Hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính doc

Hoàn thiện pháp luật thẩm quyền xử phạt vi phạm hành Thực tiễn cơng tác xử phạt vi phạm hành (XPVPHC) năm gần cho thấy, việc XPVPHC sai thẩm quyền VPHC không người có thẩm quyền phát xử phạt tượng tương đối phổ biến nhiều địa phương nhiều lĩnh vực đời sống xã hội Xảy tình trạng có nhiều ngun nhân, nguyên nhân chế định pháp luật thẩm quyền XPVPHC Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành năm 2002 sửa đổi, bổ sung số điều năm 2007, 2008 (Pháp lệnh) nhiều hạn chế,…([1]) Để góp ý cho Dự thảo Luật XLVPHC[2], viết đề cập đến thẩm quyền XPVPHC theo quy định Pháp lệnh hai phương diện sau: Những người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành Pháp lệnh sử dụng phương pháp liệt kê để quy định người có thẩm quyền XPVPHC từ Điều 28 đến Điều 40d Theo đó, phần lớn người có thẩm quyền XPVPHC người giữ chức danh lãnh đạo, quản lý quan nhà nước, như: Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp, Trưởng Công an cấp xã, Trưởng Công an cấp huyện, Giám đốc Cơng an cấp tỉnh, Trưởng Đồn biên phịng, Chi cục trưởng Hải quan, Chi cục trưởng Chi cục thuế, Chánh Thanh tra chuyên ngành cấp sở, Chánh án Toà án nhân dân cấp… Một số người không giữ chức danh lãnh đạo, quản lý quan nhà nước có thẩm quyền XPVPHC thi hành công vụ như: Chiến sĩ Công an nhân dân, Chiến sĩ Bộ đội biên phòng, Nhân viên Hải quan, Nhân viên thuế, Thanh tra viên chuyên ngành, Thẩm phán chủ tọa phiên tồ… Bên cạnh đó, Điều 41 Pháp lệnh quy định người cấp trưởng số quan nhà nước uỷ quyền văn cho cấp phó thực thẩm quyền XPVPHC Từ quy định này, đưa số nhận xét sau đây: Thứ nhất, việc Pháp lệnh liệt kê cách cố định người có thẩm quyền XPVPHC làm giảm tính ổn định chế định pháp luật thẩm quyền XPVPHC Thực tiễn xây dựng hoàn thiện chế định năm qua cho thấy, chế định nhiều lần sửa đổi, bổ sung phù hợp với thay đổi tổ chức, hoạt động quan nhà nước tình hình gia tăng VPHC Gần đây, Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung số điều Pháp lệnh XLVPHC năm 2008 bổ sung nhiều người có thẩm quyền XPVPHC, như: Chánh án Toà án nhân dân cấp; Trưởng quan Thi hành án dân cấp huyện, cấp tỉnh; Người đứng đầu quan đại diện ngoại giao; Cục trưởng Cục quản lý lao động nước; Chủ tịch Hội đồng cạnh tranh; Thủ trưởng quan quản lý cạnh tranh; Chánh Thanh tra chứng khoán; Chủ tịch Ủy ban chứng khoán nhà nước; v.v Mặc dù vậy, pháp luật hành khơng liệt kê đủ người cần có thẩm quyền XPVPHC, ví dụ như: người huy tàu bay, tàu biển, tàu hoả khơng có thẩm quyền xử phạt VPHC thực tàu bay, tàu biển, tàu hoả tàu rời sân bay, bến cảng, ga; Hiệu trưởng trường phổ thơng khơng có thẩm quyền XPVPHC hành vi: bán rượu, bia, chất kích thích khác có nồng độ cồn từ 14 độ trở lên trường phổ thông hay hành vi uống rượu, bia trường phổ thông([3]); “Cảng vụ viên, Trưởng đại diện Cảng vụ, Đội trưởng tra giao thông người trực tiếp thực công tác tra, kiểm tra, xử lý vi phạm lại khơng có thẩm quyền xử