NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ CƠ CHẾ TÀI CHÍNH CHO MÔ HÌNH ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG
NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH CHO PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG
1.1.1 Cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ
Cơ sở hạ tầng là một hệ thống các công trình vật chất kỹ thuật được tổ chức thành các đơn vị sản xuất và dịch vụ, các công trình sự nghiệp có chức năng đảm bảo các luồng thông tin, các luồng vật chất nhằm phục vụ nhu cầu có tính xã hội của sản xuất và đơi sống của nhân dân Khi lực lượng sản xuất chưa phát triển thì quá trình sản xuất chỉ là sự kết hợp giản đơn giữa 3 yếu tố là lao động, đối tượng lao động và tư liệu lao động Nhưng khi lực lượng sản xuất phát triển đến một trình độ nào đó thì cần phải có sự tham gia của CSHT thì mới tạo ra được sự phát triển tối ưu nhất bởi lẽ CSHT có vai trò quyết định đến kiến trúc thượng tầng hay tác động trực tiếp đến sự phát triển của nền kinh tế Và cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ 1 bộ phận của cơ sở hạ tầng.
Cơ sở hạ tầng giao thông vận tải là một hệ thống các công trình và phương tiện vật chất kỹ thuật có chức năng phục vụ nhu cầu sản xuất và sinh hoạt của xã hội bao gồm các công trình và phương tiện của mạng lưới giao thông vận tải đường bộ, đường biển, đường sông, giao thông nông thôn, giao thông đô thị
1.1.1.2 Đặc điểm và nội dung
Cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ là những công trình phục vụ cho việc đi lại của người dân trên bộ, cũng như phục vụ cho việc giao lưu kinh tế Cơ sở hạ tầng GTĐB chi phối tất cả các giai đoạn phát triển, làm cơ sở cho các hoạt động sản xuất kinh doanh
Có 2 loại hạ tầng giao thông đường bộ:
+ Hạ tầng giao thông tĩnh: bến xe, nhà chờ xe bus, bãi đậu xe…
+ Hạ tầng giao thông động: cầu, cầu vượt, nút giao thông… Đầu tư phát triền CSHT GTĐB là một lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản. CSHT GTĐB là đối tượng cho đầu tư phát triền Có thề thay một số đặc điềm của CSHT GTĐB như sau:
Một là: Cỏc công trình, dự án CSHT GTĐB thường đỏi hỏi khối lượng vốn đầu tư lớn Đây cũng là một đặc điềm chung của hoạt động đầu tư phát triền Việc đầu tư cho các công trình, dự án CSHT GTĐB cẩn nhiều vốn trong khi việc thu hồi vốn lại chậm nền vốn cho đầu tư phát triền CSHT giao thông là một vẫn đề khó khăn cho các nước đang phát triền Bời vậy việc thu hút vốn hồ trợ phát triền từ nước ngoài cho đầu tư phát triền CSHT giao thông là cần thiết.
Hai là: Cỏc công trình CSHT GTĐB tổn tại và có giá trị lâu dài Hầu hết các công trình CSHT đều có thời gia sử dụng lẽn tới hàng chục năm Đặc điềm này của CSHT GTĐB đòi hỏi các cơ quan quản lý cần có quy hoạch cụ thề tạo điều kiện cho hoạt động đầu tư phát triền CSHT GTĐB hợp lý.
Ba là: Các công trình kết cấu hạ tầng giao thông hoạt động ngay tại nơi được tạo ra Đây là một đặc điềm của CSHT GTĐB khác với sản phẩm của hoạt động sản xuất Do vậy, các công trình CSHT GTĐB thường bị tác động của các điều kiện tự nhiên, địa lý, kinh tế - xã hội của nơi tiêu thụ.
Bốn là: Thời gian tiến hành đầu tư xây dựng cỏc cụng trình CSHT
GTĐB thường kéo dài Hầu hết các công trình xây dựng có thời gian xây dựng trên 1 năm Bời vậy, cỏc cụng trinh CSHT khó tránh khỏi bị tác động bời các yếu tố bắt ổn về chính trị, kinh tế, xã hội.
Năm là: Các công trình CSHT GTĐB phối hợp, hỗ trợ nhau thành một hệ thống hoàn chỉnh Các công trình CSHT GTĐB không tồn tại độc lập mà bổ sung, phối hợp với nhau thành một hệ thống giao thông rộng khắp Đõy chớnh là đặc điềm thề hiện vai trò quan trọng của CSHT GTĐB trong việc phát triền kinh tế xã hội của một quốc gia.
1.1.1.3 Vai trò của cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ
Thứ nhất cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ quyết định sự tăng trưởng và phát triển nhanh của các ngành, các lĩnh vực sản xuất kinh doanh và dịch vụ. Kết cấu hạ tầng cung cấp dịch vụ cho toàn bộ nền kinh tế quốc dân, các yếu tố đầu vào và đầu ra, đảm bảo cho quy trình sản xuất của đất nước được tiến hành một cách thường xuyên, liên tuc với quy mô ngày càng mở rộng Trên cơ sở đó làm tăng ngân sách và đưa nền kinh tế thoát khỏi trì trệ, bế tắc, tiến tới tăng trưởng và phát triển.
Thứ 2, tạo ra sự thay đổi căn bản trong cơ cấu của nền kinh tế.Cơ sở hạ tầng hiện đại là điều kiện cơ bản cho nhiều ngành nghề mới ra đời và phát triển, đặc biệt trong sản xuất công nghiệp và trong hoạt động dịch vụ Nhờ hiện đại hóa cơ sở hạ tầng ở nông thôn, sản xuất nông nghiệp được thay đổi theo chiều hướng tích cực, làm cho cơ cấu nông nghiệp trong GDP ngày càng giảm, tỉ trọng công nghiệp và dịch vụ ngày càng tăng lên.
Thứ 3, tạo điều kiện thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài Muốn thu hút thành công đầu tư nước ngoài thì chúng ta cần phải tạo môi trường đầu tư trong đó cơ sở hạ tầng là một yếu tố quan trọng Ở đõy,cú mối quan hệ qua lại giữa xây dựng và tạo ra cơ sở hạ tầng tốt để thu hút vốn đầu tư nước ngoài và sử dụng chính vốn đầu tư nước ngoài để xây dựng kết cấu hạ tầng, tạo điều kiện cho các ngành sản xuất vật chất hoạt động có hiệu quả hơn.
Thứ 4, nâng cao hiệu quả sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp Hạ tầng GTĐB sẽ đóng góp đáng kể vào việc giảm chi phí của doanh nghiệp đặc biệt là các doanh nghiệp có chi phí vận tải chiếm một tỷ trọng lớn Khi hạ tầng GTĐB phát triển thỡ cỏc doanh nghiệp sẽ tiết kiệm được chi phí nhiên liệu, chi phí vận chuyển hàng hoá tới nơi tiêu thụ, chi phí nhập nguyên liệu; ngoài ra doanh nghiệp cũng có thể tiết kiệm được một số chi phí khác như chi phí quản lý và bảo quản hàng hoá, chi phí lưu trữ hàng tồn kho…Nhờ đó mà doanh nghiệp có thể hạ giá thành sản phẩm và nâng cao cạnh tranh của doanh nghiệp trên thị trường Hệ thống GTĐB phát triển cũng sẽ giỳp cỏc doanh nghiệp giao hàng đúng nơi và đúng thời gian từ đó tạo được uy tín cho doanh nghiệp, trong kinh doanh thì điều này là rất quan trọng Mặt khác khi giao thông đường bộ phát triển thì sản phẩm dễ dàng đến tay người tiêu dùng do đó hàng hóa sẽ được tiêu thụ nhanh hơn, điều này sẽ rút ngắn thời gian quay vòng vốn và làm tăng hiệu quả sử dụng vốn cũng như tăng hiệu quả sản xuất của các doanh nghiệp.
Ngoài ra cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ góp phần mở rộng giao lưu kinh tế và văn hóa giữa các nước,tạo ra sự phát triển đồng đều giữa cỏc vựng,tạo điều kiện để giải quyết việc làm nâng cao thu nhập cho người dân từ đó làm tăng tích lũy cho nền kinh tế ,phát triển văn húa-xó hội và đảm bảo an ninh quốc phũng…
1.1.2 Nguồn lực tài chính cho phát triển CSHT GTĐB
1.1.2.1 Khái niệm nguồn lực tài chính
Nguồn lực là hệ thống những yếu tố tự nhiên, xã hooik có ích đối với sự phát triển của xã hội loài người, thông qua việc khai thác, sử dụng chúng mà con người có thể tạo ra những sản phẩm phù hợp với nhu cầu của mình.
MÔ HÌNH “ĐỐI TÁC CÔNG TƯ – PPP” TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ
1.2.1 Khái niệm và đặc điểm
Trong chi tiêu công cộng, PPP (Public - Private Partnership) là hợp tác công - tư mà theo đó, Nhà nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch vụ hoặc công trình công cộng của nhà nước Với mô hình PPP, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ Đây là hình thức hợp tác tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng cao, nó sẽ mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân vì tận dụng được nguồn lực tài chính và quản lý từ tư nhân, trong khi vẫn đảm bảo lợi ích cho người dân
PPP là sự cộng tác giữa khu vực công cộng và khu vực tư nhân dựa trên một hợp đồng để cung cấp tài sản hoặc dịch vụ Phân định hợp lý vai trò và chia sẻ công bằng trách nhiệm, chi phí và rủi ro giữa khu vục công cộng và tư nhân Rủi ro được chuyển cho bên nào có thể quản lý tốt nhất.
Chuyển giao rủi ro ở mức tối ưu, không phải là tối đa,cho khu vực tư nhân.
Khu vực tư nhân sẽ đóng góp không chỉ có vốn mà còn cả công nghệ và năng lực quản lý (PPP không chỉ đơn thuần liên quan đến vốn) Kết quả mong đợi : sự sẵn có, chất lượng và tính hiệu quả của dịch vụ ; việc sử dụng vốn có hiệu quả.
PPP là một cách tiếp cận tương đối mới và tại các nước đang phát triển lại ứng dụng PPPvì: cần những khoản đầu tư khổng lồ cho cơ sở hạ tầng để phát triển bền vững; nguồn vốn công cộng không đủ để xây mới cơ sở hạ tầng, và để bảo trì các hạng mục mới và hạng mục hiện có; PPP có thể thu hút nguồn tài chính tư nhân để hỗ trợ cho những khoản đầu tư cần vốn, mà không cần phải gia tăng nợ của Chính phủ ngay ở bước khởi đầu ; phí sử dụng có thể giảm, nếu không phải là loại trừ, kinh phí ngân sách hàng năm; có thể đạt hiệu quả cao nhờ vào những cách tân của khu vực tư nhân và việc tối ưu hóa chi phí trong suốt vòng đời dự án (với việc cùng một công ty chịu trách nhiệm từ thiết kế, xây dựng và vận hành); hiệu quả đạt được có thể bù đắp chi phí cao hơn của nguồn vốn tư nhân.
Dựa trên các loại hợp đồng và chuyển giao thì có nhiều mô hình PPP Các thuật ngữ sau đây thường được sử dụng để mô tả các thỏa thuận quan hệ đối tác tiêu biểu (ở Việt Nam chúng ta thì thường chủ yếu dùng vài mô hình trong PPP mà thôi):
Buy-Build-Operate(BBO): Mua-Xõy dựng-Kinh doanh
Build-Own-Operate-Transfer(BOOT):Xõy dựng-Sở hữu-Kinh doanh- Chuyển giao.
