Các biện pháp thay thế xử lý vi phạm hành chính đối với người

Các biện pháp thay xử lý vi phạm hành người chưa thành niên Ở nước ta, tồn hai hệ thống chế tài xử lý hình xử lý vi phạm hành (XLVPHC) để áp dụng người chưa thành niên (NCTN) vi phạm pháp luật (VPPL) tuỳ thuộc vào tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội hành vi Theo pháp luật quốc tế, hai hệ thống hình thành nên phần hệ thống tư pháp NCTN Công ước Quyền trẻ em chuẩn mực quốc tế khác tư pháp NCTN yêu cầu quốc gia thành viên “bất thấy thích hợp cần thiết”1 phải thúc đẩy hình thành biện pháp để xử lý NCTN VPPL mà khơng sử dụng đến q trình tố tụng tư pháp, miễn quyền người bảo đảm pháp lý tơn trọng đầy đủ Đó q trình xử lý chuyển hướng NCTN VPPL mà Dự thảo Luật XLVPHC gọi biện pháp thay cho XLVPHC Các biện pháp áp dụng để thay cho hình thức xử phạt hành (XPHC) biện pháp xử lý hành (XLHC) NCTN VPHC nhằm huy động tham gia cộng đồng, gia đình NCTN vi phạm vào công tác giáo dục, giúp họ hiểu việc làm sai trái sửa chữa lỗi lầm (Điều 65 Hiến pháp 1992); “Việc bảo vệ, chăm sóc giáo dục trẻ em trách nhiệm gia đình, nhà trường, Nhà nước, xã hội công dân Trong hoạt động quan, tổ Cơ sở để quy định biện pháp thay xử lý vi phạm hành áp dụng người chưa thành niên Dự thảo Luật 1.1 Thực pháp luật bảo vệ, chăm sóc giáo dục trẻ em Dù chưa đề cập đến biện pháp thay XLVPHC, hệ thống pháp luật hành nước ta ghi nhận số nguyên tắc quy định chung sở pháp lý để áp dụng biện pháp xử lý chuyển hướng NCTN VPPL “Trẻ em gia đình, Nhà nước xã hội bảo vệ, chăm sóc giáo dục” chức, gia đình, cá nhân có liên quan đến trẻ em lợi ích trẻ em phải quan tâm hàng đầu” (Khoản Điều Luật Bảo vệ, chăm sóc, giáo dục trẻ em năm 2004- Luật BVTE); “Việc xử lý trẻ em có hành vi VPPL chủ yếu nhằm giáo dục, giúp đỡ” (Điều 36 Luật BVTE); “Trẻ em VPPL gia đình, nhà trường xã hội giáo dục, giúp đỡ để sửa chữa sai lầm, có ý thức tơn trọng pháp luật, tôn trọng quy tắc đời sống xã hội sống có trách nhiệm với thân, gia đình xã hội” (Khoản Điều 58 Luật BVTE) Bên cạnh đó, Bộ luật Hình (BLHS) quy định rõ Điều 69 rằng: việc xử lý NCTN phạm tội chủ yếu nhằm giáo dục, giúp đỡ họ sửa chữa sai lầm, phát triển lành mạnh, trở thành cơng dân có ích cho xã hội (Khoản 1) Cho phép miễn trách nhiệm hình NCTN phạm tội nghiêm trọng nghiêm trọng, gây hại khơng lớn, có nhiều tình tiết giảm nhẹ gia đình quan, tổ chức nhận giám sát, giáo dục (Khoản 2) Việc truy cứu trách nhiệm hình NCTN phạm tội áp dụng hình phạt họ thực trường hợp cần thiết phải vào tính chất hành vi phạm tội, đặc điểm nhân thân yêu cầu việc phòng ngừa tội phạm (Khoản 3) Pháp lệnh XLVPHC khơng có quy định thay XLHC biện pháp xử lý cộng đồng thực tế, quan có thẩm quyền, đặc biệt quan cơng an, áp dụng Pháp lệnh cách chủ động linh hoạt, không XLHC nhiều trường hợp vi phạm mang tính chất nhỏ nhặt mà nhắc nhở, cảnh cáo khơng thức, đề nghị