phạt”([4]) Ngoài ra, việc thay đổi chức danh, tên quan người có thẩm quyền XPVPHC nguyên nhân làm giảm tính ổn định chế định Để khắc phục hạn chế nêu trên, Luật XLVPHC ngồi việc liệt kê người có thẩm quyền XPVPHC Pháp lệnh, cần phải có quy định: “Những người khác có thẩm quyền XPVPHC theo quy định Chính phủ” quy định vấn đề kế thừa thẩm quyền XPVPHC Thứ hai, việc Pháp lệnh quy định số người không giữ chức danh lãnh đạo, quản lý quan nhà nước có thẩm quyền XPVPHC thi hành cơng vụ không cần thiết Bởi lẽ, hoạt động XPVPHC hoạt động cơng vụ Do đó, tiến hành hoạt động này, người có thẩm quyền XPVPHC phải có dấu hiệu để cá nhân, tổ chức bị xử phạt nhận biết họ người thi hành công vụ (như: mang thẻ chức danh, trang phục, phù hiệu v.v theo quy định pháp luật) Nói cách khác, tính chất cơng vụ hoạt động XPVPHC cần phải thể thông qua yêu cầu pháp lý thủ tục XPVPHC, điều kiện để hạn chế thẩm quyền XPVPHC người không giữ chức danh lãnh đạo, quản lý quan nhà nước Thứ ba, Pháp lệnh quy định người cấp trưởng số quan nhà nước uỷ quyền văn cho cấp phó thực thẩm quyền XPVPHC không hợp lý, lẽ: Một là, người cấp trưởng nêu khơng có thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật Do đó, họ uỷ quyền XPVPHC văn áp dụng pháp luật cho cấp phó vụ VPHC cụ thể Vì vậy, có thời gian để văn uỷ quyền đương nhiên họ có thời gian để định XPVPHC (trong thực tế, họ chủ yếu định XPVPHC theo đề nghị cấp dưới, nên họ không nhiều thời gian cho công việc này) Như vậy, uỷ quyền XPVPHC có nguy làm kéo dài thời gian định XPVPHC Hai là, chưa kiện toàn tổ chức, nên số quan nhà nước khơng có cấp trưởng Vì vậy, người cấp phó quan khơng có thẩm quyền XPVPHC họ phải thực công việc quản lý cấp trưởng Ba là, phụ thuộc vào ý chí cấp trưởng việc uỷ quyền XPVPHC, nên số người cấp phó quan nhà nước khơng có thẩm quyền XPVPHC có thẩm quyền xử phạt không tương xứng với nhiệm vụ quản lý mà họ giao Điều gây nhiều khó khăn việc thực nhiệm vụ quản lý định XPVPHC người Bốn là, việc uỷ quyền XPVPHC công việc nội quan nhà nước, nên cá nhân, tổ chức bị xử phạt khơng có hội biết nội dung văn uỷ quyền XPVPHC Mặt khác, định XPVPHC, người cấp phó thường khơng ghi tên, số, ký hiệu, thời gian văn uỷ quyền phần ban hành định XPVPHC thường ký thay (K/T) cấp trưởng thay cần phải ký thừa uỷ quyền (T.Ư.Q) để ban hành định Tình trạng có nguy làm gia tăng số vụ việc khiếu kiện định XPVPHC Từ lý nêu trên, Luật XLVPHC nên quy định người cấp phó số quan nhà nước có thẩm quyền xử phạt VPHC thuộc phạm vi quản lý mà họ phân công thay cho quy định uỷ quyền XPVPHC Xác định thẩm quyền định xử phạt vi phạm hành Hiện nay, để xác định thẩm quyền định XPVPHC chủ yếu quy định Điều 42 Pháp lệnh Tuy vậy, thiếu cụ thể chưa hợp lý, như: 2.1 Căn vào địa điểm thực vi phạm hành Xét phương diện lý luận người có thẩm quyền XPVPHC quan nhà nước địa phương xử phạt VPHC thực địa phương Tuy vậy, Pháp lệnh lại không quy định cụ thể vấn đề Mặt khác, Pháp lệnh không quy định trường hợp VPHC thực