Build-Operate-Transfer(BOT): Xây dựng-Kinh doanh-Chuyển giao
Build-Lease-Operate-Transfer(BLOT): Xõydựng-cho thuê- Kinh doanh -Chuyển giao
Design-Build-Finance-Operate(DBFO):Thiết kế-Xõy dựng-Tài chớnh-Kinh doanh.
FinanceOnly: Tài chính đơn thuần
Operation&Maintenance Contract (O & M): Hợp đồng kinh doanh và bảo dưỡng
Design-Build(DB):Thiết kế-Xõy dựng
OperationLicense:Giấy phép hoạt động
Có rất nhiều hình thức PPP như liệt kê ở trên Tuy nhiên tổng quát lại thỡ cú 07 dạng hợp đồng mang tính chất mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân đang sử dụng phổ biến trên thế giới như sau:
- Các hợp đồng dịch vụ
Trong một hợp đồng dịch vụ, chính phủ (cơ quan nhà nước có thẩm quyền) thuê một công ty tư nhân hoặc một thực thể tư nhân tiến hành một hoặc nhiều công việc hoặc dịch vụ cụ thể trong một khoảng thời gian, thường là từ 1 đến 3 năm Cơ quan nhà nước có thẩm quyền vẫn là người cung cấp chính dịch vụ cơ sở hạ tầng và chỉ thuê đối tác tư nhân điều hành một phần hoạt động Đối tác tư nhân phải thực hiện dịch vụ với một mức chi phí được thoả thuận và thường phải đáp ứng những tiêu chuẩn hoạt động do cơ quan nhà nước đặt ra Các chính phủ thường sử dụng các thủ tục đấu thầu cạnh tranh để quyết định việc trao hợp đồng dịch vụ Hợp đồng dịch vụ thường có xu hướng hoạt động tốt với điều kiện khống chế về khoảng thời gian và tính chất của các hợp đồng được xác định ở phạm vi hẹp.
Trong một hợp đồng dịch vụ, chính phủ trả đối tác tư nhân một khoản phí định trước cho dịch vụ, có thể dựa trên cơ sở phí một lần, trên cơ sở chi phí đơn vị dịch vụ hoặc dựa trên các cơ sở khác Vì thế, lợi nhuận của nhà thầu sẽ tăng lên nếu nhà thầu có thể giảm được chi phí điều hành mà vẫn đáp ứng được các yêu cầu về tiêu chuẩn dịch vụ Một lựa chọn tài chính trong hình thức này là công thức chi phí cộng phí, trong đó các chi phí như lao động được tính cố định và đối tác tư nhân tham gia hệ thống chia sẻ lợi nhuận Đối tác tư nhân thường không có tương tác với khách hàng Chính phủ chịu trách nhiệm tài trợ bất kỳ khoản đầu tư vốn cần thiết nào để mở rộng hay cải thiện hệ thống
- Các hợp đồng quản lý
Một hợp đồng quản lý mở rộng phạm vi ký kết bao gồm một phần hoặc toàn bộ hoạt động quản lý và điều hành của một dịch vụ công (dịch vụ công ích, bệnh viện, quản lý cảng, …) Mặc dù nghĩa vụ cung cấp dịch vụ vẫn thuộc trách nhiệm của khu vực nhà nước, hoạt động quản lý kiểm soát và thẩm quyền xử lý hàng ngày được giao cho đối tác tư nhân hoặc nhà thầu Đối với hầu hết các trường hợp, đối tác tư nhân cung cấp vốn cho hoạt động quản lý điều hành nhưng không cung cấp vốn đầu tư Hình 1 mô tả cấu trúc tiêu biểu của một hợp đồng quản lý.
Hình 1.1 - Cấu trúc hợp đồng quản lý
Nhà thầu tư nhân được trả một tỷ lệ được thoả thuận trước cho chi phí lao động và các chi phí điều hành dự kiến khác Để cung cấp động lực cho việc nâng cao hiệu quả hoạt động, nhà thầu được trả thêm một khoản cho việc đạt được những mục tiêu đã được thoả thuận và quy định cụ thể từ trước Một cách khác, nhà thầu quản lý có thể được nhận một phần lợi nhuận Khu vực nhà nước vẫn giữ nghĩa vụ cung cấp các khoản đầu tư chủ yếu, đặc biệt những khoản đầu tư liên quan đến việc mở rộng và cải thiện hệ thống một cách bền vững Hợp đồng có thể qui định cụ thể các hoạt động riêng biệt mà khu vực tư nhân sẽ chịu trách nhiệm góp vốn thực hiện các hoạt động đó Đối tác tư nhân sẽ liên hệ với các khách hàng và khu vực nhà nước chịu trách nhiệm quy định biểu phí dịch vụ Một hợp đồng quản lý thông thường sẽ cải thiện hệ thống quản lý và tài chính của công ty Các quyết định liên quan đến mức độ dịch vụ và các ưu tiên sẽ được đưa ra trên cơ sở cân nhắc mang tính chất thương mại hơn
- Các hợp đồng cho thuê hoặc hợp đồng giao thầu
Theo một hợp đồng cho thuê, đối tác tư nhân chịu trách nhiệm về toàn bộ dịch vụ và thực hiện các nghĩa vụ liên quan đến chất lượng và tiêu chuẩn của dịch vụ Ngoại trừ các khoản đầu tư mới và đầu tư thay thế thuộc trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nhà điều hành chịu trách nhiệm cung cấp dịch vụ với chi phí và rủi ro do mình gánh chịu Thời hạn của hợp đồng cho thuê thường là 10 năm và có thể được gia hạn kéo dài đến 20 năm Trách nhiệm cung cấp dịch vụ được chuyển từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân và rủi ro tài chính đối với việc điều hành và duy trì dịch vụ hoàn toàn do nhà điều hành tư nhân gánh chịu Cụ thể, nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm đối với các khoản lỗ và khoản nợ mà người tiêu dùng chưa trả Việc cho thuê không bao gồm việc bán bất cứ tài sản nào cho khu vực tư nhân.Theo thỏa thuận này, hệ thống ban đầu được thiết lập dựa trên nguồn tài chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được ký hợp đồng giao cho công ty tư nhân điều hành và duy trì hệ thống Một phần phí dịch vụ được chuyển cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền để thanh toán các khoản vay tài trợ cho việc mở rộng hệ thống.
- Các thoả thuận xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) hoặc các thoả thuận tương tự
BOT và các thoả thuận tương tự là một hình thức nhượng quyền được chuyên môn hoá trong đó một công ty tư nhân hoặc một cụng-xoúc-xi-um cung cấp vốn và xây dựng một dự án cơ sở hạ tầng mới hoặc một hợp phần chính của dự án cơ sở hạ tầng căn cứ trờn cỏc tiêu chuẩn thực hiện do chính phủ quy định Hình 1.3 mô tả cấu trúc của hợp đồng BOT.
Hình 1.3 - Cấu trúc hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao
Theo các hợp đồng BOT, đối tác tư nhân cung cấp vốn đầu tư cần thiết để xây dựng cơ sở dịch vụ mới Điều quan trọng là nhà điều hành tư nhân được quyền sở hữu tài sản trong một khoảng thời gian quy định trong hợp đồng - một khoảng thời gian đủ để cho đối tác tư nhân xây dựng cơ sở hạ tầng thu hồi chi phí đầu tư thông qua việc trả phí của người sử dụng.
Có rất nhiều biến thể của của cơ cấu BOT cơ bản, bao gồm các hợp đồng xây dựng- chuyển giao-kinh doanh (BTO) trong đó việc chuyển giao về sở hữu nhà nước được tiến hành khi việc xây dựng kết thúc mà không phải khi hợp đồng kết thúc, các hợp đồng xây dựng-sở hữu-kinh doanh (BOO) trong đó nhà đầu tư phát triển xây dựng và điều hành cơ sở dịch vụ mà không chuyển lại quyền sở hữu cho khu vực nhà nước Theo một hợp đồng thiết kế- xõy dựng-kinh doanh (DBO), sở hữu không khi nào nằm trong tay của tư nhân Thay vào đó, một hợp đồng được lập ra cho việc thiết kế, xây dựng và điều hành dự án cơ sở hạ tầng.
Hoạt động nhượng quyền cho phép nhà điều hành tư nhân (người được nhượng quyền) chịu trách nhiệm cung cấp toàn bộ dịch vụ trong một khu vực cụ thể, bao gồm việc điều hành, duy tu bảo dưỡng, thu phí, quản lý, xây dựng và tu bổ hệ thống Đặc biệt là nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm đối với toàn bộ các khoản đầu tư vốn Mặc dù nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm cung cấp các tài sản, các tài sản này vẫn thuộc sở hữu của khu vực nhà nước thậm chí cả trong thời gian nhượng quyền Khu vực nhà nước chịu trách nhiệm thiết lập các tiêu chuẩn hoạt động và đảm bảo rằng người được nhượng quyền đáp ứng được các tiêu chuẩn hoạt động đó Điểm quan trọng là vai trò của khu vực nhà nước đã chuyển từ việc là một người cung cấp dịch vụ sang một người điều tiết và quản lý giá và chất lượng dịch vụ
CƠ CHẾ TÀI CHÍNH CHO CHO MÔ HÌNH PPP TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ
SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ
1.3.1 Khỏi niờm, đặc điểm, nội dung của cơ chế tài chính
Cơ chế là hệ thống các mối quan hệ hữu cơ, liên quan đến cách thức tổ chức, hoạt động, cách thức tồn tại và phát triển của sự vật, hiện tượng Cơ chế là một quá trình, một hệ thống, là tổng thể các yếu tố tạo nên sự hoạt động của sự vật, hiện tượng.
Cơ chế tài chính được hiểu là cơ chế tạo lập và sử dụng các nguồn lực tài chính bao gồm nguồn NSNN và các nguồn tài chính ngoài Ngân sách được kết hợp chặt chẽ với nhau để thực hiện mục tiêu được đề ra.
Chính sách tạo lập và sử dụng các nguồn lực tài chính là một bộ phận quan trọng hàng đầu của cơ chế tài chính Việc hoạch định chính sách này phải nhằm đụng viờn mọi nguồn lực tài chính nhàn rỗi trong xã hội để đầu tư phát triển đất nước dưới mọi hình thức đầu tư từ trực tiếp đến gián tiếp như nguồn vốn ODA, nguồn đầu tư từ khu vực tư nhõn…
Chính sách tạo lập và sử dụng các nguồn lực tài chính phải tác động đến sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả mọi nguồn lực tài chính huy động được. Chớnh sỏh này cần phải được thay đổi linh hoạt cho phù hợp với từng thời điểm, thời kỳ phát triển của đất nước.
Cơ chế tài chính bao gồm các nội dung:
Chính sách huy động và tạo lập nguồn lực tài chính
Trong giai đoạn hiện nay, các nguồn tài chính huy động từ NSNN cũn khỏ là kiêm tốn vì NSNN còn chi tiêu cho nhiều hoạt động khác cần có sự đầu tư của Nhà nước vì thế cho nên hiện nay các nguồn vốn phục vụ để phát triển cơ sở hạ tầng GTĐB chủ yếu đươc huy động từ vốn ODA và sự đầu tư từ khu vực tư nhân là chủ yếu Nhà nước khuyến khích các nhà đầu tư tư nhân góp vốn vào các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng với nhiều ưu đãi đặc biệt và tích cực mở rộng thu hút vốn đầu tư từ nước ngoài nhất là vốn ODA, tuy nhiên vẫn có phần hạn chế.