gia đình cam kết giám sát để em khơng tiếp tục VPPL 1.2 Nội luật hoá cam kết quốc tế mà Việt Nam tham gia quyền người chưa thành niên Công ước quốc tế quyền trẻ em đòi hỏi quốc gia thành viên “bất xét thấy phù hợp cần thiết” phải khuyến khích thúc đẩy việc thiết lập biện pháp xử lý NCTN VPPL mà không cần viện đến thủ tục tư pháp với điều kiện phải đảm bảo quyền người nghiêm minh pháp luật (Điều 40(3) (b)) Quy tắc chuẩn tối thiểu Liên hợp quốc quản lý tư pháp NCTN (Quy tắc Bắc Kinh) trực tiếp khuyến khích việc áp dụng biện pháp xử lý chuyển hướng Quy tắc đưa hướng dẫn việc xem xét giải VPPL NCTN thực mà không sử dụng hình thức tố tụng thức Trong trường hợp thích hợp, quan cơng an, kiểm sát hay quan khác tham gia giải vụ án liên quan đến NCTN cần giao thẩm quyền tự việc định vụ việc NCTN thực mà không cần phải tổ chức xét xử thức, phù hợp với tiêu chí đưa hệ thống pháp luật Trong đó, Hướng dẫn Liên hợp quốc phòng ngừa phạm pháp NCTN lại nhấn mạnh vai trị chương trình dịch vụ cộng đồng ngăn ngừa xử lý vi phạm giới trẻ Theo Hướng dẫn, “các quan công quyền quản lý xã hội nên vào không biện pháp khác” (Điều 6) Và Bộ quy tắc Tối thiểu chuẩn Liên hợp quốc biện pháp không giam giữ quy định biện pháp khơng giam giữ phải khuyến khích phát triển giám sát chặt chẽ (Quy tắc 2.4) Văn kiện nêu cần xem xét xử lý người vi phạm cộng đồng tránh đến hết mức việc sử dụng quy trình xử lý thức xét xử thức tồ án sở tuân thủ quy định nghiêm minh pháp luật (Quy tắc 2.5) Bộ quy tắc yêu cầu việc áp dụng biện pháp xử lý chuyển hướng chuyển NCTN đến dịch vụ cộng đồng thích hợp dịch vụ khác địi hỏi phải có đồng thuận NCTN cha, mẹ hay người giám hộ em phải chịu kiểm tra quan có thẩm quyền Sự đồng thuận NCTN cha, mẹ em điều kiện tiên để áp dụng biện pháp xử lý chuyển hướng Trong Bình luận chung số 10 (năm 2007) quyền trẻ em lĩnh vực tư pháp NCTN, Uỷ ban Quyền trẻ em bày tỏ ý kiến rằng, quốc gia thành viên nên áp dụng biện pháp để xử lý NCTN VPPL mà không viện đến thủ tục tố tụng thức thành phần hệ thống tư pháp NCTN bảo đảm quyền người trẻ em bảo vệ pháp lý tôn trọng cách đầy đủ 1.3 Đáp ứng yêu cầu thực tiễn xử lý vi phạm hành người chưa thành niên thực Đối với NCTN VPPL, khảo sát thực tiễn thực xử lý chuyển hướng tư pháp phục hồi2 cho thấy, biện pháp thay (như cảnh cáo, hoà giải cộng đồng giám sát gia đình hay họ hàng ) sử dụng toàn quốc để giải vi phạm nhỏ mà không cần đến biện pháp xử lý hình hay XLHC thức Tuy nhiên, pháp luật lại chưa có quy định liên quan đến áp dụng biện pháp thay thế, ngoại trừ số quy định mang tính nguyên tắc ghi nhận Luật BVTE BLHS Chính vậy, việc nghiên cứu bổ sung biện pháp thay XLVPHC Dự thảo Luật XLVPHC cần thiết, nhằm đáp ứng yêu cầu thực tiễn công tác xử lý NCTN VPPL Bên cạnh đó, đời Đề án phát triển nghề công tác xã hội giai đoạn 2010-2020 tạo tiền đề để tăng cường áp dụng biện pháp xử lý cộng đồng, thay