển hoá là văn bản quy phạm pháp luật mới trên cơ sở kế thừa và phát triển các quy phạm pháp luật cũ mà điển hình là bộ luật” Hoạt động pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật đóng vai trò quan trọng trong việc góp phần nâng cao tính thống nhất, đồng bộ, công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật tại Việt Nam, giúp người dân thuận lợi tìm kiếm, tra cứu

và sử dụng quy phạm pháp luật.

Với những lợi ích mà hoạt động pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật có thê đem lại trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật của Việt Nam, ngày 16 tháng 4 năm 2012, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật số 03/2012/UBTVQHI3, làm tiền đề đầu tiên để xây dựng một nén tảng cơ sở pháp lý dành cho hoạt động nay.

7 Dinh Dũng Sỹ, “Về du án Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số9/2011, tr 28-33.

2 Quy định của pháp luật hiện hành về kỹ thuật hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và hoạt động pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật

2.1 Kỹ thuật hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật

Tính đến thời điểm hiện tại, Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật số 01/2012/UBTVQHI3 của Ủy ban thường vụ Quốc hội ngày 22 tháng 3 năm 2012 vẫn là văn bản quy phạm pháp luật duy nhất điều chỉnh cụ thê và chỉ tiết các nội dung của hoạt động hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật Pháp lệnh đã đưa ra những giải thích cho các khái niệm “hợp nhất văn bản”, “văn bản được hợp nhất”, “văn bản hợp nhất”, cụ thê:

“Hợp nhất văn bản là việc đưa nội dung sửa đổi, bồ sung trong văn bản sửa đổi, bồ sung một số điều của văn bản đã được ban hành trước đó (sau đây gọi tắt là văn ban sửa đổi, bổ sung) vào văn bản được sửa đổi, bố sung theo quy trình, kỹ thuật

quy định tại Pháp lệnh này”.Š

“Văn bản được hợp nhất là văn bản sửa đổi, bỗ sung và văn bản được sửa đổi, bồ sung ”

“Văn bản hợp nhất là văn bản được hình thành sau khi hợp nhất văn bản sửa đổi, bồ sung với văn bản được sửa đổi, bồ sung ”10

Văn bản hợp nhất sau khi được hình thành sẽ chứa đựng toàn bộ quy phạm pháp luật của văn bản được hợp nhất, và những nội dung thé hiện kỹ thuật hợp nhất văn bản, nhưng trình tự, thủ tục và thể thức, kỹ thuật đối với văn bản hợp nhất sẽ được trình bày riêng biệt, không hoàn toàn giống với thé thức của một văn bản quy phạm pháp luật thông thường hay thé thức của một văn bản hành chính.!! Kỹ thuật hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong Chương 3 (từ Điều 11 đến Điều 18) của Pháp lệnh số 01/2012/UBTVQHI3 và Phụ lục Hướng dẫn kỹ thuật trình bay văn bản hợp nhất được ban hành kèm theo Pháp lệnh, cụ thé gom các nội dung như sau:

Thư nhất, thê thức văn bản hợp nhất.

Đề thống nhất cách thức trình bày văn bản hợp nhất, Pháp lệnh quy định cụ thê

về thé thức văn bản hợp nhất Theo đó, thé thức văn ban hợp nhất bao gồm phan quốc

hiệu, tiêu ngữ, tên văn bản hợp nhất, lời nói đầu, căn cứ ban hành, phần, chương, mục,

điều, khoản, điểm của văn bản được sửa đổi, bô sung và các nội dung được hợp nhất theo kỹ thuật quy định, phần quy định về việc thi hành, phần ký xác thực.

8 Khoản I Điều 2 Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật số 01/2012/UBTVQH13 của Uy ban thường

Thứ hai, trình bày tên văn bản hợp nhất.

Do trên thực tế một văn bản có thé được sửa đôi, bố sung nhiều lần so với nhiều tên gọi khác nhau và do chưa được hợp nhất các văn ban sửa đôi, bổ sung với văn bản được sửa đổi, bổ sung, nên đã gây ra những khó khăn, lung túng cho các cơ quan, tổ

chức, cá nhân trong việc xác định tên của văn bản được áp dụng, là tên văn bản được

sửa đối, bố sung hay tên văn bản sửa đồi, b6 sung Do vậy, khi tiến hành hợp nhất các văn bản được hợp nhất, cần phải thống nhất tên gọi của văn bản hợp nhất theo hướng ngắn gọn, thuận lợi cho quá trình viện dẫn, trích dẫn.