Chính sách sử dụng nguồn lực tài chính
Nguồn vốn thu hút được tự cỏc kờnh đều có mục đích sử dụng chung đó là để phát triển cơ sở hạ tầng Tuy nhiên có rất nhiều dự án mà mỗi dự án đều cần một lượng vốn khá lớn và thời gian thu hồi vốn cũng khỏ lõu nờn việc sử dụng các nguồn lực phải thật phù hợp tùy từng dự án và cần phải có sự quản lý chặt chẽ của Nhà nước để tránh thất thoát, lãng phí
1.3.2 Cơ chế tài chính cho mô hình PPP trong phát triển CSHT GTĐB
1.3.2.1 Các yếu tố hợp thành cơ chế
Các yếu tố chủ yếu cấu thành cơ chế tài chính cho mô hình PPP là:
Luật Đầu tư đã được Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam thông qua ngày 29/11/2005, đây là bộ luật cơ bản và quan trong nhất về môi trường pháp lý về đầu tư ở Việt Nam.
Nghị định 108/2009/NĐ-CP: Nghị định về đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng-kinh doanh-chuyển giao, hợp đồng xây dựng-chuyển giao- kinh doanh, hợp đồng xây dựng-chuyển giao Điều 1 khoản 1 quy định phạm vi điều chỉnh của nghị định “Nghị định này quy định lĩnh vực, điều kiện, trình tự, thủ tục đầu tư, ưu đãi đầu tư; quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia Hợp đồng Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao, Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh, Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao”. Điều 4 khoản 1 điểm a quy định về lĩnh vự đầu tư của hình thức Hợp đồng Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao, Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh, Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao “Đường bộ, cầu đường bộ, hầm đường bộ, bến phà đường bộ”. Điều 5 quy định về nguồn vốn thự hiện dự án
“1 Nhà đầu tư hoặc Doanh nghiệp dự án phải tự thu xếp các nguồn vốn để thực hiện Dự án theo thỏa thuận tại Hợp đồng dự án.
2 Đối với Dự án có tổng vốn đầu tư đến 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu của Doanh nghiệp dự án không được thấp hơn 15% tổng vốn đầu tư của
3 Đối với Dự án có tổng vốn đầu tư trên 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu của Doanh nghiệp dự án được xác định theo nguyên tắc lũy tiến từng phần như sau: a) Đối với phần vốn đầu tư đến 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu của Doanh nghiệp dự án không được thấp hơn 15% của phần vốn này; b) Đối với phần vốn đầu tư trên 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu của Doanh nghiệp dự án không được thấp hơn 10% của phần vốn này;
4 Dự án khác phải đáp ứng yêu cầu về vốn chủ sở hữu (nếu có) theo quy định của pháp luật”. Điều 6 quy định về sử dụng vốn Nhà nước để thực hiện dự án
“1 Tổng vốn nhà nước tham gia thực hiện Dự án không được vượt quá 49% tổng vốn đầu tư của Dự án.
2 Đối với Dự án cần thực hiện để đáp ứng nhu cầu cấp bách về việc sử dụng công trình kết cấu hạ tầng và Dự án quan trọng khỏc, cỏc Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xem xét, quyết định việc sử dụng vốn ngân sách nhà nước để xây dựng công trình phụ trợ, tổ chức bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư hoặc thực hiện các công việc khác nhằm hỗ trợ thực hiện Dự án.
3 Nguồn vốn hỗ trợ thực hiện Dự án theo quy định tại khoản 2 Điều này không tính vào tổng vốn đầu tư của Dự án và được lập, quản lý, sử dụng theo quy định đối với dự án đầu tư sử dụng vốn nhà nước”.
Các điều khoản của Nghị định 108/NĐ-CP đã chi tiết hóa và cụ thể hóa các điều khoản Luật đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng-kinh doanh- chuyển giao, hợp đồng xây dựng-chuyển giao-kinh doanh, hợp đồng xây dựng-chuyển giao: đó là cơ sở cho việc nghiên cứu áp dụng vào công tác tạo lập và sử dung các nguồn lực tài chính để phát triển cơ sở hạ tầng GTĐB.
Hệ thống các biện pháp tổ chức thực hiện
Lập kế hoạch huy động các nguồn lực tài chính
Lập kế hoạch huy động nguồn lực tài chính là quá trình xác định các mục tiêu và lựa chọn các phương thức để đạt được mục tiêu về huy động nguồn lực tài chính.
THỰC TRẠNG CƠ CHẾ TÀI CHÍNH TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM
KHÁI QUÁT VỀ HỆ THỐNG CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ CỦA VIỆT NAM
Đường lối phát triển của Việt Nam trong thời gian tới là đẩy mạnh công nghiệp hoá hiện đại hoá, xây dựng nền kinh tế độc lập tự chủ, đưa nước ta trở thành một nước công nghiệp, ưu tiên phát triển lực lượng sản xuất, đồng thời xây dựng quan hệ sản xuất phù hợp với định hướng xã hội chủ nghĩa, phát huy cao độ nội lực đồng thời nội lực, đồng thời tranh thủ các nguồn lực tù bên ngoài và chủ động hội nhập quốc tế để có thể phát triển nhanh, có hiệu quả và bền vững, tăng trưởng kinh tế đi cùng với phát triển văn hoá, từng bước cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của người dân, thực hiện tiến bộ công bằng xó hụi, bảo vệ cải thiện môi trường, kết hợp phát triển kinh tế xã hội với quốc phòng an ninh. Để có thể hoàn thành được định hướng trên có thể nhận thấy vị trí của hệ thống hạ tầng GTĐB là rất quan trọng, cần phải có một hệ thống GTĐB đồng bộ và đạt tiêu chuẩn để có thể đẩy mạnh công nghiệp hoỏ-hiện đại hoá bằng việc tăng cường đầu tư các khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao và thực hiện chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng tăng tỉ trọng của ngành công nghiệp và dịch vụ.Xõy dựng một hệ thống hạ tầng GTĐB tiêu chuẩn là rất cần thiết nhằm đảm bảo các khu công nghiệp có thể nối liền nhau và nối liền với các khu thương mại từ đó sản phẩm hàng hoá sẽ nhanh chóng đến tay người tiờu dựng,làm tăng tốc độ phát triển công nghiệp và các ngành khác.
Việt Nam cũng đã chính thức trở thành thành viên của tổ chức thương mại thế giới WTO, đây cũng vừa là cơ hội nhưng cũng vừa là thách thức đối với nước ta Để có thể thu hút tối đa các nguồn vốn FDI phục vụ cho sự phát triển thì hệ thống hạ tầng giao thông đường bộ đóng vai trò quyết định, nhiều nhà đầu tư nước ngoài cho rằng hạ tầng giao thông của nước ta là một điểm bất lợi so với nhiều nước cùng khu vực trong việc thu hút vốn.Một khi hệ thống hạ tầng GTĐB nói riêng và hệ thống hạ tầng giao thông vận tải nói chung được hoàn thiện và hiện đại thì Việt Nam chắc chắn là điểm đến hấp dẫn của mọi nguồn vốn đầu tư.
Cùng với tốc độ tăng trưởng GDP cao hàng năm thì đời sống của người dân ngày càng được nâng cao đặc biệt là ở các khu vực đô thị, nếu nhiều năm trước để sở hữu phương tiên ô tô là một món hàng xa xỉ với nhiều người thì trong những năm gần đây số lượng ô tô được bán ra ngày càng tăng, và hứa hẹn sẽ có mức tăng trưởng cao trong những năm tiếp theo.Để đáp ứng được nhu cầu đó càng thấy tầm quan trọng của hệ thống hạ tầng giao thông đường bộ.Như vậy đầu tư phát triển hạ tầng GTĐB là nhiệm vụ có tính chiến lược và cấp thiết trong thời gian hiện nay và cả trong thời gian sau nữa.
Trong những năm qua,nhận thấy được tầm quan trọng của hệ thống hạ tầng GTĐB, đảng và nhà nước đã dành khá nhiều ưu tiên cho đầu tư phát triển hạ tầng GTĐB cùng với việc xây dựng các chính sách khuyến khích tư nhân và các tổ chức nước ngoài cùng tham gia đầu tư dưới nhiều hình thức thì hệ thống hạ tầng GTĐB của nước ta đó cú những bước phát triển nhanh chóng và mạnh mẽ.Hầu hết các đường quốc lộ đã được xây mới hoặc được nâng cấp, cải tạo như đường quốc lộ tuyến Hà Nội-Lạng Sơn, Hà Nội- Bắc Cạn…đó làm cho khoảng cách giữa các tỉnh, địa phương được thu hẹp đáng kể; năng lực vận tải cũng được nâng cao; số vụ tại nạn giao thông trờn cỏc tuyến quốc lộ cũng như các điểm đen ngày càng giảm Giao thông đô thị và nông thôn cũng ngày càng được cải thiên, đặc biệt là ở các thành phố lớn như
Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh thì tình trạng ùn tắc cũng đã được giảm đáng kể mà tiêu biểu là một số dự án như cầu Ngã Tư Sở, xây dựng đường Kim Liên mới…gúp phần quan trọng đổi mới bộ mặt đô thị của Việt Nam.Giao thông nông thôn cũng phát triển đáng kể, số xã không có đường bê tông ngày càng giảm đã góp phần đáng kể vào công cuộc xoỏ đúi giảm nghèo của cỏc vựng nông thôn.
Không chỉ tập trung phát triển về mặt số lượng, lượng vốn NSNN trong thời gian qua cũng tập trung xây dựng các tuyến đường cầu theo tiêu chuẩn quốc tế và đáp ứng nhu cầu ngày càng cao của nền kinh tế như tuyến Bắc Thăng Long- Nội Bài, đường cao tốc Phỏp Võn, hoàn thành xây dựng hầm đường bộ qua đèo Hải Võn…hay một số dự án như đường Láng Hoà Lạc, tuyến đường
Mặc dù đó cú những kết quả vượt bậc trong thời gian qua song hệ thống đường bộ của nước ta vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế.Hiện nay Việt Nam có tổng chiều dài mạng lưới đường bộ tương đối lớn với khoảng trên 222.179 km:
Bảng 2.1: Mạng lưới giao thông đường bộ
STT Tuyến Đơn vị Số lượng Tỷ lệ (%)
Nguồn:Cục đường bộ Việt Nam.
Tuy nhiên, hệ thống đường bộ của chúng ta chưa đạt tiêu chuẩn kỹ thuật:
Như đụ nghiờng, độ bỏm dớnh mặt đường, độ phẵng, tầm nhỡn… chưa đảm bảo, ví dụ những đoạn đường cua khi phương tiện khi qua đó do có lực ly tâm xe có xu hướng nghiêng và lật ra phía ngoài theo chiều của lực ly tâm nên mặt đường cũng phải nghiêng ( nghĩa là mặt đường phía ngoài phải cao hơn phía trong ) để đảm bảo cho dóy bỏnh phớa ngoài được tiếp xúc với mặt đường để xe không bị văng ra ngoài, nhưng đường của chúng ta thì làm ngược lại, như vòng xuyến qua cầu chui Gia lâm là một ví du điển hình
Mặt đường theo tiêu chuẩn Quốc tế là luôn phải có độ bỏm dớnh và ma sát tốt giữa mặt đường với lốp, mặt đường cú cỏc khe xốp để thoát nước tốt,
… để phương tiện không bị chuầy trượt trên mặt đường khi trời mưa hoặc bị trượt lên mặt đường khi phanh, còn đường của chúng ta do sử dụng nhựa, đá dăm không đảm bảo tiêu chuẩn nên mặt đường luụn quỏ nhẵn, trơn trượt do vậy phương tiện dể bị trượt khi trời mưa hoặc không an toàn khi phanh, đây cũng là nguyên nhân gây tai nạn do không làm chủ được vô lăng và tiêu tốn nhiều nhiên liệu cho phương tiện do lực ma sát trượt gây nên khi xe vận hành trên đường Mặt đường không phẵng làm cho xe bị lắc trong khi vận hành trên đường Tầm nhìn nhiều chổ còn bị hạn chế hoặc những chổ cua không hợp lý đã tạo nhiều điểm đen thường xẫy ra TNGT Hệ thống đèn tín hiệu cảnh báo chỉ dẫn không được thiết kế thi công đồng bộ, nên hầu hết các tuyến đường không có biển báo, đèn báo, đèn chỉ dẫn GT đây cũng là nguyên nhân làm ùn tắc GT ở các chổ đường giao nhau và gây ra TNGT nếu kể ra thỡ cũn nhiều bất cập….