cho xử phạt VPHC xử lý hình Đội ngũ cán xã hội tương lai người chịu trách nhiệm việc phối hợp với quan có thẩm quyền XLVPHC quan tiến hành tố tụng để đánh giá nguyên nhân điều kiện VPPL NCTN, xác định rõ NCTN cần hỗ trợ nhằm khắc phục nguyên nhân, điều kiện kết nối NCTN tới dịch vụ hỗ trợ cần thiết nhằm giúp em sửa chữa sai lầm, phát triển lành mạnh thành cơng dân có ích cho xã hội 1.4 Kinh nghiệm quốc tế việc quy định áp dụng biện pháp xử lý chuyển hướng Hiện nay, số quốc gia Australia, Nam Phi, Papua New Guinea, Philipin, Kosovo xây dựng luật riêng tư pháp NCTN có ghi nhận biện pháp xử lý chuyển hướng cấu thành biện pháp xử lý VPPL NCTN thực Các biện pháp thay quốc gia nêu quy định áp dụng phổ biến phần biện pháp tư pháp biện pháp nhắc nhở, giao cho cha mẹ người giám hộ giám sát, lao động phục vụ cộng đồng, hoà giải, bồi thường thiệt hại Các biện pháp sử dụng để xử lý NCTN thực vi phạm nhỏ không nghiêm trọng Trên thực tế số nước, biện pháp hiệu việc thúc đẩy trình phát triển tích cực NCTN ngăn chặn tái phạm, huy động tham gia cộng đồng, gia đình NCTN vi phạm vào công tác giáo dục, giúp đỡ NCTN VPPL, làm giảm áp lực, chi phí cho hệ thống tư pháp thức bảo đảm biện pháp xử lý thức tốn sử dụng trường hợp thật cần thiết4 Theo kinh nghiệm nước, sử dụng nhiều biện pháp thay giảm nhiều chi phí cho hệ thống tư pháp thức Bên cạnh đó, việc có tài liệu hay hồ sơ thức vụ VPHC, đặc biệt việc áp dụng biện pháp XLHC giáo dục xã, phường, thị trấn để lại hậu tiêu cực thời gian dài cho NCTN việc tiếp tục hay quay trở lại trường học, học nghề, tìm việc làm Điều gây kỳ thị hay phân biệt đối xử bạn bè cộng đồng Những nghiên cứu quốc tế hành vi tuổi vị thành niên cho thấy, NCTN bị “dán mác” hay bị coi tội phạm tiếp tục dấn sâu vào đường phạm tội khó khỏi (lý thuyết “dán mác” giới tài liệu hố cho thấy rằng, tiến trình xét xử thức có xu hướng khẳng định việc lệch chuẩn NCTN mắt họ, người khác; làm tăng hành vi vi phạm Bị “dán mác”, người vi phạm xa lánh với bạn bè xã hội, khó khăn việc tái hồ nhập để trở thành cơng dân có ích5) 2 Các biện pháp thay xử lý vi phạm hành áp dụng người chưa thành niên Dự thảo Luật Với mục tiêu khuyến khích tham gia cộng đồng, gia đình cơng tác giáo dục NCTN vi phạm, phịng ngừa tái phạm, sở tham khảo kinh nghiệm quốc tế mối tương quan với điều kiện kinh tế - xã hội nước ta biện pháp tương tự triển khai áp dụng thực tiễn, Dự thảo Luật XLVPHC quy định cách đưa trực tiếp vào Luật điều khoản cho phép người có thẩm quyền XLVPHC vào tính chất vụ việc VPHC để lựa chọn miễn áp dụng hình thức XPHC áp dụng biện pháp XLHC cho NCTN VPPL hành thay vào biện pháp thay biện pháp nhắc nhở, giám sát gia đình, hồ giải cộng đồng Việc áp dụng biện pháp thay XLVPHC không coi bị XLVPHC 2.1 Đối tượng áp dụng biện pháp thay xử lý vi phạm hành Theo Dự thảo Luật, đối tượng bị áp dụng biện pháp XLVPHC (XPHC áp dụng