nhiều địa phương khác hay thực lãnh thổ Việt Nam người có thẩm quyền định xử phạt Để khắc phục hạn chế nêu trên, Luật XLVPHC cần quy định: “Những người có thẩm quyền XPVPHC quan nhà nước địa phương định xử phạt VPHC thực địa phương đó; người có thẩm quyền XPVPHC quan nhà nước giao nhiệm vụ quản lý khu vực lãnh thổ Việt Nam định xử phạt VPHC thực khu vực đó; trường hợp VPHC thực nhiều địa phương khác phương tiện giao thông Việt Nam việc định xử phạt thuộc thẩm quyền người thụ lý VPHC” 2.2 Căn vào lĩnh vực thực vi phạm hành Khoản Điều 42 Pháp lệnh quy định: “1 Chủ tịch UBND cấp có thẩm quyền XPVPHC lĩnh vực quản lý nhà nước địa phương Người có thẩm quyền XPVPHC quy định điều từ Điều 31 đến Điều 40d Pháp lệnh có thẩm quyền XPVPHC thuộc lĩnh vực, ngành quản lý Trong trường hợp VPHC thuộc thẩm quyền xử phạt nhiều người, việc xử phạt người thụ lý thực hiện” Tuy quy định có nhiều nội dung hợp lý, song Pháp lệnh lại khơng có quy định để giải thích người thụ lý Về phương diện lý luận, thụ lý VPHC hiểu việc người có thẩm quyền thức tiếp nhận vụ VPHC để định xử phạt theo quy định pháp luật Do Luật XLVPHC cần quy định cụ thể thời điểm thụ lý VPHC thời điểm sau: thời điểm người có thẩm quyền định xử phạt lệnh đình VPHC (đối với VPHC mà pháp luật không bắt buộc phải lập biên trước định xử phạt), thời điểm người có thẩm quyền định xử phạt lập xong biên VPHC (đối với VPHC mà pháp luật bắt buộc phải lập biên trước định xử phạt), thời điểm người có thẩm quyền định xử phạt tiếp nhận biên VPHC (trong trường hợp người lập biên VPHC khơng có thẩm quyền định xử phạt VPHC mà họ lập biên bản) 2.3 Căn vào thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt biện pháp cưỡng chế cần ghi định xử phạt vi phạm hành Khoản Điều 56 Pháp lệnh quy định: “Trong định xử phạt phải ghi rõ… hình thức xử phạt chính, hình thức xử phạt bổ sung (nếu có), biện pháp khắc phục hậu (nếu có)” Như vậy, việc xác định thẩm quyền định XPVPHC không vào thẩm quyền áp dụng hình thức XPVPHC mà phải vào thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu VPHC gây Khoản Điều 42 Pháp lệnh quy định: “Thẩm quyền xử phạt người quy định điều từ Điều 28 đến Điều 40d Pháp lệnh thẩm quyền áp dụng hành vi VPHC Trong trường hợp phạt tiền, thẩm quyền xử phạt xác định vào mức tối đa khung tiền phạt quy định hành vi vi phạm cụ thể” Qua phân tích quy định nêu ta thấy: Thứ nhất, người có thẩm quyền XPVPHC (trừ Bộ trưởng Bộ Cơng an) có thẩm quyền định XPVPHC có nội dung áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo Thứ hai, VPHC cần phải áp dụng hình thức phạt tiền người có thẩm quyền phạt tiền đến mức tối đa khung tiền phạt quy định VPHC định xử phạt Ví dụ: khoản Điều 28 Pháp lệnh quy định Chủ tịch UBND cấp xã có quyền phạt tiền đến 2.000.000 đồng, song 2.000.000 đồng giới hạn mức tiền phạt thực tế mà Chủ tịch UBND cấp xã áp dụng định xử phạt Quy định có ý nghĩa việc giới hạn phạm vi VPHC mà Chủ tịch UBND cấp xã định xử phạt (những VPHC mà pháp luật