Hầu hết các tuyến đường, cầu cống trên đất nước ta kể cả những tuyến đường được đầu tư xây dựng từ vốn vay ODA đều chưa đảm bảo tiêu chuẩn kỹ thuật và nhanh xuống cấp đến mức báo động bởi tệ nạn tiêu cực trong ngành GT bấy lâu đã làm nhức nhối và đau đầu của các nhà cho vay vốn.Phần lớn các con đường của nước ta còn hẹp, chỉ có khoảng 570 km đường quốc lộ có 4 làn đường trở lên, loại đường có bề rộng 2 làn xe trở lên chỉ chiếm khoảng 62%.Đường bộ của nước ta chủ yếu là đường 1 làn xe với bề mặt đường từ 3-3.5m.Hệ thống giao thông đường bộ của nước ta vẫn còn chậm phát triển, vừa thiếu lại vừa yếu,hầu hết các con đường chưa đạt tiêu chuẩn kĩ thuật, chưa có đường cao tốc chuẩn: một số đường cao tốc đạt tiêu chuẩn loại Việt Nam như Nội Bài, Nam Thăng Long… nhưng chỉ tương ứng với tiêu chuẩn B(Expressway) so với tiêu chuẩn quốc tế.Nhiều con đường vẫn chưa thể thông xe suốt cả năm nhất là vào mùa mưa nhiều con đường không thể sử dụng đươc.Ngoài ra số lượng đường chưa được trải mặt còn rất lớn, số đường được trải mặt mới chỉ chiếm khoảng 19% trên tổng số chiều dài đường;ngay cả đường quốc lộ cũng mới chỉ có 83.5% được trải mặt và được thể hiện rõ ở bảng sau:
Bảng 2.2 - Phân loại chiều dài đường và mặt đường
Hệ thống đường Đơn vị Đã trải mặt Đá dăm Đường đất
Tổng số Tỷ lệ trải mặt (%)
Tỉnh lộ Km 11.657 553 9.552 21.762 53.6 Đường huyện Km 9.106 2.077 38.830 45.013 20.2 Đường xã Km 4.041 68 2.543 6.654 60.7 Đường đô thị Km 2.922 52.446 76.086 131.455 2.2
Nguồn: Cục đường bộ Việt Nam
*Về đường quốc lộ Trên quốc lộ hiện nay có khoảng hơn 3800 chiếc cầu, với tổng chiều dài hơn 118.000 m trong đó có khoảng 920 cây cầu không an toàn với chiều dài khoảng 43562 km (chiếm hơn 40%) Tổng chiều dài cầu trên đường tỉnh và liên tỉnh là 78.059 m trong đó cầu không an toàn là 16.645m chiếm (21.32%).
Mặc dù có chiều dài là trên 17.295 km với tỉ lệ đã trải mặt trên 83.5% nhưng tỉ lệ đường cao tốc của nước ta cũn quỏ nhỏ bộ,và hầu như là khụng cú.Trong khi tỉ lệ đường cao tốc của các nước trong khu vực là khá cao:Singapore 4.44%, Hàn Quốc 2.45%, Thái Lan 0.18%
Nhiều quốc lộ, đường tỉnh do thiếu vốn nên việc cải tạo, nâng cấp còn chậm, trong khi đó vốn dành cho bảo trì cũng không đáp ứng yêu cầu; đồng thời quốc lộ, tỉnh lộ bị đô thị hoá nhanh chóng, có những trục chính đã bị đô thị hóa hoàn toàn như QL5, QL51 hoặc một phần như QL1.v.v Ngoài ra, sự vô ý hoặc cố ý lấn chiếm, vi phạm quy định sử dụng đất dành cho đường bộ, phá hoại công trình giao thông đường bộ xảy ra ở nhiều nơi chưa được ngăn chặn, các nguyên nhân trên kết hợp với nhau dẫn đến cầu đường hư hỏng, xuống cấp nghiêm trọng Tình hình xây dựng, nâng cấp, cải tạo đường bộ còn dàn trải, không đồng bộ giữa cầu và đường khá phổ biến, có tuyến chỉ cải tạo, nâng cấp cầu nhưng chưa cải tạo, nâng cấp đường hoặc ngược lại làm cho tải trọng khai thác đường không được nâng cao, hiệu quả đầu tư thấp Chính vì vậy hệ thống đường quốc lộ của nước ta vẫn cần phải đầu tư xây dựng nhiều để có thể theo kịp với các nước trong khu vực.
*Về đường tỉnh và nông thôn: Số lượng xã chưa có đường đến trung tậm huyện ngày càng giảm, đến nay chỉ còn dưới 200 xã và chỉ chiếm khoảng 2% trong số 10500 xã, số xã chưa có đường tập trung ở vựng xõu vựng xa.Sau đây là hiện trạng hệ thống giao thông nông thôn:
Bảng 2.3 - Hạ tầng giao thông nông thôn
Vùng Đơn vị Tổng Đường huyện Đường xã
Bắc Trung Bộ Km 29989 9286 20703 Đồng bằng sông Hồng Km 21057 3909 17147 Đông Nam Bộ Km 21984 5946 16037
Tây Nguyên Km 8830 2922 5908 Đồng bằng sông Cửu Long Km 41522 8402 33120
Tây Bắc Km 8490 2704 5786 Đông Bắc Km 30999 8737 22262
Nguồn: Vụ Đầu tư, Bộ Tài chính
THỰC TRẠNG CƠ CHẾ TÀI CHÍNH ĐƯỢC ÁP
2.2.1 Cơ chế tài chính truyền thống Đối tượng áp dụng: các dự án giao thông được quyết định đầu tư bằng nguồn vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước (vốn tín dụng ĐTPT của Nhà nước), trả nợ bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước (vốn NSNN) hoặc nguồn thu phí cầu đường bộ.
Các chủ đầu tư thực hiện quản lý đầu tư dự án đến khi hoàn thành bàn giao cho đơn vị quản lý sử dụng và chịu trách nhiệm quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành Việc quản lý, thanh toán vốn trong quá trình thực hiện dự án được thực hiện theo các quy định hiện hành Thông tư này chỉ quy định việc quản lý, thanh toán từ khi dự án bắt đầu trả nợ cho đến khi kết thúc trả nợ vốn vay tín dụng ĐTPT của Nhà nước.
Cục Đường bộ Việt Nam (Cục ĐBVN), các chủ đầu tư có trách nhiệm quản lý vốn NSNN và nguồn thu phí cầu đường bộ để trả nợ vốn vay tín dụng ĐTPT của Nhà nước đầu tư cho dự án; UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc
TW có trách nhiệm bố trí đủ nguồn vốn NSĐP để trả nợ lãi vay đối với các dự án do NSĐP trả lãi; Bộ Giao thông vận tải có trách nhiệm bố trí đủ vốn đầu tư thuộc nguồn vốn NSTW và nguồn thu phí cầu đường bộ để trả nợ vốn vay tín dụng ĐTPT của Nhà nước. Đối với nhúm cỏc dự án trả nợ gốc và lãi hoặc chỉ trả lãi bằng nguồn thu phí cầu đường bộ thì nguồn trả nợ bằng nguồn thu phí cầu đường bộ của bản thân các dự án đó, sau khi trừ đi chi phí cho công tác tổ chức thu theo dự toán của cấp có thẩm quyền phê duyệt Trường hợp nguồn thu phí cầu đường bộ của bản thân dự án không đủ để trả nợ, các dự án này được điều hoà nguồn thu phí cầu đường bộ của nhóm dự án này để bố trí trả nợ khi đến hạn.
Việc thanh toán trả nợ vốn tín dụng ĐTPT của Nhà nước được thực hiện tại Kho bạc nhà nước (KBNN) KBNN chịu trách nhiệm thanh toán vốn kịp thời, đầy đủ để chuyển trả cho các tổ chức cho vay.
* Cơ quan chịu trách nhiệm quản lý và trả nợ vốn vay:
- Chủ đầu tư: Các dự án trả nợ cả gốc và lãi bằng nguồn vốn NSTW.Cỏc dự án trả nợ gốc bằng nguồn vốn NSTW, trả lãi bằng nguồn vốn NSĐP.
- Cục Đường bộ Việt Nam:Cỏc dự án trả nợ cả gốc và lãi bằng nguồn thu phí cầu đường bộ.Cỏc dự án trả nợ gốc bằng nguồn vốn NSTW, trả lãi bằng nguồn thu phí cầu đường bộ.
* Đối với các dự án do Cục ĐBVN trả nợ, việc bàn giao hồ sơ tài liệu giữa chủ đầu tư và Cục ĐBVN được thực hiện như sau:
- Khi dự án hoàn thành và đã được thanh toán xong bằng nguồn vốn tín dụng ĐTPT của Nhà nước, chủ đầu tư có trách nhiệm quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành, bàn giao cho đơn vị quản lý sử dụng theo quy định và bàn giao toàn bộ hồ sơ vay vốn, giá trị khoản vay (gốc, lãi) đến thời điểm bàn giao, quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành được duyệt cho Cục ĐBVN quản lý theo dõi trả nợ Việc bàn giao nợ phải được lập biên bản và được 3 bờn cựng ký bao gồm chủ đầu tư, Cục ĐBVN và cơ quan cho vay vốn Hồ sơ bàn giao là cơ sở để Cục ĐBVN lập kế hoạch, thanh toán trả nợ vốn vay hàng năm.
- Đến thời điểm trả nợ vốn vay mà dự án thuộc các trường hợp dưới đây:
Dự án chưa giải ngân hết: chủ đầu tư có trách nhiệm hoàn tất các thủ tục với cơ quan cho vay vốn để hoàn thành việc giải ngân cho dự án.Dự án đang thực hiện đầu tư dở dang, chưa hoàn thành bàn giao mà đã đến thời điểm trả nợ vốn vay hoặc do dự ỏn cú vốn trả nợ trước hạn.Dự án hoàn thành nhưng chưa được duyệt quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành;Chủ đầu tư vẫn bàn giao toàn bộ hồ sơ vay vốn, (bản sao có xác nhận đóng dấu của chủ đầu tư) giá trị khoản vay (gốc, lãi) đến thời điểm phải trả nợ của dự án cho Cục ĐBVN để quản lý theo dõi và trả nợ Sau khi dự án hoàn thành và được duyệt quyết toán vốn đầu tư thì tiếp tục bàn giao hồ sơ vay vốn như quy định tại điểm 2.1 phần
II của Thông tư này Chủ đầu tư, Cục ĐBVN và cơ quan cho vay vốn thống nhất thời điểm bàn giao tiếp số nợ vay còn lại.
Trong thời gian lập dự toán ngân sách hàng năm, căn cứ hợp đồng tín dụng và kế hoạch trả nợ của dự án, chủ đầu tư, Cục ĐBVN lập kế hoạch vốn đầu tư từ nguồn NSNN và nguồn thu phí cầu đường bộ theo quy định hiện hành cho từng dự án gửi Bộ Giao thông vận tải và UBND tỉnh (đối với các dự án do NSĐP trả lãi).
