Giáo trình Kỹ năng thẩm định, thẩm tra trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật - Trường Đại học Luật Hà Nội. Đoàn Thị Tố Uyên chủ biên, Cao Kim Oanh, Lê Thị Ngọc Mai, Ngô Linh Ngọc

Giáo trình này đã được Hội đông nghiệm thu giáo trình Trường Đại họcLuật Hà Nội (thành lập theo Quyết định số 1391/QD-DHLHNngày 08 tháng 5 năm 2020 của Hiệu trưởng Trường Đại học Luật Hà Nội)dong ý thông qua ngày 02 tháng 6 năm 2020 và được Hiệu trưởngTrường Đại học Luật Hà Nội cho phép xuất bản theo Quyết địnhsố 4459/QD-DHLHN ngày 16 tháng 12 năm 2021.

Mã số: TPG/K - 22 - 09

19-2022/CXBIPH/08-03/TP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

GIÁO TRÌNH

KY NANG THẤM ĐINH, THẤM TRA

TRONG XÂY DUNG — VAN BAN (UY PHAM PHÁP LUẬT

NHÀ XUẤT BẢN TƯ PHÁP

HÀ NỘI - 2022

Chủ biên

TS Đoàn Thị Tố Uyên

Tập thé tác giả

Chương 1, 3, 5

TS Đoàn Thị Tô Uyên Chương 7 (mục 3, 4) ThS Cao Kim Oanh Chương 6 (mục 1)

LỜI GIỚI THIỆU

Trong chương trình dao tạo cử nhân luật của Trường

Đại học Luật Hà Nội, các nội dung liên quan đến xây

dựng văn bản quy phạm pháp luật luôn được chú trọng

nhằm trang bị cho người học kiến thức, kỹ năng cần thiết để hiểu và vận dụng trong thực tiễn hoạt động nghề

nghiệp Hiện nay, ngoài “Xây dựng văn bản pháp luật” là

học phần bắt buộc trong chương trình đào tạo cử nhân luật của Trường có nhiệm vụ cung cấp cho người học những kiến thức và kỹ năng chung về xây dựng pháp luật, Trường đã và đang xây dựng một số học phan tự chọn liên quan đến xây dựng pháp luật đáp ứng nhu cầu tìm hiểu, nắm bắt và vận dụng các kiến thức và kỹ năng

chuyên sâu của người học.

Kỹ năng thâm định, thẩm tra trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là học phần tự chọn trong chương

trình đào tạo cử nhân luật của Trường, có thời lượng 02

tín chỉ và được giảng dạy cho đối tượng là những sinh viên đã hoàn thành học phần Xây dựng văn bản pháp luật Học phần trang bị cho người học những kiến thức và kỹ năng mang tính thực tiễn về thâm định, thẩm tra đề nghị

và dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Đây là những

kiến thức và kỹ năng rất quan trọng đối với người học thực hiện hoạt động nghề nghiệp liên quan đến pháp lý.

Giáo trình này được Nhóm tác giả biên soạn phục vụ trực

tiếp cho việc giảng dạy học phan “Kỹ năng thẩm định, thẳm tra trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật".

Chúng tôi hy vọng rằng những kiến thức và kỹ năng cơ bản được trình bày trong Giáo trình này sẽ góp phần giúp người học nhanh chóng tiếp cận và nắm bắt được những vấn đề liên quan đến hoạt động chuyên môn về thâm định, thấm tra trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Lần đầu biên soạn giáo trình về một nội dung chuyên môn khá phức tạp và có tính chuyên sâu chắc chăn không thể tránh khỏi những hạn chế, thiếu sót.

Trường Đại học Luật Hà Nội và Nhóm tác giả biên soạn

Giáo trình rất mong nhận được ý kiến đóng góp của bạn doc dé Giáo trình ngày càng hoàn thiện hơn.

Hà Nội, tháng 4 năm 2022

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

Chương |

KHÁI QUÁT VE THÂM ĐỊNH, THÂM TRA TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1 Khái niệm thâm định, thẩm tra trong xây dựng văn ban

quy phạm pháp luật

1.1 Định nghĩa thẩm định, thẩm tra trong xây dựng văn bản

quy phạm pháp luật

Nếu tiếp cận dưới góc nhìn của kiểm soát quyền lập pháp, thâm định, thâm tra trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là một trong những phương thức kiểm soát quyền lập pháp nhằm hướng đến sự hoàn thiện của hệ thong phap luat, bao dam cho pháp luật được ban hành luôn hợp hiến, hop pháp, thống nhất, đồng bộ, khả thi và công khai, minh bạch, bảo đảm tối đa nhất quyền và lợi ích chính đáng của cá nhân, tổ chức Có nhiều phương thức khác nhau để kiểm soát ủy quyên lập pháp như:

- Kiểm soát trong quá trình lập pháp (thâm định, thâm tra); kiểm soát sau khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật (kiểm

tra, giám sát );

- Kiểm soát trong hệ thống cơ quan nhà nước; kiểm soát từ các chủ thé bên ngoài nhà nước;

- Kiêm soát băng cơ chê Tòa án.

Theo quy định của pháp luật hiện hành!, thâm định, thâm tra

trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là một công đoạn

bắt buộc trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật Việc thâm định, thâm tra được tiến hành trước khi dự án, dự thảo văn bản được trình lên cơ quan có thầm quyền ban hành văn bản xem xét, thông qua Về bản chất, thâm định và thâm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động xem xét, đánh giá về nội dung, chính sách pháp luật và hình thức của

dự án, dự thảo văn bản nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống

pháp luật và tính khả thi của văn bản sau khi được ban hành.

Đây là một trong những công cụ dé Quốc hội kiểm soát về phạm vi nội dung ủy quyên lập pháp của mình cho những cơ quan nhà

nước khác.

Tham định, thâm tra là một công đoạn bắt buộc trong quá

trình soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật Việc

thâm định, thấm tra được tiến hành trước khi dự án, dự thảo văn bản đó được trình lên cơ quan có thâm quyền ban hành văn bản xem xét, quyết định.

Trước hết, về khái niệm thâm định được tiếp cận theo Đại Từ điển tiếng Việt năm 1998 là “xem xét để xác định về chất lượng” Từ điển Bách khoa toàn thư của Pháp giải thích: Contrôle (thâm định) là việc kiểm tra, điều tra một cách kỹ lưỡng tinh đúng đắn và giá trị của một văn bản”.

! Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020.

? Le petit Larousse, Nxb Larousse, 2018, tr.180.