quy định có mức tối đa khung tiền phạt không 2.000.000 đồng) Như vậy, quy định Điều 28 nêu quy định tương tự Pháp lệnh thẩm quyền áp dụng hình thức phạt tiền dễ gây nhầm lẫn Để khắc phục hạn chế, Luật XLVPHC nên quy định rõ ràng vấn đề này, ví dụ như: Chủ tịch UBND cấp xã có thẩm quyền định xử phạt VPHC có mức tối đa khung tiền phạt không 2.000.000 đồng Thứ ba, Bộ trưởng Bộ Công an người Bộ trưởng Bộ Cơng an phân cấp có thẩm quyền định XPVPHC để áp dụng hình thức xử phạt trục xuất Do Bộ trưởng Bộ Công an thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt khác biện pháp khắc phục hậu quả; Giám đốc Công an cấp tỉnh Cục trưởng Cục Quản lý xuất cảnh, nhập cảnh có thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt trục xuất theo phân cấp Bộ trưởng Bộ Công an, người lại khơng có thẩm quyền định xử phạt VPHC xảy lĩnh vực, khơng có thẩm quyền áp dụng hình thức, mức xử phạt biện pháp khắc phục hậu Nói cách khác khơng có thẩm quyền định xử phạt có nội dung áp dụng hình thức xử phạt trục xuất đối với: - Những VPHC xảy lĩnh vực không thuộc phạm vi quản lý Bộ trưởng Bộ Công an, Giám đốc Công an cấp tỉnh hay Cục trưởng Cục Quản lý xuất cảnh, nhập cảnh; - Những VPHC cần phải áp dụng hình thức, mức xử phạt hay biện pháp khắc phục hậu không thuộc thẩm quyền Bộ trưởng Bộ Công an, Giám đốc Công an cấp tỉnh hay Cục trưởng Cục Quản lý xuất cảnh, nhập cảnh Như vậy, quy định thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt trục xuất Pháp lệnh gần làm vô hiệu thẩm quyền áp dụng hình thức Bộ trưởng Bộ Cơng an làm hạn chế đáng kể khả áp dụng hình thức thực tế Do đó, Luật XLVPHC mặt cần quy định Bộ trưởng Bộ Cơng an có thẩm quyền áp dụng tất hình thức, mức XPVPHC biện pháp khắc phục hậu quả, mặt khác, cần quy định Chủ tịch UBND cấp tỉnh có thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt trục xuất theo yêu cầu Bộ trưởng Bộ Công an đề nghị Giám đốc Công an cấp tỉnh hay Cục trưởng Cục Quản lý xuất cảnh, nhập cảnh Thứ tư, số người giữ chức danh lãnh đạo, quản lý quan nhà nước có thẩm quyền định XPVPHC để áp dụng hình thức tước quyền sử dụng giấy phép, chứng hành nghề thuộc thẩm quyền Tuy vậy, Pháp lệnh lại quy định để giải thích giấy phép, chứng hành nghề thuộc thẩm quyền Giải thích vấn đề phương diện lý luận có quan điểm sau: Một là, người có thẩm quyền cấp loại giấy phép, chứng hành nghề có thẩm quyền định XPVPHC để áp dụng hình thức tước quyền sử dụng loại giấy phép, chứng hành nghề Điều khó chấp nhận nhiều người có thẩm quyền cấp giấy phép, chứng hành nghề khơng có thẩm quyền XPVPHC theo quy định pháp luật hành Hai là, pháp luật cần quy định cụ thể loại giấy phép, chứng hành nghề mà người có thẩm quyền XPVPHC áp dụng Quan điểm không hợp lý, thực tế có q nhiều loại giấy phép, chứng hành nghề chúng thường xuyên bị thay đổi, bổ sung Ba là, người có thẩm quyền XPVPHC lĩnh vực có thẩm quyền áp dụng hình thức tước quyền sử dụng loại giấy phép, chứng hành nghề lĩnh vực Quan điểm hợp lý cả, phù hợp với