- Đối với các dự án trả nợ cả gốc và lãi bằng nguồn NSTW hoặc trả nợ gốc bằng nguồn NSTW, trả lãi bằng nguồn NSĐP: Chủ đầu tư lập kế hoạch với Bộ Giao thông vận tải để trả nợ gốc và lãi vay từ nguồn vốn NSTW.Chủ đầu tư lập kế hoạch với UBND tỉnh để trả nợ lãi vay từ nguồn vốn NSĐP.
- Đối với các dự án trả nợ cả gốc và lãi bằng nguồn vốn thu phí cầu đường bộ hoặc trả nợ gốc bằng nguồn NSTW, trả lãi bằng nguồn thu phí cầu đường bộ:Cục Đường bộ Việt Nam lập kế hoạch với Bộ Giao thông vận tải để trả nợ gốc từ nguồn vốn NSTW, trả lãi bằng nguồn thu phí cầu đường bộ.Cục ĐBVN lập kế hoạch với Bộ Giao thông vận tải trả nợ gốc và lãi vay từ nguồn thu phí cầu đường bộ.
Bộ Giao thông vận tải tổng hợp, lập kế hoạch vốn đầu tư các dự án được trả nợ bằng nguồn vốn NSTW gửi Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư, lập kế hoạch vốn các dự án trả nợ bằng nguồn thu phí cầu đường bộ gửi Bộ Tài chính.
UBND tỉnh tổng hợp kế hoạch vốn đối với các dự án do NSĐP trả lãi trong kế hoạch đầu tư XDCB hàng năm để báo cáo thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh, đồng gửi Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư.
Sau khi có kế hoạch Nhà nước giao, Bộ Giao thông vận tải triển khai kế hoạch vốn đầu tư và nguồn thu phí cầu đường bộ cho từng dự án gửi Bộ Tài chính để rà soát và thông báo kế hoạch thanh toán vốn đầu tư theo từng dự án sang Kho bạc nhà nước. Đối với các dự án do NSĐP trả lãi vay, UBND tỉnh phân bổ kế hoạch vốn đầu tư cho từng dự án và giao kế hoạch cho các đơn vị thực hiện.
KINH NGHIỆM CỦA CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ BÀI HỌC
hạ tầng GTĐB ở Việt Nam vẫn còn nhiều yếu kém Việc thu hút đầu tư tư nhân dưới các hình thức BOT, BTO, BT cũng tồn tại một số hạn chế, do nhiều yếu tố khách quan (chi phí đầu tư lớn, độ rủi ro cao) và chủ quan (bất cập trong hệ thông pháp luật, chính sách) Tại Việt Nam, kể từ năm 2001 tới nay chưa có một hợp đồng BOT nào của các nhà đầu tư nước ngoài, lý do đơn giản là vì Việt Nam vẫn chưa có môi trường đầu tư tốt, cơ sở hạ tầng còn yếu kém.
2.3 KINH NGHIỆM CỦA CÁC NƯỚC TRấN THẾ GIỚI VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM
Kinh nghiệm thế giới cho thấy, nhờ áp dụng hình thức PPP, nhà nước và DN cùng có lợi lớn Đầu tư PPP giúp chính phủ giảm bớt gánh nặng bảo lãnh vốn, giải được bài toán thu hút đầu tư trong cơ sở hạ tầng; đồng thời tạo cơ hội cho phép các nhà đầu tư tư nhân được đóng góp ý kiến, đề xuất các quy định, chính sách kinh tế, xã hội phù hợp hơn cho hoạt động của tất cả cỏc bờn.
Một thực tế là không một chính phủ nào có thể kham nổi toàn bộ việc đầu tư cho hệ thống cơ sở hạ tầng, nhưng cũng không nhà đầu tư tư nhân nào có thể làm được việc này vì đây là lĩnh vực có hiệu quả kinh tế thấp và nhiều rủi ro Đấy là lý do khiến cho mô hình PPP ra đời, trong bối cảnh châu Á phát triển nhanh và nhu cầu về dịch vụ công cộng cũng như cơ sở hạ tầng rất lớn
Nhật Bản là một trong những quốc gia đã phát triển mạnh nhất mô hình này ở châu Á Đề cập kinh nghiệm của Nhật Bản trong khoảng 10 năm trở lại đõy, ụng Toru Mihara – Giám đốc Viện Chiến lược Toàn cầu của Mitsui cho biết, ngoài những cách liên kết giữa Nhà nước và tư nhân truyền thống, 10 năm qua Nhật Bản đã có nhiều quy định được đưa ra để hỗ trợ và thúc đẩy PPP, cụ thể là những sáng kiến tài chính tư nhân (PFI), ủy nhiệm quản lý, khu vực đổi mới kinh tế đặc biệt, thử nghiệm thị trường Một ví dụ điển hình nữa là việc mở rộng sân bay quốc tế Tokyo, đã được thực hiện thông qua khoản đầu tư truyền thống của Nhà nước, nhưng Nhà nước đã cho thuê đất, tư nhân cấp vốn, xây dựng, sở hữu và vận hành ga hàng không Ga hàng hóa hàng không Tokyo có tổng đầu tư là 24 triệu Yen, BOT 30 năm và mở cửa từ 2010 Nhật Bản không quy định giới hạn đầu tư của Nhà nước trong những dự án PPP không quá 30% như Việt Nam mà quy định dự án nào sẽ được triển khai PPP ở cấp địa phương và dự án nào sẽ được triển khai PPP ở cấp trung ương dựa vào tiêu chí xem xét tổng mức vốn đầu tư dự án Theo đú, cỏc dự án có mức đầu tư 700 triệu Yên ở cấp trung ương và 3 tỷ Yên ở địa phương sẽ có thể cho phép nhà đầu tư nước ngoài tham gia vào dự án.Theo kinh nghiệm của nước này, có ít nhất hai lĩnh vực mà mô hình PPP có thể phát huy hiệu quả, đó là các dự án không thể hoặc khó áp dụng phương pháp cổ phần hóa và các dự án mà nhà nước không thể tham gia trực tiếp Cụ thể như các dự án về sản xuất và phân phối điện, đường cao tốc, giao thông đô thị, dịch vụ cảng, cấp nước và các dịch vụ công cộng Hiệu quả mà mô hình này đem lại là giảm chi phí, giảm rủi ro và tạo ra được một môi trường cạnh tranh cao
Mô hình PPP đã được áp dụng trong việc xây dựng các kênh đào ởPháp vào thế kỷ 18, các cây cầu ở London vào thế kỷ 19 hay cây cầuBrooklyn nổi tiếng ở New York cũng vào thế kỷ 19 Tuy nhiên, mô hình này chỉ thực sự bắt đầu phổ biến trên thế giới từ đầu thập niên 1980 và nú đó đúng một vai trò nhất định trong việc phát triển cơ sở hạ tầng ở các nước phát triển.
Anh là nước đi tiên phong trong mô hình này với các chương trình tư nhân hóa nổi tiếng của bà Thủ tướng Margaret Thatcher Chính phủ Anh đã thành công trong việc huy động vốn đóng góp từ khu vực tư nhân trong các công trình công cộng với số vốn chiếm ẳ chi phí xây dựng cơ sở hạ tầng.Bỏo cỏo của Kho bạc Anh chỉ ra rằng, chỉ 20% các dự án PPP được giao chậm hoặc vượt ngân sách so với khoảng 70% các dự án công Hơn nữa, tiết kiệm chi phí khi sử dụng mô hình PPP so với thông thường ở Anh ước tính khoảng 17%-25% Cho tới nay, khoảng 750 dự án PPP trị giá 90 tỷ USD đã được ký kết tại Vương quốc Anh Hơn 500 dự án đã đi vào hoạt động Những báo cáo đánh giá mới đây cho thấy chương trình Quan hệ Đối tác Công cộng - Tư nhân rất hiệu quả 96% người quản lý hợp đồng của khu vực công cộng và 80% người sử dụng cuối cùng- hài lòng với kết quả dự án Gần 90% dự án đã được bàn giao đúng thời hạn hoặc sớm hơn Thời gian đấu thầu/mua thiết bị giảm đáng kể Những người tham gia vào lĩnh vực quan hệ Công cộng - Tư nhân thu được kinh nghiệm và vốn tri thức đáng kể từ chương trình Hầu hết những kinh nghiệm này có thể áp dụng được ở những nước có hình thức PPP mới hình thành như Việt Nam Chính phủ Anh chịu trách nhiệm trước công chúng về sự thành công hay thất bại của chương trình PPP Chính phủ thường xuyên giám sát đánh giá chi phí và lợi nhuận của các Quan hệ Đối tác Công cộng - Tư nhân và công khai các kết quả thu được.Tuy nhiên, theo thống kê của Yescombe, trong gần 20 năm (1987-2005), chỉ có 725 dự án đầu tư mới với mức đầu tư trên 100 triệu bảng được thực hiện theo mô hình PPP Tổng giá trị của các dự án này chỉ là 47,5 tỉ bảng Anh (khoảng 70 tỉ đô la) Đây là một mức hết sức khiêm tốn của một quốc gia có GDP lên đến hàng ngàn tỉ đô la Ở các nước khác như Hoa Kỳ, Úc, Pháp, Hàn Quốc mô hình PPP cũng được sử dụng trong nhiều dự án xây dựng cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ công cộng Tuy nhiên, không ở nước nào mô hình này có vai trò nổi bật so với các hình thức xây dựng cơ sở hạ tầng khác Trong giai đoạn ba năm từ 2003-2005, tổng giá trị các dự án đầu tư theo phương thức PPP của các nước G7 chưa đến 100 tỉ đô la. Ở các nước đang phát triển, mô hình PPP bắt đầu phổ biến từ đầu thập niên 1990, nhất là ở khu vực Mỹ Latinh Theo số liệu thống kê của Ngân hàng Thế giới, trong 20 năm (1990-2009), đó cú 4.569 dự án được thực hiện theo phương thức PPP ở các nước đang phát triển với tổng vốn cam kết đầu tư 1.515 tỉ đô la Mỹ Con số này bao gồm cả việc tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước.Tổng mức đầu tư nêu trên chỉ tương đương với 1% GDP của các nước đang phát triển trong hai thập kỷ qua Với mức đầu tư cho cơ sở hạ tầng vào khoảng 5-6% GDP thì đầu tư theo phương thức PPP chỉ chiếm khoảng 20% Đây là một con số khá khiêm tốn.
Về xu hướng đầu tư, trong 20 năm qua có hai làn sóng chính Làn sóng thứ niên 1990 mà đỉnh điểm là năm 1997 với số vốn cam kết lên đến 109 tỉ đô la Đây là giai đoạn mà tiến trình tư nhân hóa xảy ra mạnh mẽ ở các nước Mỹ Latinh Tuy nhiên, kỳ vọng về vai trò của khu vực tư nhân trong việc giải quyết vấn đề CSHT và cung cấp các dịch vụ công giảm xuống nhanh chóng do những khó khăn trục trặc đã xảy ra.
Theo phân tích của GS Gomez-Ibanez, một trong những học giả hàng đầu về CSHT, tiến trình tư nhân hóa việc cung cấp cơ sở hạ tầng đã đi quá xa.Thực ra, kết quả của việc khuyến khích khu vực tư nhân tham gia vào việc cung cấp các dịch vụ công hay cơ sở hạ tầng đã không như mong đợi Sau thời gian triển khai rầm rộ các dự án vào giữa thập niên 1990, vào đầu những năm 2000, khiếm khuyết đã bộc lộ Nguồn thu không đủ bù đắp cho các khoản chi phí và suất sinh lợi theo yêu cầu Kết quả là chất lượng dịch vụ thậm chí còn thấp hơn trước khi nó được chuyển giao cho khu vực tư nhân và trong nhiều trường hợp nhà nước phải quốc hữu hóa và tự cung cấp các dịch vụ hay cơ sở hạ tầng công.