Theo Từ điển Luật học do Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp biên soạn thì thâm định có nghĩa là việc “xem xét, đánh giá và đưa ra kết luận mang tính pháp lý bằng văn bản về một vấn dé nào đó Hoạt động này do tổ chức hoặc cá nhân có chuyên môn, nghiệp vụ thực hiện Việc thẩm định có thé tiến hành với nhiều đối tượng khác nhau như thâm định dự án, thẩm định báo cáo, thâm định hồ sơ, thâm định dự thảo văn bản quy phạm

pháp luat’”’.

Xét về ban chất, thâm định là việc kiểm tra trước nhằm phat hiện những vi phạm, khiếm khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những điểm sai trái có thé có trong dự thao Tóm lại, thâm

định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động nghiên

cứu, xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức, kỹ thuật soạn thảo đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật theo nội dung, trình tự, thủ tục do luật định nhăm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất và đồng bộ của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật Tham định dự thảo văn bản quy phạm

pháp luật là khâu bắt buộc trong quy trình soạn thảo, ban hành

văn bản quy phạm pháp luật Hoạt động này do cơ quan chuyên

môn về tư pháp có thâm quyên tiến hành nhăm đánh giá toàn

diện, khách quan và chính xác dự thảo văn bản quy phạm pháp

luật trước khi ban hành, phê duyệt và trình cơ quan có thâm quyên ban hành, phê chuẩn.

Như vậy, thấm định là một thủ tục trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, do chủ thé có thẩm quyền

! Bộ Tư pháp, Viện Khoa học pháp ly, Tir điển Luật học, Nxb Từ điển Bách

khoa - Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2006, tr.700.

thực hiện với mục đích nghiên cứu, xem xét, đánh giá một cách

toàn diện về các vẫn đề của dự án, dự thảo văn bản quy phạm

pháp luật (nội dung, hình thức, kỹ thuật soạn thảo văn bản)

nhằm bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của văn bản với hệ thống pháp luật và các yêu cầu khác về chất lượng của dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

theo quy định.

Từ những luận điểm trên đây có thé đưa ra khái niệm thẩm định như sau: Tham định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động xem xét, đánh gia về chính sách, nội dung và hình thức của dự án, dự thảo bảo đảm tinh hợp hiến, hợp pháp,

tính thống nhát, đồng bộ và tính kha thi của dự an, dự thao.

Bên cạnh hoạt động thâm định, trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật còn có hoạt động thẩm tra đề nghị và thâm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, có chung mục đích với hoạt động thâm định nhằm bảo đảm chất lượng cho văn

bản quy phạm pháp luật trước khi được ban hành.

Từ điển Luật học năm 1999 (Nhà xuất bản Từ điển Bách khoa) cắt nghĩa thuật ngữ thâm tra dự án luật, pháp lệnh như sau: “Xem xét lại kỹ lưỡng dự án luật, pháp lệnh do Hội đồng Dân tộc, Ủy ban Pháp luật hoặc một Ủy ban hữu quan của Quốc hội hay một Ủy ban lâm thời được Quốc hội chỉ định tiễn hành trước khi trình Uy ban thường vụ Quốc hội Co quan thấm tra xem xét dự án về cả hình thức và nội dung nhưng tập trung vào xem xét

sự phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng: tính hợp

hiến, hợp pháp, đối tượng, nội dung, phạm vi và tính khả thi của

dự án”.

Thẩm tra được hiếu là hoạt động của các chủ thể có thẩm quyên (các cơ quan thuộc cơ quan quyên lực nhà nước) trong việc xem xét, đánh gia về chất lượng của đề nghị hoặc dự thảo

văn bản quy phạm pháp luật.

Thâm định và thâm tra trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có những điểm tương đồng và khác biệt sau đây:

Trước hết, về điểm tương đồng, cả hoạt động thâm định và

thâm tra trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đều có chung bản chất là xem xét, đánh giá về chất lượng của đề nghị hoặc dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trước khi chủ thể có thâm quyên thông qua, ban hành Trong đó, nội dung thâm định, thâm tra đều tiến hành xem xét đánh giá khá kỹ lưỡng đó là sự phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước; tính hợp hiến, hợp pháp, tinh thong nhất; tính khả thi, ngôn ngữ và kỹ thuật trình bày văn bản; vấn đề lồng ghép bình đăng giới (nếu có).

Ngoài những điểm tương đồng trên đây, thâm định, thâm tra trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có một số điểm

khác nhau như:

- Về chủ thé tiễn hành: Tham định là hoạt động thuộc trách

nhiệm của các cơ quan Tư pháp (Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp,

Phòng Tư pháp), đơn vị pháp chế của các bộ, cơ quan ngang bộ Những cơ quan, đơn vị này đều thuộc cơ quan hành pháp Còn thâm tra là hoạt động của các cơ quan, đơn vị thuộc cơ quan quyền lực nhà nước (Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, các Ban của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện).

- Về nội dung: Ngoài xem xét, đánh giá về tính hợp hiến,

tính hợp pháp, tính thống nhất, sự phù hợp với đường lối, chủ

trương của Đảng, tính khả thi, ngôn ngữ và kỹ thuật trình

bày văn bản giống với hoạt động thẩm định, riêng thâm tra còn tập trung xem xét, đánh giá những vẫn đề còn có ý kiến

khác nhau.

- Về đối tượng của hoạt động thấm định, thẩm tra: Những dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thuộc đối tượng của

hoạt động thâm định gồm dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết của

Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội do Chính phủ trình, dự thảo nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ (Bộ Tư pháp thâm định), thông tư (tô chức Pháp chế thuộc bộ, cơ quan ngang bộ), nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Ủy ban nhân dân (cơ quan tư pháp cấp tỉnh, huyện thâm định).

Những dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thuộc đối tượng của hoạt động thấm tra gồm dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội do mọi chủ thê trình (Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội thâm tra); nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện (các Ban của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện thâm tra).

Như vậy, thâm định, thâm tra đều là những hoạt động nhăm đánh giá, góp phần hoàn thiện nội dung cũng như hình thức của đề nghị hoặc dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Mặc dù có một số điểm tương đồng nhưng có thé phân biệt thâm định, thâm tra với những hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật qua những đặc trưng về đối tượng, nội dung, tính chất của những

hoạt động này.

1.2 Đặc điểm thẩm định, thẩm tra trong xây dựng văn ban

quy phạm pháp luật

Thâm định, thâm tra trong xây dựng văn bản quy phạm pháp

luật có những đặc trưng sau:

Thứ nhất, đôi tượng của hoạt động thâm định, thấm tra trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là đề nghị xây dựng văn

bản hoặc dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm

pháp luật, đối tượng mà hoạt động thâm định, thâm tra là đề nghị

xây dựng, có nghĩa mới chỉ dừng lại là chính sách, ý tưởng cần

ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Trong giai đoạn soạn thảo, đối tượng của hoạt động thấm

định, thấm tra là dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Còn hoạt động kiểm tra được thực hiện đối với văn bản quy phạm pháp

luật đã được ban hành.