xác định thẩm quyền định xử phạt theo lĩnh vực thực VPHC nêu mục 2.2 viết Do đó, Luật XLVPHC cần liệt kê người có thẩm quyền áp dụng hình thức tước quyền sử dụng giấy phép, chứng hành nghề mà khơng cần phải quy định họ có thẩm quyền áp dụng hình thức loại giấy phép, chứng hành nghề Vì đương nhiên, người có thẩm quyền định xử phạt VPHC thực lĩnh vực có thẩm quyền áp dụng hình thức tước quyền sử dụng giấy phép, chứng hành nghề lĩnh vực Thứ năm, số người có thẩm quyền XPVPHC có quyền áp dụng hình thức tịch thu tang vật, phương tiện sử dụng để VPHC Trong đó, số người có quyền áp dụng hình thức tang vật, phương tiện bị tịch thu có giá trị khơng q lớn Ví dụ: theo Khoản Điều 28 Pháp lệnh, Chủ tịch UBND cấp xã có quyền tịch thu tang vật, phương tiện sử dụng để vi phạm hành có giá trị đến 2.000.000 đồng Như vậy, để định XPVPHC, người cần phải xác định giá trị thực tế tang vật, phương tiện bị tịch thu - công việc không đơn giản cần phải có thời gian Do đó, Luật XLVPHC khơng nên giới hạn giá trị tang vật, phương tiện VPHC bị tịch thu để xác định thẩm quyền định xử phạt Thứ sáu, số người có thẩm quyền XPVPHC có quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu số hình thức xử phạt bổ sung khác Ví dụ: Chiến sĩ Cơng an nhân dân khơng có quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu nào; Chủ tịch UBND cấp xã khơng có quyền áp dụng số biện pháp khắc phục hậu quả; Chủ tịch Ủy ban chứng khốn nhà nước có quyền áp dụng hình thức xử phạt bổ sung biện pháp khắc phục hậu quy định khoản khoản Điều 119 Luật Chứng khoán, khơng có quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu quy định Khoản Điều 12 Pháp lệnh([5]) Như vậy, để định XPVPHC theo quy định Pháp lệnh, người có thẩm quyền XPVPHC phải xác định hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu cần áp dụng mức tối đa khung tiền phạt quy định VPHC phát Sau đó, đối chiếu với thẩm quyền xử phạt mình, phù hợp định xử phạt Trong trường hợp thấy hình thức, biện pháp hay mức tối đa khung tiền phạt không thuộc thẩm quyền phải chuyển hồ sơ vụ VPHC đến người có thẩm quyền định xử phạt 2.4 Căn vào trường hợp vi phạm hành Khoản Điều 56 Pháp lệnh quy định: “Khi định xử phạt người thực nhiều hành vi VPHC, người có thẩm quyền định xử phạt định hình thức, mức xử phạt hành vi vi phạm” Để xác định thẩm quyền định xử phạt trường hợp này, khoản Điều 42 Pháp lệnh quy định: “Trong trường hợp xử phạt người thực nhiều hành VPHC thẩm quyền xử phạt xác định theo nguyên tắc sau đây: a) Nếu hình thức, mức xử phạt quy định hành vi thuộc thẩm quyền người xử phạt, thẩm quyền xử phạt thuộc người đó; b) Nếu hình thức, mức xử phạt quy định hành vi vượt q thẩm quyền người xử phạt, người phải chuyển vụ vi phạm đến cấp có thẩm quyền xử phạt; c) Nếu hành vi thuộc thẩm quyền xử phạt nhiều người thuộc ngành khác nhau, quyền xử phạt thuộc Chủ tịch UBND cấp có thẩm quyền xử phạt nơi xảy vi phạm” Như vậy, để xác định thẩm quyền định xử phạt quy định khoản Điều 56 khoản Điều 