Làn sóng thứ hai là trong những năm gần đây khi mà mô hình PPP trở nên phổ biến hơn ở các nước Nam Á, châu Âu, Trung Á và châu Phi Đỉnh điểm là năm 2008 với tổng vốn cam kết lên đến 163 tỉ đô la Xét về vùng lãnh thổ, mô hình PPP phổ biến nhất ở các nước Mỹ Latinh trong 20 năm qua Ở thời kỳ đỉnh điểm của làn sóng thứ nhất, khu vực này chiếm đến 80% lượng vốn cam kết Hiện nay, các nước này vẫn đang dẫn đầu thế giới Đối với khu vực Đông Á và Thái Bình Dương, mô hình này không có nhiều tiến triển Xét về cơ cấu đầu tư theo lĩnh vực, năng lượng và viễn thông là hai ngành có tỷ trọng cao nhất Tỷ phần của ngành giao thông vận tải có xu hướng tăng trong thời gian gần đây, nhưng vẫn thấp hơn khá nhiều so với hai ngành trên
Theo phân loại của Ngân hàng Thế giới, dự án xây mới chiếm tỷ phần nhiều nhất với 53,4% Loại hình cải tạo vận hành và chuyển giao các dự án hiện hữu (theo đó khu vực tư nhân sẽ bỏ vốn cải tạo hay nâng cấp các dự án hay dịch vụ hiện hữu, sau đó thuê lại để vận hành với một thời gian nhất định và cuối cùng là trả lại cho nhà nước) chiếm một tỷ phần đáng kể với 17,5%.
Mô hình chuyển nhượng quyền sở hữu (toàn bộ hay một phần) cho khu vực tư nhân chiếm 28,7% Hợp đồng cho thuê hay quản lý chiếm một tỷ phần khá khiêm tốn chỉ là 0,4%
Loại trừ phần tư nhân hóa, các dự án đầu tư theo phương thức xây dựng sở hữu vận hành (BOO) chiếm hơn một nửa, phần còn lại là các dự án xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) Ở các nước đang phát triển, mô hình nhượng quyền hay thuê vận hành chưa phổ biến, chủ yếu do hạn chế của các cơ sở pháp lý và khả năng chế tài của các cơ quan nhà nước.
2.3.2 Bài học cho Việt Nam
Thống kê quốc tế cho thấy, mô hình PPP chỉ là một trong những phương thức đầu tư CSHT, và nó cũng chỉ có vai trò khiêm tốn ở nhiều nước trên thế giới Do vậy, việc triển khai mô hình này ở Việt Nam là cần thiết, nhưng không nên quá kỳ vọng vào nó Nhất là khi mô hình BOT và BOO đó khỏ quen thuộc ở Việt Nam và triển khai chúng cũng cần có những điều kiện nhất định.
Những dự án cơ sở hạ tầng đều là những dự án lâu năm, tốn tiền của nên cần thiết phải tính toán tính khả thi về mặt tài chính của dự án theo cơ chế PPP nhằm thu hút vốn đầu tư của tư nhân Thêm vào đó, một dự án PPP cần phải có đủ tính phỏng đoán, minh bạch và rõ ràng trong lộ trình thực hiện.
Khi đã thực hiện PPP, để các nhà đầu tư trong và ngoài nước tham gia và hoạt động dài hạn, thì chính phủ cần thiết giữ ổn định các chính sách và cơ chế ban đầu nhằm tạo lòng tin với các nhà đầu tư, tránh việc thay đổi gây cản trở đến nhà đầu tư như đã xảy ra tại một số nước trong khu vực.
GIẢI PHÁP XÂY DỰNG CƠ CHẾ TÀI CHÍNH CHO MÔ HÌNH ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM
ĐỊNH HƯỚNG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ VÀ QUAN ĐIỂM ÁP DỤNG MÔ HÌNH ĐỐI TÁC CÔNG TƯ Ở VIỆT NAM
VÀ QUAN ĐIỂM ÁP DỤNG MÔ HÌNH ĐỐI TÁC CÔNG TƯ Ở VIỆT NAM
Từ lâu nay, khu vực công thường đóng vai trò quan trọng trong tài chính, xây dựng và điều hành phát triển cơ sở hạ tầng giao thông, và đầu tư tư nhân trong lĩnh vực này thường rất thấp Theo một báo cáo về tình hình đầu tư của tư nhân vào cơ sở hạ tầng tại Việt Nam của Ngân hàng Thế giới, nguồn vốn tư nhân đầu tư vào cơ sở hạ tầng mới chỉ chiếm khoảng 20%.
Hầu hết các quỹ phát triển cơ sở hạ tầng trước đây đều từ ngân sáchNhà nước và từ sự hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) Việt Nam có thể gặp khó khăn lớn trong tương lai nếu chỉ tiếp tục dựa chính vào các nguồn này.
Thực tế, từ năm 2010, Việt Nam đã chính thức gia nhập nhúm cỏc quốc gia có thu nhập trung bình, do đó không còn nhiều cơ hội để nhận các ưu đãi về ODA từ cộng đồng quốc tế.
Bên cạnh đó, tình hình kinh tế trong nước và quốc tế cũng đang gặp khó khăn nờn cỏc hình thức huy động vốn từ thị trường trái phiếu trong nước hoặc quốc tế đều không thuận lợi; huy động vốn từ bán quyền thu phí và cho thuê khai thác chưa phát triển Cơ hội tiếp cận tín dụng ngân hàng không nhiều khi mà với các dự án lớn, không chỉ cần nguồn vốn lớn mà thời gian để hoàn thành dự án thường lâu, trong khi các khoản vay thương mại của ngân hàng thường bị giới hạn về hạn mức, hầu hết là ngắn hạn và đòi hỏi phải có tài sản cầm cố, thế chấp.
Khó khăn về nguồn vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông vận tải không chỉ có vậy, đầu năm 2011, trong bối cảnh lạm phát tăng cao, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 11 về kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô và bảo đảm an sinh xã hội, trong đó một loạt biện pháp nhằm cắt giảm chi tiêu cụng đó được đề ra Đó là ngừng, đình hoãn, giãn tiến độ các dự án trong năm 2011; Kiểm tra, rà soát lại đầu tư của các DN nhà nước để loại bỏ các dự án kém hiệu quả, đầu tư dàn trải; Các Bộ, cơ quan, địa phương chưa khởi công các công trình, dự án mới sử dụng vốn nhà nước…Việc ban hành nghị quyết trên cho thấy động thái quyết liệt của Chính phủ trong siết chặt đầu tư công.
Tuy nhiên, tháo gỡ nút thắt đầu tư cho cơ sở hạ tầng, đặc biệt là hạ tầng giao thông vận tải để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thì không thể chậm trễ.Đõy chớnh là thời điểm cần sự tham gia mạnh mẽ hơn của khu vực tư nhân.Nguồn vốn đóng góp từ khu vực tư nhân (đặc biệt khu vực tư nhân nước ngoài) cho đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông vận tải sẽ đóng vai trò quan trọng trong sự thiếu hụt vốn hiện nay.
Theo tính toán của các chuyên gia kinh tế Bộ giao thông vận tải thì nhu cầu vốn đầu tư phát triển và bảo trì hệ thống giao thông giai đọan 2001-2020 là rất lớn để có thể thực hiện được các mục tiêu:
Bảng 3.1 - Dự báo nhu cầu nâng cấp và xây dựng mới đường bộ đến năm 2020 ĐVT :km
Công trình Khối lượng hoàn thành giai đoạn
2005-2010 2010-2020 Cộng Đường cao tốc 4 làn xe 295 560 855 Đường cấp I 4 làn xe 413 810 1223 Đường cấp III 1026 4985 6011 Đường cấp IV 1165 1745 2910 Đại tu quốc lộ 2500 8360 10860 Đại tu tỉnh lộ 6000 15400 21400
Cầu lớn,cầu trung 5000 16100 21100 Đường nông thôn mới làm 5000 19720 24720
Nâng cấp(nhựa, cấp phối) 51000 97500 148500
Nguồn: Vụ Đầu tư, Bộ Tài chính
Qua số liệu trên có thể thấy được nhu cầu đầu tư phát triển hạ tầng giao thông đường bộ đến năm 2020 là rất lớn nó thể hiện tương lai phát triển của đất nước cũng như tốc độ phát triển của mạng lưới giao thông đường bộ sao cho đạt được mục tiêu hiện đại hoá ngang tầm với các nước trong khu vực và vươn xa ra thế giới.
Số lượng đường cao tốc trên 4 làn xe đang được cao quan tâm đặc biệt cùng với sự phát triển của giao thông đô thị và giao thông nông thôn sẽ đáp ứng được nhu cầu đi lại của người dân, tạo điều kiện chuyển dịch cơ cấu kinh tế, hoàn thành sự nghiệp công nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nước. Để hoàn thành được mục tiêu đú thỡ lượng vốn được dự báo cho đầu tư phát triển hạ tầng đường bộ trong thời gian tới sẽ là:
Bảng 3.2 - Dự báo nhu cầu vốn phát triển GTĐB đến 2020 ĐVT:km
Hạng mục 2011-2020 Bình quân/năm Đường bộ 328530 32853 Đường cao tốc 158530 15853
Giao thông đô thị 230448 23044.8 Đường bộ 221448 22144.8
Nguồn: Vụ Đầu tư, Bộ Tài chính
Nhu cầu vốn đầu tư phát triển hạ tầng giao thông đường bộ là rất lớn trong thời gian tới đòi hỏi đảng và chính phủ cần có những giải pháp nhằm tăng hiệu quả đầu tư mạng lưới đường bộ từ NSNN cũng như cần có những chính sách tạo vốn thích hợp nhằm khuyến khích mọi thành phần kinh tế trong xã hội cùng tham gia đầu tư với nhà nước vì mục tiêu phát triển chung xã hội và của đất nước.
Là ngành được ngân sách quan tâm, ưu tiên hàng đầu nhưng giao thông trong thời gian qua tiếp tục gặp vấn đề muôn thuở là khả năng vốn quá thấp so với nhu cầu đầu tư Đơn cử năm 2011, nguồn vốn huy động dự tính chỉ đạt hơn một nửa so với yêu cầu đề ra Đến tháng 8, tháng 9, nhiều chủ đầu tư đã tiêu hết kế hoạch vốn.Cả năm 2011, vốn ngân sách Nhà nước thực hiện vượt 65% so kế hoạch, đạt 11.900/7.190 tỷ đồng được giao, giải ngân hơn 12.300 tỷ đồng Ngay nguồn vốn ứng trước kế hoạch 2012 cũng vượt 7%, đạt 1.498/1.400 tỷ đồng.
Bộ trưởng Giao thông vận tải Đinh La Thăng cho biết, xuất phát từ thực tế phân bổ kế hoạch năm 2011-2012 cũng như những năm trước đây cho thấy, sẽ rất nan giải cho kế hoạch vốn hạ tầng giao thông 5 năm tới Xét nhu cầu thấp thì vốn cho giao thông trong 5 năm cần hơn 150.000 tỷ đồng, trong khi vốn huy động nước ngoài 88.000 tỷ đồng có thể cân đối được, còn lại khoảng 62.000 tỷ trong nước cần bố trí sẽ chỉ có thể đáp ứng khoảng 20.000 tỷ đồng - tương đương 75% nhu cầu vốn đối ứng, chưa có nguồn cho các dự án trong nước, vốn góp dự án BOT…Cũn để thực hiện mục tiêu đột phá về hạ tầng như mong muốn, thỡ thờm khoảng 84.000 tỷ đồng chưa xác định được nguồn cần phải huy động.