Thứ hai, nội dung hoạt động thấm định, thâm tra xem xét, đánh giá toàn diện về chất lượng của đề nghị xây dựng và dự

thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Khác với nội dung hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp hiến, hợp

pháp của văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành, hoạt

động thấm định, thâm tra là kiểm tra trước khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện những vi phạm, khiếm khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những điểm bất hợp pháp, bat hợp lý có thé có trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Có nghĩa so với nội dung hoạt động kiểm tra, nội dung hoạt

động thâm định, thâm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật toàn diện hơn không chỉ xem xét, đánh giá về tinh hợp hién, hợp pháp mà còn xem xét cả tính hợp lý, sự phù hợp với đường lỗi, chủ trương của Đảng, vấn đề lồng ghép bình đăng giới Mặc dù vậy, thâm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có mối quan hệ chặt chẽ, hữu cơ với hoạt động kiểm tra mà điểm chung giữa chúng là hướng tới việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản trong hệ thống văn bản quy

phạm pháp luật.

Thứ ba, về tính chất, ý kiến thâm định, thẩm tra không có giá trị pháp lý bắt buộc mà chỉ mang tính chất tham mưu, tư vẫn cho chủ thê trước khi quyết định thông qua một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Vì vậy, cơ quan thấm định, thâm tra được khuyên khích đánh giá về tất cả các vẫn đề liên quan đến nội dung, hình thức văn bản, những ý kiến phản biện, thậm chí là sự phủ nhận hoàn toàn của cơ quan thẩm định, thẩm tra không là cơ sở để xác định trách nhiệm đối với người soạn thảo Trong khi đó, cơ quan kiểm tra khi kết luận về sự không hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật có quyền xử lý hoặc đề nghị cơ quan, người có thâm quyền tiến hành xử lý thậm chi làm cham dứt

hiệu lực pháp lý của văn bản đó.

2 Vai trò của thấm định, tham tra trong xây dựng văn ban

quy phạm pháp luật

Vai trò của hoạt động thâm định, thâm tra trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được thê hiện ở những phương diện

sau đây:

Thứ nhất, thầm định, thẩm tra dự thảo văn ban quy phạm

pháp luật là một giai đoạn quan trọng không thể thiếu trong quá

trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật Đây là thủ tục được

thực hiện trước khi cơ quan, người có thâm quyền chính thức xem xét, ban hành văn bản (đối với nghị định của Chính phủ;

quyết định của Thủ tướng Chính phủ; thông tư của Bộ trưởng,

Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, quyết định của Ủy ban nhân dân) hoặc trước khi Chính phủ xem xét thông qua để trình Quốc hội (đối với dự án luật, nghị quyết của Quốc hội) hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội (đối với dự án pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội), Ủy ban nhân dân trình Hội đồng nhân dân cùng cấp (đối với nghị quyết của Hội đồng nhân dân) xem

xét, thông qua, ban hành.

Thứ hai, hoạt động thấm định, thâm tra trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật góp phan đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất và đồng bộ của hệ thống pháp luật Thông qua hoạt động thấm định, thẩm tra, những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, lạc hậu, bất hợp pháp được loại bỏ làm cho hệ thông pháp luật đồng bộ, minh bạch và đảm bảo chất lượng Nếu coi hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật sau khi ban hành là biện pháp “chống” những dấu hiệu bat hợp pháp, bat hợp ly của văn bản quy phạm pháp luật thì thâm định, thâm tra dự thảo

văn bản quy phạm pháp luật là biện pháp “phòng” Bởi thông

qua thâm định, thâm tra văn bản quy phạm pháp luật, các cơ

quan nhà nước phát hiện những quy định trong dự thảo mâu

thuẫn, chồng chéo, không khả thi, trái Hiến pháp trái với văn

bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, từ đó đề nghị cơ quan chủ trì

soạn thảo chỉnh sửa hoàn thiện.

Thứ ba, hoạt động thâm định, thấm tra góp phần đảm bao

tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật Với tư cách là “cơ

quan tham mưu”, là “người gác công”, các chủ thể có thâm quyên tiễn hành hoạt động thâm định, thẩm tra trong xây dựng

văn bản quy phạm pháp luật có trách nhiệm đánh giá, xem xét

mọi khía cạnh về chất lượng của đề nghị hoặc dự án, dự thảo trong đó có tính khả thi giúp cơ quan hữu quan tiếp cận được với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật một cách nhanh nhất, sâu nhất, có trọng tâm nhất Điều đó thực sự giúp trả lời nhanh

chóng, chính xác và thỏa dang câu hỏi: “có bảo dam tính khả thi

không” đối với mỗi vấn đề của dự thảo Chỉ có thông qua công tác thấm định, thâm tra, co quan có thẩm quyền mới đánh giá được những mặt được cũng như chưa được của các đề nghị, kiến

nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hoặc dự thảo vănbản quy phạm pháp luật và từ đó đảm bảo tính khả thi cũng như

đề xuất những biện pháp thích hợp để nâng cao chất lượng dự an, dự thảo Nếu cơ quan có thâm quyền không thâm định tốt tính khả thi của dự thảo, thì sẽ để lọt các văn bản không có tính khả thi, không phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, làm ảnh hưởng lớn đến niềm tin của tổ chức và công dân đối với tính

nghiêm minh của pháp luật.

Thứ tw, thâm định, thâm tra trong xây dựng văn bản quy

phạm pháp luật có vai trò quan trọng trong việc nâng cao trách

nhiệm đối với chủ thể đề nghị, kiến nghị và cơ quan chủ trì soạn thảo Đóng vai trò là hoạt động kiểm định lại kết quả làm việc của chủ thê đề nghị, kiến nghị và cơ quan chủ trì soạn thảo, thầm định, thâm tra góp phần không nhỏ trong việc này Bởi thông qua hoạt động thâm định, thâm tra đề nghị, kiến nghị đòi hỏi chủ

thé dé nghị, kiến nghị phải chuẩn bị kỹ lưỡng, công phu và thuyết phục cho sự cần thiết ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cho ý tưởng về chính sách được lựa chọn đồng thời phải chứng minh được chính sách lựa chọn đó là phương án tối ưu nhất Những ý kiến đánh giá trong các báo cáo thâm định, thâm tra được cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp thu, kịp thời sửa đối sẽ mang lại chất lượng cao hơn cho dự thảo cũng như hiệu quả làm việc của cơ quan này Nếu không chuẩn bị kỹ lưỡng cơ quan thâm định, thâm tra không đồng ý với đề nghị, kiến nghị cũng như với nội dung dự án, dự thảo thì cơ quan chủ trì không thể trình lên chủ thể có thâm quyền phê duyệt và ban hành Từ đó, chủ thể đề nghị, kiến nghị, cơ quan chủ trì soạn thảo dan dan hoàn thiện hon cả về ky năng lẫn trách nhiệm trong quá trình

soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ năm, thâm định, thâm tra còn là cơ chế hữu hiệu đảm bảo, nâng cao sự phối hợp và kiểm soát lẫn nhau của các cơ quan có thâm quyền trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Tham quyền thẩm định, thẩm tra trong xây dựng văn ban quy phạm pháp luật được giao cho một số chủ thé nhất định nhưng hoạt động này đòi hỏi sự phối hợp nhịp nhàng và đồng bộ của hầu hết các chủ thể tham gia vào quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Các bước từ chuẩn bị đề nghị, soạn thảo dự thảo đến trình dự thảo đều ảnh hưởng đến khâu thâm định, thẩm tra và ngược lại, kết quả của hoạt động thâm định, thấm tra đề nghị và dự thảo cũng có tác động kha lớn đến các giai đoạn trên Có thé đánh giá một cách chung nhất, các cơ quan có thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhanh chóng, thuận lợi và đạt hiệu quả một phần là nhờ có

được quy trình thâm định, thâm tra khoa học, hợp lý Nếu hoạt động thâm định, thâm tra không chuẩn xác hoặc được tiễn hành không đảm bảo yêu cầu về mặt chuyên môn sẽ mang lại cho các chủ thé có thẩm quyền khác trong hoạt động soạn thảo những bức xúc, mâu thuẫn, ảnh hưởng đến chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành Ở một góc độ khác, khi có sự tham gia của hoạt động thâm định, thâm tra, các chủ thé có trách nhiệm trong soạn thảo văn bản còn nâng cao được ý thức trách nhiệm của mình, từ đó hoàn thành tốt và ngày

càng hoàn thiện hơn nữa công việc được g1ao.

Như vậy, hoạt động thâm định văn bản quy phạm pháp luật có vị trí và vai trò rất quan trọng trong hoạt động xây dựng pháp luật Hoạt động này vừa góp phần đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất vừa góp phần khắc phục tính cục bộ trong

quá trình xây dựng pháp luật.

3 Nguyên tắc thâm định, thẩm tra trong xây dựng văn bản

quy phạm pháp luật

Thứ nhất, thẩm định, thẩm tra phải dam bảo tính khách quan và

khoa học

Yêu cầu về tính khách quan, khoa học được đặt ra đòi hỏi sự độc lập tương đối giữa cơ quan thâm định, thâm tra với cơ quan soạn thảo, co quan ban hành nhăm mục đích đánh giá toàn điện chất lượng đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và chất lượng dự thảo văn bản Đây là nguyên tắc có ý nghĩa chi phối sâu sắc toàn bộ quá trình thẩm định, thẩm tra để bảo đảm rằng cơ quan thâm định, thẩm tra không bị rang buộc bởi bất kỳ sự can thiệp hay áp đặt ý chí nào của các chủ

thể khác mà chỉ dựa trên những tiêu chí về chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật làm thước đo chuẩn mực cho sự xem xét, đánh giá mọi khía cạnh của đề nghị và dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Tuân thủ đúng nguyên tắc này sẽ góp phan loại bỏ yếu tố lợi ích cục bộ của ngành hay địa phương để hướng tới bảo đảm cho văn bản được ban hành thê hiện ý

chí, lợi ích chung của mọi người dân trong xã hội Do đó, cơ

quan tiến hành hoạt động thâm định, thâm tra sẽ xem xét, đánh giá tong thể về những mặt được hay chưa được của dé nghị, của dự thảo để đánh giá và kết luận được việc đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đã thực sự cần thiết ban hành và đáp ứng tiêu chí về chất lượng hay chưa.

Tuy nhiên, trên thực tế thực hiện, nguyên tắc này luôn được các chủ thể coi trọng nhưng còn mờ nhạt và chưa thực sự độc lập bởi nhu cầu phối hợp giữa cơ quan thâm định, thâm tra VỚI CƠ quan, tô chức đề nghị, kiến nghị, soạn thảo nhằm bảo đảm đánh giá một cách toàn diện, xác đáng nhất là nhu cầu không thê thiếu.

Từ nội dung và yêu cầu của nguyên tắc này mà quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đồi, bồ sung năm 2020 đã quy định cụ thé về thâm quyền thâm định, thâm tra và nội dung thẩm định, thâm tra Trong đó, cơ quan thâm định, thâm tra xem xét, đánh giá khá toàn diện về chất lượng của đề nghị, kiến nghị cũng như dự thảo văn bản quy phạm pháp luật như sự cần thiết ban hành, đối tượng áp dụng, phạm vi điều chỉnh, tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất của văn bản, tính khả thi, vấn đề bình đắng giới, thủ tục hành chính

Các cơ quan thâm định, thâm tra khi xem xét, đánh giá những nội dung này đảm bảo sự khách quan và khoa học dé thuyết phục được cơ quan chủ trì soạn thảo chấp thuận.

Thứ hai, thẩm định, thẩm tra phải tuân thủ trình tự, thu tuc và thời hạn thẩm định theo quy định của pháp luật

Dé tiến hành được công việc thầm định, thẩm tra dé nghị, kiến nghị, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đòi hỏi chủ thé tiến hành phải thực hiện theo một trình tự, thủ tục nhất định Thời hạn thâm định được đảm bảo thì các khâu khác trong quá trình xây dựng văn bản sẽ được thực hiện thuận lợi và đúng kế

hoạch của hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.Mặc khác, tuân thủ trình tự, thủ tục và thời hạn cũng giúp cho

cơ quan tiến hành hoạt động này có ý thức trách nhiệm về nhiệm vụ của mình dé thực hiện tốt công việc thấm định, đồng thời không làm ảnh hưởng đến tiến độ ban hành văn bản quy

phạm pháp luật Theo quy định của pháp luật hiện hành, thời

gian tiễn hành thâm định dé nghị xây dựng luật, pháp lệnh trong thời hạn 20 ngày, thời gian tiến hành thâm định dự án luật, pháp lệnh chậm nhất 20 ngày, ké từ ngày nhận đủ hồ sơ gửi thắm định!.