Theo đó, Điều 12 Pháp lệnh quy định cụ thé về việc xác định tên văn bản hợp nhất là tên của văn ban được sửa đổi, bố sung Văn bản được sửa đôi, bố sung có thê được sửa đổi, bỗ sung nhiều lần, nhưng tên của văn bản được ban hành lần đầu tiên là tên của văn bản hợp nhất.

Pháp lệnh quy định cụ thể cách trình bày tên văn bản hợp nhất Tên văn bản được sửa đổi, bố sung và tên văn bản sửa đổi, bổ sung được liệt kê ngay sau tên văn bản hợp nhất Kèm theo tên văn bản được sửa đôi, b6 sung và văn bản sửa đôi, bố sung phải ghi rõ số, ký hiệu, ngày, tháng, năm thông qua hoặc ký ban hành, tên cơ

quan ban hành và ngày có hiệu lực của từng văn bản.

Thứ ba, trình bày lời nói đầu được hợp nhất.

Van bản được sửa đồi, bố sung có lời nói đầu được sửa đôi, bố sung, bãi bỏ thì việc hợp nhất lời nói đầu được thực hiện theo quy định tại các điều 14, 15 và 16 của

Pháp lệnh.

Thứ tw, trình bày căn cứ ban hành trong văn bản hợp nhất.

Trong văn bản hợp nhất phải có ký hiệu chú thích ngay tại phần căn cứ ban hành và tại cuối trang của văn bản hợp nhất phải ghi chứ rõ tên, số, ký hiệu của văn ban sửa đổi, bổ sung và căn cứ ban hành của văn bản sửa đổi, bổ sung.

Thr năm, trình bày nội dung được sửa đổi trong văn ban hợp nhất

Van bản được sửa đối, bố sung có phần, chương, mục, điều, khoản, điểm, đoạn,

cụm từ được sửa đổi thì số thứ tự của phần, chương, mục, điều, khoản, điểm trong văn bản hợp nhất vẫn giữ nguyên như văn ban được sửa đổi, bổ sung.

Trong văn bản hợp nhất có ký hiệu chú thích ngay tại phần, chương, mục, điều,

khoản, điểm, đoạn, cụm từ được sửa đồi.

Tại cuối trang của văn bản hợp nhất phải ghi chú rõ tên, số, ký hiệu của văn bản

sửa đối, bô sung và ngày có hiệu lực của quy định sửa đôi phan, chuong, muc, diéu,

khoản, điểm, đoạn, cum từ Luu ý, ở đây cần ghi rõ ngày có hiệu lực của quy định sửa đổi chứ không phải ngày có hiệu lực của văn bản sửa đổi Thông thường, chỉ có một

thời điểm có hiệu lực đối cả văn bản, tuy nhiên, trên thực tế cũng có những quy định

có hiệu lực sớm hơn hoặc muộn hơn so với văn bản. * 1rình bày phan, chương, mục được sửa đổi

Đối với phần, chương, mục được sửa đôi chỉ sử dụng một ký hiệu chú thích cho

cả phần/chương/mục được sửa đổi, không chú thích từng nội dung trong

phan/chuong/muc do Ky hiệu chú thích được đặt tai từ cuối cùng của tên phan/chuong/muc được sửa đổi Tai phần chú thích nêu rõ tên, số, ký hiệu của văn bản sửa đối, bổ sung và ngày có hiệu lực của quy định sửa đôi phan/chuong/muc.

* Trinh bay diéu, khoản, điểm, đoạn, cụm từ được sửa đổi

Đối với Điều được sửa đổi chỉ sử dụng 01 ký hiệu chú thích cho cả nội dung của điều mà không chú thích ở từng khoản, điểm của điều đó Ký hiệu chú thích được đặt tại từ cuối cùng của tên điều Trong trường hợp điều không có tên thì ký hiệu chú thích đặt sau số thứ tự của điều Tại phần chú thích nêu rõ tên, số, ký hiệu của văn bản sửa đổi, bổ sung và ngày có hiệu lực của quy định sửa đổi điều (không phải ngày có hiệu lực của văn bản, tuy nhiên, trừ một sé trường hop đặc biệt, còn lai các quy định

này thường trùng với ngày có hiệu lực của văn bản);

Đối với khoản, điểm được sửa đổi thì tại mỗi khoản, điểm sửa đổi thì phải đặt một ký hiệu chú thích riêng ngay sau số thứ tự của khoản, điểm đó Tại phần chú thích nêu rõ tên, ký hiệu của văn bản sửa đổi, bổ sung và ngày có hiệu lực của quy định sửa đổi khoản, điểm;

Đối với đoạn, cụm từ được sửa đôi thì tại mỗi đoạn, cụm từ sửa đôi phải đặt một ký hiệu chú thích riêng ngày sau từ cuối cùng của đoạn, cụm từ sửa đổi Tại phần chú thích nêu rõ tên, số, ký hiệu của văn bản sửa đôi, bố sung và ngày có hiệu lực của quy định sửa đôi đoạn, cụm từ.