42 nêu gồm: hình thức, mức xử phạt quy định hành vi VPHC, lĩnh vực địa điểm thực hành vi Tuy vậy, nêu chưa đủ để xác định thẩm quyền định XPVPHC số trường hợp xảy Đây hạn chế Pháp lệnh cần khắc phục ban hành Luật XLVPHC, cụ thể: Thứ nhất, Pháp lệnh không quy định xử phạt nhiều người thực hành vi VPHC, người có thẩm quyền định để xác định thẩm quyền định xử phạt Thứ hai, Pháp lệnh không quy định dấu hiệu cần thiết để xác định trường hợp người thực nhiều hành vi VPHC Thứ ba, nêu 2.3 viết này, thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu cần thiết để xác định thẩm quyền định XPVPHC Tuy nhiên, quy định Khoản Điều 56 Khoản Điều 42 nêu lại không quy định vấn đề Thứ tư, Pháp lệnh không quy định cần thiết để xác định thẩm quyền định xử phạt trường hợp: người thực nhiều hành vi VPHC mà hành vi thực nhiều tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khác thuộc thẩm quyền xử phạt nhiều người thuộc ngành khác Do đó, vấn đề này, Luật XLVPHC nên quy định: “Khi xử phạt nhiều người thực hành vi VPHC, người có thẩm quyền định xử phạt Trong định hình thức, mức xử phạt biện pháp khắc phục hậu (nếu có) người vi phạm Một người thực nhiều hành vi VPHC trường hợp có đủ để khẳng định người thực nhiều hành vi VPHC mà hành vi chưa thụ lý để định xử phạt theo quy định pháp luật” Ngoài ra, Luật XLVPHC cần bổ sung thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu cần thiết để xác định thẩm quyền định xử phạt người thực nhiều hành vi VPHC Thêm nữa, trường hợp người thực nhiều hành vi VPHC mà hành vi thực nhiều tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khác thuộc thẩm quyền xử phạt nhiều người thuộc ngành khác việc định xử phạt thuộc thẩm quyền Chủ tịch UBND cấp tỉnh nơi thực hành vi VPHC sau cùng./ ([1]) Xem: Bộ Tư pháp, Dự thảo Báo cáo tổng kết tình hình thực 08 năm Pháp lệnh xử lý vi phạm hành năm 2002 văn hướng dẫn thi hành, ngày 12/07/2010, tr 19-20 [2] Theo dự kiến, Dự thảo Luật XLVPHC Quốc hội thảo luận cho ý kiến kỳ họp thứ 2, Quốc hội khóa XIII ([3]) Điểm c d khoản Điều 24 Nghị định số 73/2010/NĐ-CP, ngày 12/07/2010 quy định xử phạt hành lĩnh vực an ninh trật tự, an toàn xã hội ([4]) Xem: Bộ Tư pháp, Dự thảo Báo cáo…, tlđd, tr 34 ([5]) Xem: khoản 4, 5, Điều 28; khoản Điều 31 điểm c khoản Điều 40d Pháp lệnh ThS Nguyễn Mạnh Hùng - Giảng viên Khoa Hành - Nhà nước, Trường Đại học Luật Hà Nội ... vụ vi phạm đến cấp có thẩm quyền xử phạt; c) Nếu hành vi thuộc thẩm quyền xử phạt nhiều người thuộc ngành khác nhau, quyền xử phạt thuộc Chủ tịch UBND cấp có thẩm quyền xử phạt nơi xảy vi phạm? ??... hình thức, mức xử phạt quy định hành vi thuộc thẩm quyền người xử phạt, thẩm quyền xử phạt thuộc người đó; b) Nếu hình thức, mức xử phạt quy định hành vi vượt thẩm quyền người xử phạt, người phải... thức, mức xử phạt hành vi vi phạm? ?? Để xác định thẩm quyền định xử phạt trường hợp này, khoản Điều 42 Pháp lệnh quy định: “Trong trường hợp xử phạt người thực nhiều hành VPHC thẩm quyền xử phạt xác