Thứ ba, thẩm định, thẩm tra bảo đảm sự phối hợp của các

cơ quan liên quan

Có thể thấy, nguyên tắc này được đặt ra nhằm phá vỡ tính cục bộ trong hoạt động thâm định, thâm tra cũng như bảo đảm chat lượng, hiệu qua cho công tác thẩm định, thâm tra Nhu đã

! Xem thêm Điều 39, Điều 58 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

năm 2015, sửa đôi, bô sung năm 2020.

nêu ở trên, trong quá trình thực hiện, để đưa ra được những ý kiến thâm định, thâm tra chất lượng, cơ quan thầm định, thâm tra phải có sự phối hợp hiệu quả với các cơ quan liên quan khác đó là: Phối hợp giữa cơ quan thấm định, thẩm tra với các cơ quan, tổ chức đề nghị, kiến nghị và chủ trì soạn thảo trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Phối hợp giữa cơ quan thâm định với cơ quan thẩm tra; phối hợp giữa cơ quan thấm định, thâm tra với các chuyên gia, nhà khoa học làm việc

tại đơn vi sự nghiệp

Như vậy, việc phối hợp giữa cơ quan thẩm định va các cơ quan liên quan là một nguyên tắc rất quan trọng, đảm bảo cho

việc ban hành văn bản đúng trình tự, thời gian pháp luật quy

định, đồng thời đảm bảo tính khách quan trong việc thâm định văn bản, từ đó giúp cho công tác thâm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh phát huy được vị trí,

vai trò của mình trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản.

4 Chủ thé thâm định, thẩm tra trong xây dựng văn bản

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp

luật, thâm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thuộc về những cơ quan sau đây:

- Bộ Tư pháp

Bộ Tư pháp có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với Bộ Tài

chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tô chức có liên quan thâm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trước khi trình Chính phủ trong thời hạn 20 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh! Bên cạnh thâm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, Bộ Tư pháp còn chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tô chức có liên quan thâm định đề nghị xây dựng nghị định”.

- Sở Tư pháp

Sở Tư pháp có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với Sở Tài chính, Sở Nội vụ và các cơ quan, tô chức có liên quan thấm định đề nghị xây dựng nghị quyết do Ủy ban nhân dân tỉnh trình Hội đồng nhân dân ban hanh’.

4.1.2 Chủ thể thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

- Bộ Tư pháp

Bộ Tư pháp có trách nhiệm thâm định dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, nghị định trước khi trình Chính phủ, dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ trước khi trình Thủ tướng

Chính phủ.

Đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ,

! Điều 39 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ

quyết định của Thủ tướng Chính phủ có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực hoặc do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập hội đồng thâm định, bao gồm đại diện các co quan, tổ chức có liên quan, các

chuyên gia, nhà khoa học!.

Ngoài ra, Bộ Tư pháp có trách nhiệm thấm định dự thảo nghị quyết liên tịch giữa Uy ban thường vụ Quốc hội với Doan Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam phải được Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội thâm tra; dự thảo nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

Tổ chức pháp chế thuộc bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm thâm định dự thảo thông tư trước khi trình Bộ trưởng,

Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

Đối với thông tư có quy định ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ, lợi ích của người dân, doanh nghiệp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực hoặc do tổ chức pháp chế chủ trì

soạn thảo thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thành lập

hội đồng tư vấn thâm định có sự tham gia cua cơ quan, tổ chức,

đơn vị có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học” - Sở Tư pháp

Trước khi trình Ủy ban nhân dân, Sở Tư pháp có trách

! Xem các điều 58, 92, 98 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015,sửa đôi, bé sung năm 2020.

? Điều 102 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ

sung năm 2020.

nhiệm thâm định dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh do Ủy ban nhân dân cùng cấp trình.

Trong trường hợp cần thiết, Sở Tư pháp yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo báo cáo những vấn đề thuộc nội dung của dự thảo nghị quyết; tự mình hoặc cùng cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức khảo sát về những vấn đề thuộc nội dung của dự thảo nghị quyết Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu phục vụ cho việc thầm định dự thảo nghị quyết.

Đối với dự thảo nghị quyết liên quan đến nhiều lĩnh vực hoặc do Sở Tư pháp chủ trì soạn thảo thì Giám đốc Sở Tư pháp thành lập hội đồng tư vấn thâm định, bao gồm đại diện các cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học.

Bên cạnh đó, Sở Tư pháp còn thâm định dự thảo quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

- Phòng Tư pháp

Phòng Tư pháp có trách nhiệm thấm định dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện trước khi trình Ủy ban nhân dân cấp huyện” và dự thảo quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện trước khi trình Chậm nhất là 10 ngày trước ngày Ủy ban nhân dân họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo quyết

4.2 Chủ thể thẩm tra

4.2.1 Chủ thể thẩm tra đề nghị

Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội:

Theo quy định tại Điều 47 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, b6 sung năm 2020, trách nhiệm thâm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết thuộc về Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, cụ thé:

Ủy ban Pháp luật tập hợp và chủ trì thâm tra đề nghị về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tô chức, đại biểu Quốc hội và kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội.

Còn Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội có trách nhiệm phối hợp với Ủy ban Pháp luật trong việc thâm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh và cử đại diện tham dự phiên họp thâm tra của Ủy ban Pháp luật Nội dung thấm tra tập trung vào sự cần thiết ban hành; đối tượng, phạm vi điều chỉnh; chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh; sự phù hợp của nội dung chính sách với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; tính thống nhát, tinh khả thi, thứ tự ưu tiên, thời điểm trình, điều kiện bảo đảm đề xây dựng và thi hành văn bản.

Như vậy, quy định của pháp luật hiện hành chỉ đề cập đến chủ thé thâm tra đề nghị thuộc trách nhiệm của Hội đồng Dân tộc và Ủy ban của Quốc hội mà không quy định trách nhiệm thâm tra đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh cho các Ban của Hội đồng nhân dân.

4.2.2 Chủ thể thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật - Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội

Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội có trách nhiệm thâm tra dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết trước khi trình Quốc hội va Ủy ban thường vụ Quốc hội!.

Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội có trách nhiệm chủ trì thâm tra dự án, dự thảo thuộc lĩnh vực do mình phụ trách và dự án, dự thảo khác do Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội giao; tham gia thâm tra dự án, dự thảo do cơ quan khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra theo sự phân công của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

- Các Ban của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện

Ban của Hội đồng nhân dân cùng cấp thâm tra dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trước khi trình Hội đồng

nhân dân xem xét, thông qua”.

Tương tự, đối với dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện phải được Ban của Hội đồng nhân dân cùng cấp thâm tra trước khi trình Hội đồng nhân dân Chậm nhất là 15 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Hội đồng nhân dân, cơ quan trình dự thảo nghị quyết phải gửi dự thảo nghị quyết đến Ban của Hội đồng nhân dân được phân công thâm tra Hồ sơ, nội dung thâm tra và báo cáo thâm tra theo quy định tại các khoản 2, 3 và 4 Điều 124 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đối, bổ sung năm 2020.