Thứ sáu, trình bày nội dung được bồ sung trong văn ban hợp nhất.

Văn ban sửa đổi, bỗ sung có thê bố sung cả một phần, một chương, một số mục,

điều, khoản, điểm, đoạn, cụm từ Pháp lệnh quy định việc hợp nhất nội dung được bố

sung được thực hiện như sau:

- Văn bản được sửa đôi, bố sung có phần, chương, mục, điều, khoản, điểm, đoạn, cum từ được bố sung thì số thứ tự của phân, chương, mục, điều, khoản, điểm

trong văn ban hợp nhất vẫn được giữ nguyên như văn bản được sửa đối, bổ sung - Việc sắp xếp phần, chương, mục, điều, khoản, điểm, đoạn, cụm từ được bố sung trong văn bản hợp nhất được thực hiện theo thứ tự quy định trong văn bản sửa đổi, b6 sung.

- Trong văn bản hợp nhất phải có ký hiệu chú thích ngay tại phần, chương,

mục, điêu, khoản, điêm, đoạn, mục từ được bô sung.

- Tại cuối trang của văn bản hợp nhất phải ghi chú rõ tên, số, ký hiệu của văn bản sửa đổi, bổ sung và ngày có hiệu lực của quy định bổ sung phan, chương, mục, điều, khoản, điểm, đoạn, cụm từ.

* Trình bày phan, chương, mục được bồ sung trong văn bản hợp nhất.

Đối với phần, chương, mục được bồ sung, ký hiệu chú thích được đặt tại từ cuối cùng trong tên của phan/chuong/muc Tại cuối trang của văn ban hợp nhất phải chú

thích phần, chương, mục được bô sung gom cac chuong/muc/diéu nào, ghi rõ tên, SỐ,

ký hiệu của văn bản sửa đổi, bổ sung và ngày có hiệu lực của quy định bồ sung phan,

- Đối với khoản, điểm được bổ sung, ký hiệu chú thích được đặt ngay sau sỐ thứ tự của khoản, điểm.

- Đối với đoạn, cụm từ được bố sung, ký hiệu chú thích được đặt ngay sau từ

cuối cùng của đoạn, cụm từ đó.

- Tại cuối trang của văn bản hợp nhất phải chú thích điều, khoản, điểm, đoạn,

cụm từ được bé sung theo quy định tại khoản, điểm, điều nào, ghi rõ tên, SỐ, ký hiệu của văn ban sửa đôi, bố sung và ngày có hiệu lực của quy định bé sung.

Tứ bảy, trình bày nội dung được bãi bỏ trong văn bản hợp nhất.

- Văn bản được sửa đôi, bổ sung có phần, chương, mục, điều, khoản, điểm,

đoạn, cụm từ được bãi bỏ thì trong văn bản hợp nhất không thể hiện nội dung được bãi

bỏ Tuy nhiên, dé dam bảo bó cục của văn bản sốc, số thứ tự phần, chương, mục, điều,

khoản, điểm trong văn ban hợp nhất được giữ nguyên như văn bản được sửa đổi, bổ sung;

- Trong văn bản hợp nhất có phần, chương, mục, điều, khoản, điểm được bãi bỏ

thì phải có ký hiệu chú thích và ghi rõ cụm từ "được bãi bỏ" ngày sau số thứ tự của

phần, chương, mục, điều, khoản, điểm đó.

- Dé tạo điều kiện thuận lợi cho việc xác định thời điểm cham dứt hiệu lực của các nội dung được bãi bỏ, Pháp lệnh quy định tại cuối trang của văn bản hợp nhất phải ghi rõ tên, SỐ, ký hiệu của văn bản sửa đôi, bố sung và ngày có hiệu lực của quy định bãi bỏ phần, chương, mục, điều, khoản, điểm, đoạn, cụm từ.

Thứ tam, trình bày quy định về việc thi hành trong văn ban hợp nhất.