biện pháp XLHC) chuyển sang áp dụng biện pháp thay XLVPHC sở tính chất biện pháp Ví dụ, biện pháp nhắc nhở (mang tính trực tiếp, đơn giản, nhanh gọn phù hợp với nguyên tắc xử phạt VPHC nhanh chóng, cơng khai, khách quan, bảo đảm công ) áp dụng người thực hành vi VPHC NCTN từ đủ 14 tuổi đến đưới 18 tuổi thực hành vi vi phạm quy định quản lý nhà nước thuộc trường hợp bị xử phạt VPHC Biện pháp giám sát gia đình - mang tính q trình, có tham gia giám sát bên thực việc giáo dục với bên giáo dục nên áp dụng NCTN bị áp dụng biện pháp XLHC nhiều lần thực hành vi trộm cắp vặt, lừa đảo nhỏ thuộc đối tượng bị áp dụng biện pháp giáo dục xã, phường, thị trấn Biện pháp hoà giải cộng đồng - mang tính thương lượng bên thực hành vi vi phạm bên bị xâm hại với tham gia người trung gian vào trình thương lượng để giảm thiệt hại vật chất, tinh thần cho bên bị xâm hại Chính vậy, biện pháp áp dụng NCTN thực hành vi xâm phạm sức khỏe, danh dự, nhân phẩm cá nhân thuộc trường hợp bị xử phạt VPHC 2.2 Điều kiện áp dụng biện pháp thay xử lý vi phạm hành Trong ba biện pháp thay nêu Dự thảo Luật, điều kiện ghi nhận NCTN phải thừa nhận hành vi vi phạm (tự nguyện khai báo, thành thật hối lỗi hành vi vi phạm ) đồng ý áp dụng biện pháp thay Đây xem điều kiện cần để bảo đảm cho việc thực thành công biện pháp giáo dục dựa vào cộng đồng thừa nhận hành vi vi phạm, việc sửa chữa lỗi lầm NCTN thực cách chủ động, tích cực có hiệu Điều kiện thường thấy văn luật quy định xử lý chuyển hướng quốc gia giới6 Ngoài điều kiện cần nêu trên, tùy theo biện pháp, Dự thảo Luật nêu điều kiện đủ tương ứng như: biện pháp nhắc nhở có thêm điều kiện VPHC NCTN thực theo quy định bị phạt cảnh cáo phạt tiền với mức tối đa khung tiền phạt hành vi đến 5.000.000 đồng; biện pháp giám sát gia đình cần thêm điều kiện NCTN có mơi trường sống thuận lợi cho việc thực biện pháp cha, mẹ người giám hộ có đủ điều kiện thực việc giám sát tự nguyện nhận trách nhiệm giám sát; biện pháp hoà giải cộng đồng thêm điều kiện NCTN người bị xâm hại cha, mẹ, người giám hộ họ đồng ý hoà giải 2.3 Thẩm quyền áp dụng biện pháp thay xử lý vi phạm hành Trên giới, việc định chuyển sang áp dụng biện pháp thay thực tất giai đoạn trình xem xét định áp dụng biện pháp xử lý thức (xử lý chuyển hướng dựa vào lực lượng công an - sau phát hiện, điều tra vụ việc; xử lý chuyển hướng dựa vào kiểm sát viên - giai đoạn truy tố ) Việc trao thẩm quyền tự cho lực lượng nêu nhằm phát huy đầy đủ tiềm chương trình xử lý chuyển hướng - địi hỏi phải công nhận ủng hộ việc trao thẩm quyền tự cho đội ngũ cán toàn hệ thống tư pháp NCTN Tuy nhiên, XLVPHC với quy trình xử lý rút gọn, thiếu tham gia quan khác giai đoạn trình định, nên Dự thảo Luật quy định theo hướng giao cho người có thẩm quyền XLVPHC có thẩm quyền xem xét chuyển sang áp dụng biện pháp thay thế, cụ thể, biện pháp nhắc nhở, hồ giải cộng đồng, giao cho người