! Điều 63 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ

sung năm 2020.

? Điều 124 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ

sung năm 2020.

Ban của Hội đồng nhân dân được phân công thâm tra có trách nhiệm gửi báo cáo thâm tra đến Thường trực Hội đồng nhân dân chậm nhất là 10 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp.

5 Nội dung thấm định, thấm tra trong xây dựng văn ban

quy phạm pháp luật

5.1 Nội dung thẩm định, thẩm tra dé nghị xây dựng văn bản

quy phạm pháp luật

Nội dung thâm định tập trung vào các van dé sau day’: - Sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của luật, pháp lệnh;

- Sự phù hợp của nội dung chính sách với đường lối, chủ

trương của Đảng, chính sách của Nhà nước;

- Tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của chính sách với hệ thống pháp luật và tính khả thi, tính dự báo của nội dung chính sách, các giải pháp và điều kiện bảo đảm thực hiện chính sách dự kiến trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh;

- Tính tương thích của nội dung chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng

hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên;

- Sự cần thiết, tính hợp lý, chi phí tuân thủ thủ tục hành chính của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nếu chính sách liên quan đến thủ tục hành chính; việc lồng ghép vẫn dé bình dang giới trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nếu chính sách liên quan đến vấn đề bình đẳng giới;

! Điều 39 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ

sung năm 2020.

- Việc tuân thủ trình tự, thủ tục lập đề nghị xây dựng luật,

pháp lệnh.

Đối với hoạt động thẩm tra dé nghị, nội dung thấm tra tập

trung vao!:

- Sự cần thiết ban hành, phạm vi, đối tượng điều chỉnh;

- Chính sách cơ bản của văn bản;

- Sự phù hợp của nội dung chính sách với đường lối, chủ

trương của Đảng, chính sách của Nhà nước;

- Tính thống nhất;

- Tính kha thi, thứ tự ưu tiên;

- Thời điểm trình, điều kiện bảo đảm để xây dựng và thi

hành văn bản.

5.2 Nội dung thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm

pháp luật

5.2.1 Nội dung thẩm định dự thảo

Nội dung thâm định tập trung vào các van đề sau đây”:

- Sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với mục đích,

yêu cầu, phạm vi điều chỉnh, chính sách trong đề nghị xây dựng

luật, pháp lệnh đã được thông qua;

- Sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước, tinh hợp hiến, tính hợp

! Điều 47 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ

sung năm 2020.

? Điều 58 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ

sung năm 2020.

pháp, tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật; tính tương thích của dự thảo văn bản với điều ước quốc tế có liên

quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên;

- Sự cần thiết, tính hợp lý và chi phí tuân thủ các thủ tục hành chính trong dự thảo văn bản, nếu trong dự thảo văn bản có

quy định thủ tục hành chính;

- Điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực, tài chính để bảo

dam thi hành văn bản quy phạm pháp luật;

- Việc lồng ghép vấn đề bình dang giới trong dự thảo văn bản, nếu trong dự thảo văn bản có quy định liên quan đến vấn đề bình đăng giới;

- Ngôn ngữ, kỹ thuật và trình tự, thủ tục soạn thảo văn bản.

5.2.2 Nội dung thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Nội dung thâm tra tập trung vào các van dé sau đây!: - Phạm vi, đối tượng điều chỉnh của văn bản;

- Nội dung của dự thảo văn bản và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau; việc giao và chuẩn bị văn bản quy định chỉ tiết (nếu có);

- Sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với đường lối, chủ trương của Đảng; tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật; tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

là thành viên;

! Điều 65 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ

sung năm 2020.

- Tính khả thi của các quy định trong dự thảo văn bản;

- Điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực, tài chính dé bảo

dam thi hành văn bản quy phạm pháp luật;

- Việc bảo đảm chính sách dân tộc, lồng ghép vấn đề bình đăng giới trong dự thảo văn bản, nếu dự thảo văn bản có quy định liên quan đến vấn đề dân tộc, bình đăng giới;

- Ngôn ngữ, kỹ thuật và trình tự, thủ tục soạn thảo văn bản.

Nhìn chung những nội dung thẩm định, thâm tra trên đây sẽ được cơ quan thấm định, thấm tra xem xét, đánh giá một cách day đủ và kỹ lưỡng Tuy nhiên, giữa thâm định, thâm tra đối tượng là đề nghị xây dựng văn bản hoặc dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thì nội dung cũng sẽ có một số điểm khác biệt Nội dung này sẽ được đề cập ở những chương tiếp theo của Giáo

trình này.

CÂU HOI HUONG DAN ON TAP, DINH HUONG THAO LUAN

1 Phân tích khái niệm, đặc điểm của thâm định, thấm tra

văn bản quy phạm pháp luật?

2 Trình bày nguyên tắc thâm định, thâm tra văn bản quy

phạm pháp luật?

3 Bình luận quy định của pháp luật về thâm quyền và nội dung thấm định, thâm tra đề nghị xây dựng văn bản và dự thảo

văn bản quy phạm pháp luật? Ví dụ minh họa?

Chương 2

QUY TRÌNH THẤM ĐỊNH, THÂM TRA TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1 Quy trình thấm định trong xây dựng văn bản quy phạm

pháp luật

1.1 Quy trình thẩm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm

pháp luật

Hiện nay, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy

phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020 và Điều 4 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định số 34/2016/NĐ-CP), Nghị định số 154/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020 của Chính phủ sửa đổi, bố sung một số điều của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, việc thâm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (thâm định chính sách) được thực hiện với một số văn bản quy phạm pháp luật bao gồm: Luật, pháp lệnh; Nghị quyết của Quốc hội quy định tại điểm b và c khoản 2 Điều 15 của Luật; Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định tại điểm b khoản 2 Điều 16 của Luật; Nghị định của Chính phủ quy định tại khoản 3 Điều 19 của Luật và Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định tại khoản 4 Điều 27 của Luật.

Đứng trên bình diện khoa học, có thể thấy mọi sáng kiến ban hành văn bản quy phạm pháp luật đều chứa đựng chính sách nhằm hướng tới điều chỉnh các quan hệ xã hội và về nguyên tắc đều phải có sự rà soát Sự rà soát này để đảm bảo các chính sách khi được ban hành trên thực tế đều là các chính sách tốt, phù hợp để giải quyết các vấn đề của xã hội và quản lý nhà nước, thúc đây sự phát triển của kinh tế - xã hội Tuy nhiên theo quy định của pháp luật hiện hành, hoạt động thâm định chính sách mới chỉ đặt ra đối với một số văn bản quy phạm pháp luật và đây vẫn còn là một nội dung cần hoàn thiện hơn nữa nhằm ban hành các văn bản quy phạm pháp luật đảm bảo chất lượng trong thời gian tới.