Hiện nhiều ý kiến quan ngại khả năng hoàn thành mục tiêu xây dựng hạ tầng giao thông đáp ứng nhu cầu phát triển KT-XH sẽ khó đảm bảo nếu như không có những đột phá mới trong cơ chế cũng như quản lý đầu tư, đặc biệt là việc tìm ra những mô hình thu hút vốn xã hội thực sự hấp dẫn và hiệu quả.
Theo đánh giá của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, việc triển khai mô hình PPP theo đúng chuẩn mức, tập quán quốc tế sẽ khắc phục được các khiếm khuyết cũng của các dự án BOT, BTO bấy lâu đang triển khai ở Việt Nam và có như vậy mới đủ điều kiện để huy động được vốn tư nhân, đặc biệt là vốn tư nhân quốc tế.Qua làm việc với các đối tác, chuyên gia quốc tế trong việc giúp Việt Nam xây dựng cơ chế và triển khai một số dự án thí điểm theo mô hình PPP, nếu thời gian tới Việt Nam thực hiện những nguyên tắc PPP tiệm cận với tập quán quốc tế và đặc biệt tạo một thị trường các dự án PPP trên cơ sở đấu thầu cạnh tranh, công khai và minh bạch thỡ cỏc đối tác sẵn sàng tham gia và khẳng định việc huy động một nguồn lực bên ngoài khoảng 70 – 80 tỷ USD trong 10 năm tới là khả thi. Đây sẽ nguồn lực to lớn đối với ngành giao thông khi tiền lệ cũng như định hướng mô hình này chủ yếu áp dụng trong lĩnh vực xây dựng cầu, đường Trong số 28 dự án ban đầu được đề xuất, hiện có tới 19 dự án giao thông, trong đó nhiều dự án quy mô lớn như Đường vành đai 4 TP Hà Nội, đường trên cao TP.HCM, đường cao tốc Hạ Long – Hải Phòng đang được các nhà tài trợ phối hợp đánh giá tính khả thi để trình Thủ tướng cho làm thí điểm.
Bên cạnh đó, gánh nặng vốn cho lĩnh vực hạ tầng giao thông vùng nông thôn, vùng khó khăn cũng sẽ được san sẻ khi một số đối tác lớn như JICA đang xây dựng mô hình Quỹ hỗ trợ đầu tư cho khu vực doanh nghiệp để triển khai một số dự án phát triển cơ sở hạ tầng lồng ghép trong Chương trình hỗ trợ xúa đúi giảm nghốo.Trong điều kiện khó khăn, nhưng ngân sách cũng cần ưu tiên bố trí để đáp ứng các cam kết với các nhà tài trợ về vốn tham gia, vốn đối ứng Đồng thời, tạo sự đồng bộ trong bộ mặt hạ tầng liên quan để các dự án PPP phát huy được hiệu quả Đơn cử như các dự án dự kiến triển khai PPP như đường vành đai 4 Hà Nội, đường trên cao TP.HCM đều nằm trong một dự án tổng thể lớn hơn.
GIẢI PHÁP XÂY DỰNG CƠ CHẾ TÀI CHÍNH CHO MÔ HÌNH PPP 92
PPP là hình thức được nhiều nước áp dụng thành công và đang được các nhà tham vấn hối thúc Việt Nam sớm mở rộng và cũng cần hoàn thiện hành lang pháp lý để tư nhân tham gia dễ dàng hơn Chính phủ cần có những cam kết, chính sách rõ ràng cũng như cú cỏc chương trình hỗ trợ, tăng cường năng lực cho cán bộ tham gia chuẩn bị, thực hiện và quản lý các dự án PPP. Đặc biệt, thời điểm trước mắt, cần có một danh sách các dự án thí điểm cụ thể Nhà đầu tư luôn cần những địa chỉ cụ thể và cơ chế cụ thể và nhất là phải đề ra một số nguyên tắc cơ bản dể cho các nhà quản lý có cơ sở phát triển hiệu quả chương trình thí điểm PPP theo định hướng chung của Nhà nước.
Mô hình PPP không phải là mô hình quá mới mẻ, bản thân Việt Nam đó cú những dạng thức PPP chủ yếu là BOO và BOT nhưng còn quá khiêm tốn và khi triển khai cũng cần những điều kiện nhất định khỏc.Tuy có nhiều ưu đãi đầu vào ở quyết định số 71 nhưng chưa thực sự thu hút các nhà đầu tư trong và ngoài nước Để các dự án PPP khả thi, rất cần xây dựng một cơ chế tài chính cụ thể và rõ ràng Hiện tại, Việt Nam cũng chỉ mới đưa ra mô hình PPP áp dụng thí điểm Như vậy, chìa khóa cho PPP ở Việt Nam là phải xây dựng được một giải pháp có tính thị trường vững chắc, trong đó duy trì được tính cạnh tranh qua mỗi giai đoạn của dự án thông suốt các chiến lược đầu tư, đảm bảo được nguồn tiền cho dự án để đáp ứng được yêu cầu đầu tư và tăng hiệu quả trong chuyển giao dịch vụ tới doanh nghiệp và người dân Điều này đòi hỏi phải có một hệ thống luật pháp, quy tắc, chính sách, cấu trúc và cách thức tiến hành hoàn chỉnh để tạo lòng tin cho nhà đầu tư
Thứ nhất,chớnh phủ cần có những ưu đãi về thuế thu nhập doanh nghiệp, về hàng hóa nhập khẩu để thực hiện dự án, miễn tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất Đầu tư cơ sở hạ tầng GTĐB là vấn đề quan trọng, nhưng không phải là một cuộc chơi dành cho mọi doanh nghiệp, nhất là những doanh nghiệp vừa và nhỏ vì sự hấp dẫn của tỷ suất lợi nhuận không cao và quá trình thu hồi vốn lại rất dài Vì thế, để các nhà đầu tư tư nhân sẵn sàng mở hầu bao, cùng gánh vác những rủi ro trong đầu tư xây dựng CSHT GTĐB với Nhà nước Đây là vấn đề vừa cấp bách vừa lâu dài đối với bất cứ quốc gia nào Bởi, “hạ tầng chính là “động cơ” không chỉ cho phát triển kinh tế mà còn cả sự tiến bộ xã hội” (Alderman Michael Bear, thị trưởng thành phố London).
Thứ hai,cần xác định cụ thể vai trò của Nhà nước và tư nhân trong các dự án này.Tỉ lệ góp vốn của Nhà nước và tư nhân bao nhiêu cần được tính toán quy đinh rõ ràng Các nhà đầu tư nước ngoài với tiềm lực mạnh về nguồn vốn có thể làm một mình hay kết hợp hai, ba nhà đầu tư tư nhân tham gia hợp tác công tư Riêng đối với nhà đầu tư tư nhân trong nước nên kết hợp nhiều công ty theo hình thức cổ phần nhằm khắc phục các hạn chế về quy mô, năng lực tài chính và giảm thiểu rủi ro đầu tư.Khỏc với đầu tư nhà nước, đầu tư công đặt mục tiêu hiệu quả kinh tế, khả năng sinh lời của dự án lên hàng đầu,lợi nhuận bền vững là những yếu tố cần thiết để họ bỏ vốn đầu tư Vì thế vấn đề hiện nay để hiện thực hóa nguồn lực quan trọng PPP là việc đưa ra được các dự án thực sự có tính thương mại, đủ sức hấp dẫn nhà đầu tư, đặc biệt là đáp ứng các yêu cầu của Quy chế PPP với các quy định về quy mụ/cụng suất, kỹ thuật, công nghệ, địa điểm, nhu cầu sử dụng đất, xây dựng, môi trường, yêu cầu về tài chính, xác định tổng vốn đầu tư, phân tích hiệu quả và cả xác định phần tham gia của Nhà nước.
Thứ ba,nờn thành lập một quỹ đầu tư cơ sở hạ tầng theo mô hình PPP.Thụng thường, có thể dùng vốn viện trợ, vốn vay thương mại, hay phát hành trái phiếu để thực hiện các dự án hạ tầng Tuy nhiên, vốn vay Chính phủ và vốn vay ưu đãi mặc dù chi phí rẻ, thời hạn vay dài, phù hợp với việc đầu tư các cơ sở hạ tầng, nhưng lại hạn chế về số lượng Trong khi đó, vốn vay từ các ngân hàng thương mại thì kỳ hạn lại ngắn; quy mô các dự án hạ tầng thường lớn, một ngân hàng không thể đảm đương được việc tài trợ, nên nhiều khi phải hợp vốn nhiều ngân hàng Tập hợp tất cả các nguồn vốn vào một quỹ, tối đa hóa lợi ích của từng nguồn vốn để đáp ứng nhu cầu của nhà đầu tư các dự án hạ tầng quỹ đầu tư cơ sở hạ tầng có thể sẽ do Nhà nước và các nhà tài trợ thành lập, nhưng các nhà đầu tư, kể cả đầu tư công và tư nhân, sẽ được hưởng lợi, hưởng lãi suất thấp hơn khi vay vốn từ nguồn quỹ này và được hỗ trợ vốn khi cần thiết để triển khai các dự án hạ tầng Nguồn quỹ sẽ được phát triển thường xuyên, chứ không phải cố định Sẽ đầu tư vào một số dự án, sau khi thu hồi, sẽ cho các dự án khác vay tiếp.Một khi quỹ này được hình thành, và khung pháp lý về mô hình PPP hoàn thiện, một trong những nút thắt cổ chai của nền kinh tế có hy vọng được “thụng suốt”
Thứ 4,ODA sẽ được sử dụng như nguồn vốn bổ trợ nhằm khuyến khích khu vực tư nhân đầu tư vào kết cấu hạ tầng qua mô hình PPP Thủ tướng Chính phủ cũng phê duyệt đề án định hướng thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA và các khoản vốn vay ưu đãi khác giai đoạn 2011-2015. Trong bối cảnh các nguồn vốn đầu tư cho hạ tầng giao thông rất khó khăn, việc làm này sẽ mang lại rất nhiều ý nghĩa, không những góp phần thúc đẩy tiến độ, hiệu quả nguồn vốn ODA mà cũn giỳp cho sự tham gia của khu vực tư nhân trong lĩnh vực giao thông mạnh mẽ hơn.Trong nhiều năm qua, ODA đóng góp khiêm tốn vào GDP nhưng đảm bảo cân đối tài chính vĩ mô, nâng cao năng lực hệ thống pháp luật, chính sách, xóa đói giảm nghèo, tuy nhiên, nguồn vốn này lại giải ngân không được như mong muốn và thường với tỷ lệ thấp, thậm chí có năm chỉ đạt khoảng 50%.Chính phủ dự kiến thu hút vốn cam kết của các nhà tài trợ trong giai đoạn 2011-2015 khoảng 32-34 tỉ USD, nhưng con số giải ngân chỉ khoảng từ 14-16 tỉ USD Hơn nữa, khoảng 93% vốn ODA từ trước đến nay được cung cấp cho khu vực Chính phủ, các doanh nghiệp Nhà nước Điều này dẫn đến tình trạng “kẻ ăn không hết, người lần không ra” và làm cho hiệu quả sử dụng đồng vốn chưa được như mong muốn. Điều hết sức quan trọng nữa của việc ODA được sử dụng như nguồn vốn bổ trợ cho khu vực tư nhân sẽ làm thúc đẩy tiến trình PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông rộng mở hơn Thời gian qua, dù Nhà nước và các bộ, ngành, cơ quan chức năng rất nỗ lực để PPP giao thông phát triển, thậm chí, Bộ GTVT đã đưa ra danh mục các dự án dự kiến đầu tư PPP, tuy nhiên điều đáng buồn là chỉ có ít dự án được triển khai theo hình thức này.Trước đây, Chính phủ đã ban hành quy định áp dụng thí điểm quy chế PPP, trong đó Nhà nước đóng góp 30% vốn, tư nhân góp 70% và tư nhân sở hữu công trình đó theo thỏa thuận giữa hai bên Đây là cách làm khơi dậy nguồn vốn của khu vực tư nhân. Qua việc cho phép tư nhân được sử dụng vốn ODA, phần 30% mà Chính phủ góp có thể dùng nguồn ODA để gúp cựng Thông qua đó, Chính phủ và tư nhân có thể giải quyết được nhiều “nỳt thắt” về vốn để cùng chung tay thông qua hình thức đối tác PPP thực hiện các chương trình đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, đặc biệt trong lĩnh vực GTĐB.