có thẩm quyền xử phạt VPHC NCTN thực quy định Chương II Phần thứ hai Dự thảo Luật; biện pháp giám sát gia đình giao cho Chủ tịch UBND cấp xã nơi có thẩm quyền xem xét định áp dụng biện pháp XLHC 2.4 Thủ tục xem xét áp dụng thi hành biện pháp thay xử lý vi phạm hành Các biện pháp thay XLVPHC biện pháp dựa vào đối tượng, cộng đồng gia đình NCTN vi phạm; vậy, thủ tục xem xét áp dụng biện pháp việc thi hành biện pháp thay khơng ghi nhận nhiều vai trị quan, tổ chức, cá nhân nhân danh Nhà nước tham gia vào quy trình Sự tham gia từ phía Nhà nước vào quy trình thi hành biện pháp thay thực trình thi hành, NCTN tiếp tục VPPL; đó, người có thẩm quyền định áp dụng biện pháp thay định chấm dứt việc áp dụng biện pháp định áp dụng biện pháp XLHC theo quy định Luật (trừ biện pháp nhắc nhở) Đây cách tích cực đảm bảo NCTN cha mẹ biết hành vi vi phạm NCTN không chấp nhận phải chịu hậu nghiêm trọng họ không thực biện pháp để cải thiện hành vi Trên tinh thần đó, Dự án Luật quy định theo hướng: Đối với biện pháp nhắc nhở, trình xem xét định xử phạt VPHC, người có thẩm quyền xét thấy VPHC NTCN thực có đủ điều kiện theo quy định định áp dụng biện pháp nhắc nhở việc nhắc nhở thực lời nói, chỗ không lập thành biên để vi phạm NCTN thực Trong trình xây dựng Dự thảo Luật, số ý kiến cho biện pháp nhắc nhở xét chất khơng có khác biệt với hình thức xử phạt cảnh cáo quy định Luật Tuy nhiên, theo chúng tôi, nhắc nhở cảnh cáo khiển trách công khai Nhà nước người VPPL có hành vi sai trái, hai biện pháp khác chỗ: biện pháp nhắc nhở thực chỗ, khơng có văn ghi chép, không định việc nhắc nhở, khơng có hồ sơ thức việc áp dụng biện pháp xử phạt cảnh cáo Đối với biện pháp giám sát gia đình: xem biện pháp hạn chế kỳ thị cộng đồng NCTN vi phạm (NCTN vi phạm không bị “gắn mác” hồ sơ nhân thân NCTN); huy động quan tâm gia đình người thân việc hướng dẫn, giúp đỡ em mình, san sẻ gánh nặng cho quan nhà nước việc thực công tác bảo đảm an ninh, trật tự an toàn xã hội Dự thảo Luật ghi nhận cách nguyên tắc thủ tục theo hướng: thời hạn 03 ngày, kể từ ngày kết thúc họp tư vấn, Chủ tịch UBND cấp xã xét thấy có đủ điều kiện theo quy định định áp dụng biện pháp giám sát gia đình Sau Quyết định ban hành, người có thẩm quyền giao cho cha, mẹ người giám hộ NCTN để thực Sau nhận định, NCTN phải cam kết văn việc tuân thủ pháp luật, sửa chữa sai phạm, khắc phục hậu gửi cho Chủ tịch UBND cấp xã Cha mẹ người giám hộ NCTN có trách nhiệm giám sát, dẫn NCTN thực nội dung cam kết Ngồi ra, để bảo đảm tính răn đe đạt mục đích cơng tác giáo dục, Dự thảo Luật quy định thời gian giám sát gia đình, NCTN tiếp tục VPPL người có thẩm quyền định chấm dứt việc áp dụng biện pháp Hồ sơ việc áp dụng biện pháp giám sát gia đình lưu giữ quan công an nơi lập hồ sơ để theo dõi, quản lý Đối với biện pháp hoà giải cộng đồng: trình xem xét định xử phạt VPHC, người có thẩm quyền xét thấy