Việc thâm định đề nghị xây dựng phải tuân thủ một số nguyên tắc nhằm đảm bảo phát huy tối đa hiệu quả của hoạt động này trên thực tế như: Tuân thủ trình tự, thủ tục, nội dung, thời hạn thâm định đề nghị xây dựng văn bản và dự án, dự thảo văn bản

theo quy định của pháp luật; Khách quan, khoa học trên cơ sở trao

đổi, thảo luận tập thé, dé cao trách nhiệm của Thủ trưởng đơn vị, công chức tham gia về nội dung ý kiến thẩm định; Bảo đảm tính rõ ràng, nhất quán, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị trong việc phân công thấm định, theo dõi, xử lý đề nghị xây dựng văn bản và dự án, dự thảo văn bản sau thấm định; Bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa các đơn vị trong nội bộ cơ quan tiễn hành thấm định và giữa cơ quan tiễn hành thấm định với cơ quan có liên quan trong quá trình thâm định; Việc phối hợp thẩm định phải được thực hiện kip thời, hiệu quả, có chất lượng, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của đơn vị, cơ quan phối hợp; Bảo đảm sự tiếp tục tham gia của đơn vị đã chủ trì thâm định, các đơn vị có

liên quan trong các giai đoạn chỉnh lý, hoàn thiện, trình thông qua

đề nghị xây dựng văn bản và dự án, dự thảo văn bản đồng thời

tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong việc phân công

nhiệm vụ thâm định, chuyên hồ sơ thâm định, tổ chức hoạt động thâm định, theo dõi việc tiếp thu, giải trình của các cơ quan lập đề nghị xây dựng văn bản, soạn thảo dự án, dự thảo văn bản nhằm đảm bảo chất lượng, tiễn độ thâm định, tiết kiệm chi phí!.

1.11 Trách nhiệm của các chủ thể trong quy trình thẩm

định chính sách

a) Cơ quan tiến hành thâm định:

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp

luật, cơ quan có trách nhiệm chính trong việc thấm định chính sách là Bộ Tư pháp đối với Luật, pháp lệnh; Nghị quyết của Quốc hội; Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; Nghị định của Chính phủ và Sở Tư pháp đối với Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Hai cơ quan này có trách nhiệm thực

hiện các nội dung sau:

(i) Trách nhiệm của Bộ Tư pháp”?

- Tổ chức thâm định đề nghị xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội

do Chính phủ trình, nghị định của Chính phủ đúng thời hạn, bảo

đảm chất lượng;

- Tô chức nghiên cứu các nội dung liên quan đên đê nghị

! Khoản 1 Điều 13 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP được sửa đổi, bố sung bởi Nghịđịnh số 154/2020/NĐ-CP.

? Xem thêm: Điều 2 Quyết định số 2410/QD-BTP ngày 27/11/2017 của Bộtrưởng Bộ Tư pháp quy định thẩm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm

pháp luật và dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ;

- Trường hợp cần thiết, tổ chức họp tư vấn thâm định hoặc thành lập Hội đồng tư vẫn thâm định có sự tham gia của đại điện

Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Lao động - Thương

binh và Xã hội, Văn phòng Chính phủ và cơ quan, tổ chức có

liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học;

- Đề nghị cơ quan lập đề nghị xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ thuyết trình về đề nghị xây dựng văn bản và cung cấp thông tin, tài liệu có liên quan đến các chính sách trong đề nghị;

- Trường hợp cần thiết, tổ chức các hội thảo, tọa đàm về đề nghị xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ.

(ii) Trách nhiệm của Sở Tư pháp!

- Tổ chức thâm định đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh do Ủy ban nhân dân cùng cấp trình đúng thời hạn, bảo đảm chất lượng;

- Tổ chức nghiên cứu các nội dung liên quan đến đề nghị

xây dựng nghị quyết;

- Trường hợp cần thiết, tổ chức họp tư vấn thâm định hoặc thành lập Hội đồng tư van thâm định có sự tham gia của đại diện

! Khoản 1 Điều 13 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP được sửa đôi, bô sung bởi Nghị

định số 154/2020/NĐ-CP.

Sở Tài chính, Sở Nội vụ, Sở Lao động - Thương bình và Xã hội,

Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh va cơ quan, tổ chức có liên

quan, các chuyên gia, nhà khoa học;

- Trường hợp cần thiết, tổ chức các hội thảo, tọa đàm về đề nghị xây dựng nghị quyết.

b) Cơ quan lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp

luật và các cơ quan có liên quan

Các cơ quan lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp

luật và các cơ quan có liên quan cũng có trách nhiệm thực hiện

các nội dung theo yêu cầu của pháp luật nhằm phối hợp thực hiện có hiệu quả công tác thâm định chính sách cùng với cơ quan có trách nhiệm thâm định, cu thé:

(i) Ở cấp trung ương:

- Bộ, cơ quan ngang bộ lập đề nghị xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ có trách nhiệm:

+ Gửi hồ sơ đề nghị theo quy định tại khoản 1 Điều 37 hoặc Điều 87 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đến Bộ Tư pháp đề thâm định;

+ Cung cấp thông tin, tài liệu có liên quan; thuyết trình đề nghị theo đề nghị của Bộ Tư pháp;

+ Bảo đảm sự tham gia của Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính

phủ trong quá trình lập đề nghị; nghiên cứu tiếp thu, chỉnh lý đề nghị trên cơ sở ý kiến thẩm định để trình Chính phủ;

+ Gửi đề nghị đã được chỉnh lý và báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thâm định đến Bộ Tư pháp khi trình Chính phủ.

Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Lao động -Thương bình và Xã hội, Văn phòng Chính phủ có trách nhiệm cử

đại diện tham gia thẩm định đề nghị xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ do Bộ Tư pháp thâm định.

(ii) Ở cấp địa phương:

- Cơ quan, tổ chức lập đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có

trách nhiệm:

+ Gửi hồ sơ đề nghị theo quy định tại Điều 114 của Luật đến Sở Tư pháp dé thấm định;

+ Cung cấp thông tin, tài liệu có liên quan; cử đại diện tham dự Hội đồng tư vấn thâm định và các cuộc họp liên quan đến thâm định theo đề nghị của Sở Tư pháp;

+ Bảo đảm sự tham gia của Sở Tư pháp, Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong quá trình lập đề nghị; nghiên cứu tiếp thu, chỉnh ly đề nghị trên cơ sở ý kiến thẩm định dé trình Uy ban nhân dân cấp tỉnh.

- Sở Tài chính, Sở Nội vụ, Sở Lao động - Thương binh và

Xã hội, Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm cử đại diện tham gia thâm định đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh do Sở Tư pháp thâm định.