Thứ 5, cần có cơ chế phân chia rủi ro giữa hai bờn,cần phải đưa ra những cam kết dài hạn với nhà đầu tư thông qua hợp đồng được ký kết giữa hai bên để bảo vệ nhà đầu tư khỏi những rủi ro trong quá trình thực hiện, kể cả những rủi ro trong thay đổi chính sách Đầu tư trước hết là phải thu được lợi nhuận, song chớnh vỡ hành lang pháp lý về phân chia rủi ro giữa nhà nước và tư nhân chưa được hình thành nờn cỏc nhà đầu tư e dố.Thực tế, trong dự án PPP, việc phân chia rủi ro giữa khu vực nhà nước và tư nhân, trách nhiệm và quyền hạn giữa hai bên, phân chia chi phí đầu tư giữa hai bờn… sẽ là những yếu tố tác động tới quyết định của nhà đầu tư thông thường những dự án đầu tư xây dựng đường cao tốc nhà đầu tư phải mất từ 30-40 năm mới có thể hoàn vốn.Với thời gian thực hiện dài như vậy quá có nhiều yếu tố mà nhà đầu tư phải tính tới như nhà nước tham gia đầu tư bao nhiêu, tư nhân tham gia đầu tư là bao nhiêu, vốn vay ngân hàng là bao nhiêu, lãi suất ngân hàng và khả năng thu phí đường bộ, phí sử dụng điện… là bao nhiờu?… Vì vậy, sự phân chia rõ ràng thông qua mô hình hợp tác hai bên cùng có lợi (win-win )sẽ là yếu tố thúc đẩy dự án triển khai theo hình thức PPP.
Có sự hỗ trợ chính trị từ tầm cao và quản trị tốt, đảm bảo rằng chính phủ sẽ thực hiện các cam kết của mình dưới hình thức PPP Hợp đồng ký kết giữa chính quyền và nhà đầu tư cần rõ ràng, minh bạch là điều kiện tiên quyết để chính quyền đảm bảo quyền lợi của nhà đầu tư và là cơ sở cho chính quyền tận dụng hiệu quả nhất tính năng động và cạnh tranh của khu vực tư nhân,góp phần tiết kiệm các chi phí về cơ sở hạ tầng của toàn xã hội.Khu vực tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ thiết yếu cho cộng đồng phải chú ý đến những hậu quả xuất phát từ hành động của mình đối với cộng đồng và hợp tác với cơ quan có thẩm quyền để tránh và giảm thiểu hậu quả mà xã hội không chấp nhận.
ĐIỀU KIỆN THỰC HIỆN GIẢI PHÁP
Mô hình PPP là cơ hội thu hút của khu vực tư nhân, đòi hỏi phải có sự chuyển dịch về quyền lực và trách nhiệm từ cơ quan nhà nước, chuyển dịch bên cung cấp dịch vụ cũng như chuyển dịch sự đánh giá từ phương thức đầu ra và chi trả đầu vào.
Tuy nhiên, để thực hiện tốt chương trình thí điểm này, cần có một số quan điểm cơ bản để có thể tăng cường hơn nữa hợp tác PPP trong việc xác định mục tiêu chiến lược, ra quyết định lựa chọn đối tác dự án và triển khai xây dựng thể chế cũng như khuyến khích thành phần tư nhân hợp tác có trách nhiệm nhằm hợp tác và phát triển bền vững.
Việt Nam phải bảo đảm môi trường pháp lý và thể chế lành mạnh, cũng như kiến tạo các thị trường tài chính vững chắc để bảo đảm nguồn cung vốn trung và dài hạn đáp ứng nhu cầu phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ với sự tham gia mạnh mẽ của khu vực tư nhân.
3.3.1 Xác định mục tiêu, chiến lược và năng lực ở tất cả các cấp
Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi khởi xướng một dự án cơ sở hạ tầng, phải đảm bảo có sự tư vấn đầy đủ của cỏc bờn liên quan khác kể cả người sử dụng cuối cùng của dự án Cơ quan chịu trách nhiệm về các dự án cơ sở hạ tầng do tư nhân vận hành phải có khả năng quản lý các quá trình thương mại có liên quan và hợp tác bình đẳng với các đối tác khu vực tư.Mục đích và chiến lược tham gia của khu vực tư nhân vào cơ sở hạ tầng cần phải được hiểu rõ, và mục tiêu phải được chia sẻ, ở tất cả các cấp chính quyền và trong tất cả các bộ phận liên quan của cơ quan hành chính công.
3.3.2 Quyết định về việc lựa chọn dự án hợp tác PPP
Việc lựa chọn dự án hợp tác PPP phải dựa trên phân tích chi phí - lợi ích, có tính đến tất cả các phương thức cung cấp thay thế, hệ thống cung cấp cơ sở hạ tầng đầy đủ, và các chi phí và lợi ích tài chính và phi tài chính dự kiến đối với vòng đời dự án Không dự án cơ sở hạ tầng nào - bất kể mức độ tham gia của tư nhân - được phép tiến hành mà không có sự đánh giá mức độ chi phí có thể được bù đắp từ người sử dụng cuối cùng Trong trường hợp thiếu hụt, cần xác định rõ nguồn tài chính nào khác có thể được huy động.Phõn tớch rủi ro giữa cỏc bờn tư nhân và khu vực công sẽ chủ yếu được xác định nhờ mô hình tham gia của khu vực tư nhân đã được lựa chọn, bao gồm cả việc phân bổ trách nhiệm Việc lựa chọn một mô hình cụ thể và phân bổ rủi ro đi kèm phải được xác định dựa trên đánh giá về lợi ích cụng cộng.Nguyờn tắc và minh bạch tài chính phải được bảo đảm trong đó ảnh hưởng của tài chính công có thể phát sinh về việc chia sẻ trách nhiệm với khu vực tư nhân đối với cơ sở hạ tầng phải được dự báo.
3.3.3 Tăng cường môi trường thể chế
Một môi trường thể chế tác động hợp lý cho đầu tư cơ sở hạ tầng, bao gồm chuẩn mực cao về quản trị công và quản trị doanh nghiệp, tính minh bạch, quy định của pháp luật, bao gồm cả việc bảo vệ quyền sở hữu và hợp đồng là cần thiết để thu hút sự tham gia của khu vực tư nhõn.Cơ quan công quyền phải có biện pháp hiệu quả để đảm bảo tính toàn vẹn và trách nhiệm của khu vực công và khu vực tư nhân và thiết lập thủ tục phù hợp để đảm bảo tính liêm chính ttrong quá trình hợp tác.
Những lợi ích từ việc tham gia của khu vực tư nhân vào cơ sở hạ tầng được tăng cường nhờ nỗ lực tạo ra một môi trường cạnh tranh và tháo gỡ các rào cản không cần thiết đối với sự tham gia thực thi luật cạnh tranh đầy đủ.Xõy dựng thể chế tiếp cận các thị trường vốn nhằm cung cấp tài chính cho các hoạt động rất quan trọng đối với khu vực tư nhân tham gia.Những hạn chế đối với việc tiếp cận thị trường địa phương và những trở ngại đối với sự di chuyển vốn quốc tế phải được loại bỏ, có tính đến chính sách kinh tế vĩ mô. 3.3.4 Tiến hành hợp tác công tư Để tối ưu hóa sự tham gia của khu vực tư nhân, cơ quan có thẩm quyền phải trao đổi rõ ràng các mục tiêu của chính sách cơ sở hạ tầng của mình và phải đưa ra cơ chế tham vấn giữa các đối tác công và tư về các mục tiêu này cũng như các dự án riêng lẻ.
Phải có một cơ chế cung cấp đầy đủ thông tin liên quan đến dự án giữa cơ quan có thẩm quyền và các đối tác tư nhân, bao gồm cả tình trạng trước khi cơ sở hạ tầng tồn tại, các tiêu chuẩn hoạt động và các hình phạt trong trường hợp không tuân thủ Nguyên tắc giám sát, theo dõi đặc biệt phải được tôn trọng.Việc trao hợp đồng cơ sở hạ tầng hoặc ưu tiên phải được chuẩn bị kỹ để đảm bảo sự công bằng về mặt thủ tục, không phân biệt đối xử và minh bạch Thỏa thuận chính thức giữa cơ quan công quyền và khu vực tư nhân tham gia phải có quy định chi tiết về các dịch vụ cơ sở hạ tầng có thể kiểm chứng và sẽ được cung cấp cho công chúng dựa trên cơ sở đầu ra hoặc hiệu suất dựa trên thông số kỹ thuật Thoả thuận này phải quy định trách nhiệm và phân bổ rủi ro trong trường hợp xảy ra những sự kiện không lường trước được.
Việc quy định các dịch vụ cơ sở hạ tầng phải được giao cho các cơ quan chuyên môn có thẩm quyền, có nguồn lực và không bị chi phối bởi các bên tham gia hợp đồng cơ sở hạ tầng.Cơ chế giải quyết tranh chấp phải được tiến hành theo thứ tự đối với bất kỳ tranh chấp nào xảy ra trong thời gian tồn tại của dự án và bất đồng phải được giải quyết trên nguyên tắc kịp thời và công bằng.
3.3.5 Khuyến khích hoạt động kinh doanh có trách nhiệm
Hợp tác PPP là quá trình đẩy mạnh sự tham gia của khu vực tư nhân vào các dự án có mục đích công cộng, dùng động lực cá nhân và tập thể để thúc đẩy phát triển cộng đồng và xã hội Tuy nhiên, một trong những hạn chế của quá trình này là: khu vực tư nhân thường quá đề cao lợi nhuận cá nhân và coi nhẹ trách nhiệm xã hội kinh doanh Chính vì vậy, khu vực tư nhân tham gia vào cơ sở hạ tầng phải tuân thủ nguyên tắc đã thống nhất và các chuẩn mực hoạt động kinh doanh có trách nhiệm với môi trường và xã hội Khu vực tư nhân tham gia vào các dự án cơ sở hạ tầng phải có thiện chí và cam kết để thực hiện hợp đồng và các điều khoản đã ký
Khu vực tư nhân tham gia, nhà thầu phụ và các đại diện của mình không được phép hối lộ và tiến hành các hành vi không đúng mực để có được hợp đồng, giành quyền kiểm soát đối với tài sản hoặc giành ủng hộ, cũng như không được tham gia thực hiện hành vi như vậy trong quá trình hoạt động cơ sở hạ tầng của họ Ngoài ra, khu vực tư nhân tham gia phải đóng góp vào chiến lược trao đổi và tư vấn với công chúng, bao gồm cả người tiêu dùng, cộng đồng bị ảnh hưởng và cỏc bờn liên quan, nhằm đạt được sự chấp thuận và hiểu biết lẫn nhau về mục tiêu của cỏc bờn liên quan.