VPHC NCTN thực có đủ điều kiện theo quy định định áp dụng biện pháp hòa giải cộng đồng Nội dung định ghi rõ ngày, tháng, năm định; họ, tên, chức vụ người định; họ, tên, ngày, tháng, năm sinh người hòa giải; họ, tên, ngày, tháng, năm sinh, nơi cư trú người vi phạm, người bị xâm hại Sau định ban hành, người có thẩm quyền gửi cho bên tham gia hịa giải để tổ chức hịa giải Trong q trình hịa giải, NCTN phải trực tiếp tham gia phiên hồ giải Trong phiên hòa giải, cha, mẹ, người giám hộ, người đại diện hợp pháp NCTN với người hịa giải tổ trưởng tổ dân phố trưởng thôn, già làng, trưởng người có uy tín sở hai bên trí, sai phạm để họ nhận thức sửa chữa Việc hòa giải kết hòa giải phải lập thành biên có chữ ký bên tham gia để bên thi hành Liên quan đến biện pháp này, trình xây dựng Luật, nhiều ý kiến cho rằng, hoà giải chất phương pháp giải tranh chấp mang tính chất dân VPHC hành vi xâm phạm trật tự quản lý công, vậy, nguyên tắc khơng thể tiến hành hồ giải VPHC Tuy nhiên, qua khảo sát thực tiễn thực thi pháp luật xử phạt VPHC hành, có nhiều quy định với hành vi xâm phạm sức khỏe, danh dự, nhân phẩm cá nhân (phổ biến Nghị định xử phạt VPHC an ninh trật tự, an tồn xã hội) thực thơng qua thương lượng bên Chính vậy, Dự thảo Luật quy định theo hướng nêu Hệ thống tư pháp NCTN theo chuẩn mực quốc tế thiếu biện pháp xử lý chuyển hướng (trong Dự luật biện pháp thay XLVPHC) để hình thành hệ thống tư pháp NCTN hồn chỉnh với mục đích giải vấn đề liên quan đến việc bảo vệ lợi ích tốt cho NCTN vi phạm bị xử lý, gia tăng quyền hạn cá nhân, quan, tổ chức có liên quan trình xem xét, áp dụng hình thức xử lý NCTN vi phạm tăng cường việc nội luật hoá cam kết quốc tế mà Việt Nam ký kết tham gia đảm bảo quyền đối tượng vi phạm Chính vậy, việc bổ sung hệ thống biện pháp thay XLVPHC Dự thảo Luật XLVPHC cần thiết (1) Công ước quyền trẻ em, Điều 40(3)(b); Quy tắc chuẩn Liên hiệp quốc quản lý tư pháp người chưa thành niên (Quy tắc Bắc Kinh), Quy tắc số 11 (2) Báo cáo khảo sát thực tiễn thực xử lý chuyển hướng tư pháp phục hồi ba địa phương Khánh Hồ, TP Hồ Chí Minh Nghệ An Đồn cơng tác liên ngành bộ: Bộ Công an, Bộ Tư pháp, Uỷ ban dân số, gia đình trẻ em (nay thuộc Bộ Lao động- thương binh xã hội) (3) Được phê duyệt theo Quyết định số 32/2010/QĐ-TTg ngày 25/3/2010 Thủ tướng Chính phủ (4) Xem, Ngân sách Bộ luật Tư pháp kế hoạch thực hiện, Uỷ ban liên ngành cho Tư pháp trẻ em Nam Phi, 2002 (5) Margo, J and Stevens, A., “Điều khiến trở thành tội phạm: Phòng ngừa tội phạm niên”, London, 2008, Viện Nghiên cứu sách cơng; Allen, R., “Từ trừng phạt đến giải vấn đề: Phương pháp cho trẻ em có vấn đề ”, London, 2006, Trung tâm Nghiên cứu tội phạm tư pháp (6) Bình luận Dự án Luật XLVPHC Yvon Dandurand (Chuyên gia quốc tế - UNICEF Việt Nam) Bình luận Nhóm hỗn hợp Liên hiệp quốc Dự thảo Luật XLVPHC Bùi Thị Nam - Vụ Pháp luật Hình - Hành chính, Bộ Tư pháp