1.12 Các bước thẩm định dé nghị xây dung văn bản quy

phạm pháp luật

Bước 1: Gửi và tiếp nhận hô sơ thẩm định a) Gửi hỗ sơ thâm định

Trên cơ sở ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, cơ quan lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý và hoàn thiện hồ sơ dự án, dự thảo gửi chủ thé có trách nhiệm thẩm định Về hồ sơ thâm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật gồm các tài liệu sau:

- Tờ trình đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong đó phải nêu rõ: sự cần thiết ban hành; mục đích, quan điểm xây dung; đối tượng, phạm vi điều chỉnh; mục tiêu, nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, các giải pháp dé thực hiện chính sách đã được lựa chọn và lý do của việc lựa chọn; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc

thi hành văn bản quy phạm pháp luật sau khi được cơ quan có

thâm quyền thông qua; thời gian dự kiến trình chủ thé có thâm quyền xem xét, thông qua dự án văn bản quy phạm pháp luật;

- Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị

xây dựng văn bản quy phạm pháp luật;

- Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng văn

bản quy phạm pháp luật;

- Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến của cơ quan đơn vị có liên quan; bản chụp ý kiến góp ý;

- Đề cương dự thảo văn bản quy phạm pháp luật b) Tiếp nhận, kiểm tra hồ sơ

Ngay sau khi nhận được hồ sơ đề nghị thẩm định, chủ thé có thâm quyên thẩm định có trách nhiệm tiếp nhận và kiểm tra tính

hợp lệ của hồ sơ theo đúng quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật Trường hợp hồ sơ không đáp ứng yêu cầu thi đề nghị cơ quan lập đề nghị xây dựng văn bản bổ sung hồ sơ Ngay sau khi nhận đủ hồ sơ gửi thâm định, cơ quan có trách nhiệm thâm định chuyên ngay hồ sơ gửi thâm định đề nghị xây dựng văn bản đến đơn vị được giao chủ trì thâm định, các đơn vị tham gia phối hợp thâm định, đồng thời chuyên đến lãnh đạo cơ quan thấm định một bộ hồ sơ dé theo đõi, chi dao.

Bước 2: Chuẩn bị và tổ chức thẩm định

Don vi được giao chủ trì thấm định đề nghị có trách nhiệm: - Tiến hành kiểm tra tính đầy đủ về thành phần hồ sơ và nội dung của từng thành phần hồ sơ theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bố sung năm 2020 ngay sau khi nhận được hồ sơ thẩm định Trường hợp phát hiện hồ sơ thâm định chưa đầy đủ, thì trong vòng 01 ngày làm việc, ké từ ngày nhận được hồ sơ thâm định, cơ quan thẩm định có văn bản đề nghị cơ quan chủ trì lập đề nghị bổ sung hồ

sơ theo đúng quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm

pháp luật năm 2015, sửa đổi, bố sung năm 2020.

- Tổ chức nghiên cứu các nội dung liên quan đến đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Trong trường hợp cần thiết, có thê đề nghị cơ quan lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thuyết trình và cung cấp thêm thông tin, tài liệu có liên quan đến đề nghị xây dựng hoặc tô chức các hội thảo, tọa đàm về đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

- Chuan bị thâm định trên cơ sở quyết định theo một trong

hai hình thức sau:

(1) Thành lập Hội đồng tư van thâm định đối với đề nghị xây

dựng văn bản quy phạm pháp luật có nội dung phức tạp, liên

quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực hoặc do Bộ Tư pháp/Sở Tư pháp chủ trì lập đề nghị.

Đơn vị được giao chủ trì thấm định dé nghị căn cứ từng hồ sơ đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, có trách nhiệm đề xuất việc thành lập Hội đồng tư vấn thâm định và dự kiến số lượng, thành viên của Hội đồng để báo cáo lãnh đạo cơ quan có trách nhiệm thâm định quyết định, phát hành công văn dé nghị các cơ quan, tô chức cử người tham gia hoặc đề nghị cá nhân là chuyên gia, nhà khoa học tham gia; trình lãnh đạo quyết định thành lập Hội đồng tư vấn thâm định.

Thành phần Hội đồng tư vấn thâm định gồm: Chủ tịch là đại diện Lãnh đạo co quan chủ trì thẩm định; thư ky là đại điện Lãnh đạo đơn vị được giao chủ trì thấm định; thành viên là đại diện

các cơ quan theo quy định của pháp luật; các chuyên gia, nhà

khoa học am hiểu vấn đề chuyên môn thuộc nội dung của đề nghị xây dựng văn bản; đại diện một SỐ CƠ quan, đơn vị khác có

liên quan.

Xác định thời gian và t6 chức cuộc họp Hội đồng tư van thâm định Đồng thời, gửi Giấy mời cùng hồ sơ đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cho các thành viên Hội đồng tư van thẩm định.

Ví dụ: Thành lập Hội đồng tư vấn thâm định đối với đề nghị

xây dựng Luật Bảo vệ môi trường

Thành phần Hội đồng tư vấn gồm:

- Chủ tịch Hội đồng là Lãnh đạo Bộ Tư pháp, Thư ký là đại diện Lãnh đạo Vụ Pháp luật dân sự - kinh tế;

- Đại diện Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Laođộng - Thương binh và Xã hội, Văn phòng Chính phủ;

- Đại diện Vụ Các vẫn đề chung về xây dựng pháp luật, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật;

- Chuyên gia, nhà khoa học trong lĩnh vực môi trường và bảoVỆ môi trường;

- Đại diện các cơ quan, đơn vị khác có liên quan.

(2) Tổ chức cuộc họp tư vấn thâm định đối với đề nghị xây

dựng văn bản quy phạm pháp luật không do Bộ Tư pháp/Sở Tư

pháp chủ trì lập đề nghị, có nội dung đơn giản, không liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực.

Đơn vị được giao chủ trì thâm định đề nghị căn cứ từng hồ sơ đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật quyết định tổ chức cuộc họp tư vấn thâm định trong thời hạn luật định, ké từ ngày nhận đủ hồ sơ gửi thâm định; phát hành Giấy mời đề nghị các cơ quan, tổ chức cử người tham gia hoặc đề nghị cá nhân là chuyên gia, nhà khoa học tham gia cuộc họp tư vấn thâm định và gửi hồ sơ thâm định đến các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia cuộc hop.

Thanh phan cudc hop tu van tham dinh gom: dai dién cac co

quan nhà nước; các nhà chuyên gia, nhà khoa học am hiểu van đề chuyên môn thuộc nội dung của đề nghị xây dựng văn bản; đại điện một số các cơ quan, đơn vị khác có liên quan Hoạt động thấm định được thực hiện như sau:

(1) Thâm định theo hình thức thành lập Hội đồng tư vấn thâm định: