THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH – 2023 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGÂN HÀNG TP HỒ CHÍ MINH NGUYỄN THIỆN ĐỨC QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở MỘT SỐ NƯỚC VÀ BÀI HỌC VỚI VIỆT NAM LUẬN ÁN T[.]
Sự cần thiết của đề tài
Việc các Chính phủ vay từ công chúng để có thêm nguồn Chi ngân sách, khi nhu cầu chi vượt quá thu ngân sách đã có lịch sử từ hơn 300 năm Tuy nhiên việc sử dụng nợ công luôn đi kèm với nghĩa vụ trả nợ lãi hằng năm và trả nợ gốc đến hạn Nếu Chính phủ không trả được nợ lãi và nợ gốc thì sẽ đối diện với nguy cơ quốc gia mất khả năng thanh toán và khủng hoảng nợ công Nợ công được xác định ở 6 tham số (bội chi hằng năm, lãi suất phát hành trái phiếu để bội chi, tổng nợ công, lãi suất phải trả cho tổng nợ công, nghĩa vụ trả nợ gốc đến hạn, phương pháp trả nợ gốc) Thực tế các Chính phủ đang thực hành 2 mô hình trả nợ gốc: vay nợ mới trả nợ gốc cũ và trả nợ gốc linh hoạt từ nhiều nguồn (nguồn vay, bán tài sản công và nguồn tiết kiệm thu ngân sách trong các năm trước) Hiện nay trong 227 nước và vùng lãnh thổ của thế giới có 192 nước và vùng lãnh thổ (chiếm 85%) đã công bố tình hình nợ công của mình với mức tổng nợ công từ 1% GDP đến 304% GDP (IMF, 2021) Tổng nợ công của toàn thế giới năm 2020 là 87,4 ngàn tỉ USD, bằng 99% GDP của toàn thế giới Các nước sử dụng nợ công cho những mục đích khác nhau: 1 Chi cho an sinh và trật tự an toàn xã hội (y tế, người già, người thất nghiệp, hoàn cảnh khó khăn, cảnh sát…); 2 Chi đầu tư phát triển (mở rộng, nâng cấp các cơ sở giáo dục, nghiên cứu khoa học, xây dựng hạ tầng kỹ thuật ); 3 Chi cho hoạt động của bộ máy chính quyền các cấp; 4 Chi đảm bảo quốc phòng;
5 Chi tài trợ chiến tranh; 6 Chi phòng chống dịch bệnh, thiên tai quy mô lớn, gây hậu quả nghiêm trọng.
Mặc dù lịch sử sử dụng nợ công đã có hơn 300 năm, song sự phát triển về lý thuyết về sử dụng và quản lý nợ công còn nhiều hạn chế.
Khái niệm quản lý nợ công mà thực tế các Chính phủ đang thực hiện bao gồm rất nhiều nội dung như: sử dụng nợ công (bội chi) để làm gì, sử dụng nợ công như thế nào, huy động vốn xã hội và trả nợ thế nào, kết quả sử dụng nợ công và quản lý nợ công là thế nào, phân công nhiệm vụ quản lý nợ công cho các cơ quan nhà nước và ngoài nhà nước và xây dựng các văn bản pháp luật để quản lý nợ công Trong khi đó quan niệm quản lý nợ công của Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ quốc tế chỉ gồm 2 nội dung huy động vốn xã hội và trả nợ, rất hẹp so với nhiệm vụ quản lý nợ công thực tế ở các nước Từ khi có sử dụng nợ công thì các nhà chính trị và sau này là các nhà quản lý tài chính, các nhà khoa học kinh tế luôn quan tâm đến 2 vấn đề căn bản:
(i) Làm thế nào luôn trả được nợ gốc và nợ lãi đúng hạn, đảm bảo an toàn tài chính
2 quốc gia trong ngắn hạn và dài hạn?
(ii) Sự dụng nợ công thế nào để đem lại tác dụng tích cực nhất, hiệu quả cao đối với phát triển kinh tế xã hội của đất nước?
Theo Hakura (2020) “nợ công của một nước được coi là bền vững nếu Chính phủ có khả năng thanh toán tất cả nghĩa vụ trả nợ hiện tại và tương lai, mà không cần sự trợ giúp tài chính ngoại lệ Các nhà phân tích quan tâm đến việc các chính sách cần thiết để ổn định nợ có khả thi không và có tương thích với việc duy trì khả năng tăng trưởng kinh tế và tiến bộ trong phát triển.” Tuy nhiên cho đến nay lý thuyết quản lý nợ công chưa trả lời được câu hỏi cốt lõi thứ nhất: “Những điều kiện gì sẽ làm cho một đất nước luôn có thể trả nợ gốc và nợ lãi đúng hạn?”
Luật Quản lý nợ công 2017 của Việt Nam đã quy định: nợ công chủ yếu được sử dụng cho đầu tư phát triển và để trả nợ gốc đến hạn, không dùng cho chi thường xuyên Với mục tiêu chi nợ công cho đầu tư phát triển thì Chính phủ phải quan tâm là việc sử dụng nợ công sẽ làm GDP và thu ngân sách tăng cao hơn là bao nhiêu so với khi không sử dụng nợ công Việc thu ngân sách tăng là tiền đề cơ bản để có nguồn trả nợ Tức là quản lý nợ công khi nợ công được sử dụng cho đầu tư phát triển là quản lý nợ công vì mục tiêu tăng trưởng kinh tế, tăng thu ngân sách và an toàn tài chính quốc gia Tuy nhiên đến nay lý thuyết về quản lý nợ công vẫn chưa trả lời được câu hỏi cốt lõi thứ hai: “khi sử dụng nợ công cho đầu tư phát triển thì GDP sẽ thay đổi thế nào (cao hơn hay thấp hơn bao nhiêu) so với khi không sử dụng nợ công?” Tức là chưa xác lập được hàm GDP phụ thuộc vào nợ công và các tham số của nền kinh tế và quản lý tài chính công Việc 2 câu hỏi cốt lõi này chưa trả lời được chính là 2 hạn chế lớn nhất của lý thuyết về quản lý nợ công và là 2 khoảng trống nghiên cứu sẽ được tập trung giải quyết trong luận án này
Sự dụng nợ công ở Việt Nam có lịch sử rất ngắn: 13 năm từ khi có Luật Quản lý nợ công 2009 Với mục đích đảm bảo an toàn tài chính quốc gia Quốc hội đã quy định trần nợ công 65% GDP cho giai đoạn 2016 – 2020 và 60% GDP 2021 – 2030 Tuy nhiên do lý thuyết quản lý nợ công còn hạn chế nên chưa thể xác định có cơ sở khoa học trần nợ công theo % GDP của một đất nước Thực tế là trong 192 nước đã công bố tỉ lệ nợ công (IMF,
2021) có đến 41 nước có tỉ lệ nợ công từ gần 90% GDP đến 304% GDP với tổng GDP của
41 nước chiếm hơn 50% GDP của thế giới, Phụ lục 1.2, nhưng các nước này vẫn an toàn tài chính quốc gia.
Sau khi nghiên cứu tổng quan về tính bền vững của sử dụng nợ công Reinhardt Neck và Jan Egbert Sturm (2008) đã nhận định: “Mặc dù tính bền vững của tài chính công đã được thảo luận hơn một thế kỷ, song cho đến nay nó vẫn là một quan niệm không chính xác. Trong khi về cảm nhận thì đã rõ là một chính sách bền vững phải có thể ngăn chặn việc vỡ nợ, song chưa có sự thống nhất về một định nghĩa những cái gì tạo nên một vị thế (trạng thái) nợ có tính bền vững.”
Vì vậy để hướng tới mục tiêu sử dụng nợ công hiệu quả, an toàn theo đòi hỏi của Luật Quản lý nợ công 2017 của Việt Nam thì việc hoàn thiện lý thuyết về quản lý nợ công (khắc phục 2 hạn chế lớn nhất của lý thuyết quản lý nợ công), cũng như việc nghiên cứu, học tập các kinh nghiệm, bài học từ các nước có lịch sử nợ công lâu đời và mức nợ công cao mà không mất khả năng thanh toán như Mỹ (có tổng nợ công/GDP là 122%, gấp hơn 2 lần trần nợ công của Việt Nam) và Nhật Bản (tổng nợ công/GDP gần 257%, gấp hơn 4 lần trần nợ công của Việt Nam) là rất cần thiết.
Khi đại dịch Covid – 19 xảy ra, hơn 90 nước trên thế giới, chiếm hơn 94% GDP và 80% dân số thế giới đều tăng nợ công để có nguồn lực tài chính công phòng chống đại dịch và hỗ trợ người dân và doanh nghiệp, phục hồi tăng trưởng kinh tế Năm 2020 và 2021, Việt Nam không dùng nợ công cho mục đích này vì Luật Quản lý nợ công 2017 không cho phép. Câu hỏi được đặt ra là: các nước chi bao nhiêu là hợp lý, hiệu quả chi là thế nào? Hiện nay không có câu trả lời từ lí thuyết quản lý tài chính công, kinh tế học, lý thuyết về quản lý nợ công và cũng chưa có công trình nghiên cứu tổng kết chi phí sử dụng nợ công và hiệu quả sử dụng nợ công cho phòng chống dịch và phục hồi tăng trưởng kinh tế trong đại dịch Covid – 19 trong năm 2020, 2021 của hơn 90 nước trên thế giới Nếu có được sự tổng kết theo hướng nói trên thì đây sẽ là cơ sở tham khảo tốt cho các nước và Việt Nam (có thể phải sửa đổi Luật Quản lý nợ công của Việt Nam).
Như vậy, trong bối cảnh lý thuyết về quản lý nợ công còn nhiều hạn chế, lịch sử sử dụng nợ công ở Việt Nam còn rất ngắn, để việc sử dụng nợ công cho mục đích chủ yếu là đầu tư phát triển, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế theo Luật Quản lý nợ công 2017 đạt kết quả cao và luôn an toàn tài chính quốc gia, thì việc hoàn thiện lý thuyết về quản lý nợ công cũng như tham khảo kinh nghiệm các nước trong quản lý nợ công là rất cần thiết.
Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu nghiên cứu tổng quát là đảm bảo an toàn tài chính quốc gia và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tăng thu ngân sách khi sử dụng nợ công ở Việt Nam giai đoạn 2022 –
2030 trên cơ sở hoàn thiện lý thuyết về quản lý nợ công và tham khảo kinh nghiệm một số
4 nước có lịch sử sử dụng nợ công lâu đời Mục tiêu nghiên cứu tổng quát được thực hiện qua
3 mục tiêu nghiên cứu cụ thể sau đây:
Mục tiêu nghiên cứu cụ thể:
Thứ nhất là xác định quan hệ định lượng giữa nợ công (6 tham số: bội chi, lãi suất phát hành trái phiếu để bội chi, tổng nợ công, lãi suất phải trả cho tổng nợ công, nghĩa vụ trả nợ gốc đến hạn, phương pháp trả nợ gốc) và tổng sản phẩm nội địa, thu ngân sách (Hàm tổng sản phẩm nội địa GDP và Hàm thu ngân sách khi sử dụng nợ công) và xác định các điều kiện đảm bảo an toàn tài chính quốc gia (trả được nợ gốc và nợ lãi đúng hạn).
Thứ hai là phân tích quản lý nợ công ở Mỹ và Nhật Bản, việc sử dụng nợ công trong phòng chống đại dịch Covid – 19 và phục hồi tăng trưởng kinh tế ở hơn 90 nước và bài học cho Việt Nam.
Thứ ba là phân tích quản lý nợ công ở Việt Nam, xác định các giải pháp đảm bảo an toàn tài chính quốc gia và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tăng thu ngân sách khi sử dụng nợ công ở Việt Nam giai đoạn 2022 – 2030.
Câu hỏi nghiên cứu
(1) Quan hệ định lượng giữa nợ công (6 tham số: bội chi, lãi suất phát hành trái phiếu để bội chi, tổng nợ công, lãi suất phải trả cho tổng nợ công, nghĩa vụ trả nợ gốc đến hạn, phương pháp trả nợ gốc) và tổng sản phẩm nội địa, thu ngân sách là như thế nào (Hàm tổng sản phẩm nội địa GDP và Hàm thu ngân sách), so với khi không sử dụng nợ công thì GDP và thu ngân sách tăng lên là bao nhiêu?
(2) Để sử dụng nợ công đảm bảo an toàn tài chính quốc gia (trả nợ gốc và nợ lãi đúng hạn) cần đảm bảo các điều kiện gì?
(3) Vì sao tổng nợ công của Mỹ, Nhật Bản cao mà 2 nước không mất khả năng thanh toán? Khi nào thì Mỹ và Nhật Bản sẽ đối diện nguy cơ mất khả năng thanh toán? Từ phân tích quản lý nợ công của Mỹ và Nhật Bản rút ra những bài học gì cho Việt Nam?
(4) Khi sử dụng nợ công cho đầu tư phát triển, quyết định hợp lý (tối ưu) của Chính phủ về sử dụng nợ công dựa trên các cơ sở nào?
(5) Qua nghiên cứu sử dụng nợ công ở hơn 90 nước trong phòng chống đại dịch Covid– 19, phục hồi tăng trưởng kinh tế có thể rút ra các nhận định gì có tính phổ biến, có giá trị tham khảo cho việc chi nợ công cho mục đích này và tác dụng đến tăng trưởng kinh tế của việc chi này? Qua đó có khuyến cáo gì cho Việt Nam, một nước vừa qua không dùng nợ công để phòng chống dịch và phục hồi tăng trưởng kinh tế?
(6) Thông qua phân tích, đánh giá quản lý nợ công ở Việt Nam, áp dụng Hàm tổng sản phẩm nội địa, Hàm thu ngân sách và các điều kiện đảm bảo an toàn tài chính quốc gia, các bài học kinh nghiệm về quản lý nợ công ở Mỹ và Nhật Bản, kinh nghiệm sử dụng nợ công để phòng chống Covid – 19 và phục hồi tăng trưởng kinh tế ở hơn 90 nước, cần kiến nghị gì để đảm bảo an toàn chính quốc gia và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tăng thu ngân sách ởViệt Nam khi sử dụng nợ công giai đoạn 2022 – 2030?
Phương pháp nghiên cứu
Phương pháp phân tích và tổng hợp
Trên cơ sở các mục tiêu nghiên cứu, phương pháp phân tích, tổng hợp làm rõ các yếu tố tác động đến mục tiêu nghiên cứu, diễn biến của các yếu tố này trong thời gian được nghiên cứu và tác động tổng hợp của chúng đến mục tiêu nghiên cứu, khả năng các dữ liệu bên ngoài thay đổi, ảnh hưởng đến quá trình được nghiên cứu, từ đó có nhận định tổng hợp về diễn biến của các yếu tố đặc trưng của mục tiêu nghiên cứu và khả năng tác động đến các yếu tố để đạt mục tiêu nghiên cứu.
Phương pháp đồ thị
Phương pháp đồ thị thể hiện sự tương quan hoặc lệ thuộc giữa 2 chuỗi số liệu ở dạng đồ thị, trong đó có trường hợp 1 chuỗi số liệu là thời gian Phương pháp đồ thị cho ta thấy được động thái biến đổi của 1 chuỗi số liệu, phụ thuộc vào chuỗi số liệu khác, từ đó để nhận ra tốc độ của sự thay đổi và xu hướng dài hạn của chuỗi số liệu.
Phương pháp duy vật biện chứng
Là khoa học nghiên cứu về quy luật của tự nhiên và xã hội nói chung Các sự vật trong cuộc sống có tác động qua lại có mối quan hệ nhân quả (trong điều kiện kinh tế xã hội bình thường và trong điều kiện đặc biệt như khủng hoảng kinh tế, dịch bệnh nặng, thiên tai) Sự vật không cố định mà luôn thay đổi, phát triển theo hướng từ thấp lên cao hoặc ngược lại.Quá trình cuộc sống thay đổi về lượng đến một mức nào đấy, tác dụng của lượng sẽ dẫn đến thay đổi về chất Do đó chúng ta phải biết được mức biến đổi (ngưỡng) trong quá trình biến đổi về lượng dẫn tới thay đổi về chất trong tác dụng của thay đổi lượng.
Phương pháp mô hình hóa
Là phương pháp lập sơ đồ thể hiện từ yếu tố này tác động đến yếu tố kia như thế nào, tác động đó là gì và cường độ như thế nào Phương pháp mô hình hóa giúp nhận ra cấu trúc của vấn đề, cấu trúc tồn tại của sự vật và tương tác giữa các cấu phần của nó Mô hình hóa thể hiện quan hệ nhân quả giữa các yếu tố trong quá trình kinh tế mà các quan hệ nhân quả cấu trúc này không được phản ánh ở hình thức bảng số liệu và đồ thị Một nhược điểm của phương pháp phân tích, tổng hợp (sử dụng các phương trình, đồ thị) là rất khó nhận ra mối quan hệ nhân quả giữa các số liệu Để khắc phục hạn chế này, tác giả sử dụng phương pháp mô hình hóa để thể hiện mối quan hệ nhân quả. Đề tài nghiên cứu quan hệ nợ công và tăng trưởng kinh tế nhưng về bản chất kinh tế,nhiều yếu tố tác động đến tăng trưởng kinh tế chứ không phải chỉ có nợ công Để kết luận nợ công tác động đến tăng trưởng thế nào thì phải xác định đầy đủ các yếu tố tác động đến tăng trưởng Phải làm rõ quan hệ nhân quả của các yếu tố đó.
Phương pháp xử lý số liệu
Phù hợp với mục tiêu nghiên cứu tổng quát, đặc biệt là làm rõ các quan hệ nhân quả giữa các tham số cần quyết định của quá trình sử dụng nợ công và tác dụng của nợ công đến tăng trưởng kinh tế và thu ngân sách, luận án sử dụng phương pháp định tính trong thu thập và xử lý số liệu.
Lô gíc của nghiên cứu
Có thể tóm tắt lô gíc của việc nghiên cứu trong luận án như sau:
1 Mục đích sử dụng nợ công của các nước : • 6 mục đích (trong đó có chi cho đầu tư phát triển)
2 Mục đích sử dụng nợ công của Việt Nam : • Chi cho đầu tư phát triển (GDP và thu ngân sách tăng cao hơn là khi không sử dụng nợ công) • Trả nợ gốc đến hạn
• Không dùng cho chi phòng chống dịch bệnh quy mô lớn
3 Mục tiêu nghiên cứu : • Quan hệ định lượng giữa nợ công (6 tham số) và GDP, thu ngân sách (chưa xác định được)
• điều kiện đảm bảo an toàn tài chính quốc gia (luôn trả được nợ gốc và nợ lãi đúng hạn) (chưa xác định được)
• Bài học từ quản lý nợ công của Mỹ và Nhật Bản (chưa tổng kết)
• Kinh nghiệm các nước sử dụng nợ công cho phòng chống đại dịch Covid – 19 và phục hồi tăng trưởng kinh tế (chưa tổng kết)
• Phân tích quản lý nợ công ở Việt Nam và kiến nghị các giải pháp đảm bảo an toàn tài chính quốc gia và thúc v đẩy tăng trưởng kinh tế…
• Tính phức tạp của đối tượng nghiên cứu
Phương pháp nghiên cứu: Duy vật biện chứng
Mô hình hóa Đồ thị
• Nghiên cứu trong luận án •
• Lý luận về quản lý nợ công hiện nay
4 Sản phẩm nghiên cứu kỳ vọng:
(1) Hàm tổng sản phẩm nội địa GDP, Hàm thu ngân sách khi cân bằng ngân sách và khi có sử dụng nợ công (mới)
(2) Bộ tiêu chí đảm bảo an toàn tài chính quốc gia (mới)
(3) Lý giải có cơ sở khoa học và thực tiễn vì sao tổng nợ công của Mỹ, Nhật Bản rất cao, nhưng vẫn an toàn tài chính quốc gia, khi nào thì mất khả năng thanh toán? (mới)
(4) Nguyên tắc, quy trình quyết định sử dụng nợ công để tác dụng làm tăng GDP và thu ngân sách là hợp lý nhất (tối ưu) theo quan điểm của Chính phủ khi xem xét tổng thể các điều kiện của nền kinh tế (mới)
(5) Các chỉ số thống kê về chi nợ công và hiệu quả chi nợ công cho phòng chống dịch và phục hồi tăng trưởng kinh tế ở hơn 90 nước, so sánh với Việt Nam và khẳng định việc sử dụng nợ công để phòng chống dịch bệnh quy mô lớn, gây hậu quả nghiêm trọng là cần thiết, do đó cần sửa đổi Luật Quản lý nợ công 2017 (mới)
(6) Kiến nghị các giải pháp đồng bộ đảm bảo an toàn tài chính quốc gia và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tăng thu ngân sách khi sử dụng nợ công ở Việt Nam giai đoạn 2022 –
2030 (mới và có tính hệ thống)
Các kết quả mới và luận điểm chính củaluậnán
(1) Làm rõ tính đa chiều của khái niệm nợ công Để hiểu đúng, đầy đủ về nợ công, liên quan đến vay nợ, sử dụng nợ và trả nợ thì nợ công phải được định vị qua 6 tham số: bội chi, lãi suất phát hành trái phiếu để bội chi, tổng nợ công, lãi suất phải trả cho tổng nợ công, nghĩa vụ trả nợ gốc đến hạn và phương pháp trả nợ gốc (vay nợ mới trả nợ gốc cũ và trả nợ gốc linh hoạt) Để đánh giá tác dụng tích cực, nghĩa vụ phát sinh và hậu quả của sử dụng nợ công thì phải xem xét đồng thời 6 tham số của nợ công.
(2) Luận án đã lần đầu tiên thiết lập có cơ sở khoa học Hàm tổng sản phẩm nội địa khi sử dụng nợ công và Hàm thu ngân sách khi sử dụng nợ công.
Hàm tổng sản phẩm nội địa khi sử dụng nợ công
GDPi = mi x GDPi- 1 + qi x (ĐTNNSi – CNSKĐTi) +
GDP khi không sử dụng nợ công ở năm i lsi- 1 qi x (1 – lsi) x [BCi – x TNCi- 1 ]
Gia tăng GDP khi sử dụng nợ công năm i và Hàm thu ngân sách khi sử dụng nợ công
TNSi = tnsi x mi x GDPi- 1 + tnsi x qi x (ĐTNNSi – CNSKĐTi) , +
Thu ngân sách khi không sử dụng nợ công ở năm i lsi- 1 tnsi x qi x (1 – lsi) x [BCi – x TNCi- 1 ]
Gia tăng thu ngân sách khi sử dụng nợ công năm i đã xác định quan hệ định lượng trực tiếp của 9 yếu tố tác động tới GDP và thu ngân sách : GDPi-1, đầu tư ngoài ngân sách ĐTNNSi, chi ngân sách không đầu tư CNSKĐTi, hệ số thu ngân sách/GDP tnsi, ICORi, bội chi BCi, lãi suất phát hành trái phiếu để có nguồn bội chi lsi, tổng nợ công TNCi- 1 , lãi suất phải trả cho tổng nợ công lsi- 1 Đặc biệt Hàm GDP và thu ngân sách khi sử dụng nợ công đã chỉ rõ: Khi sử dụng nợ công trong năm i (Qua 4 tham số trực tiếp là BCi, lsi, TNCi- 1 , lsi- 1 ) thì GDP và thu ngân sách tăng hoặc giảm bao nhiêu so với khi không sử dụng nợ công (BCi, TNCi-1) Đây là kết quả chưa từng được công bố.
(3) Hàm tổng sản phẩm nội địa khi sử dụng nợ công cho phép chứng minh: Nhận định về quan hệ nhân quả giữa tổng nợ công TNCi và GDPi là không có cơ sở khoa học Đã đến lúc kết thúc các khuyến cáo về trần nợ công và ngưỡng nợ công tối ưu cho các nhóm nước phát triển và đang phát triển.
Do cho đến nay các lý thuyết liên quan đến quản lý nợ công chưa thiết lập được Hàm
1 GDP và Hàm thu ngân sách khi không và khi có sử dụng nợ công, nên nỗ lực đánh giá tác0 dụng của nợ công đến tăng trưởng kinh tế chỉ hướng vào việc xem xét và hồi quy các chuỗi cặp giá trị tổng nợ công TNCi và GDPi quan sát được, mà không nhận thấy là không tồn tại quan hệ nhân quả này vì GDP phụ thuộc vào ít nhất 9 yếu tố trực tiếp như trong phương trình nói trên, chứ không phải chỉ phụ thuộc vào một yếu tố là tổng nợ công TNCi (bên cạnh các biến kiểm tra như lạm phát, độ mở của nền kinh tế, tỉ giá hối đoái) Chính vì đã bỏ qua tác động của các yếu tố trực tiếp khác đến GDPi nên việc nhận xét quan hệ giữa tổng nợ công TNCi và GDPi ở nhiều nước của các tác giả nghiên cứu là rất khác nhau, dường như mâu thuẫn với nhau: quan hệ tuyến tính dương, tuyến tính âm, không có quan hệ, quan hệ vừa âm vừa dương, có ngưỡng tối ưu Một số tác giả đưa ra các khuyến cáo ngưỡng nợ công tối ưu mà các quốc gia không nên vượt quá: 90% GDP, 77% GDP, 64% GDP hay như liên minh Châu Âu tự đặt ra trần nợ công 60% GDP (mà thực tế 13/27 nước không tuân thủ được như: Pháp, Ý, Bỉ, Đức…) Việc xác lập Hàm GDP khi sử dụng nợ công với 9 biến trực tiếp đã chỉ rõ: các khuyến cáo về trần nợ công và ngưỡng nợ công tối ưu cố định (tổng nợ công/GDP) cho một nhóm nước hoặc một nước là không có cơ sở khoa học và thực tiễn.
(4) Với các khái niệm mới như: Trần Chính phủ vay và Trần nợ công, đường Nghĩa vụ trả nợ gốc, Trần bội chi, Sàn bội chi, Tam giác bội chi khả thi bền vững, Tổng nợ công tới hạn, lần đầu tiên luận án đưa ra định nghĩa khái niệm nợ công bền vững gắn với các điều kiện định lượng của nợ công bền vững.
Nếu bội chi BCi bằng Sàn bội chi thì việc trả nợ lãi và nợ gốc đúng hạn sẽ luôn được đảm bảo, tức là an toàn tài chính quốc gia được đảm bảo Tuy nhiên với Hàm GDP và thu ngân sách, Tam giác bội chi khả thi bền vững, luận án đã chỉ rõ phần Bội chi vượt sàn sẽ cho phép tăng đầu tư ngân sách, làm GDP và thu ngân sách lớn hơn là trường hợp không sử dụng nợ công Vì vậy luận án đã đề xuất định nghĩa: Nợ công bền vững là việc sử dụng nợ công cho phép vừa trả nợ lãi và nợ gốc đúng hạn, vừa làm tăng tổng sản phẩm nội địa và thu ngân sách so với trường hợp không sử dụng nợ công Điều kiện để nợ công bền vững là bội chi phải lớn hơn Sàn bội chi và nằm trong Tam giác bội chi khả thi, bền vững. Không phải bội chi càng nhỏ thì càng tốt hay bội chi càng nhỏ thì nợ công càng bền vững, mà bội chỉ phải lớn hơn Sàn bội chi thì nợ công mới bền vững (vừa trả được nợ gốc và nợ lãi, vừa làm tăng GDP và thu ngân sách so với trường hợp không sử dụng nợ công).
Luận án đã đưa ra khái niệm Tổng nợ công tới hạn Với một đất nước, tại một thời điểm, tùy thuộc vào các điều kiện kinh tế và việc sử dụng nợ công mà tồn tại một mức Tổng nợ công tới hạn Khi tổng nợ công vượt quá Tổng nợ công tới hạn thì quốc gia không có khả năng trả nợ gốc và nợ lãi đúng hạn mà không phải giảm chi ngân sách thường xuyên, giảm đầu tư ngân sách và có nguy cơ mất khả năng thanh toán.
Khái niệm Sàn bội chi, Trần bội chi, Tam giác bội chi khả thi, bền vững, Quỹ đạo bội chi và Tổng nợ công tới hạn chỉ có thể định nghĩa trên cơ sở sử dụng hệ tọa độ bội chi – tổng nợ công của quốc gia Một hệ tọa độ như vậy chưa bao giờ được sử dụng trong các lý thuyết về quản lý nợ công.
(5) Đưa ra một cách tiếp cận mới để kiểm tra an toàn tài chính quốc gia của Mỹ và Nhật Bản khi đang có tổng nợ công rất cao.
Trên cơ sở xác định Tam giác bội chi khả thi, bền vững và Tổng nợ công tới hạn của
Mỹ và Nhật Bản, luận án đã chỉ rõ: Mặc dù tổng nợ công năm 2021 của Mỹ 122% GDP và của Nhật 257% GDP là rất cao so với hơn 140 nước có tổng nợ công dưới 80% GDP, song còn thấp xa Tổng nợ công tới hạn của Mỹ và Nhật Do đó hiện nay Mỹ và Nhật vẫn an toàn tài chính quốc gia Luận án cũng đưa ra phương pháp có thể dự báo khi nào thì Mỹ và Nhật
Bản mất khả năng thanh toán.
Như vậy luận án đã giải quyết được yêu cầu “thế kỷ” mà Neck và Sturm (2008) đã nêu:
“Mặc dù tính bền vững của tài chính công đã được thảo luận hơn một thế kỷ, song cho đến nay nó vẫn là một quan niệm không chính xác Trong khi về cảm nhận thì đã rõ là một chính sách bền vững phải có thể ngăn chặn việc vỡ nợ, song chưa có sự thống nhất về một định nghĩa những cái gì tạo nên một vị thế (trạng thái) nợ có tính bền vững.”
(6) Mô hình tăng trưởng kinh tế khi sử dụng nợ công gồm 4 cấu phần là bộ công cụ mới để Chính phủ quản lý nợ công: đảm bảo an toàn tài chính quốc gia và tăng GDP, thu ngân sách hợp lý nhất theo quan điểm và mục tiêu của Chính phủ.
Phù hợp với tính chất cấu trúc của việc sử dụng nợ công (6 mục đích sử dụng nợ công; sự tương tác của 3 lĩnh vực tài chính công, đầu tư tăng trưởng kinh tế và thị trường vốn (trái phiếu Chính phủ); 11 yếu tố tác động trực tiếp đến GDP và thu ngân sách; sự tác động gián tiếp của các yếu tố môi trường đầu tư kinh doanh đến GDP và thu ngân sách…), luận án đã xây dựng Mô hình tăng trưởng kinh tế khi sử dụng nợ công với 4 cấu phần:
1 Mô hình quan hệ nhân quả tăng trưởng kinh tế khi cân bằng ngân sách và khi sử dụng nợ công
2 Hàm tổng sản phẩm nội địa, Hàm thu ngân sách và Hàm đầu tư ngân sách khi cân
1 bằng ngân sách và khi sử dụng nợ công, Hàm bội chi đáp ứng mục tiêu tăng trưởng2
3 Tam giác bội chi khả thi, bền vững và Tổng nợ công tới hạn
4 Quy trình 5 bước điều hành bội chi, vay và trả nợ của Chính phủ.
Mô hình này cho phép Quốc hội, Chính phủ có sự lựa chọn bội chi và cách trả nợ trong giới hạn đảm bảo sử dụng nợ công là khả thi, an toàn tài chính quốc gia và bền vững (bội chi trong Tam giác bội chi khả thi, bền vững), theo quan điểm, mục tiêu tăng trưởng GDP của Chính phủ, khi Chính phủ dự báo được tình hình kinh tế xã hội và tăng trưởng kinh tế nếu không sử dụng nợ công trong tương lai Lúc này Chính phủ không chỉ quyết định bội chi và trả nợ của năm sắp tới mà có thể dự kiến lộ trình sử dụng nợ công, Quỹ đạo bội chi cho 3 – 5 năm sắp tới.
Một bộ công cụ như vậy chưa từng có trong lý thuyết về quản lý nợ công.
Bên cạnh 9 biến của Hàm GDP và thu ngân sách (9 yếu tố tác động trực tiếp đến GDP và thu ngân sách) ảnh hưởng của các chỉ số kinh tế vĩ mô khác như: lạm phát, tỉ giá hối đoái, GDP, lãi suất ngân hàng, thanh khoản của thị trường trái phiếu… đến GDP và thu ngân sách vẫn có thể được xem xét khi dự báo tác động của các yếu tố này đến Trần Chính phủ vay, lãi suất phát hành trái phiếu để bội chi lsi, đầu tư của các doanh nghiệp ĐTNNSi, chi ngân sách không đầu tư CNSKĐTi (chi thường xuyên, chi dự trữ…), ICORi.
TỔNG QUAN LÝ THUYẾT VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG
Khái niệm và nội dung quản lý nợ công
1.2.1 Mục đích sử dụng nợ công
Lịch sử sử dụng nợ công trên thế giới đã hơn 300 năm Thực tiễn ở các nước cho thấy nợ công được sử dụng cho sáu mục đích khác nhau, cụ thể:
(1) Chi khi thâm hụt ngân sách để chi cho an sinh và an toàn xã hội (y tế, người thất nghiệp, người nghèo, người già, cảnh sát…)
(2) Chi đầu tư phát triển (mở rộng, nâng cấp các cơ sở giáo dục, cơ sở y tế, nghiên cứu khoa học, xây dựng hạ tầng kỹ thuật )
(3) Chi đảm bảo hoạt động của bộ máy Chính quyền các cấp
(4) Chi đảm bảo quốc phòng
(5) Chi tài trợ chiến tranh
Việc nợ công được sử dụng cho mục đích gì, vừa phụ thuộc vào tình hình kinh tế xã hội cụ thể của đất nước, vừa có tính chính trị rất cao Ở các nước có nhiều đảng phái trong Quốc hội, việc Chính phủ đề xuất vay nợ công với quy mô nhất định và sử dụng cho các mục đích khác nhau đòi hỏi sự đồng thuận của đa số thành viên Quốc hội Ở các giai đoạn chuẩn bị bầu cử, việc chi nợ công cho mục đích gì còn bị chi phối bởi lợi ích của các Đảng để có thể thắng trong bầu cử chứ không phải chỉ vì phát triển đất nước (Salsman 2017).
1.2.2 Quan niệm quản lý nợ công của các Chính phủ:
Quản lý nợ công là quản lý việc vay từ cộng đồng, sử dụng vốn vay, trả nợ và đánh giá tác dụng, hiệu quả của việc vay và sử dụng vốn vay (Luật Quản lý nợ công 2017 của Việt Nam).
Như vậy từ góc nhìn của khoa học quản lý thì quản lý nợ công phải trả lời các câu hỏi sau:
(2) Việc vay từ cộng đồng (nợ công) ở thời điểm hiện nay để chi cho các mục đích gì, vì sao?
(3) Việc vay và trả nợ phải đáp ứng các đòi hỏi gì (vay với chi phí thấp như có thể và rủ ro chấp nhận được, trả nợ lãi và nợ gốc đúng hạn)?
(4) Việc sử dụng nợ công, lựa chọn các dự án, chương trình được tài trợ bởi vốn vay từ cộng đồng phải đáp ứng các yêu cầu, nguyên tắc gì?
(5) Dự báo và đánh giá tác dụng, hiệu quả sử dụng nợ công bằng cách nào?
(6) Phân công nhiệm vụ quản lý nợ công cho các cơ quan thuộc bộ máy nhà nước và sự tham gia của tổ chức ngoài nhà nước là như thế nào?
(7) Các văn bản pháp luật nào cần xây dựng để thực hiện quản lý nợ công?
Luật pháp về quản lý nợ công ở các nước là khác nhau, song về bản chất việc quản lý nợ công của một đất nước phải trả lời 7 câu hỏi nêu trên (Luật Quản lý nợ công
Trả lời câu hỏi nợ công là gì đã được trình bày ở Mục 1.1 Căn cứ vào Luật Quản lý nợ công 2017 của Việt Nam có thể làm rõ hơn các nội dung trả lời 6 câu hỏi còn lại như sau: (Hình 1.7)
(1) Sử dụng nợ công để làm gì: Trong khi nhìn chung ở các nước nợ công có thể được sử dụng cho 6 mục đích khác nhau (Mục 1.2.1) thì ở Việt Nam Luật Quản lý nợ công
2017 quy định (Điều 25) vốn vay của Chính phủ dùng để chi cho đầu tư phát triển (do Chính phủ trực tiếp chi hoặc do chính quyền cấp tỉnh, đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước vay lại để chi), không dùng cho chi thường xuyên và để trả nợ gốc đến hạn (phương pháp trả nợ gốc là vay nợ mới trả nợ gốc cũ), Hình 1.7.
(2) Sử dụng nợ công như thế nào: bao gồm 5 nhiệm vụ : Xác định tiêu chí an toàn tài chính quốc gia (Điều 21, Điều 5); Lựa chọn quy mô nợ công (bội chi, tổng nợ công – Điều 10, Điều 54); Lựa chọn các chương trình, dự án sử dụng vốn từ nợ công (Điều 11, Điều 5); Dự báo tác dụng, hiệu quả các chương trình, dự án sử dụng vốn vay từ nợ công (Điều 11, Điều 5); Quản lý các dự án, chương trình sử dụng vốn vay từ nợ công (Điều 6, 7,
(3) Huy động vốn xã hội và trả nợ thế nào:
Yêu cầu cơ bản của việc huy động vốn xã hội là chi phí huy động vốn thấp nhất như có thể khi đáp ứng quy mô huy động vốn mà Quốc hội, Chính phủ yêu cầu và rủi ro trả nợ thấp ở mức chấp nhận được đối với quốc gia (rủi ro về tỉ giá, lãi suất ngoại tệ; rủi ro khả năng huy động vốn của Chính phủ; rủi ro thanh khoản; rủi ro không trả được nợ của chính quyền địa phương và doanh nghiệp nhận bảo lãnh) Yêu cầu cơ bản của việc trả nợ là việc trả nợ gốc và nợ lãi đúng hạn Phương pháp trả nợ là vay nợ mới trả nợ gốc cũ Theo Luật Quản lý nợ công (2017) của Việt Nam quy định:
- Kế hoạch vay và trả nợ công 5 năm, 3 năm và hằng năm (Điều 22, 23, 24, 26, 27,
28, 29, 30, 32 và Điều 49, 50, 51, 52); quản lý cho vay lại (Điều 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39 và 40); quản lý rủi ro đối với nợ công (Điều 55, 56)
(4) Kết quả sử dụng nợ công và quản lý nợ công là thế nào:
- Đánh giá hiệu quả công tác quản lý sử dụng nợ công (Điều 5, 6, 7, 8, 9);
- Kế toán, kiểm toán, thống kê, báo cáo và công bố thông tin về nợ công (Điều 57,
(5) Phân công nhiệm vụ quản lý nợ công cho các cơ quan nhà nước và tổ chức về cá nhân không phải nhà nước:
Việc quyết định sử dụng nợ công (bội chi cho mục đích gì, quy mô vay nợ là bao nhiêu, lựa chọn các dự án, chương trình gì để tài trợ bằng nợ công, tổ chức thực hiện các dự án, chương trình, đánh giá tác dụng hiệu quả các dự án chương trình này ) đòi hỏi sự tham gia của các cơ quan nhà nước và tổ chức, cá nhân khác theo quy định của pháp luật bước sau:
Bước 1 Quốc hội (Chính phủ hoặc nhà vua) phải quyết định: mặc dù không có đủ nguồn từ thu ngân sách (thu thuế) song đang có một số nhu cầu chi cấp bách cần đáp ứng, đem lại lợi ích lớn cho xã hội Từ đó có chủ trương Chính phủ vay nợ để chi cho các mục đích này (chi cho chiến tranh; chi khắc phục thiên tai, bệnh dịch quy mô lớn; chi cho quốc phòng; chi cho tăng trưởng kinh tế; chi cho an sinh và an toàn xã hội; chi cho hoạt động của bộ máy chính quyền và các cơ quan thuộc nhà nước).
Bước 2 Trên cơ sở chủ trương chi từ nợ công cho các mục đích nhất định, Chính phủ, các bộ phải dự kiến quy mô chi nợ công (bội chi), lựa chọn các dự án, chương trình cụ thể (mục tiêu và quy mô dự án, chương trình, dự kiến kết quả chờ đợi, đánh giá tác động xã hội) để trình Quốc hội xem xét.
Dự báo và đánh giá tác dụng của sử dụng nợ công
Như đã trình bày ở Mục 1.2.1 nợ công được các nước sử dụng cho 6 mục đích chủ yếu khác nhau:
(1) Chi cho an sinh và an toàn xã hội:
Khi Chính phủ nhận thấy do dân số thay đổi (tăng) hoặc cơ cấu dân số thay đổi (tỉ lệ người già tăng, người thất nghiệp tăng) làm tăng nhu cầu chi cho hỗ trợ chăm sóc y tế, nhà ở, thức ăn hoặc hoạt động của các cơ quan đảm bảo trật tự, an toàn xã hội không đáp ứng nhu cầu an sinh, an toàn, ổn định xã hội thì Chính phủ có thể tăng chi cho các mục đích này qua việc sử dụng nợ công (tăng bội chi) Tùy thuộc vào định mức chi của các dịch vụ này, cách tổ chức triển khai các dịch vụ mà tác dụng thực tế đối với người dân là khác nhau giữa các nước (số người được hưởng dịch vụ tăng lên, chất lượng dịch vụ được tăng thêm) Cho đến nay lý thuyết quản lý nợ công chưa quan tâm thiết lập các công cụ, mô hình tổng quát để lượng hóa dự báo tác dụng của tăng chi từ nợ công đến nâng cao an sinh, an toàn xã hội.
(2) Chi cho bộ máy chính quyền các cấp:
Khi bộ máy chính quyền các cấp không đáp ứng đòi hỏi phục vụ người dân theo yêu cầu của Chính phủ và nhân dân, tùy theo tình hình thực tế của các nước Chính phủ có thể tăng chi cho hoạt động của bộ máy chính quyền các cấp từ ngân sách bổ sung qua sử dụng nợ công (tăng biên chế bộ máy, tăng định mức chi hoạt động của bộ máy, thực hiện Chính phủ điện tử, chính quyền thông minh ) Lý thuyết quản lý nợ công chưa có các công cụ, mô hình để đánh giá tác động định lượng việc tăng chi cho bộ máy hành chính từ sử dụng nợ công đối với việc cải thiện phục vụ người dân, do đó chưa có khả năng đánh giá chính xác hiệu quả việc chi này.
Sử dụng nguồn nợ công để tăng chi cho quốc phòng là một giải pháp được nhiều Chính phủ áp dụng Do việc chi cho quốc phòng bao gồm nhiều mục đích khác nhau (tăng số lượng và nâng cao chất lượng vũ khí, trang bị, tăng quân số, tăng cường hạ tầng kỹ thuật quân sự (kho tàng, sân bay, bến cảng), đẩy mạnh nghiên cứu khoa học kỹ thuật quân sự) và tình hình quân đội, chiến lược quốc phòng của các nước là khác nhau, nên trong lý thuyết quản lý nợ công không đề cập đến việc đánh giá định lượng tác dụng của việc tăng chi cho quốc phòng từ nguồn nợ công để nâng cao năng lực quốc phòng của đất nước.
Khi xảy ra chiến tranh, nhiều nước từ rất sớm đã sử dụng nguồn nợ công để đảm bảo tăng chi cho quốc phòng và tiến hành chiến tranh, do đó nợ công tăng rất mạnh trong thời kỳ này Việc thắng hay thua một cuộc chiến tranh phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố, trong đó có một yếu tố là sử dụng nợ công để tài trợ chiến tranh, nên đến nay lý thuyết quản lý nợ công không đề cập đến quan hệ giữa mức tài trợ chiến tranh từ nợ công và khả năng thắng hay thua của một đất nước trong chiến tranh.
(5) Chi phòng chống dịch bệnh, thiên tai quy mô lớn:
Khi xảy ra dịch bệnh hoặc thiên tai quy mô lớn vượt ngoài khả năng ứng phó bằng các dự trữ quốc gia đã được lên kế hoạch ngân sách hằng năm, các Chính phủ thường sử dụng nguồn nợ công để có đủ nguồn lực tài chính công phòng chống dịch bệnh, thiên tai và khắc phục hậu quả dịch bệnh, thiên tai cũng như phục hồi phát triển kinh tế xã hội Lý thuyết quản lý nợ công đến nay chưa có các mô hình, công cụ phù hợp để có thể dự báo nhu cầu chi nợ công cho các mục đích này cũng như dự báo tác dụng của việc sử dụng nợ công cho các mục đích này.
(6) Chi cho đầu tư phát triển:
Sử dụng nợ công để có thêm nguồn lực tài chính công chi cho đầu tư phát triển (xây dựng hạ tầng kỹ thuật của đất nước (giao thông, năng lượng, thủy lợi, cấp nước, viễn thông liên lạc), phát triển doanh nghiệp nhà nước, mở rộng nâng cấp các cơ sở giáo dục, y tế, nghiên cứu khoa học công lập…) được nhiều Chính phủ lựa chọn trong các giai đoạn phát triển khác nhau của đất nước Ngoài tác dụng làm tăng quy mô và chất lượng các hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng kinh tế, hạ tầng xã hội của đất nước, các đầu tư phát triển của Chính phủ còn có tác dụng rất quan trọng là tạo thêm việc làm trực tiếp và gián tiếp và làm tăng GDP của đất nước Vì vậy đã có nhiều nghiên cứu ở các nước nhằm xác lập quan hệ giữa sử dụng nợ công cho đầu tư phát triển và GDP của đất nước Trong khi về nguyên tắc GDP của một đất nước phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố như: đầu tư của xã hội(doanh nghiệp tư nhân trong nước và nước ngoài), đầu tư của Chính phủ, nguồn nhân lực của đất nước, năng lực nghiên cứu khoa học, đổi mới sáng tạo quốc gia, hạ tầng kỹ thuật,
3 tài nguyên thiên nhiên, vị trí địa lý, chính sách phát triển kinh tế xã hội của Chính phủ,4 hợp tác hội nhập quốc tế…, tức là GDP là một Hàm đa biến , thì các nghiên cứu đã thực hiện về tác dụng của nợ công đến GDP hay tăng trưởng kinh tế lại chủ yếu xem xét tác dụng của tổng nợ công hay bội chi đến GDP, mà bỏ qua vai trò của rất nhiều các yếu tố khác. Tức là các tác giả của các nghiên cứu này coi GDP là một Hàm một biến (tổng nợ công hoặc bội chi) để tìm ra mối quan hệ giữa tổng nợ công hoặc bội chi với GDP Các tác giả đã sử dụng 2 cách tiếp cận sau :
1 Giả định quan hệ giữa tổng nợ công hay bội chi và GDP là quan hệ tuyến tính và xem xét tương quan 2 dãy số liệu tổng nợ công hoặc bội chi và GDP hằng năm.
Nelson và Singh (1994) qua nghiên cứu dữ liệu của 70 nước trong 20 năm (1970 – 1989) đã kết luận: thâm hụt ngân sách ít hoặc không ảnh hưởng đến tăng trưởng GDP. Taylor (2012) đã kiểm tra tương quan giữa thâm hụt ngân sách và GDP của kinh tế Mỹ trong 50 năm (1961 – 2011) và tìm thấy bằng chứng về tác động tích cực của thâm hụt ngân sách đến tăng trưởng GDP (quan hệ dương) Rahman, Nur và cộng sự (2019) đã chỉ ra trong số 33 công trình nghiên cứu đã công bố từ 2017 đến 2019 có 13 nghiên cứu kết luận là quan hệ giữa tổng nợ công và GDP là quan hệ tuyến tính âm, hai nghiên cứu có nhận định là quan hệ tuyến tính dương, hai nghiên cứu kết luận không có quan hệ và 16 nghiên cứu nhận định có quan hệ vừa âm vừa dương.
Các nghiên cứu dẫn đến các nhận định trái ngược nhau như vậy về quan hệ giữa tổng nợ công hay bội chi và GDP mà không kèm theo các mô hình, công cụ để lý giải cơ sở khoa học và thực tiễn của sự khác nhau đó rõ ràng không giúp ích gì cho việc hoạch định chính sách sử dụng nợ công hay quản lý nợ công của các nước
2 Giả định quan hệ giữa tổng nợ công và GDP là quan hệ phi tuyến có ngưỡng và áp dụng phương pháp hồi quy ngưỡng của Hansen (1999, 2000) để tìm ra ngưỡng tổng nợ công tối ưu của một đất nước.
Mô hình hồi quy ngưỡng của Hansen giả định là quan hệ giữa một biến phụ thuộc Yi và một biến độc lập Xi là quan hệ tuyến tính có ngưỡng, tức là khi biến ngưỡng u ≤ u* thì quan hệ giữa Yi và Xi là quan hệ tuyến tính, Yi = a 1 + B 1 Xi + e 1 , với hệ số B 1 ngược dấu với hệ số B 2 trong quan hệ tuyến tính Yi = a 2 + B 2 x Xi + e 2 , khi u > u* (e 1 , 2 là sai số), thì Hansen đã phát triển phương pháp để xác định được các hệ số B 1 , B 2 , a 1 , a 2 từ hai dãy số Yi và Xi quan sát được. u ≤ u* → Yi = a 1 + B 1 Xi + e 1 (1 4) u > u* → Yi = a 2 + B 2 Xi + e 2 (1 5)
(1.6) Đây là phương pháp toán học, khi giả định quan hệ giữa Yi và Xi là tuyến tính có ngưỡng Theo lưu ý của Hansen giả định này phải được kiểm nghiệm cùng với kiểm tra sự phân bổ các cặp biến quan sát (Xi, Yi) ở 2 phía của ngưỡng có hợp lý hay không, trước khi sử dụng phương pháp hồi quy ngưỡng của Hansen Nếu Xi (tổng nợ công/GDP) cũng là biến ngưỡng, Yi là tổng sản phẩm nội địa thì đòi hỏi này của Hansen để có thể áp dụng phương pháp hồi quy ngưỡng của mình là: giá trị ngưỡng Xi* phải nằm trong khoảng Xi tối thiểu Xi min và Xi tối đa Xi max đã được quan sát,
Xi min < Xi* < Xi max (1.7) Đã có nhiều nghiên cứu tìm cách áp dụng phương pháp hồi quy ngưỡng của Hansen để tìm ra ngưỡng nợ công tối ưu cho các nhóm nước hoặc một nước mà nếu vượt qua ngưỡng này tác dụng của nợ công tới GDP là bất lợi hơn khi tổng nợ công thấp hơn ngưỡng nợ công tối ưu.
Nasa (2009) sử dụng dữ liệu của 56 nước trong 30 năm (1970 – 2000), đề xuất ngưỡng nợ công tối ưu là 45% GDP Reinhardt và Roggoff (2010) nghiên cứu kinh tế 44 nước trong 200 năm qua và đề xuất ngưỡng nợ công tối ưu là 90% GDP Caner (2010) sử dụng dữ liệu của 101 nước phát triển và đang phát triển từ 1980 – 2008, đề xuất ngưỡng nợ công tối ưu là 77% GDP cho các nước phát triển và 64% GDP cho các nước mới nổi. Wright và Grenade (2014): nghiên cứu 13 nước và xác định ngưỡng nợ công tối ưu là 61% GDP. Ở Việt Nam đã có một số nghiên cứu và công bố về mức nợ công tối ưu của Việt Nam: 75,8% GDP (Sử Đình Thành 2012), 68% GDP (Đào Văn Hùng 2016), 79,31% GDP (Lê Đình Hạc và Lê Hoàng Anh 2020).
Nghiên cứu và áp dụng lý thuyết về quản lý nợ côngởViệtNam
Sử dụng nợ công, quản lý nợ công ở Việt Nam có lịch sử rất ngắn: 39 năm từ khi có Pháp lệnh công trái xây dựng tổ quốc (1983) và 13 năm từ khi có Luật Quản lý nợ công 2009.
Một số tác giả đã tìm cách xác định quan hệ giữa tổng nợ công và GDP theo phương pháp hồi quy ngưỡng 2 dãy số liệu tổng nợ công và GDP, với một số biến kiểm tra như lạm phát, lãi suất ngân hàng, độ mở thương mại, theo cách tương tự đã được các tác giả nước ngoài thực hiện (áp dụng phương pháp hồi quy ngưỡng của Hansen).
Sử Đình Thành (2012) sử dụng số liệu nợ công 1990 – 2010 từ IMF và số liệu
2011 từ Tổng cục thống kê, số liệu tăng trưởng GDP từ Ngân hàng phát triển Châu Á để thực hiện hồi quy ngưỡng Theo đó nợ công 1990 là 450% GDP, 1991 là 350%, 1992 là
4 229%, 1993 là 174%, 1994 là 153%, 1995 là 111%, 1996 là 94%, 1997 là 76%, 1998 là2 79%, 1999 là 75,8%, 2000 là 41,7% , 2011 là 58,7% GDP Thực tế Tổng cục thống kê không công bố số liệu nợ công của Việt Nam trước năm 2000 vì: (1) Luật Quản lý nợ công ra đời năm 2009, nên việc thu thập, xử lý số liệu về nợ công trước 2000 không đủ cơ sở; (2) Nợ công thời kỳ 1975 – 1995 chủ yếu là nợ công viện trợ của Liên Xô trong chiến tranh trước 1975 bằng đồng Rúp, không có cơ sở để chuyển đổi sang đồng Đô La rồi chuyển đổi sang đồng Việt Nam, trong khi lạm phát của Việt Nam giai đoạn 1975 –
1995 không ổn định và rất cao (lạm phát bình quân 1975 – 1985 là 39,53%/năm, 1986 –
1988 là hơn 100%/năm, riêng năm 1988 là 349%, năm 1992 là 17,5% (Nguyễn Thị Hương 2020) Vì vậy số liệu về nợ công của Việt Nam mà IMF đưa ra cho giai đoạn
1990 – 2000 là không đủ cơ sở tin cậy Điều này ảnh hưởng đến độ tin cậy của kết quả xác định ngưỡng nợ công tối ưu được tác giả công bố là 75,8% GDP. Đào Văn Hùng (2016) áp dụng phương pháp hồi quy ngưỡng và đã kiến nghị ngưỡng nợ công tối ưu là 68% GDP.
Lê Đình Hạc và cộng sự (2020) sử dụng số liệu nợ công và kinh tế vĩ mô 2008 –
2019, áp dụng phương pháp hồi quy ngưỡng của Hansen đã kết luận và khuyến cáo: (1) Ngưỡng nợ công tối ưu cho Việt Nam là 79,3% GDP; (2) Ngưỡng thâm hụt ngân sách tối ưu là 4,8% GDP. Đáng lưu ý là trong khi nợ công của Việt Nam 2008 – 2019 thấp nhất là 36,2% GDP (2008), cao nhất là 63,7% GDP (2016), không có lúc nào lớn hơn 64% GDP, thì từ các chuỗi số liệu GDP và nợ công/GDP này không thể xác định được ngưỡng nợ công tối ưu 79,3% GDP, vì theo yêu cầu của Hansen các số liệu về nợ công phải phân bổ hợp lý ở cả hai phía của ngưỡng nợ công tối ưu Tức là phải có đủ nhiều các giá trị tổng nợ công/ GDP lớn hơn 79,3% GDP được quan sát thì mới có cơ sở để xác định 79,3% GDP là ngưỡng nợ công tối ưu Vì vậy với số liệu nợ công 2008 – 2019 đều nhỏ hơn 64% GDP thì việc đề xuất ngưỡng nợ công tối ưu là 79,3% GDP (lớn hơn 64% GDP) là không có cơ sở khoa học và thực tiễn.
Như vậy 3 tác giả Việt Nam trong vòng tám năm đã kiến nghị ba ngưỡng nợ công tối ưu khác nhau cho Việt Nam: 75,8% GDP (2012); 68% GDP (2016); 79,3%GDP (2020), bình quân là 74,3% GDP Cho đến nay chưa có cơ quan nhà nước nào hay một tổ chức khoa học nào tổ chức trao đổi về các đề xuất ngưỡng nợ công tối ưu khác nhau như vậy hoặc nghiên cứu bổ sung để có thể kiến nghị một ngưỡng nợ công tối ưu
“hợp lý” cho Việt Nam Đáng lưu ý là theo Bộ Tài chính từ 2001 đến 2011 nợ công của Việt Nam tăng từ 11,5% GDP lên 58,7% GDP (Nguyễn Tuấn Tú 2012), còn từ 2012 đến
2020 đạt mức cao nhất là 63,7% GDP vào năm 2016 và ở mức 55,9% GDP năm 2020 (Bảng 5.11).
Tức là 3 ngưỡng nợ công tối ưu mà 3 tác giả đề xuất đều lớn hơn mức nợ công thực tế cao nhất (63,7% GDP) của giai đoạn 2001 – 2020 từ 4% đến 15% GDP, do đó không đáp ứng điều kiện để có thể áp dụng phương pháp hồi quy ngưỡng của Hansen, phương trình (1.6), mà các tác giả đã áp dụng Vì vậy, không có cơ sở khoa học và thực tiễn để nhìn nhận các “ngưỡng nợ công 75,8% GDP, 68% GDP và 79,3% GDP” là ngưỡng nợ công tối ưu
Thực tế Quốc hội Việt Nam đã quy định trần nợ công giai đoạn 2016 – 2020 là 65% GDP và 2021 – 2030 là 60% GDP Việt Nam đã hạ trần nợ công từ mức 65% GDP xuống mức 60% GDP để nâng cao tính an toàn nợ công Việc giảm trần nợ công từ 65% xuống còn 60% GDP làm cho trần nợ công này càng xa hơn, thấp hơn ngưỡng nợ công
“tối ưu” mà các nhà khoa học Việt Nam đã đề xuất (bình quân 74,3% GDP) Tức là nếu đề xuất của 3 nhà khoa học Việt Nam về ngưỡng nợ công tối ưu là hợp lý (có tính khoa học và phù hợp với thực tiễn Việt Nam) thì quyết định giảm trần nợ công từ 65% GDP xuống 60% GDP sẽ là bất hợp lý vì sẽ càng làm giảm tác động tích cực của nợ công đến tăng trưởng kinh tế và thu ngân sách Tuy nhiên cho đến nay chưa có tài liệu nào của Chính phủ Việt Nam được công bố lý giải cơ sở khoa học và thực tiễn của việc chọn trần nợ công là 65% hay 60% GDP (theo Nghị định 94/2018/NĐ-CP về nghiệp vụ quản lý nợ công năm 2018), (Học viện Tài Chính 2009), (Đào Văn Hùng 2016) Về mặt thực tiễn câu hỏi với Việt Nam là: với mục đích sử dụng nợ công để hỗ trợ tăng trưởng kinh tế, trần nợ công 60% GDP có hợp lý không hay cần quản lý nợ công theo cả các tiêu chí khác?
Vì vậy để hướng tới mục tiêu sử dụng nợ công hiệu quả, an toàn thì việc hoàn thiện lý thuyết về quản lý nợ công cũng như việc nghiên cứu, học tập các kinh nghiệm, bài học từ các nước có lịch sử nợ công lâu đời và mức nợ công cao mà không mất khả năng thanh toán như Mỹ (báo cáo đầu tiên của Chính phủ Mỹ về tình hình nợ công được công bố ngày 1/1/1791, tổng nợ công 2021 là 122% GDP, gấp hơn 2 lần trần nợ công của Việt Nam) và Nhật Bản (thống kê nợ công được công bố từ 1890, tổng nợ công 2021 là 257% GDP, gấp hơn 4 lần trần nợ công của Việt Nam) là rất cần thiết.
4 Khi đại dịch Covid – 19 xảy ra, hơn 90 nước trên thế giới, chiếm hơn 94% GDP4 thế giới và 80% dân số thế giới đều tăng nợ công để có nguồn lực tài chính công phòng chống đại dịch và hỗ trợ người dân và doanh nghiệp, phục hồi tăng trưởng kinh tế Năm
2020 và 2021, Việt Nam không dùng nợ công cho mục đích này vì Luật Quản lý nợ công
2017 không cho phép Câu hỏi đặt ra là các quốc gia chi nợ công bao nhiêu là hợp lý và hiệu quả chi là thế nào? Hiện nay không có câu trả lời từ lý thuyết quản lý tài chính công, kinh tế học và lý thuyết quản lý nợ công cho câu hỏi này và cũng như chưa có công trình nghiên cứu nào tổng kết chi phí sử dụng nợ công và hiệu quả sử dụng nợ công trong phòng chống dịch và phục hồi tăng trưởng kinh tế trong đại dịch Covid – 19
2020 – 2021 của hơn 90 nước trên thế giới Nếu có được sự tổng kết thực tế theo hướng nói trên thì đây sẽ là cơ sở tham khảo tốt cho các nước và Việt Nam (có thể phải sửa đổiLuật Quản lý nợ công của Việt Nam để Chính phủ được sử dụng nợ công cho mục đích phòng chống dịch, thiên tai quy mô lớn và phục hồi tăng trưởng kinh tế, đem lại hiệu quả cao hơn so với trường hợp không sử dụng nợ công).
Đánh giá khái quát những hạn chế của lý thuyết vềquản lý nợcông
(1) Lịch sử sử dụng nợ công đã có hơn 300 năm, khi các Chính phủ phải vay từ công chúng để chi vì nhu cầu chi ngân sách lớn hơn thu ngân sách Vay càng nhiều thì Chính phủ càng có khả năng chi nhiều hơn cho các mục đích khác nhau, song Chính phủ sẽ đối diện với nguy cơ rủi ro ngày càng cao: không huy động được từ công chúng số vốn cần thiết và không trả được nợ lãi và nợ gốc đúng hạn, mất khả năng thanh toán, khủng hoảng nợ công.
Một hạn chế lớn của lý thuyết về quản lý nợ công là cho đến nay không có mô hình kinh tế, tài chính nào, không có công cụ toán học nào trả lời được câu hỏi cốt lõi thứ 1: Những điều kiện nào, điều kiện định lượng nào sẽ làm cho một Chính phủ luôn có thể trả được nợ gốc và nợ lãi đúng hạn trong ngắn hạn và dài hạn? Việc tự áp đặt trần nợ công 60% GDP ở một số nước EU và Việt Nam là không có cơ sở khoa học và thực tiễn.
(2) Trong sáu mục đích sử dụng nợ công (bội chi) thì có một mục đích là chi cho đầu tư phát triển Ở Việt Nam bội chi chỉ sử dụng cho mục đích này Vấn đề mà các nhà chính trị và quản lý tài chính công quan tâm là: khi nợ công được sử dụng cho đầu tư phát triển thì GDP sẽ tăng thế nào so với khi không sử dụng nợ công? Nếu sử dụng nợ công mà GDP không tăng hoặc lại giảm so với khi không sử dụng nợ công thì việc chi đầu tư phát triển từ nợ công sẽ không có ý nghĩa, cản trở sự phát triển kinh tế của đất nước Tuy nhiên cho đến nay trong lý thuyết về quản lý nợ công không có mô hình kinh tế, tài chính nào, không có công cụ toán học nào trả lời được câu hỏi cốt lõi thứ 2: Khi sử dụng nợ công cho đầu tư phát triển, GDP sẽ thay đổi thế nào (cao hơn hay thấp hơn bao nhiêu) so với khi không sử dụng nợ công? Tức là chưa xác lập được Hàm GDP phụ thuộc vào nợ công (6 biến) và các tham số khác của nền kinh tế Việc khuyến cáo các ngưỡng nợ công tối ưu: 45% GDP, 61% GDP, 64% GDP, 77% GDP và 90% GDP là không có cơ sở khoa học và không được các nước áp dụng. Đây là hai hạn chế lớn nhất của lý thuyết về quản lý nợ công, là hai khoảng trống nghiên cứu đã tồn tại hơn một thế kỷ và sẽ được giải quyết trong Chương 2 của luận án.
(3) Để có nguồn tài chính công trả nợ gốc và nợ lãi trong dài hạn, thì thu ngân sách phải tăng hơn so với khi không sử dụng nợ công Nếu chỉ dựa vào vay nợ mới trả nợ gốc cũ thì tổng nợ công sẽ không thể giảm mà tăng liên tục Song cho đến nay, trong lý thuyết về quản lý nợ công chưa bao giờ nêu ra yêu cầu việc sử dụng nợ công phải góp phần làm thu ngân sách tăng hơn so với khi không sử dụng nợ công để có nguồn trả nợ công từ nội bộ nền tài chính quốc gia mà không phải vay nợ bên ngoài Tức là cho đến nay chưa xác lập được Hàm thu ngân sách phụ thuộc vào nợ công (6 tham số) và các tham số khác của nền kinh tế.
(4)Khái niệm nợ công chưa được hiểu và sử dụng thống nhất trong thực tiễn và cả nghiên cứu lý thuyết về nợ công Trong khi nợ công – gắn với việc vay từ công chúng, sử dụng vốn vay và trả nợ - bao gồm các tham số thì thực tế:
Các nhà quản trị tài chính công thường quan tâm chủ yếu 5 tham số: bội chi, lãi suất phát hành trái phiếu để có nguồn bội chi, tổng nợ công, lãi suất phải trả cho tổng nợ công, nợ gốc đến hạn phải trả mà ít quan tâm đến phương pháp trả nợ gốc;
Còn Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ quốc tế không sử dụng khái niệm nợ công mà dùng khái niệm nợ của khu vực công;
Còn các nhà kinh tế học thì coi nợ công chỉ được dại diện qua một tham số là tổng nợ công hoặc bội chi;
(5)Khái niệm quản lý nợ công của Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ quốc tế chỉ gồm 2 nội dung là huy động vốn vay theo yêu cầu của Quốc hội, Chính phủ với chi
4 phí thấp nhất có thể và rủi ro thấp có thể chấp nhận được và trả nợ đúng hạn, 6 rất hẹp so với 12 nhiệm vụ quản lý nợ công thực tế của các Chính phủ, Hình 1.7.
(6)Cuộc tranh luận 300 năm về tác dụng của nợ công và vai trò của Chính phủ vẫn chưa có hồi kết.
Trong khi phải sử dụng nợ công sao cho hiệu quả là điều mà các nhà chính trị và quản lý tài chính công đều nhất trí thì đến nay không có một hệ tiêu chí nào được công bố và thừa nhận để sử dụng cho đánh giá đồng bộ tác dụng và hậu quả của việc sử dụng nợ công Theo Richard M Salsman (2017), trong cuốn “Kinh tế chính trị của nợ công – 3 thế kỷ lý luận và bằng chứng”, qua 300 năm lịch sử nợ công có 3 trường phái của 3 nhóm học giả về tác dụng và hậu quả của nợ công: “Những người bi quan về nợ công”,
“Những người lạc quan về nợ công” và “Những người thực tế về nợ công” Tuy nhiên R.
M Salsman trong nghiên cứu có tính tổng kết 300 năm của mình không đưa ra bất cứ mô hình, công thức nào có thể lượng hóa mối quan hệ giữa các yếu tố được tranh luận Như vậy tác dụng của sử dụng nợ công và hậu quả của nó được tranh luận 300 năm qua dưới góc độ kinh tế chính trị chứ không phải là lý thuyết kinh tế và tài chính công với các công cụ định lượng và do đó sẽ khó có hồi kết nếu không thay đổi cách tiếp cận.
Nguyên nhân của các hạn chế về lý thuyết quản lý nợ công là:
(1) Tính phức tạp của đối tượng nghiên cứu trong quản lý nợ công
Việc quản lý nợ công liên quan đến các quyết định của nhiều chủ thể khác nhau ở ba lĩnh vực có liên quan đến nhau:
- Quyết định của cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực quản lý ngân sách
- Quyết định của các doanh nghiệp, người dân và cơ quan nhà nước trong lĩnh vực đầu tư tăng trưởng kinh tế (kinh tế học)
- Quyết định của Chính phủ, nhà đầu tư tài chính và người dân trong lĩnh vực thị trường trái phiếu của Chính phủ (thị trường vốn).
Nếu việc nghiên cứu về nợ công không bao quát đồng thời cả 3 lĩnh vực này và sự tương tác giữa chúng (tính cấu trúc của đối tượng nghiên cứu) thì không thể xây dựng được các mô hình, công cụ để giải quyết 2 hạn chế lớn nhất của quản lý nợ công nêu trên.
(2) Áp lực chính trị và khoa học chưa đủ mạnh để thay đổi cách tiếp cận quản lý nợ công Do 6 lĩnh vực mà nợ công được sử dụng để tăng chi ngân sách chịu sự tác động của rất nhiều yếu tố khác nhau, trong đó chi từ Chính phủ chỉ là một yếu tố, nên việc sử dụng nợ công không hợp lý, không hiệu quả sẽ không bộc lộ rõ ràng và ngay lập tức,cùng với việc không minh bạch số liệu về nợ công và kinh tế của đất nước dưới áp lực bầu cử, nên đã không tạo ra áp lực chính trị và khoa học đủ mạnh để đẩy mạnh nghiên cứu và khắc phục 2 hạn chế lớn nhất của lý thuyết về quản lý nợ công đã tồn tại hơn một thế kỷ.
TÁC ĐỘNG CỦA NỢ CÔNG ĐẾN TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ, THU NGÂN SÁCH VÀ AN TOÀN TÀI CHÍNH QUỐC GIA
Các yêu cầu đặt ra khi xác lập quan hệ định lượng giữa nợ công và tổng sản phẩm nội địa, thu ngân sách
Qua phân tích cách tiếp cận của các nghiên cứu về nợ công, quan hệ giữa tổng nợ công và tăng trưởng kinh tế, về trần nợ công ở Chương 1, tác giả cho rằng để tìm ra lời giải cho việc xác định quan hệ định lượng giữa nợ công và tổng sản phẩm nội địa, thu ngân sách, cần thay đổi cách tiếp cận, đảm bảo tính biện chứng và tính khoa học của các nghiên cứu Tác giả xác định 5 yêu cầu sau đây khi xác lập quan hệ định lượng giữa nợ công và tổng sản phẩm nội địa, thu ngân sách:
(1) Việc nghiên cứu quan hệ nợ công – tăng trưởng kinh tế phải nằm trong tổng thể các quan hệ có tính nhân quả của tăng trưởng kinh tế và quyết định ngân sách, tức là bám sát cấu trúc của vấn đề, sự tác động qua lại của khu vực đầu tư tăng trưởng kinh tế và khu vực tài chính công Công cụ mô tả dễ hiểu nhất và rõ ràng các quan hệ cấu trúc là mô hình hóa các quan hệ này bằng cách vẽ các sơ đồ khối.
(2) Phải xem xét tác động của nợ công đến tăng trưởng kinh tế trên cơ sở một mô hình tổng quát về tăng trưởng kinh tế, chỉ rõ yếu tố nợ công (6 tham số) tham gia thế nào cùng rất nhiều yếu tố khác vào tăng trưởng kinh tế.
(3) Mặc dù việc thu, chi ngân sách, vay nợ và sử dụng nợ công diễn ra liên tục trong năm, song việc quyết định về thu, chi ngân sách, bội chi, sử dụng nợ công diễn ra rời rạc mỗi năm một hoặc hai lần thông qua các phiên họp của Quốc hội các nước Đặc điểm này phải được quan tâm ngay từ đầu chứ không phải bỏ qua như ở các nghiên cứu vừa qua về tăng trưởng kinh tế khi sử dụng nợ công.
(4) Do có 11 yếu tố chi phối trực tiếp tăng trưởng kinh tế nên khi xem xét tác động của nợ công đến tăng trưởng kinh tế trong ngắn hạn thì phải giả định là các yếu tố
4 khác ít thay đổi (cơ chế chính sách kinh tế, vị trí địa lý quốc gia, tài nguyên quốc gia, hệ8 thống hạ tầng kỹ thuật, …) hoặc đồng bộ được với đầu tư xã hội (quy mô lao động, năng lực hấp thu đầu tư công của doanh nghiệp trong nước và đầu tư nước ngoài) Sau khi các mô hình đã được xác lập (hệ thống các sơ đồ, phương trình, đồ thị) thì các hạn chế này sẽ được nới lỏng.
(5) Thực tế nợ công và sử dụng nợ công ở các nước là rất khác nhau, điều kiện kinh tế, xã hội và tự nhiên của các nước cũng rất khác nhau, do đó nghiên cứu để tìm ra một mô hình chung về sử dụng nợ công và quản lý nợ công của các nước này sẽ rất khó khăn Vì vậy việc nghiên cứu cần bắt đầu từ việc xem xét tác động của tài chính công đến tăng trưởng kinh tế khi không sử dụng nợ công Tức là nền kinh tế vận hành trên nguyên tắc cân bằng ngân sách Từ đó chỉ ra các vấn đề phát sinh khi vận hành mô hình này và làm rõ sự cần thiết, có điều kiện, của việc sử dụng nợ công để làm tăng GDP và thu ngân sách so với trường hợp không sử dụng nợ công.
Mô hình tổng quát về tăng trưởng kinh tế
Để làm rõ vai trò, tác dụng của tổng nợ công đến GDP, cần xuất phát từ Mô hình các yếu tố chi phối tăng trưởng kinh tế, hay hàm sản xuất của kinh tế học , Hình 2.1.
Từ Hình 2.1 ta thấy, về tổng thể có 11 yếu tố trực tiếp chi phối chủ yếu hoạt động kinh tế của một đất nước và GDPi của nước này trong năm thứ i Có thể viết ở dạng hàm sản xuất tổng quát với 11 biến như sau:
GDP i = f [X1, X2, X3, X4, X5, X6, X7, X8, X9, X10, X11] (2.1) Tức là vì tổng sản phẩm nội địa GDPi của một nước phụ thuộc đồng thời vào 11 yếu tố, nên không thể xác định một quan hệ nhân quả giữa GDPi và một yếu tố đầu vào X k (k = 1,2, …11) Yếu tố đầu vào tổng đầu tư xã hội trong năm ĐTXHi (X1) có tác dụng mạnh đến tăng trưởng kinh tế GDPi, song tác dụng đến đâu còn phụ thuộc vào sự sẵn có, tương thích của các yếu tố khác như số lượng và chất lượng lao động (X2) và tính hiệu quả của hệ thống khoa học và công nghệ (X3), Hình 2.1.
Trong yếu tố tổng đầu tư xã hội ĐTXHi có ba cấu phần là đầu tư từ ngân sách, đầu tư của các doanh nghiệp trong nước và đầu tư của nước ngoài, Hình 2.1 Nếu trong 1 năm, đầu tư từ ngân sách ĐTNSi giảm so với năm trước song đầu tư của doanh nghiệp trong nước ĐTDNi và đầu tư của nước ngoài FDIi tăng cao hơn, thì tổng đầu tư xã hội sẽ cao hơn năm trước Về cơ bản, khi không có tác động đột biến của thiên tai, bệnh dịch quy mô lớn, của suy thoái, khủng hoảng kinh tế thế giới, GDP năm i sẽ cao hơn năm trước, mặc dù đầu tư ngân sách giảm Hơn thế nữa, đầu tư ngân sách gồm đầu tư từ thu ngân sách ĐTTNSi và đầu tư từ nợ công trong năm ĐTTNCi (≤ Bội chi BCi) , Hình
2.1 Ở đây tạm thời quy ước là bội chi BCi được sử dụng hết cho đầu tư của Chính phủ (Luật Ngân sách, 2017), ĐTTNCi = BCi Vì vậy khi ngân sách thu cao, Chính phủ
5 có thể dành ngân sách cho đầu tư công cao hơn, lúc này nhu cầu vay nợ để chi đầu tư sẽ0 giảm, tức bội chi BCi sẽ giảm Mặc dù vậy, khi tổng đầu tư xã hội tăng do đầu tư công tăng, đầu tư của doanh nghiệp trong nước và đầu tư nước ngoài không giảm thì GDP vẫn
Trong điều kiện tám trong 11 yếu tố trực tiếp tác động đến tăng trưởng kinh tế X4 đến X11, Hình 2.1, ít thay đổi hoặc hai yếu tố X2, X3 thay đổi đồng bộ với tăng tổng đầu tư xã hội X1, thì quan hệ tổng đầu tư xã hội ĐTXHi và tăng trưởng kinh tế ∆GDPi được xác định qua chỉ số ICOR.
Trong kinh tế học, để đánh giá tác động của đầu tư trong năm tới tăng trưởng kinh tế, người ta sử dụng hệ số ICOR (Tổng cục thống kê 2016 – Hiệu quả sử dụng vốn đầu tư (ICOR))
∆GDPi cao hơn năm trước.
Hình 2.1 Mô hình các yếu tố trực tiếp chi phối GDP và tăng trưởng kinh tế
ICOR =Tổng đầu tư trong năm i
Vì tăng trưởng kinh tế phụ thuộc vào 11 yếu tố, Hình 2.1, nên việc xác định và sử dụng chỉ số ICOR chỉ trong ngắn hạn theo nghĩa:
• Các yếu tố như vị trí địa lý, tài nguyên thiên nhiên, hạ tầng kĩ thuật đã được đầu tư, chính sách tăng trưởng kinh tế, hợp tác quốc tế, quản trị của nhà nước và quản trị của doanh nghiệp không có thay đổi lớn và
• Các yếu tố như số lượng lao động, hoạt động sáng tạo khoa học công nghệ thay đổi đồng bộ với gia tăng của tổng đầu tư, làm cho mỗi sự gia tăng của tổng đầu tư xã hội đều dẫn đến sự tăng của GDP Trong trường hợp ngược lại, như số lao động giảm, hoạt động sáng tạo giảm, thì việc tăng vốn – tổng đầu tư xã hội, không dẫn đến tăng GDP hoặc chỉ tăng rất ít, thậm chí giảm (GDP giảm do hậu quả của thiên tai, dịch bệnh, mặc dù có tổng đầu tư xã hội trong năm dương) Lúc này ICOR sẽ rất lớn hoặc âm vì ∆GDPi nhỏ hoặc âm Việc sử dụng ICOR lúc này không có ý nghĩa.
Như vậy, trong ngắn hạn và điều kiện kinh tế bình thường ta có
Tổng đầu tư xã hội gồm ba thành phần: đầu tư ngân sách ĐTNSi, đầu tư của doanh nghiệp trong nước ĐTDNi và đầu tư của doanh nghiệp nước ngoài ĐTFDIi, Hình 2.1.
Tổng đầu tư xã hội năm i ĐTNSi + ĐTDNi + ĐTFDIi AGDPi = —-—
ICOR ICOR Đầu tư ngân sách gồm đầu tư từ thu ngân sách ĐTTTNSi và đầu tư từ bội chi BCi:
Với ĐTNSi = ĐTTTNSi + BCi ta có: ĐTTTNSi + BCi + ĐTDNi + ĐTFDIi
Từ đây ta thấy, nếu bội chi được sử dụng hết cho đầu tư phát triển (như Luật Quản lý nợ công 2017 của Việt Nam quy định) thì chính bội chi hằng năm góp phần làm tăng tổng đầu tư xã hội, do đó đóng góp vào tăng trưởng GDP (∆GDPi) tổng nợ công TNCi không xuất hiện ở phương trình (2.2), tức là không liên quan trực tiếp đến tăng trưởng kinh tế ∆GDPi.
Như vậy qua Mô hình các yếu tố trực tiếp chi phối GDP và tăng trưởng kinh tế theo Hình 2.1 và phương trình (2.2) ta thấy:
Tổng đầu tư xã hội năm i
• Không có mối quan hệ nhân quả giữa tổng nợ công TNCi và tăng trưởng kinh2 tế của một đất nước, mà phải xem xét tác động của tổng đầu tư xã hội ĐTXHi tới tăng trưởng kinh tế Trong điều kiện kinh tế xã hội bình thường và trong ngắn hạn, quan hệ giữa ĐTXHi và tăng trưởng kinh tế là quan hệ dương (ICOR > 0), trong trung và dài hạn tăng trưởng kinh tế phụ thuộc vào 11 yếu tố chi phối, Hình 2.1, ICOR có thể thay đổi mạnh.
• Trong trường hợp đặc biệt như thiên tai lớn, dịch bệnh nặng nề, làm đình trệ các quá trình sản xuất, đời sống, làm gián đoạn các chuỗi cung ứng, làm người lao động mất thu nhập, các gia đình giảm và mất thu nhập, các doanh nghiệp mất doanh thu và thu nhập thì việc Chính phủ dùng ngân sách để hỗ trợ người dân, doanh nghiệp là rất cần thiết vì có tác dụng mạnh mẽ đến phục hồi kinh tế, ổn định xã hội Các mục đích chi ngân sách này vừa không phải là chi thường xuyên, vừa không phải là chi đầu tư phát triển, mà là chi trong trường hợp khẩn cấp quy mô lớn Nếu ngân sách dự trữ không đủ chi cho các nhu cầu này thì các Chính phủ có thể vay nợ, sử dụng nợ công để chi Trong trường hợp này việc nợ công tăng ở mức cần thiết có tác dụng dương với phục hồi tăng trưởng kinh tế Tác dụng của việc sử dụng nợ công để ngăn chặn suy giảm tăng trưởng kinh tế và phục hồi tăng trưởng kinh tế sẽ được xem xét kỹ ở Chương 3 của luận án qua thực tế của 92 nước trên thế giới, chiếm hơn 95% GDP và 83% dân số của thế giới, trong đó 91/92 nước (trừ Việt Nam) đã sử dụng nợ công để đối phó với đại dịch Covid –
19 (2020, 2021). Để từng bước tìm lời giải cho một định nghĩa và quy trình đảm bảo tính bền vững của sử dụng nợ công, tác giả nghiên cứu trường hợp tăng trưởng kinh tế và chi ngân sách trong điều kiện cân bằng ngân sách, không sử dụng nợ công, sau đó mở rộng ra trường hợp có sử dụng nợ công.
Mô hình tăng trưởng kinh tế khi cân bằng ngân sách
2.3.1 Mô hình quan hệ nhân quả tăng trưởng kinh tế khi cân bằng ngân sách
Trong trường hợp này chi ngân sách của năm i CNSi bằng thu ngân sách năm i TNSi Chi ngân sách được sử dụng để chi thường xuyên CTXi, chi đầu tư phát triển (đầu tư từ ngân sách ĐTNSi) và các chi khác (dự trữ quốc gia, quỹ dự trữ tài chính, viện trợ, chi khắc phục thiên tai, dịch bệnh, …) Chi thường xuyên và chi khác gọi chung là chi ngân sách không đầu tư CNSKĐTi Đầu tư ngoài ngân sách ĐTNNSi là đầu tư của doanh nghiệp tư nhân trong nước ĐTDNi và đầu tư của doanh nghiệp nước ngoài ĐTFDIi.
Tổng đầu tư xã hội ĐTXHi là tổng của đầu tư ngân sách ĐTNSi và đầu tư ngoài ngân sách ĐTNNSi Giá trị GDP năm i- 1 là GDPi- 1 , giá trị GDP gia tăng sau 1 năm là ∆GDPi. Với hệ số ICORi ta xác định được ∆GDPi qua ĐTXHi/ICORi, phương trình (2.2) Thu ngân sách của năm i TNSi được xác định qua công thức TNSi = tnsi x GDPi, với tnsi là tỉ lệ thu ngân sách trên GDP của mỗi năm Ở các nước tỉ lệ này biến đổi chậm nên trong ngắn hạn có thể xem là hằng số Như vậy ta có Mô hình quan hệ nhân quả tăng trưởng kinh tế khi cân bằng ngân sách Nhà nước theo Hình 2.2. nước
Mô hình này phản ánh quá trình tương tác đồng thời, liên tục giữa các chính sách tài chính công và đầu tư phát triển kinh tế của một đất nước, thu gọn ở các tham số liên quan đến tác động của đầu tư xã hội, trong khi thực tế có tới 11 nhóm yếu tố trực tiếp tác động đến tăng trưởng kinh tế, Hình 2.1 Các quan hệ nhân quả của quá trình tăng trưởng kinh tế và sử dụng ngân sách như sau :
1 Điều kiện phát triển cân bằng ngân sách:
Chi ngân sách = thu ngân sách (2.3)
2 Điều kiện sử dụng ngân sách:
Nếu chi ngân sách không đầu tư CNSKĐTi là ưu tiên bắt buộc (chi thường xuyên, chi dự trữ, viện trợ…) thì phần còn lại của ngân sách cho đầu tư từ ngân sách là:
Hình 2.2 Mô hình quan hệ nhân quả tăng trưởng kinh tế khi cân bằng ngân sách nhà
Lúc này CNSKĐTi là yêu cầu bên ngoài do Chính phủ đặt ra để đảm bảo các yêu cầu chi thường xuyên và chi khác bắt buộc phải đáp ứng của hệ thống hành chính và hoạt động xã hội (Hình 2.2)
3 Tổng đầu tư xã hội ĐTXHi bằng tổng của đầu tư ngoài ngân sách ĐTNNSi và đầu tư ngân sách ĐTNSi ĐTXHi = ĐTNSi + ĐTNNSi (2.5) Ở đây đầu tư ngoài ngân sách ĐTNNSi được coi là biến bên ngoài vì là các quyết định đầu tư của doanh nghiệp trong nước và nước ngoài, không phải quyết định của Chính phủ, Hình 2.2, phương trình (2.5).
4 Tăng trưởng kinh tế năm i ∆GDPi bằng tổng đầu tư xã hội/ICORi (Hình 2.2) ĐTXHi
5 Tổng sản phẩm nội địa năm i GDPi bằng tổng của giá trị GDP năm trước đó GDPi-1 và tăng trưởng GDP của năm i ∆GDPi, Hình 2.2.
Như vậy trong mô hình này, GDPi- 1 của năm trước là một biến bên ngoài vì tồn tại từ trước, không phụ thuộc vào tác động của các quyết định ngân sách và đầu tư trong năm i.
6 Thu ngân sách bằng Tỉ lệ thu ngân sách tnsi x tổng sản phẩm nội địa, Hình 2.2.
Thực tế tỉ lệ thu ngân sách TNSi/GDPi của các nước là khác nhau (quan điểm về đánh thuế hợp lý), song nhìn chung ít thay đổi trong ngắn hạn khi các chính sách thuế không thay đổi tnsi =TNSi (2.8) ns GDPi
Tỉ lệ thu ngân sách bình quân của Mỹ 2011 – 2021 là 16,6% GDP (giá trị tối thiểu là 14,77% năm 2011, giá trị tối đa là 18% năm 2021), Phụ lục 3.2 Tỉ lệ thu ngân sách bình quân của Việt Nam 2006 – 2020 là 25% GDP (24,96%), cao nhất là 27,3% năm 2010, thấp nhất là 22,3% năm 2014, Bảng 9, Phụ lục 5.1 Tỷ lệ bình quân tương ứng của Nhật Bản 2011 – 2021 là 9,98%/GDP (cao nhất là 10,7%, thấp nhất là 8,6%, Phụ lục 3.9) Như vậy trong Mô hình quan hệ nhân quả tăng trưởng kinh tế khi cân bằng ngân sách nhà nước, Hình 2.2, chúng ta có ba biến bên ngoài là CNSKĐTi, ĐTNNSi và
GDPi- 1 , sáu biến bên trong là ĐTNSi, ĐTXHi, ∆GDPi, GDPi, TNSi và CNSi.6
Với 6 phương trình (2.3), (2.4), (2.5), (2.6), (2.7), (2.8) chúng ta có thể xác định được 6 biến bên trong phụ thuộc vào ba biến bên ngoài Việc phân biệt các biến bên ngoài CNSKĐTi, ĐTNNSi, GDPi- 1 và các biến bên trong là một định hướng quan trọng để có thể tiến tới xác định các đại lượng mà Chính phủ rất quan tâm khi điều hành kinh tế đất nước như GDP, thu ngân sách, đầu tư từ ngân sách Điểm đặc thù ở đây là trong khi GDPi-1 (GDP của năm trước) là biến bên ngoài thì GDPi (GDP của năm nay) là biến bên trong vì ở năm i (hiện tại) không thể thay đổi được GDPi- 1 của năm ngoái, còn GDPi của năm nay thì do các yếu tố bên ngoài của năm nay là CNSKĐTi và ĐTNNSi cùng GDPi-1 quyết định, Hình 2.2.
2.3.2 Hàm tổng sản phẩm nội địa GDP và Hàm thu ngân sách khi cân bằng ngân sách
Với 6 phương trình (2.3), (2.4), (2.5), (2.6), (2.7), (2.8) chúng ta có thể xác định được sáu biến bên trong, trước hết là bốn biến mà Chính phủ rất quan tâm: thu ngân sách, chi ngân sách, GDP và đầu tư từ ngân sách Từ phương trình (2.4) và (2.5) ta có:
(CNSi – CNSKĐTi) + ĐTNNSi = ĐTXHi ( 2.9 ) Với phương trình (2.6), (2.7) ta có:
[(CNSi – CNSKĐTi) + ĐTNNSi] x 1 + GDPi- 1 = GDPi
Cùng với phương trình (2.8), (2.3) ta có:
CNSi x (1 - tnsi ) = tnsi x GDPi- 1 + tnsi x ĐTNNSi – tnsi x CNNSKĐTi ICORi ICORi ICORi tnsi tnsi tnsi x GDPi- 1 + x ĐTNNSi – x CNSKĐTi
1 x (ICORi – tnsi) ICORi tnsi x ICORi tnsi
(2.10) tnsi x (GDPi- 1 + CNSi ICORi CNSKĐTi + ĐTNNSi ) = CNSi
Từ phương trình (2.12), (2.4) ta có: ĐTNSi = CNSi – CNSKĐTi ĐTNSi = tnsi x ICORi x GDPi- 1
3 phương trình (2.12), (2.13), (2.14) cùng Mô hình quan hệ nhân quả tăng trưởng kinh tế khi cân bằng ngân sách nhà nước, Hình 2.2, cho phép chúng ta thảo luận các trạng thái phát triển đạt được khi ngân sách cân bằng và dưới tác động của yêu cầu CNSKĐTi (Chi thường xuyên, chi dự trữ quốc gia, quỹ đầu tư tài chính, viện trợ,…) phải được đáp ứng, của ĐTNNSi (Doanh nghiệp trong nước và doanh nghiệp nước ngoài) và của trình độ phát triển kinh tế đã đạt được là GDP năm trước (GDPi- 1 ). Để rút gọn hơn chúng ta ký hiệu:
Lúc này ta có từ các phương trình (2.14), (2.13), (2.12)
GDPi = mi x GDPi- 1 + qi x (ĐTNNSi – CNSKĐTi) (2.17) ĐTNSi = tnsi x mi x GDPi- 1 + tnsi x qi x ĐTNNSi – mi x CNSKĐTi (2.18) TNSi = CNSi = tnsi x mi x GDPi- 1 + tnsi x qi x (ĐTNNSi – CNSKĐTi) (2.19)
Phương trình (2.17), (218), (2.19) là Hàm tổng sản phẩm nội địa khi cân bằng ngân sách, Hàm đầu tư ngân sách khi cân bằng ngân sách và Hàm thu ngân sách khi cân bằng ngân sách ĐTNSi = tnsi x ICORi x GDPi- 1
ICORi - tnsi ) ĐTNSi = tnsi x ICORi x GDPi- 1
Từ phương trình (2.12), (2.8) ta có:
ICORi x GDPi- 1 GDP i = ICORi - tnsi ĐTNNSi - CNSKĐTi
Trong ba phương trình đều xuất hiện các hệ số: ICORi
ICORi - tnsi và 1 ICORi - tnsi
Từ phương trình (2.17) ta vẽ được đồ thị tổng sản phẩm nội địa GDPi phụ thuộc vào đầu tư ngoài ngân sách ĐTNNSi và chi ngân sách không đầu tư CNSKĐTi như Hình 2.3 và 2.4.
Nếu nhu cầu CNSKĐTi bây giờ là CNSKĐTo, Hình 2.3, thì khi ĐTNNSi CNSKĐTo, từ phương trình (2.17) ta có: GDPo = mi x GDPi- 1 với mi > 1, phương trình (2.15) Tức là GDPo > GDPi-1 một chút, Hình 2.3 Nếu ĐTNNS tăng dần, từ ĐTNNSi CNSKĐTo lên ĐTNNSi = ĐTNNS A , từ phương trình (2.17) và Hình 2.3 ta thấy GDPi sẽ tăng theo đường O → A, đạt giá trị GDPA.
Tác động của nợ công đến tăng trưởng kinh tế, thu ngân sách và an toàn tài chính quốc gia khi phương pháp trả nợ gốc là vay nợ mới trả nợ cũ
nợ công, vay nợ mới trả nợ gốc cũ
Mô hình quan hệ nhân quả tăng trưởng kinh tế khi sử dụng nợ công lúc này thể hiện ở Hình 2.5 Ở đây chúng ta xem xét phương án vay nợ hằng năm là: khi nợ gốc cũ đến hạn phải trả, thì vay nợ mới để trả nợ gốc, đảo nợ Việc đảo nợ không làm thay đổi giá trị tổng nợ công của một đất nước, chỉ làm thay đổi thời gian trả nợ và lãi suất trả nợ, nếu lãi suất vay nợ mới khác lãi suất vay nợ cũ Tuy nhiên, việc vay nợ mới trả nợ cũ đến hạn năm i sẽ làm cho tổng vốn vay từ thị trường trái phiếu và thị trường vốn (hợp đồng tín dụng) của Chính phủ vào năm i sẽ lớn hơn là bội chi của năm i một giá trị bằng nợ cũ đến hạn phải trả Lúc này bội chi BCi trong năm i được sử dụng để làm cho chi ngân sách được tăng thêm khi ngân sách mất cân đối, Hình 2.5:
(1) Chi ngân sách năm i CNSi bằng thu ngân sách năm i TNSi cộng với bội chi BCi trong năm i
(2) Tổng nợ công của năm i TNCi (sau khi vay để bội chi BCi) bằng tổng nợ công năm i-1 do vay từ năm i – 1 trở về trước và còn hiệu lực ở năm i cộng với bội chi BCi của năm i
Hình 2.5 Mô hình quan hệ nhân quả tăng trưởng kinh tế khi sử dụng nợ công, vay nợ mới trả nợ gốc cũ
(3) Trả nợ lãi TNLi bằng nợ lãi của tổng nợ công đến năm i-1 1 còn hiệu lực ở năm i, TNCi- 1 với lãi suất bình quân phải trả lsi-1 và lãi phải trả năm i do có vay để bội chi BCi với lãi suất lsi.
TNLi = l ̅ si-1 x TNCi-1 + lsi x BCi (2.24)
(4) Chi ngân sách có 3 mục tiêu: chi cho các nhiệm vụ không mang tính đầu tư phát triển CNSKĐTi (chi thường xuyên, chi dự trữ quốc gia, chi quỹ dự trữ tài chính, viện trợ, chi khắc phục thiên tai, bệnh dịch, khủng hoảng kinh tế), chi trả nợ lãi TNLi và chi đầu tư phát triển từ ngân sách ĐTNSi, Hình 2.5.
Như vậy, so với Mô hình quan hệ nhân quả tăng trưởng kinh tế khi cân bằng ngân sách, Hình 2.2, thì Mô hình quan hệ nhân quả tăng trưởng kinh tế khi sử dụng nợ công, vay nợ mới trả nợ gốc cũ đến hạn, Hình 2.5, có các điểm giống và khác nhau sau đây:
(1) Trong nửa bên phải Mô hình ở phần đầu tư tăng trưởng kinh tế (Hình 2.2 và 2.5) thì không có gì thay đổi, các phương trình (2.5), (2.6), (2.7) không đổi.
(2) Trong nửa bên trái Mô hình ở phần chính sách tài chính công (Hình 2.2 và 2.5) -Có một quan hệ không thay đổi, phương trình (2.8).
-Quan hệ giữa thu ngân sách TNSi và chi ngân sách CNSi có thay đổi do thêm yếu tố bội chi BCi, phương trình (2.22), Hình 2.5.
- Quan hệ giữa đầu tư ngân sách ĐTNSi và chi ngân sách CNSi, chi ngân sách không đầu tư CNSKĐTi có thay đổi, do thêm yếu tố trả nợ lãi TNLi, phương trình (2.(25) Hình 2.5.
- Ngoài ra thêm hai quan hệ mới: tổng nợ công TNCi và bội chi BCi, phương trình (2.23) và tổng nợ công TNCi và trả nợ lãi TNLi, phương trình (2.24), do xuất hiện thêm hai yếu tố bên ngoài là bội chi BCi và tổng nợ công năm trước TNCi- 1 , Hình 2.5.
(3) Như vậy Mô hình quan hệ nhân quả tăng trưởng kinh tế khi sử dụng nợ công có năm biến bên ngoài (CNSKĐTi, ĐTNNSi, GDPi-1, BCi và TNCi-1) và 8 biến bên trong (ĐTNSi, ĐTXHi, ∆GDPi, GDPi, TNSi, CNSi, TNCi, TNLi), tăng so với Mô hình quan hệ nhân quả tăng trưởng kinh tế khi cân bằng ngân sách có ba biến bên ngoài (CNSKĐTi, ĐTNNSi, GDPi-1) và 6 biến bên trong (ĐTNSi,ĐTXHi, ∆GDPi, GDPi, TNSi, CNSi), Hình 2.2 và 2.5.
6 Với tám phương trình (2.22), (2.25), (2.5), (2.6), (2.7), (2.8), (2.23) và (2.24)3 chúng ta xác định được tám biến bên trong phụ thuộc vào năm biến bên ngoài, trong đó GDPi- 1 là biến bên ngoài, còn GDPi là biến bên trong, TNCi- 1 là biến bên ngoài và TNCi là biến bên trong.
2.4.2 Hàm tổng sản phẩm nội địa, Hàm thu ngân sách khi sử dụng nợ công và điều kiện trả được nợ lãi – Sàn bội chi
Từ các phương trình (2.8), (2.7), (2.6), (2.5), Hình 2.5 ta có: ĐTNNSi + ĐTNSi
Từ phương trình (2.22), (2.24), (2.25), Hình 2.5, ta có: ĐTNSi = TNSi + BCi – CNSKĐTi – (lsi- 1 x TNCi- 1 + lsi x BCi) (2.27)
Kết hợp 2 phương trình (2.27) và (2.26) ta có:
TNSi + BCi - CNSKĐTi - (lsi-1 x TNCi-1 + lsi x BCi) + ĐTNNSi
Kết hợp với quy ước mi và qi, phương trình (2.15) và (2.16), và phương trình trả nợ lãi (2.24) ta có:
TNSi = [tnsi x mi x GDPi- 1 + tnsi x qi x (ĐTNNSi – CNSKĐTi)] + tnsi x qi x [BCi – (BCi x lsi + l ̅ si-1 x TNCi-1)]
Trả nợ lãi TNLi, phương trình (2.24) và
TNSi = [tnsi x mi x GDPi- + tnsi x qi x (ĐTNNSi – CNSKĐTi)] 1 Ị +
Thu ngân sách khi không sử dụng nợ công trong năm i, Phương trình (2.19) lsi- 1 tnsi x qi x (1 – lsi) x [BCi – x TNCi- 1 ]
Gia tăng thu ngân sách khi sử dụng nợ công năm i (BCi, TNCi- 1 )
Từ phương trình (2.32) ta thấy thu ngân sách năm i gồm 2 thành phần:
- Thành phần thứ 1: tnsi x mi x GDPi-1 + tnsi x qi x (ĐTNNSi – CNSKĐTi) phụ thuộc vào kết quả của tăng trưởng kinh tế năm trước GDPi- 1 , đầu tư ngoài ngân sách ĐTNNSi và Chi ngân sách không đầu tư CNSKĐTi của năm i mà không liên quan đến bội chi BCi của năm i và tổng nợ công TNCi- 1 tính đến năm i- 1 Tức là đây là phần thu ngân sách của năm i khi không sử dụng nợ công trong năm i, phương trình (2.19) của Mô hình tăng trưởng kinh tế khi cân bằng ngân sách. lsi- 1
Sắp xếp lại ta có:
TNSi – tnsi x = tnsi x GDPi- 1 + x [BCi – (lsi-1 x TNCi- 1 + lsi x BCi)
= tnsi x GDP i- 1 + x [ BC i – lsi x BC i – lsi- 1 x TNC i- 1 ] + tnsi x (ĐTNNSi – CNSKĐTi) (2.30)
ICORi - tnsi x GDPi- 1 + x [BCi – lsi x BCi – lsi- 1 x TNCi- 1 ] + tnsi
- Thành phần thứ 2: tnsi x qi x (1 – lsi) x [BCi –5 x TNCi- 1 ] phụ thuộc bội
1 - lsi chi BCi của năm i, lãi suất huy động vốn lsi năm i và tổng nợ công TNCi- 1 tính đến năm i-1 và còn hiệu lực ở năm i và lãi suất bình quân lsi-1 phải trả cho toàn bộ tổng nợ công TNCi- 1 Thành phần này không liên quan đến GDPi- 1 của năm trước, các quyết định đầu tư ngoài ngân sách của các doanh nghiệp ĐTNNSi và quyết định chi ngân sách không đầu tư của Chính phủ năm i CNSKĐTi.
So sánh phương trình (2.32) với phương trình (2.19) ta thấy thu ngân sách
TNSi khi sử dụng nợ công (BCi, TNCi- 1 ) bằng thu ngân sách khi không sử dụng nợ công trong năm i (tương ứng với BCi = 0, TNCi- 1 = 0 trong phương trình (2.32), phương trình (2.19)), cộng với giá trị mới do sử dụng nợ công đem lại: tnsi x qi x (1 – lsi) x [BCi – lsi- 1 x TNCi-1] = GTTNSi NC (2.33)
Chúng ta gọi giá trị này là gia tăng thu ngân sách khi sử dụng nợ công
GTTNSi NC Nếu gọi phần thu ngân sách khi không sử dụng nợ công năm i , phương trình (2.32) và (2.19), là TNSi KNC , ta có:
TNSi = TNSi KNC + GTTNSi NC (2.34)
Phương trình (2.32) là Hàm thu ngân sách khi sử dụng nợ công. lsi- 1
BCi = BCi x lsi + l ̅ si-1 x TNCi- 1 = TNLi thì bội chi BCi sẽ đủ để trả nợ lãi đúng hạn, đầy đủ, phương trình (2.24) Song từ Hàm thu ngân sách có sử dụng nợ công, phương trình (2.32), (2.33), ta thấy: lúc này gia tăng thu ngân sách GTTNSi NC = 0 Tức là việc sử dụng nợ công không đem lại gia tăng gì cho thu ngân sách so với trường hợp không sử dụng nợ công, phương trình (2.32), (2.31).
Thu ngân sách TNSi càng lớn thì theo Hình 2.5 ta thấy càng có điều kiện tăng đầu tư từ ngân sách ĐTNSi hoặc tăng chi ngân sách không đầu tư CNSKĐTi cho nhu cầu của Chính phủ (duy trì bộ máy hành chính, đảm bảo các dịch vụ công, chi dự trữ quốc gia, quỹ dự trữ tài chính, viện trợ…) Vì vậy yêu cầu đặt ra là phải sử dụng nợ công thế nào để phần gia tăng ngân sách do sử dụng nợ công là dương và lớn nhất trong điều kiện thanh khoản của thị trường với trái phiếu của Chính phủ và các điều kiện khác cho phép
Tức là: tnsi x qi x (1 – lsi) x [BCi – s - 1 x TNCi-1] > 0 (2.37)
BCi > lsi-1 x TNCi-1 = SBCi (TNCi- 1 ) (2.38)
Như vậy điều kiện sử dụng nợ công làm cho thu ngân sách trong năm i lớn hơn trường hợp không sử dụng nợ công, không phải là bội chi càng ít càng tốt, mà bội chi
Tác động của nợ công đến tăng trưởng kinh tế, thu ngân sách và an toàn tài chính quốc gia khi phương pháp trả nợ gốc là trả nợ gốc linh hoạt
Khi Chính phủ thực hiện tăng trưởng kinh tế khi sử dụng nợ công, trả nợ gốc linh hoạt (TTKTKSDNC, TNGLH) xuất hiện yếu tố trả nợ gốc linh hoạt: Không chỉ vay nợ mới, trả nợ gốc cũ, mà có thể từ tích lũy tiết kiệm bội thu ngân sách hoặc bán tài sản công để trả nợ cũ Việc làm rõ tác dụng của nợ công đến tăng trưởng kinh tế, thu ngân sách và an toàn tài chính quốc gia khi trả nợ gốc linh hoạt là rất khó khăn vì:
1 Cho đến nay không có một lí thuyết, mô hình chung về việc vay nợ, sử dụng nợ, trả nợ tối ưu Các nước vận hành việc vay và trả nợ công theo thực tiễn của mỗi nước và quan điểm riêng của Chính phủ, không được đề cập có hệ thống trong các tài liệu đã công bố và có thể tiếp cận được.
2 Về lí thuyết thì khi thặng dư ngân sách thì mới có nguồn để trả nợ gốc, song ở một số nước như Nhật Bản, khi ngân sách đang thâm hụt, thậm chí kéo dài 45 năm liên tục, vẫn trả nợ gốc Từ 1975 tới 2020, Nhật Bản thâm hụt ngân sách liên tục 45 năm, nhưng trong các năm 1989, 1990, 1996, 1997, 2001, 2007, 2013, 2014, 2015, 2017 đã trả nợ gốc tổng cộng 5.368,975 tỉ USD, bằng 44,28% tổng nợ công thời điểm 2020 (12.124,68 tỉ USD), Mục 3.2.2.
3 Khi tiết kiệm thu ngân sách (đưa vào Quỹ tiết kiệm thu ngân sách) Chính phủ có thể vẫn trả nợ gốc qua vay nợ mới trả nợ gốc cũ, như đã xem xét ở Mục 2.4.1, 2.4.2, 2.4.3, 2.4.4 Việc tiết kiệm thu ngân sách sẽ làm giảm chi ngân sách, gây bất lợi cho tăng trưởng GDP và thu ngân sách năm sau.
Vì vậy khi xây dựng Mô hình quan hệ nhân quả TTKTKSDNC, TNGLH phải bổ sung các yếu tố đặc trưng của quá trình vay và trả nợ gốc vào Mô hình quan hệ nhân quảTTKTKSDNC, VNMTNC Nghĩa vụ trả nợ gốc sau nhiều năm bội chi, theo phương pháp vay nợ mới trả nợ gốc cũ đã được xem xét tại Mục 2.4.3.2 Việc áp dụng cho từng nước cần bám sát thực tế vận hành việc vay và trả nợ của nước đó Hình 2.13 là Mô hình quan hệ nhân quả TTKTKSDNC, TNGLH Vào các năm mà Chính phủ vay nợ mới trả nợ gốc cũ thì các Hàm tổng sản phẩm nội địa, Hàm thu ngân sách và Hàm đầu tư từ ngân sách đã được xác lập qua các phương trình (2.46), (2.42), (2.64) vẫn giữ nguyên giá trị.
Nếu năm i có thặng dư ngân sách, Chính phủ có thể tiết kiệm một phần thu ngân sách TKTNSi để đưa vào quỹ tiết kiệm thu ngân sách (QTKNSi) để trả nợ gốc Quỹ này được bổ sung ở những năm có thặng dư ngân sách.
QTKNSi = QTKNSi- 1 + TKTNSi ( 2.84 ) Tại một thời điểm nhất định theo quan điểm của Chính phủ, Chính phủ có thể lấy từ quỹ tiết kiệm thu ngân sách một phần để trả nợ gốc TNGTKNSi, Hình 2.13.
Nếu mức trích này TNGTKNSi không đủ để trả nợ gốc đến hạn TNGi (Nghĩa vụ trả nợ gốc, phương trình (1.3) và Hình 1.6) thì Chính phủ phải dùng thêm nguồn khác, như bán tài sản công BTSi từ nguồn tài sản công TSCi, Hình 2.13, hoặc sử (2 d ụ 8 n 5 g ) dự trữ ngoại hối của Ngân hàng trung ương (nếu luật pháp cho phép) Giá trị trích quỹ tiết kiệm thu ngân sách để trả nợ gốc TNGTKNSi và giá trị tài sản công đã bán để trả nợ gốc BTSi gọi chung là tài sản tiết kiệm trả nợ gốc TSTKTNGi
Nợ gốc phải trả năm i TNGi thể hiện qua đường xu hướng Nghĩa vụ trả nợ gốc ở năm i, do việc vay đảo nợ đã vay để bội chi các năm trước BC k , k < i, và đáo hạn vào năm i, BC i k , (k < i), phương trình (1.3) và Phụ lục 1.1.
TNGi = ∑ BC i k = TNGTKNSi + BTSi (2.86) k < i Khi nợ gốc phải trả TNGi được trả từ nguồn tài sản tiết kiệm trả nợ gốc TSTKTNGi ta có điều kiện trả nợ, phương trình (2.85), (2.86), Hình 2.13 như sau:
TNGTKNSi + BTSi = ∑ BC i k (2.87) k < i Khi chủ các khoản vay đảo nợ này BC i k được trả qua TSTKTNGi, phương trình (2.85), họ sẽ xóa nợ này giá trị TNGi = ∑ BC i k cho Chính phủ Vì vậy tổng nợ công cuối k
Lúc này trả nợ lãi TNLi sẽ là, Hình 2.13,
TNLi = lsi x BCi + l ̅ si- 1 x (TNCi- 1 – TNGi) (2.89)
9 Tổng nợ công năm i TNCi sẽ nhỏ hơn TNCi-9 1 , nếu TNGi đủ lớn, pt (2.88)
Năm nào có trả nợ gốc từ tiết kiệm thu ngân sách và bán tài sản công ở quy mô lớn (TNGi > BCi) thì tổng nợ công TNCi sẽ giảm, phương trình (2.88) Tức là điểm tổng nợ công TNCi sẽ lùi về bên trái giá trị TNCi- 1 trước khi trả nợ gốc, Hình 2.12 Vì vậy khoảng cách TNCi tới Tổng nợ công tới hạn sẽ tăng nên trạng thái nợ của đất nước sẽ an toàn hơn.
Chúng ta gọi đây là Hiệu ứng gia tăng an toàn nợ công khi giảm tổng nợ công do trả nợ gốc bằng tài sản tiết kiệm trả nợ gốc TSTKTNGi
Nếu Chính phủ không có nguồn từ TSTKTNGi để trả nợ gốc TNGi thì phải vay nợ mới để trả nợ cũ (đảo nợ), VNMi = TNGi = ΣBCBC i k , Hình 2.13, phương trình (2.86) k < i
TNCi = TNCi-1 + BCi + TNGi - TNGi
Nhận nợ mới Xóa nợ cũ
Tức là tổng nợ công mới bằng tổng nợ công cũ cộng với bội chi mới BCi, nghĩa là việc vay nợ mới trả nợ gốc cũ sẽ làm cho tổng nợ công tăng thêm mỗi khi có bội chi mới như đã được xác định trong Mô hình TTKTKSDNC, VNMTNC, phương trình (2.23)
Quy trình năm bước điều hành bội chi, vay và trả nợ - Mô hình tăng trưởng kinh tế
Với mục tiêu: làm rõ mối quan hệ nhân quả, định lượng giữa tổng sản phẩm nội địa, thu ngân sách, Đầu tư ngân sách và sử dụng nợ công qua 6 tham số: bội chi, lãi suất phát hành trái phiếu để bội chi, tổng nợ công, lãi suất phải trả cho tổng nợ công, nghĩa vụ trả nợ gốc, phương pháp trả nợ gốc, chúng ta đã
1 Xây dựng Mô hình quan hệ nhân quả tăng trưởng kinh tế khi cân bằng ngân sách, Hình 2.2, Mô hình quan hệ nhân quả tăng trưởng kinh tế khi sử dụng nợ công, vay nợ mới trả nợ gốc cũ, Hình 2.5 và Mô hình quan hệ nhân quả tăng trưởng kinh tế khi sử dụng nợ công, trả nợ gốc linh hoạt, Hình 2.13.
2 Xác lập Hàm tổng sản phẩm nội địa, Hàm thu ngân sách và Hàm đầu tư ngân sách khi cân bằng ngân sách, phương trình (2.17), (2.19), (2.18) và khi có sử dụng nợ công, vay nợ mới trả nợ gốc cũ, phương trình (2.46), (2.42), (2.64) cũng như khi sử dụng nợ công có tiết kiệm ngân sách trong một năm, phương trình (2.96), (2.97), (2.98) và khi sử dụng nợ công và trả nợ gốc bằng tài sản tiết kiệm, phương trình (2.101), (2.99), (2.103).
3 Xác định Tam giác bội chi khả thi, bền vững và Tổng nợ công tới hạn của một đất nước trên cơ sở các khái niệm mới: Trần Chính phủ vay, đường Nghĩa vụ trả nợ gốc, Trần bội chi, Sàn bội chi.
4 Xác lập mức bội chi cần thiết đáp ứng mục tiêu tăng trưởng GDP của Chính phủ (Hàm bội chi), khi phương pháp trả nợ là vay nợ mới trả nợ gốc cũ và bội chi sử dụng hết cho đầu tư phát triển, phương trình (2.108).
Trên cơ sở các kết quả này chúng ta xây dựng Quy trình 5 bước điều hành bội
Không phụ thuộc vào sử dụng nợ công năm i
Phụ thuộc vào sử dụng nợ công
1 0 chi, vay và trả nợ, Hình 2.14, vừa đảm bảo tính khoa học của việc tôn trọng các quan hệ0 nhân quả trong hoạt động kinh tế của đất nước và trong các quyết định về tài chính công của Chính phủ, vừa có độ mở cần thiết phù hợp với đặc điểm kinh tế xã hội của mỗi nước và quan điểm, mục tiêu điều hành tăng trưởng kinh tế của Chính phủ.
- Bước 1: Dự báo các chỉ số kinh tế vĩ mô ngắn hạn và dài hạn Đây là việc Chính phủ vẫn làm hằng quý và hằng năm, dự báo các chỉ số như lạm phát, tỉ giá hối đoái, lãi suất ngân hàng bình quân, GDP, thanh khoản thị trường trái phiếu, tín nhiệm tài chính quốc gia, xuất nhập khẩu, dân số, lao động, tác dụng cải cách hành chính, hiệu quả thu ngân sách, diễn biến và ảnh hưởng của biến đổi khí hậu…, Hình 2.14.
- Bước 2: Dự báo 4 yếu tố tác động trực tiếp đến GDP và thu ngân sách (chi ngân sách không đầu tư, hệ số thu ngân sách, hệ số ICOR và đầu tư ngoài ngân sách) Từ kinh nghiệm về nhu cầu chi ngân sách không đầu tư các năm trước, với các dự báo ở Bước 1, Bộ Tài chính sẽ chủ trì dự báo nhu cầu chi ngân sách không đầu tư năm tới để Chính phủ trình Quốc hội quyết định khi trình kế hoạch ngân sách hằng năm và 5 năm Trên cơ sở Luật về Thuế sẽ có hiệu lực các năm tới, các nỗ lực cải cách hành chính trong công tác thuế, Bộ Tài chính sẽ dự kiến hệ số thu ngân sách năm tới (ví dụ 25% hay 15% GDP).Từ các chỉ số ICOR của các năm trước, các dự báo ở Bước 1, Bộ
Kế hoạch đầu tư sẽ chủ trì dự báo hệ số ICOR của năm tới và xu hướng ICOR 3 – 5 năm tới Với các phân tích về đầu tư của doanh nghiệp trong nước và doanh nghiệp đầu tư nước ngoài các năm qua, với các dự báo ở BƯỚC 1, Bộ Kế hoạch và đầu tư sẽ dự báo quy mô đầu tư của doanh nghiệp trong nước và doanh nghiệp đầu tư nước ngoài năm tới và xu hướng 3 – 5 năm tới, Hình 2.14.
- Bước 3: Xác định trạng thái kinh tế và tài chính công năm trước i- 1
Trạng thái kinh tế liên quan trực tiếp việc quyết định sử dụng nợ công của năm tới i là GDPi-1 và thu ngân sách TNSi-1 của năm trước.
Bộ Tài chính chủ trì làm rõ trạng thái tài chính công khác của năm i- 1 gồm nợ công năm i-1 (tổng nợ công TNCi-1, lãi suất bình quân của tổng nợ công lsi-1 và Quỹ đạo bội chi các năm qua QĐBCi- 1 ) và tài sản công năm i- 1 (tài sản công có thể bán được tính đến năm cuối, TSCi- 1 , Quỹ tiết kiệm ngân sách để trả nợ tính đến năm cuối,QTKNSi-1, và dự trữ ngoại tệ năm cuối), Hình 2.14.
- Bước 4: Dự báo 6 chỉ số nền tảng của nợ công 2
Từ dự báo các chỉ số kinh tế vĩ mô ở BƯỚC 1, cùng với tình trạng nợ công của năm trước i-1, Bộ Tài chính sẽ dự báo: Trần Chính phủ vay (TCPVi) năm tới và xu hướng 3–5 năm tới, Nghĩa vụ trả nợ gốc năm tới và xu hướng 3–5 năm tới, Trần bội chi năm tới và xu hướng 3–5 năm tới, Sàn bội chi năm tới (Nghĩa vụ trả nợ lãi) và xu thế 5 – 10 năm tới, Tam giác bội chi khả thi, bền vững (BCKTBV) và Tổng nợ công tới hạn, Hình 2.14 Đây là 6 chỉ số nền tảng của nợ công để có thể quyết định cụ thể nợ công năm sau i: bội chi BCi, lãi suất phát hành trái phiếu năm sau lsi, trả nợ gốc và nợ lãi thế nào và dự báo Quỹ đạo bội chi QĐBCi+ cho một số năm tới ở Bước 5, Hình 2.14.
- Bước 5: Mô phỏng điều hành bội chi, vay và trả nợ, dự báo GDP và thu ngân sách năm tới
Hàm tổng sản phẩm nội địa khi sử dụng nợ công và Hàm thu ngân sách khi sử dụng nợ công, phương trình (2.46), (2.32), phương trình (2.96), (2.97) và phương trình (2.101), (2.99) đã chỉ rõ: GDP và thu ngân sách luôn chịu tác động của 4 yếu tố trực tiếp là CNSKĐTi, ĐTNNSi, ICORi và tnsi, có quan hệ định lượng của 4 yếu tố này với GDP và thu ngân sách giống như trường hợp tăng trưởng kinh tế khi cân bằng ngân sách, Hình 2.14 và phương trình (2.17), (2.19) Tức là 4 chính sách điều hành nền kinh tế khi cân bằng ngân sách (Mục 2.3.3, Chương 2) vẫn giữ nguyên giá trị khi sử dụng nợ công Do đó khi sử dụng nợ công để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tăng thu ngân sách thì phải luôn xem xét đồng thời khả năng sử dụng 4 chính sách điều hành nền kinh tế khi không sử dụng nợ công để lựa chọn sự kết hợp giữa các chính sách này và sử dụng nợ công đem lại kết quả tăng GDP và thu ngân sách hợp lý nhất theo quan điểm và mục tiêu của Chính phủ Đây chính là Bài toán sử dụng nợ công cho đầu tư phát triển: “Quản lý nợ công thế nào để an toàn tài chính quốc gia và tăng tổng sản phẩm nội địa và thu ngân sách hợp lý nhất theo quan điểm và mục tiêu của Chính phủ” Ví dụ, với các dự báo về kinh tế vĩ mô, Bước 1, Hình 2.14, Chính phủ dự báo
GDPi sẽ tăng khoảng 3% trong năm i do tổng đầu tư xã hội đạt thấp Nếu GDP các năm trước đã tăng trên 5,5%/năm, lao động mới tiếp tục gia tăng, Chính phủ nhận định mức tăng GDP 3% sẽ không thể hấp thụ được lao động của đất nước với tỉ lệ thất nghiệp dưới 3% Vì vậy nếu sử dụng nợ công để tăng tổng đầu tư xã hội làm cho GDP tăng từ 4% trở lên thì sẽ có lợi nhất cho đất nước.
Trên cơ sở Tam giác bội chi khả thi, bền vững, tài sản công có thể sử dụng được để trả nợ, Hàm tổng sản phẩm nội địa có sử dụng nợ công và Hàm thu ngân sách3 có sử dụng nợ công, bốn yếu tố chi ngân sách không đầu tư, đầu tư ngoài ngân sách, ICOR và tỉ lệ thu ngân sách đã được dự báo, với mục tiêu điều hành tăng trưởng kinh tế của Chính phủ, GDP tăng bằng hoặc lớn hơn gi, phương trình (2.108) tuân thủ luật pháp về nợ công, Bộ Tài chính sẽ mô phỏng điều hành bội chi, vay và trả nợ qua việc lựa chọn các mức tăng trưởng GDPi và bội chi BCi khác nhau trong Tam giác bội chi khả thi, bền vững, chọn lãi suất phát hành trái phiếu lsi, chọn cách trả nợ gốc (vay nợ mới trả nợ gốc cũ hay trả nợ gốc từ Quỹ tiết kiệm ngân sách và bán tài sản công, vay ngân hàng Trung ương), dự báo thu ngân sách TNSi cho năm sắp tới i và cho cả 3 – 5 năm sắp tới Ở đây cần xem xét vận dụng 4 chính sách điều hành nền kinh tế khi không có nợ công, như khi cân bằng ngân sách, để việc sử dụng bội chi là thấp nhất mà vẫn đạt mục tiêu tăng trưởng kinh tế và thu ngân sách của Chính phủ Từ kết quả mô phỏng này Bộ Tài chính chủ trì trình Chính phủ quyết định chọn bội chi BCi (Quỹ đạo bội chi QĐBCi+ cho năm i và 3 – 5 năm sau), lãi suất phát hành trái phiếu lsi, cách trả nợ và quy mô trả nợ, vay nợ và GDPi, thu ngân sách TNSi dự kiến để Chính phủ xem xét, sau đó trình Quốc hội quyết định, Hình 2.14.
Với quy trình 5 bước điều hành bội chi, vay và trả nợ, chúng ta đã hoàn chỉnh
Mô hình tăng trưởng kinh tế khi sử dụng nợ công gồm 4 cấu phần:
1 Mô hình quan hệ nhân quả tăng trưởng kinh tế khi cân bằng ngân sách và khi sử dụng nợ công
2 Hàm tổng sản phẩm nội địa, Hàm thu ngân sách và Hàm đầu tư ngân sách khi cân bằng ngân sách và có sử dụng nợ công, Hàm bội chi đáp ứng mục tiêu tăng trưởng GDP của Chính phủ
3 Tam giác bội chi khả thi, bền vững và Tổng nợ công tới hạn
PHÂN TÍCH QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở MỘT SỐ NƯỚC VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM
Phân tích quản lý nợ công ở Mỹ 2000 – 2021
Như nghiên cứu ở Chương 1 và Chương 2 đã chỉ rõ, sử dụng nợ công liên quan đến 3 lĩnh vực: tài chính công, đầu tư tăng trưởng kinh tế và thị trường trái phiếu Chính phủ Vì vậy để phân tích và hiểu tình hình nợ công và quản lý nợ công của một nước phải xem xét các yếu tố ở 3 lĩnh vực này chi phối việc hình thành bội chi và các quyết định của Chính phủ trong quản lý nợ công.
• Phù hợp với mô hình tổng quát về các yếu tố chi phối trực tiếp GDP và tăng9 trưởng kinh tế, Hình 2.1, trong ngắn hạn phải quan tâm các chỉ số như: Tổng đầu tư xã hội, ICOR, nhân lực và dân số.
• Phù hợp với mô hình quan hệ nhân quả tăng trưởng kinh tế khi sử dụng nợ công, Hình 2.5 và 2.14, cần theo dõi các chỉ số: thu ngân sách, chi ngân sách và bội chi, lãi suất lsi, tổng nợ công TNCi-1, lãi suất lsi-1, hệ số thu ngân sách tnsi, trả nợ gốc TNGi.
• Phù hợp với thị trường trái phiếu Chính phủ, phương trình (2.70) và Hình 2.8, cần quan tâm các chỉ số: Trần Chính phủ vay, tín nhiệm tài chính quốc gia, lạm phát, lãi suất ngân hàng thương mại.
Do không thể tiếp cận được các số liệu về trần Chính phủ vay, trả nợ gốc hằng năm, lãi suất bình quân lsi-1 của Mỹ và Nhật Bản nên các số liệu nền tảng về kinh tế, xã hội liên quan đến quản lý nợ công của Mỹ và Nhật Bản được thu thập và xử lý sẽ gồm 11 loại số liệu sau: 1 Dân số và lao động, 2 GDP và tăng trưởng kinh tế, 3 Đầu tư xã hội, 4 ICOR, 5 Lạm phát, 6 Lãi suất ngân hàng thương mại bình quân, 7 Lãi suất phát hành trái phiếu Chính phủ, 8 Tín nhiệm tài chính quốc gia, 9 Thu ngân sách, chi ngân sách và bội chi, 10 Tổng nợ công, 11 Ngoài ra số liệu xuất nhập khẩu được thu thập để có bức tranh toàn diện hơn về kinh tế của các nước.
3.1.1 Khái quát về phát triển kinh tế xã hội của Mỹ giai đoạn 2000 – 2021 liên quan đến quản lý nợ công
Số liệu, đồ thị và nhận định liên quan đến 11 loại số liệu nói trên về kinh tế xã hội của Mỹ giai đoạn 2000 – 2021 được trình bày ở Phụ lục 3.1 đến 3.10 Qua đó rút ra các nhận xét chủ yếu sau đây:
(1) Trong 21 năm qua (2000 – 2020) dân số Mỹ tăng hơn 47 triệu người (bằng dân số Hàn Quốc năm 2000) bình quân tăng 2,25 triệu người/năm (Phụ lục 3.1, Hình
1) qua đó đảm bảo nguồn cung lao động gia tăng hằng năm Đây là một lợi thế, tiền đề rất quan trọng để tăng trưởng kinh tế, vì Mỹ là một quốc gia đầu tàu về khoa học và công nghệ và có thị trường tài chính phát triển Từ năm 2000 – 2009 tỉ suất sinh ở
Mỹ xấp xỉ bằng tỉ suất sinh thay thế, tuy nhiên từ 2010 – 2020, tỉ suất sinh đã giảm liên tục, chỉ còn 1,64 con/phụ nữ, trong khi dân số vẫn tăng đều khoảng 2 triệu người/năm Điều này chứng tỏ dân số tăng chủ yếu là do người nhập cư Nếu sau
1 1 tiếp tục giảm hoặc thấp như các nước Châu Âu hay Nhật Bản thì từ sau 2030 n0 ước Mỹ sẽ thiếu lao động nếu không được bù đắp phù hợp bởi người nhập cư.
(2) Bình quân 21 năm, 2000 – 2020, GDP của Mỹ tăng 1,85%/năm, Phụ lục 3.2. Tại cuộc khủng hoảng bất động sản và ngân hàng, 2008 – 2009, và khủng hoảng do Covid – 19, 2020 – 2021, kinh tế Mỹ tăng trưởng âm.
(3) Từ 2000 – 2020 đầu tư xã hội của Mỹ có xu hướng giảm dần, nhưng chậm. Năm 2000 đầu tư xã hội chiếm 23,7% GDP, năm 2020 là 21,6% GDP, Phụ lục 3.3 Trừ các năm có yếu tố khủng hoảng, ICOR rất lớn hoặc âm, bình quân 2002 – 2007 ICOR của Mỹ là 8,82 và bình quân 2010 – 2019 là 8,79.
(4) Mặc dù cả xuất khẩu và nhập khẩu của Mỹ đều tăng 21 năm qua, song nhập siêu của Mỹ không ngừng tăng lên từ 377 tỉ USD năm 2000 (3,63% GDP) lên 681 tỉ USD năm 2020 (3,26% GDP), Phụ lục 3.4 Mỹ là nước có độ mở nền kinh tế thấp, khoảng 24 – 25% GDP, trong khi của Ấn Độ năm 2017 là 40%, của Nga là 46%, Đức 87% và Việt Nam là 200% GDP, Phụ lục 4.1, Bảng 4.
(5) Lạm phát ở Mỹ được kiểm soát tốt, bình quân 2,48%/năm giai đoạn 2000 –
2011 và 2,14%/năm giai đoạn 2012 – 2020, Phụ lục 3.5.
(6) Lãi suất cho vay bình quân của các ngân hàng thương mại giai đoạn 2000 –
2007 là 6,32%/năm, đã giảm đáng kể còn 3,4%/năm giai đoạn 2008 – 2020, Phụ lục 3.6 Chênh lệch lãi suất ngân hàng và lãi suất trái phiếu dài hạn của Chính phủ bình quân ở Mỹ khá ổn định, bình quân 3,21%/năm, Phụ lục 3.7 Lãi suất phát hành trái phiếu dài hạn của Chính phủ bình quân giai đoạn 2009 – 2021 là 0,5%/năm.
(7) Về tổng thể nền kinh tế Mỹ luôn được đánh giá là có độ tín nhiệm tài chính quốc gia cao nhất, Phụ lục 3.7 Đây là lợi thế rất quan trọng để Mỹ thu hút đầu tư nước ngoài và phát hành trái phiếu Chính phủ với lãi suất thấp.
(8) Trong 22 năm qua, trừ năm 2000 và 2001 Mỹ có thặng dư ngân sách, còn 20 năm liên tiếp sau đó 2002 – 2021 là bội chi, Phụ lục 3.8 Bội chi ngân sách bình quân
(9) Tổng nợ công tăng liên tục và ngày càng cao từ 5.674 tỉ USD, chiếm 55%
GDP năm 2000, lên 28.400 tỉ USD (tăng danh nghĩa gấp 5 lần năm 2000) và chiếm 122% GDP năm 2021, Phụ lục 3.9.
3.1.2 Phân tích quản lý nợ công ở Mỹ
Báo cáo đầu tiên của Chính phủ về tình hình nợ công ở Mỹ được công bố vào ngày 1.1.1791, với tống số nợ là 75.463.467,52 USD.1
Tổng nợ công của Mỹ và tỉ lệ nợ công so với GDP được thể hiện qua Phụ lục 3.9 và Hình 3.1 Theo đó, trong 93 năm qua, từ 1929 – 2021, chỉ có 5 năm giá trị tổng nợ công giảm: 1947 (giảm 11 tỉ USD), 1948 (giảm 6 tỉ), 1951 (giảm 2 tỉ), 1956 (giảm 1 tỉ), 1957 (giảm 2 tỉ), tổng cộng giảm 22 tỉ USD So với Tổng số nợ công đã tăng là 28.400 tỉ thì tổng số giảm chỉ bằng 0,08%.
Hình 3.1 Tổng nợ công của Mỹ và tỉ lệ nợ công so với GDP
Phân tích quản lý nợ công ở Nhật Bản
Để làm rõ vì sao xuất hiện nhu cầu sử dụng nợ công và khả năng trả nợ của Nhật Bản, tương tự như trường hợp của Mỹ, ta phân tích khái quát về phát triển kinh tế của Nhật Bản qua 11 loại số liệu cơ bản, Phụ lục 3.11 – 3.19 Từ đó dẫn đến các nhận định khái quát sau đây:
3.2.1 Khái quát về phát triển kinh tế xã hội ở Nhật Bản giai đoạn 1960 –
2020 liên quan đến quản lý nợ công Đối với đời sống kinh tế - xã hội Nhật Bản trong 60 năm qua (1960 – 2020) đã diễn ra với 6 quá trình đặc trưng sau liên quan đến quản lý nợ công:
(1) Sau 25 năm (1960 – 1985) GDP tăng nhanh và 10 năm tăng đột phá
(1985 – 1995), 25 năm vừa qua (1996 – 2020) là giai đoạn GDP tăng rất chậm, Hình 3.3, bước vào giai đoạn trì trệ về tăng trưởng GDP.
Tương ứng với xu hướng tăng trưởng GDP này là tốc độ tăng trưởng GDP có xu hướng ngày càng giảm, từ mức hơn 16%/năm vào năm 1960, chỉ còn -4,6% năm
2020, Hình 3.3 20 năm 1960 – 1980 tăng trưởng GDP bình quân là 7,07%/năm, 20 năm 2001 – 2020 là 0,5%/năm Như vậy nếu không có các giải pháp đột phá thì dự báo GDP tăng trưởng bình quân 10 năm 2021 – 2030 chỉ ở mức khoảng 0,5%/năm.
(2) Sau 30 năm thu ngân sách tăng (1960 – 1990) 31 năm sau từ 1991 đến
2021 thu ngân sách không tăng, trong khi chi ngân sách tăng liên tục, nợ công tăng cao, Hình 3.4
Lưu ý Hình 3.4 là giá trị tuyệt đối của thu và chi ngân sách, không phải là % của GDP Ta thấy 31 năm, 1991 – 2021 thu ngân sách không tăng, thậm chí là thu các năm giữa 1991 và 2021 đều thấp hơn mức 1990 (60,6 nghìn tỉ Yen).
Hình 3.3 Xu hướng tăng trưởng GDP của Nhật Bản 60 năm 1960 – 2020
Nguồn: WorldBank (2022) Điều này phụ hợp với GDP của Nhật Bản tăng rất thấp từ 1996 đến 2021, Hình 3.3 Trong khi đó chi ngân sách 31 năm 1990 – 2021 về tổng thể là tăng nhanh, từ 90 nghìn tỉ Yên lên 176 nghìn tỉ Yen, Hình 3.4 Nếu không tính năm 2020 có tác động của Covid – 19 thì chi ngân sách tăng từ 69 nghìn tỉ Yên (1990) lên hơn 106 nghìn tỉ Yên,
2021, tức tăng hơn 53% Nợ công tăng cao, từ 2.014 tỉ USD (63% GDP) năm 1990, lên đến 12.125 tỉ USD (254% GDP) năm 2020, Phụ lục 3.19.
(3) Số người trong độ tuổi lao động giảm từ 1995, do tỉ suất sinh giảm dưới tỉ suất sinh thay thế từ 1975, Phụ lục 3.11 và Hình 3.5
Theo dự báo năm 2100 tỉ suất sinh ở Nhật Bản là 1,67 và dân số là hơn 50 triệu người (gần bằng 40% dân số hiện nay là gần 126 triệu người).
(4) Từ 1975 Nhật Bản đã bước vào giai đoạn số người từ 65 tuổi trở lên không ngừng tăng
Thời gian để số người từ 65 tuổi trở lên tăng từ 7% dân số lên 14% ở Mỹ là 75 năm, ở Đức và Anh là 45 năm, còn ở Nhật Bản là 25 năm (1970 – 1995), (Wikipedia
2022) Số người từ 65 tuổi trở lên năm 1994 chiếm 15% dân số Nhật Bản, năm 2021 chiếm 29% và dự báo năm 2060 chiếm 38% Nhật Bản là nước có tỉ lệ người cao tuổi(từ 65 tuổi trở lên) cao nhất thế giới Điều này đã gây áp lực mạnh, gia tăng liên tục chi của Chính phủ cho chăm sóc người cao tuổi, là một nguyên nhân chủ yếu của thâm hụt ngân sách hơn 40 năm qua.
Hình 3.4 Xu hướng thu ngân sách và Chi ngân sách của Nhật bản 45 năm 1975 – 2020
Nguồn: Ministry of Finance Japan (2022)
Hình 3.5 Tỉ suất sinh và số người trong độ tuổi lao động ở Nhật Bản
(5) Năng suất lao động tăng chậm dần, giảm mạnh từ mức tăng năng suất lao động hơn 6%/năm (1970) xuống còn 0,3%/năm năm 2019, thấp hơn so với bình quân thế giới từ sau năm 2000, Hình 3.6
Hình 3.6 Tăng trưởng Năng suất lao động (GDP/lao động) của Nhật Bản, Mỹ và thế giới
Khi mức tăng năng suất lao động giảm dần và giảm tới mức 0,3%/năm thì năng suất lao động bước vào giai đoạn “bão hòa”, Phụ lục 3.12 và Hình 3.7 Năng suất lao động năm 2000 là 73.438 USD/lao động, năm 2020 là 73.642 USD/lao động.
Hình 3.7 Năng suất lao động ở Nhật Bản
(6) Mức chi (tuyệt đối) cho hỗ trợ phát triển kinh tế và quốc phòng 31 năm, từ 1990 – 2021, thực tế không tăng, do đó không hỗ trợ cho phát triển kinh tế ở mức cần thiết
Toàn bộ chi ngân sách tăng thêm, không kể trả nợ công và chuyển thuế về địa phương, đều dùng cho an sinh xã hội, y tế, Hình 3 Phụ lục 3.18 Đây là việc rất có ích và rất nhân văn, song không có tác dụng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nên KHÔNG
THỂ TẠO RA TĂNG THU NGÂN SÁCH để có nguồn trả nợ Nợ công sẽ không ngừng gia tăng.
Bằng việc xác lập sơ đồ cấu trúc các quan hệ nhân quả chủ yếu trong kinh tế xã hội ở Nhật Bản giai đoạn này, chúng ta có thể lí giải 6 quá trình trên và dự báo khái quát xu hướng phát triển thời gian tới, trong đó có vai trò của việc sử dụng nợ công, Hình 3.8 Việc phân tích nguyên nhân của 5/6 quá trình nói trên có tính chất trì trệ trong phát triển của Nhật Bản từ 1996 đến nay được trình bày trong Phụ lục 3.20.
Theo đó 4 nhóm nguyên nhân của tình trạng “25 năm GDP tăng rất chậm – Thu ngân sách không tăng thậm chí giảm – Năng suất lao động tăng rất chậm – Bội chi bình quân tăng và nợ công gia tăng cao – Lao động trong độ tuổi ngày càng giảm” (5 trì trệ) là kết quả của sự tồn tại đồng thời 4 nhóm nguyên nhân “Tỉ suất sinh rất thấp và kéo dài – Người cao tuổi gia tăng – Thu ngân sách không tăng, Chi ngân sách tăng mạnh – Đầu tư xã hội giảm” và tác động qua lại giữa 4 nhóm nguyên nhân này dẫn đến nợ công gia tăng liên tục, làm cho triển vọng phát triển kinh tế xã hội Nhật Bản 10 năm tới nếu không có những thay đổi có tính đột phá thì nhiều khả năng là sẽ tiếp tục “dậm chân tại chỗ với nợ công tăng cao”, Hình 3.8.
Hình 3.8 Sơ đồ cấu trúc quan hệ nhân quả chủ yếu của Mô hình tăng trưởng kinh tế xã hội của Nhật Bản 50 năm qua (1971-2020)
'Chinh sách tiên' tệ, lãi suất cho
/chinh sảch\ khuyến khích đâu tư của k chinh phú 7 f Chĩnh sách ’ lao động nhập việc vá gia đinh 1955 -
1995 vai trò vã nuyẽn phụ 1
Chĩnh sách ho trợ gia inh sinh co: sóc người cao , tuỏĩ
Luật pháp và' quan điềm vê bội chi
Không muổn kết hòn, có con
• TSSTT: Tỉ suất sinh thay thế
• ASXH: An sinh xã hội
• PTKTXH-QP: Phát triển kinh tế, xã hội, quốc phòng
• CK: Chi khác (chuyển thuế về địa phương)
• tns: Hệ số thu ngân sách
Người trong tuói lao động giảm Người lao động GDP
Ti lệ kêt hôn thàp, gia đình ít con ĩ
Trạng thái tàm lý xã hội vê việc làm, gia đinh, hạnh phúc
Một bộ phận người già đi làm Đàu tư cua xã hội
Phụ nữ không đi làm
Trả nọ lãi nọ gốc
Quổc phòng Đàu tư tư nhãn Đầu tư của chinh phũ
Qua trường hợp nghiên cứu về lí do tăng trưởng GDP và nợ công diễn ra3 trong 60 năm qua ở Nhật Bản như trên, ta thấy nguyên nhân sự thay đổi GDP là sự tác động qua lại của 4 nhóm yếu tố chính và 9 loại chính sách liên quan, Hình 3.8.
Nguyên nhân của 5 xu hướng trì trệ phát triển ở Nhật Bản 25 năm qua là các bài học đáng tham khảo cho Việt Nam trong quá trình thực hiện chính sách quản lý nợ công
3.2.2 Phân tích quản lý nợ công ở Nhật Bản
Từ trước 1945 nợ công Nhật Bản đã từng ở mức cao hơn 100% GDP, Hình 3.9
Năm 1947 Luật Tài chính công ra đời (Public Finance Act of Japan), quy định việc thực hiện chính sách cân bằng ngân sách, theo đó:
• Về nguyên tắc ngân sách quy định phải cân bằng hoặc bội thu
• Chính phủ không được phát hành trái phiếu để thanh toán nợ công
Sáu bài học về quản lý nợ công ở Mỹ và Nhật Bản hơn20năm qua
Từ thực tiễn sử dụng và quản lý nợ công trong bối cảnh cụ thể kinh tế xã hội của
Mỹ và Nhật Bản, ta rút ra được 6 bài học sau đây:
(1) Mục tiêu sử dụng nợ công của một đất nước có ý nghĩa rất quan trọng trong quyết định hiệu quả và tính bền vững của sử dụng nợ công Nếu phần lớn nợ công được dùng để chi cho an sinh xã hội, chăm lo người cao tuổi (như trường hợp của Nhật Bản), thì tuy có ý nghĩa nhân văn rất cao, song không đóng góp vào việc tăng trưởng kinh tế và tăng thu ngân sách Do đó không có nguồn thu ngân sách để trả số nợ công này Vì vậy chi ngân sách cho an sinh xã hội phải phù hợp với khả năng chịu đựng của nền kinh tế (năng suất lao động, thu ngân sách) và phải thực hiện qua cơ chế đồng chi trả (người lao động, chủ doanh nghiệp, nhà nước).
(2) Việc dùng chi ngân sách (đầu tư công, nợ công) để chi cho các dự án phát triển kinh tế phải có hiệu quả cao và có tác dụng làm tăng thu ngân sách Có như vậy thì việc đầu tư công, đầu tư từ nợ công sẽ không trở thành gánh nặng ngân sách vì trong dài hạn các dự án này làm tăng GDP, tăng thu ngân sách, có tính chất tự hoàn vốn Kinh nghiệm của
Singapore rất đáng tham khảo: là một nước có nợ công danh nghĩa cao 130% GDP năm
2020 song nợ công ròng là 0% GDP vì tài sản được hình thành qua đầu tư của Chính phủ từ nợ công (như hạ tầng kĩ thuật) đem lại thu ngân sách hằng năm cao, do đó có giá trị cao hơn nợ công.
(3) Rà soát các nội dung chi, định mức chi thường xuyên cho bộ máy quản lý nhà nước, cho các dịch vụ công là việc cần làm thường xuyên để kềm chế tốc độ tăng thu ngân sách từ đó làm giảm áp lực phải bội chi, vay nợ.
(4) Đảm bảo đất nước có nguồn lao động cần thiết, không bị thiếu hụt lao động là một tiền đề tối quan trọng để phát triển bền vững kinh tế và xã hội Cần có các chính sách xã hội đủ mạnh, kết hợp với phát huy các truyền thống văn hóa để gia đình thực sự là tế bào của xã hội: nơi tái sinh lực lượng lao động cho đất nước, nơi nuôi dưỡng0 và phát triển tiếng nói, văn hóa của dân tộc, nơi hỗ trợ mỗi thành viên xã hội khi gặp khó khăn, nơi đem đến hạnh phúc mà thị trường và Chính phủ không thể thay thế được Khi gia đình tan rã thì xã hội sẽ từng bước suy thoái cả về vật chất, con người và tinh thần.
(5) Chính phủ cần có các chính sách đủ mạnh, kịp thời để hỗ trợ, khuyến khích đổi mới sáng tạo, làm cho năng suất lao động không ngừng tăng lên Khi năng suất lao động rơi vào trì trệ (tăng rất chậm), tăng trưởng GDP sẽ trì trệ, thu ngân sách sẽ trì trệ Nợ công sẽ tăng lên Đất nước sẽ bước vào vòng xoáy bất lợi cho phát triển bền vững.
(6) Mặc dù mức nợ công 122% GDP của Mỹ và 257% GDP của Nhật Bản hiện nay vẫn rất an toàn , song bằng Mô hình tăng trưởng kinh tế khi sử dụng nợ công, vay nợ mới trả nợ gốc cũ và Mô hình tăng trưởng kinh tế khi sử dụng nợ công, trả nợ gốc linh hoạt ta thấy rõ tại các điều kiện kinh tế xác định (tăng trưởng kinh tế, lao động, tăng năng suất lao động, cơ cấu dân cư, tình hình nợ công, bội chi, lãi suất phát hành trái phiếu…), việc tăng nợ công của Mỹ và Nhật Bản mà đất nước vẫn an toàn tài chính không phải là không có giới hạn Tại mỗi thời điểm đều tồn tại 1 mức Tổng nợ công tới hạn mà quá mức này việc chi trả nợ lãi và nợ gốc tới hạn sẽ không được đảm bảo , nếu không cắt giảm các chi tiêu của Chính phủ trong ngắn hạn và dẫn tới mất khả năng thanh toán trong dài hạn Việc xác định Quỹ đạo bội chi trong Tam giác bội chi khả thi, bền vững sẽ giúp lựa chọn lộ trình bội chi và sử dụng nợ công hợp lý theo điều kiện của mỗi nước Cần xác định hằng năm Tổng nợ công tới hạn như một chỉ số cảnh báo an toàn tài chính quốc gia.
Phân tích việc sử dụng nợ công trong đại dịch covid – 19 của các nước trên thế giới và bài học cho việt nam
3.4.1 Hậu quả của đại dịch Covid – 19 với kinh tế thế giới
Tác động của đại dịch Covid – 19 đối với tăng trưởng thế giới là rất nặng nề Theo số liệu của IMF, GDP thế giới năm 2019 là 87.345 tỷ USD Năm 2020 khi đại dịch Covid –
19 xuất hiện GDP thế giới đã giảm xuống còn 84.537 tỷ USD (Statista 2021), mức giảm là - 3,21% GDP, lớn hơn toàn bộ GDP của Ấn Độ so với thế giới năm 2020 là 3,1% Tổng số ca nhiễm trên toàn cầu được ghi nhận vào ngày 14/10/2021 là hơn 240 triệu ca, trong đó số người chết là hơn 4,89 triệu người Liên hợp quốc dự báo đại dịch
Covid sẽ đẩy số lượng người thất nghiệp trên toàn thế giới lên hơn 200 triệu người vào năm
2022 (United Nation 2021) Tác động của đại dịch được dự báo sẽ kéo dài chứ không dừng lại ở năm 2022 Theo IMF dự báo, GDP thế giới năm 2024 sẽ thấp hơn 3% (6% đối với các
1 3 quốc gia thu nhập thấp) so với trường hợp không có đại dịch Covid (Brooking 2021).1
3.4.2 Các trường hợp điển hình sử dụng chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ để đối phó với đại dịch Covid – 19
Khi đại dịch Covid – 19 xảy ra, các biện pháp y tế đã được triển khai đầu tiên: Xét nghiệm, cách ly, điều trị với quy mô ngày càng tăng Đồng thời các biện pháp phòng dịch cũng được triển khai với nhiều mức độ khác nhau: đeo khẩu trang, sát khuẩn, dãn cách xã hội, hạn chế đi lại, cách ly xã hội, tiêm vaccine Việc thực hiện các biện pháp như hạn chế đi lại, cách ly xã hội, cấm xuất nhập cảnh, đóng cửa các cơ sở dịch vụ đã làm hàng tỷ người trên thế giới bị giảm hoặc mất thu nhập, hàng trăm triệu người thiếu ăn, hoạt động sản xuất, kinh doanh bị ngừng trệ, các chuỗi cung ứng nội địa và toàn cầu bị đứt đoạn, kinh tế của đại đa số các nước bị suy giảm tăng trưởng rồi rơi vào suy thoái, kinh tế toàn cầu cũng suy giảm.
Nghiên cứu của tác giả tại 88 nước thu nhập cao và trung bình chiếm gần 94% GDP thế giới và hơn 79% dân số thế giới năm 2020 cho thấy mức tăng trưởng kinh tế trung bình năm 2020 của các nước là gần -5%, suy giảm tăng trưởng kinh tế so với 2019 là 7,6% Khi dự báo kinh tế sẽ suy giảm mạnh bởi đại dịch với các hậu quả về kinh tế và xã hội, chính phủ các nước này lập tức triển khai các giải pháp tiền tệ và tài chính công, với quy mô rất lớn, để đảm bảo đời sống cho người dân, giúp doanh nghiệp tránh phá sản, duy trì hệ thống y tế, giáo dục phù hợp với tình hình dịch Các biện pháp về chính sách tiền tệ và tài khóa của các nước để đối phó với đại dịch Covid – 19 thể hiện nhiều sự tương đồng và các khác biệt đặc thù có thể được minh họa bởi chính sách của 4 nước: Mỹ, Trung Quốc, Nhật Bản, Anh như sau, Phụ lục 3.21.
Thông qua chính sách tiền tệ và tài khóa của các nước, có thể thấy rõ trong điều kiện của suy giảm kinh tế kéo dài, doanh nghiệp phải ngừng sản xuất, kinh doanh, người lao động mất việc làm, mất thu nhập, các giải pháp tiền tệ và tài khóa của các chính phủ có nhiều nét tương đồng, tuy quy mô và tính chất có khác nhau, tập trung vào hỗ trợ 7 đối tượng sau:
(1) Hỗ trợ người lao động bị mất và giảm việc làm, để họ có thể sống được và gắn bó tiếp tục với các doanh nghiệp mà họ đang làm việc.
(2) Hỗ trợ các doanh nghiệp, từ quy mô lớn (hàng không) đến các doanh nghiệp nhỏ và rất nhỏ (người tự kinh doanh, hộ nông dân) để họ không bị phá sản (không có khả năng trả nợ đến hạn, không trả được tiền thuê đất, thuê mặt bằng, không trả được tiền cho người lao động nghỉ ốm vì Covid – 19, không có tiền để duy trì hoạt động vì không trả được tiền2 lương cho người lao động…) có đủ điều kiện tiếp tục sản xuất kinh doanh khi dịch giảm và kết thúc.
(3) Hỗ trợ người dân (người đã nghỉ hưu, trẻ em, người không đi làm việc, người vô gia cư, người nuôi con) có được thu nhập cần thiết để duy trì cuộc sống, nuôi dạy trẻ em, không bị tống ra khỏi nhà đang thuê vì không có khả năng trả tiền nhà.
(4) Hỗ trợ ngành y tế và các nhân viên y tế để có thể mua sắm thiết bị, thuốc men, vật tư phục vụ chống dịch, hỗ trợ người trực tiếp làm công tác chống dịch.
(5) Hỗ trợ các trường học để có kinh phí mua thiết bị, vật tư để phòng chống dịch ở các nhà trường và tiền lương cho các giáo viên.
(6) Hỗ trợ các cơ sở văn hóa, các tổ chức hoạt động phúc lợi xã hội.
(7) Hỗ trợ chính quyền các Bang, các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương để có đủ ngân sách để phòng chống dịch và duy trì các hoạt động khi thu ngân sách không đạt kế hoạch vì các đơn vị sản xuất kinh doanh phải ngừng hoạt động, người lao động không có lương đóng thuế thu nhập như bình thường.
3.4.3 Chi phí và hiệu quả của việc sử dụng nợ công của các nước trong đại dịch Covid – 19
3.4.3.1 Chi phí của việc sử dụng nợ công
88 nước mà tác giả đã khảo sát gồm 40 nước thu nhập cao (nước phát triển), trong đó 23 nước ở Châu Âu và 17 nước ngoài Châu Âu (Châu Á, Châu Mỹ, Châu Đại Dương) và
48 nước thu nhập trung bình ở Châu Á, Châu Âu, Châu Mỹ, Châu Phi, đóng góp gần 94% vào kinh tế thế giới và chiếm hơn 79% dân số thế giới năm 2020 Vì vậy hành vi ứng xử của
88 nước này đối với đại dịch Covid – 19 về cách họ huy động nguồn lực chủ yếu của chính sách tài khóa từ nợ công có thể coi là có tính phổ biến, được sự đồng thuận cao của chính phủ 88 nước là động lực kinh tế chủ yếu của thế giới (Phụ lục 3.22).
Khi xảy ra suy giảm tăng trưởng kinh tế bởi đại dịch Covid – 19 tất cả 88 nước đều tăng mạnh nợ công để có nguồn lực tài chính công cần thiết khắc phục suy giảm tăng trưởng, chăm lo cho người dân, doanh nghiệp, người lao động, chính quyền các địa phương và phục hồi tăng trưởng kinh tế, trong đó 88/88 nước có tăng trưởng kinh tế 2020 giảm so với 2019 và tăng trưởng kinh tế 2021 lớn hơn tăng trưởng kinh tế 2020, theo cùng một mô hình cơ bản, có thể diễn đạt thành Mô hình sử dụng nợ công làm nguồn lực tài chính công chủ yếu để khắc phục thiệt hại kinh tế, xã hội và phục hồi tăng trưởng như sau, Hình 3.13
Nợ công/GDP (%) Tăng trưởng GDP(%)
Hình 3.13 Mô hình sử dụng nợ công làm nguồn lực tài chính công chủ yếu để ứng phó với đại dịch Covid-19 của 88 nước
Khái quát về phát triển kinh tế ở Việt Nam
Phân tích phát triển kinh tế của Việt Nam 20 năm qua dưới góc độ là nền tảng của việc hình thành nhu cầu sử dụng nợ công và khả năng trả nợ được trình bày ở Phụ lục 4.1 Qua đó chúng ta có 12 đánh giá như sau:
(1) Hợp tác quốc tế có bước phát triển đột phá
(2) Thu hút đầu tư nước ngoài gia tăng mạnh mẽ
(3) Lao động liên tục gia tăng về số lượng và chất lượng được nâng cao
(4) Chuyển dịch cơ cấu kinh tế còn chậm, chuyển dịch cơ cấu lao động nhanh
(5) Tổng đầu tư xã hội khá cao, song có xu hướng giảm
(6) Kết quả các chương trình xóa đói giảm nghèo rất đáng trân trọng
(7) Tỉ lệ bảo hiểm y tế, bảo hiểm xã hội ngày càng tăng
(8) Tăng trưởng kinh tế cao và ổn định, thu nhập đầu người không ngừng gia tăng (9) Tỉ lệ thu ngân sách khá ổn định và vào loại trung bình của thế giới
(10) Lạm phát trước 2015 không ổn định, có lúc rất cao Từ 2015 đến nay giảm, có xu thế ổn định
(11) Lãi suất ngân hàng trước 2015 không ổn định, có lúc rất cao Từ 2015 đến nay ổn định.
(12) Tín nhiệm tài chính quốc gia có tiến bộ, song còn hạn chế (khả năng đáp ứng nghĩa vụ trả nợ thấp).
Phân tích quản lý nợ công của Việt Nam
4.2.1 Pháp luật quản lý nợ công ở Việt Nam
Luật Quản lý nợ công đầu tiên được quốc hội khóa 12 thông qua vào ngày 17/6/2009. Trước đó năm 1983 Chủ tịch hội đồng nhà nước đã ban hành Pháp lệnh về công trái xây dựng tổ quốc Pháp lệnh 12 – LCT/HĐNN7 quy định có 3 loại công trái: công trái bằng tiền đồng Việt
Nam, bằng thóc và bằng ngoại tệ Lãi hằng năm của công trái là 2%, thanh toán 1 lần sau 10 năm.
Pháp lệnh số 15 – LCT/HĐNN7 ngày 3/6/1985 sửa đổi một số Điều của pháp lệnh về phát hành công trái xây dựng tổ quốc quy định thêm: Công trái có kì hạn 5 năm và 10 năm, lãi suất cho kì hạn 5 năm là 2%, kì hạn 10 năm là 3%.
12/1999/PL – UBTVQH về phát hành công trái xây dựng tổ quốc thay thế 2 pháp lệnh nói trên.
Theo đó không còn Hình thức công trái bằng thóc, bổ sung Hình thức công trái trả bằng vàng.
Luật Quản lý nợ công 2009 quy định về khái niệm nợ công, nội dung quản lý nhà nước về nợ công, các nguyên tắc quản lý nợ công, mục đích vay và các hình thức vay của Chính phủ, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan nhà nước khác và trách nhiệm của tổ chức và cá nhân trong quản lý nợ công Sau khi có luật Chính phủ đã ban hành các nghị định, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành các quyết định để hướng dẫn thi hành luật Bộ Tài chính ban hành các thông tư để hướng dẫn thi hành luật, nghị định của Chính phủ, quyết định của thủ tướng.
Ngày 23/11/2017 Quốc hội ban hành Luật Quản lý nợ công 2017 thay thế Luật Quản lý nợ công 2009 Sau khi luật ra đời Chính phủ đã ban hành các nghị định, Bộ Tài chính đã ban hành các thông tư để hướng dẫn thi hành luật và các nghị định Tuy nhiên hiện nay chưa có văn bản nào của Chính phủ hay Bộ Tài chính quy định cách xác định trần nợ công của Việt Nam. Để đảm bảo hiệu quả sử dụng nợ công và an toàn tài chính quốc gia thì các quy định về mục đích sử dụng nợ công, các nguyên tắc quản lý nợ công, phân cấp quản lý nợ công và các chế tài trong quản lý và sử dụng nợ công có ý nghĩa quyết định. Điều 25 Luật Quản lý nợ công 2017 quy định Mục đích vay của Chính phủ:
(1) Bù đắp bội chi ngân sách trung ương cho đầu tư phát triển, không sử dụng vốn vay cho chi thường xuyên
(2) Bù đắp thiếu hụt tạm thời của ngân sách trung ương và bảo đảm thanh khoản của thị trường trái phiếu Chính phủ
(3) Chi trả nợ gốc đến hạn, cơ cấu lại các khoản nợ của Chính phủ
(4) Cho Ủy ban nhân dân các tỉnh, các đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp vay lại từ vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài.
Do nợ công phải được trả bởi Chính phủ mà Chính phủ chỉ có một nguồn thu duy nhất là thu ngân sách, thu ngân sách lại phụ thuộc vào GDP nên việc Luật Quản lý nợ công 2017 quy định vay bù đắp bội chi của Chính phủ không sử dụng cho chi thường xuyên là một tiến bộ rất quan trọng so với Luật Quản lý nợ công 2009 Tuy nhiên đối chiếu với kinh nghiệm các nước, ví dụ qua đại dịch Covid – 19, thì Chính phủ của 88 nước thu nhập cao và trung bình trên thế giới, chiếm gần 94% GDP và hơn 79% dân số của thế giới đều sử dụng nợ công để có nguồn tài chính công ứng phó với đại dịch, phục hồi và phát triển kinh tế Mức độ chi bình quân của các nước này cho 1% giảm tăng trưởng kinh tế năm 2020 là hơn 2% GDP hỗ trợ từ nợ công RiêngViệt Nam Luật Quản lý nợ công 2017 không cho phép sử dụng nợ công để chi cho khắc phục hậu quả dịch bệnh và phục hồi phát triển kinh tế, chỉ chi cho đầu tư phát triển Việc này đã làm chậm việc Quốc hội quyết định các gói cứu trợ đủ lớn để phòng chống dịch và hỗ trợ duy trì năng lực sản xuất kinh doanh của đất nước năm 2020 và cả 2021 Đối chiếu với 88 nước nói trên thì Việt Nam là nước duy nhất không sử dụng nợ công để chi cho phòng chống dịch và phục hồi kinh tế và cũng là nước duy nhất tăng trưởng kinh tế 2021 thấp hơn 2020 (2,58% so với 2,91%), Mục 3.4.3.3 Vì vậy cần sửa đổi Luật Quản lý nợ công 2017 theo hướng có quy định vay bù đắp bội chi được sử dụng để khắc phục hậu quả thiên tai, dịch bệnh quy mô lớn mà không được dự phòng, gây hậu quả kinh tế xã hội nghiêm trọng và phải được Quốc hội thông qua. Điều 5 Luật Quản lý nợ công 2017 quy định nguyên tắc quản lý nợ công:
(1) Nhà nước quản lý thống nhất về nợ công, đảm bảo việc thực thi trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến quản lý nợ công.
(2) Kiểm soát chặt chẽ các chỉ tiêu an toàn nợ công đảm bảo nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững và ổn định kinh tế vĩ mô.
(3) Việc đề xuất, thẩm định, phê duyệt chủ trương vay, đàm phán, kí kết thỏa thuận vay và phát hành công cụ nợ, phân bổ và sử dụng vốn vay phải đúng mục đích, hiệu quả Vay bù đắp bội chi ngân sách nhà nước chỉ được sử dụng cho đầu tư phát triển, không sử dụng cho chi thường xuyên.
(4) Bên vay, bên vay lại, đối tượng được Chính phủ bảo lãnh chịu trách nhiệm thực hiện đầy đủ, đúng hạn các nghĩa vụ liên quan…
(5) Bảo đảm chính xác, tính đúng, tính đủ nợ công, công khai, minh bạch trong quản lý nợ công và gắn với trách nhiệm cơ quan, tổ chức và cá nhân liên quan trong quản lý nợ công.
Năm nguyên tắc quản lý nợ công nêu trên là rất cần thiết, song để việc thực thi có tác dụng như luật yêu cầu thì có một số nội dung cần được cụ thể hóa bằng các quy định pháp luật cụ thể hơn hoặc phải được sửa đổi:
- Nguyên tắc thứ 1 khẳng định nhà nước đảm bảo việc thực thi trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan Tuy nhiên thực tế có nhiều dự án vay vốn ODA, vốn ưu đãi tuyển chọn các nhà thầu kém chất lượng, công trình thi công kéo dài, không đạt chất lượng, song cho đến nay những người có trách nhiệm từ quản lý nhà nước ở các địa phương đến các bộ ngành liên quan hầu như không ai bị xử lý trách nhiệm. Điều 21 Luật Quản lý nợ công 2017 xác định 5 chỉ tiêu an toàn nợ công:
(1) Nợ công so với tổng sản phẩm quốc nội (trần nợ công) Tuy nhiên đến nay chưa có văn bản nào của Chính phủ, Bộ Tài chính hay một cơ quan khoa học kinh tế nào trình bày cơ sở khoa phủ Việt Nam đã quyết định trần nợ công giai đoạn 2016 – 2020 là 65% GDP và giai đoạn 2021 –
2030 là 60% GDP Tuy nhiên Chương 2 (Tác động của nợ công đến tăng trưởng kinh tế, thu ngân sách và an toàn tài chính quốc gia) đã chỉ rõ: tổng nợ công của một nước (tỉ lệ so với GDP) không phải là tiêu chí an toàn nợ công và sử dụng nợ công bền vững, mà là bội chi phải nằm trong Tam giác bội chi khả thi và bền vững Đồng thời Tổng nợ công tới hạn của mỗi nước phụ thuộc vào đường Trần bội chi và Sàn bội chi của nước đó Vì vậy, Việt Nam nên sử dụng Mô hình tăng trưởng kinh tế khi sử dụng nợ công, vay nợ mới trả nợ gốc cũ để xác định bội chi hằng năm hợp lý và Tổng nợ công tới hạn cho từng thời kì, không tự áp đặt một trần nợ công cố định mà chưa có đủ cơ sở khoa học và thực tiễn.
(2) Nợ của Chính phủ so với tổng sản phẩm quốc nội Hiện nay chưa có quy định nào của Chính phủ về cách xác định chỉ tiêu này có cơ sở khoa học và thực tiễn Với giai đoạn 2016 – 2020 Quốc hội đã quyết định chỉ tiêu này là không quá 54% GDP.
(3) Nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ so với tổng thu ngân sách hằng năm Hiện nay chưa có quy định của Chính phủ về cách xác định chỉ tiêu này có cơ sở khoa học và thực tiễn.
(4) Nợ nước ngoài của quốc gia so với tổng sản phẩm nội địa Chỉ tiêu này không hợp lí vì gồm cả nợ của Chính phủ và nợ của các doanh nghiệp Với giai đoạn 2016 – 2020 Quốc hội đã quy định chỉ tiêu này là không quá 50% GDP Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) đánh giá chỉ tiêu này là quá thận trọng và cần phải thay đổi.
Đánh giá khái quát quản lý nợ công ở Việt Nam 2016 – 2020
Việc ra đời Luật Quản lý nợ công 2009 và 2017 cùng các văn bản pháp luật liên quan đã làm cho việc huy động vốn xã hội và quốc tế phục vụ phát triển đất nước chuyển sang một giai đoạn mới (Chính phủ 2021, Báo cáo 23/BC-CP).
4.3.1 Mười kết quả tích cực
(1) Trong 5 năm 2016 – 2020, Chính phủ đã huy động nguồn vốn xã hội trong nước và nước ngoài để Chính phủ vay phục vụ bù đắp bội chi để phát triển kinh tế xã hội ước đạt khoảng 1.812 ngàn tỉ đồng, Bảng 4.3 và 4.4, bình quân 362,8 ngàn tỉ/năm, chiếm 6,66% GDP, trong đó vay mới để trả nợ gốc cũ khoảng 880 ngàn tỉ đồng, bình quân 176 ngàn tỉ/năm, chiếm 3,19% GDP và vay mới để bội chi khoảng 933 ngàn tỉ đồng, bình quân
186 ngàn tỉ/năm, bằng 3,46% GDP.
(2) Vốn huy động trong nước khoảng 1.811 ngàn tỉ đồng chiếm 81,5% tổng vốn vay, vốn nước ngoài khoảng 335,8 ngàn tỉ, bằng 18,5% tổng vốn vay, Bảng 4.4 Đây là kết quả rất có ý nghĩa vì vốn vay của nước ngoài giai đoạn 2011 – 2015 chiếm đến 27% tổng vốn vay nay đã giảm được theo yêu cầu của Nghị quyết 25/2016/QH14 của Quốc hội (… cơ cấu lại các khoản nợ công, giảm tỉ trọng nợ nước ngoài, tăng tỷ trọng nợ trong nước…).
(3) Kì hạn phát hành trái phiếu đã được tăng thêm Năm 2016 khối lượng phát hành trái phiếu kì hạn 5 năm trở lên là 92%, từ 2017 – 2020 là 100% Kì hạn phát hành bình quân của cả giai đoạn 2016 – 2020 là 12,2 năm, gấp 2,6 lần giai đoạn 2011 – 2015(4,7 năm).
(4) Mặt bằng lãi suất phát hành trái phiếu đã giảm đáng kể: Năm 2015 lãi suất5 phát hành bình quân là 6,36%/năm, năm 2020 là 2,86%/năm, Bảng 4.3 Lãi suất phát hành bình quân cả giai đoạn 2016 – 2020 là 4,91%/năm.
(5) Tỉ trọng các nhà đầu tư dài hạn nắm giữ trái phiếu tăng mạnh: giai đoạn 2011-
2015 Bảo hiểm xã hội Việt Nam, Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam, các công ty bảo hiểm và quỹ đầu tư tài chính nắm giữ 20% trái phiếu Chính phủ, năm 2020 là 55%, vượt chỉ tiêu là 50% Đã có sự tham gia của nhà đầu tư 100% vốn nước ngoài vào thị trường trái phiếu Chính phủ tuy còn rất khiêm tốn: hiện nay họ nắm giữ trái phiếu Chính phủ trị giá 9,6 ngàn tỉ đồng, bằng 0,72% tổng giá trị trái phiếu đã phát hành trong kì (1.332 ngàn tỉ), Bảng 4.4.
(6) Tỉ lệ bội chi bình quân 2016 – 2020 là 3,46% GDP, Bảng 4.3 đạt mục tiêu của Quốc hội đặt ra là không quá 3,9% GDP tại Nghị quyết số 25/2016/QH14 Tổng nợ công trong cả giai đoạn luôn thấp hơn trần nợ công 65% GDP, nợ của Chính phủ thấp hơn 54% GDP như Quốc hội yêu cầu, nợ nước ngoài của quốc gia dưới 50% GDP như Nghị quyết của Quốc hội.
(7) Thanh toán đầy đủ nợ gốc và nợ lãi đến hạn, bảo đảm uy tín quốc gia.
(8) Công tác quản lý phát hành trái phiếu được tiếp tục hoàn thiện, thị trường trái phiếu có bước phát triển.
(9) Công tác thanh tra, kiểm tra, kế toán nợ công và công khai thông tin về nợ công được đẩy mạnh.
(10) Hệ số tín nhiệm tài chính quốc gia được cải thiện Tháng 4/2019 S&P nâng mức tín nhiệm từ B1 lên BB triển vọng ổn định và tháng 5/2021 lên mức BB triển vọng tích cực Tháng 8/2018 Moody’s nâng lên bậc Ba triển vọng ổn định và tháng 4/2021 lên Ba3 triển vọng tích cực Tháng 5/2018 Fitch nâng lên mức BB triển vọng ổn định và tháng 3/2021 lên mức BB triển vọng tích cực.
(1) Các chỉ tiêu trần nợ công 65% GDP, nợ của Chính phủ dưới 54% GDP, nợ nước ngoài của quốc gia dưới 50% GDP chưa đủ cơ sở khoa học và thực tế, cần phải được rà soát và hoàn thiện.
(2) Theo Mô hình tăng trưởng kinh tế khi sử dụng nợ công, vay nợ mới trả nợ gốc cũ, thì tổng nợ công sẽ không ngừng tăng lên, tức Sàn bội chi sẽ chịu áp lực gia tăng Vì vậy yêu cầu “giảm mạnh bội chi ngân sách nhà nước” của Nghị quyết 25/2016/QH14 có khả năng xung đột với yêu cầu bội chi phải đóng góp vào tăng trưởng kinh tế (bội chi chỉ sử dụng cho đầu tư phát triển, không dùng cho chi thường xuyên), tức là xung đột với yêu6 cầu bội chi phải nằm trong Tam giác bội chi khả thi, bền vững, vì khi bội chi thấp gần Sàn bội chi thì bội chi sẽ không đóng góp vào gia tăng GDP, còn khi bội chi thấp dưới Sàn bội chi, thì vay để bội chi sẽ không đủ trả nợ lãi đến hạn, buộc phải giảm chi đầu tư từ ngân sách hoặc giảm chi ngân sách không đầu tư, ảnh hưởng đến hoạt động của hệ thống chính quyền và an sinh xã hội Cần chuyển từ tư duy: bội chi càng ít, nợ công càng ít càng tốt, sang tư duy: bội chi hợp lý, nợ công bền vững.
(3) Luật Quản lý nợ công quy định nợ công chỉ chi cho đầu tư phát triển, không dùng cho chi thường xuyên, song khi đất nước có thiên tai, dịch bệnh lớn kéo dài, gây hậu quả nghiêm trọng, sẽ xuất hiện nhu cầu Chính phủ phải hỗ trợ phòng chống thiên tai, dịch bệnh, hỗ trợ người dân, người lao động và doanh nghiệp có thu nhập tối thiểu và duy trì được năng lực sản xuất kinh doanh Kinh nghiệm quốc tế cho thấy nhu cầu chi từ ngân sách cho các yêu cầu này là rất lớn và họ đều phải sử dụng nợ công để chi Luật Quản lý nợ công hiện nay không cho phép sử dụng nợ công cho mục đích này đã làm chậm việc quyết định các gói cứu trợ đủ lớn và kịp thời, một hậu quả là tăng trưởng kinh tế 2021 thấp hơn 2020 và 2019.
(4) Trong khi Việt Nam rất thiếu vốn để phát triển hạ tầng, kinh tế và xã hội thì nguồn vốn ODA và vay ưu đãi đã ký kết lại không sử dụng hết Kế hoạch rút vốn ODA và ưu đãi nước ngoài giai đoạn 2016 – 2020 đã được Quốc hội thông qua là khoảng 25,6 tỉ USD, song giải ngân chỉ đạt 14,96 tỉ USD, chỉ bằng 58,4% kế hoạch và so với giải ngân giai đoạn 2011 – 2015 chỉ bằng 70% Một lí do cơ bản của tình hình này là không có vốn đối ứng được bố trí từ ngân sách Tuy nhiên không ai, không tổ chức nào chịu trách nhiệm về để lãng phí hơn 40% vốn ưu đãi đã được kí kết.
(5) Thị trường trái phiếu Chính phủ trong nước phát triển còn thấp: quy mô tổng dư nợ trái phiếu Chính phủ năm 2020 khoảng 1,78 triệu tỉ đồng bằng 28% GDP, thấp hơn đáng kể so với nhiều nước (ở Trung Quốc là 55% GDP, Hàn Quốc là 42%, Singapore là 36%), quy mô giao dịch thị trường thứ cấp nhỏ, chưa ổn định.
(6) Việc quản lý, giám sát các khoản vay về cho vay lại, bảo lãnh của Chính phủ còn khó khăn do các quy định của pháp luật chưa đồng bộ.
(7) Năng lực quản lý nợ của chính quyền địa phương còn hạn chế do sự phối hợp giữa Sở Kế hoạch và đầu tư và Sở Tài chính còn chưa tốt, trong Sở Tài chính chưa có bộ phận chuyên trách quản lý nợ công.
Kiến nghị 4 nhóm giải pháp đồng bộ nâng cao tăng trưởng kinh tế, tăng thu ngân sách và đảm bảo an toàn tài chính quốc gia khi sử dụng nợ công ở Việt Nam giai đoạn
Trên cơ sở Mô hình tăng trưởng kinh tế khi sử dụng nợ công, vay nợ mới trả nợ cũ, từ 6 bài học qua quản lý nợ công ở Mỹ và Nhật Bản, kinh nghiệm 88 nước sử dụng nợ công trong phòng chống đại dịch Covid – 19 và phục hồi kinh tế và đánh giá các cơ sở pháp lí về quản lý nợ công và tình hình quản lý nợ công ở Việt Nam, tác giả kiến nghị 4 nhóm giải pháp đồng bộ, bao gồm 14 giải pháp cụ thể nhằm nâng cao tăng trưởng kinh tế, tăng thu ngân sách và đảm bảo an toàn tài chính quốc gia khi sử dụng nợ công ở Việt Nam giai đoạn 2022 – 2030 như sau:
4.4.1 Nhóm giải pháp liên quan trực tiếp đến sử dụng nợ công
(1) Sửa đổi Luật Quản lý nợ công theo hướng bổ sung một mục đích sử dụng nợ công mới là bù đắp bội chi của ngân sách trung ương cho việc phòng chống thiên tai, dịch bệnh quy mô lớn, ngoài kế hoạch dự phòng, gây tác hại nghiêm trọng đến kinh tế xã hội, hỗ trợ người dân có thu nhập tối thiểu, hỗ trợ các doanh nghiệp duy trì năng lực sản xuất kinh doanh, phục hồi nhanh kinh tế, ổn định xã hội sau thiên tai, dịch bệnh.
(2) Sửa đổi Luật Quản lý nợ công theo hướng rà soát, Điều chỉnh và thay đổi các tiêu chí an toàn nợ công , sử dụng các tiêu chí có cơ sở khoa học và thực tiễn hơn, không làm hạn chế khả năng phát huy tác dụng của nợ công cho phát triển kinh tế xã hội nhanh hơn, bền vững hơn Không đưa ra các tiêu chí trần nợ công (Tổng nợ công/GDP), trần nợ Chính phủ (Nợ Chính phủ/GDP), trần nợ nước ngoài quốc gia (Nợ nước ngoài/GDP) mà không làm rõ cơ sở khoa học và thực tiễn của các tiêu chí này Cần chuyển từ tư duy bội chi, nợ công càng ít càng tốt sang tư duy bội chi hợp lý, nợ công bền vững.Nên tham khảo Mô hình tăng trưởng kinh tế khi sử dụng nợ công, vay nợ mới trả nợ gốc cũ để xác định Tam giác bội chi khả thi, bền vững, Tổng nợ công tới hạn để lựa chọn các8
Quỹ đạo bội chi hợp lý cho đất nước trong Tam giác bội chi khả thi, bền vững.
(3) Sửa đổi, bổ sung Luật Quản lý nợ công theo hướng xây dựng và bổ sung tiêu chí “Hiệu quả tăng thu ngân sách” cho việc lựa chọn các dự án đầu tư công phát triển kinh tế, nhất là các dự án được tài trợ bởi nợ công, bên cạnh các tiêu chí về hiệu quả kinh tế Đây là điều rất cần thiết để góp phần đảm bảo tính bền vững của sử dụng nợ công: sử dụng nợ công để thực hiện các dự án đầu tư phát triển thì phải tăng được thu ngân sách để có nguồn sau này trả nợ công Không quan tâm đến tác dụng tăng thu ngân sách của các dự án đầu tư phát triển dùng nợ công sẽ làm mất đi nền tảng để sử dụng nợ công bền vững. Thực tế đã chỉ ra là đầu tư từ ngân sách ở các địa phương khác nhau đem lại hiệu quả thu ngân sách khác nhau Ở các địa phương có mức xã hội hóa vốn đầu tư cao (Vốn đầu tư từ doanh nghiệp gấp 4 – 6 lần vốn đầu tư của nhà nước), có năng suất lao động cao (gấp 2 đến 2,5 lần năng suất lao động bình quân cả nước) thì 1 đồng chi từ ngân sách có thể đem lại thu ngân sách 2,5 – 4 đồng, trong khi hiện nay có 42/63 tỉnh tỉ lệ này < 1 Vì vậy việc lựa chọn các dự án đầu tư bằng nợ công cần có thứ tự ưu tiên hợp lý, để các dự án tăng thu ngân sách nhiều nhất cần được triển khai sớm tạo nguồn thu tăng thêm để triển khai các dự án khác ở các địa phương khác.
(4) Không ngừng nâng cao Trần Chính phủ vay thông qua đẩy mạnh phát triển thị trường vốn trong nước , tăng cường khả năng huy động vốn với trái phiếu kì hạn từ 5 năm trở lên, lãi suất phù hợp, tăng tính thanh khoản của thị trường trái phiếu, hình thành đường cong lãi suất chuẩn đối với cho vay kì hạn dưới 5 năm Nâng quy mô thị trường trái phiếu lên khoảng 40% GDP.
(5) Xác định Tổng nợ công tới hạn hằng năm và khoảng cách an toàn tổng nợ công quốc gia, dự báo các Quỹ đạo bội chi cho 10 – 15 năm tới, đề xuất kịp thời cách trả nợ gốc hợp lý
(6) Sớm chấm dứt tình trạng không sử dụng hết ngân sách đầu tư công và lãng phí nguồn vốn vay ưu đãi đã được ký kết và sử dụng đầu tư ngân sách không hiệu quả.
(7) Nâng cao năng lực và trách nhiệm của các Bộ, Ngành và địa phương trong việc vay và sử dụng nợ công, hình thành cơ quan chuyên trách quản lý nợ công chuyên nghiệp, hiện đại Ban hành các quy định về xử lý trách nhiệm của tổ chức, cá nhân vi phạm các quy định pháp luật về quản lý nợ công, sử dụng nợ công lãng phí, kém hiệu quả gây thiệt hại cho nhà nước.
4.4.2 Nhóm giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư xã hội (3 giải pháp) 9
(1) Quyết liệt thực hiện hợp tác công tư để phát triển đất nước mạnh mẽ Trong điều kiện ngân sách nhà nước có hạn hợp tác công tư là một giải pháp rất hiệu quả để giảm chi ngân sách mà dự án vẫn được triển khai, đem lại lợi ích cho đất nước, tăng thu ngân sách và đem lại lợi ích cho các nhà đầu tư Hiện nay đang diễn ra xu thế ngược lại ở Việt
Nam Nhiều dự án hợp tác công tư lại chuyển thành dự án đầu tư công Cần nghiên cứu tổng kết sâu và tham khảo kinh nghiệm quốc tế để hợp tác công tư trở thành một nguyên tắc phát triển ở Việt Nam cả trong kinh tế, văn hóa, đảm bảo an sinh xã hội.
(2) Đột phá trong việc áp dụng các thành tựu khoa học và công nghệ, nhất là của cách mạng công nghiệp 4.0, đặc biệt là trí tuệ nhân tạo Nâng cao hiệu quả hoạt động kinh tế của đất nước qua ứng dụng hiệu quả, rộng khắp các thành tựu khoa học và công nghệ, tận dụng thời cơ của cách mạng công nghệ 4.0, phát huy tối đa các lợi thế tài nguyên thiên nhiên, vị trí địa lý, lao động là việc cần đẩy mạnh quyết liệt hơn bao giờ hết. Cần thực hiện chuyển đổi sang kinh tế tuần hoàn và kinh tế số, phát huy vai trò đặc biệt của nghiên cứu và áp dụng, phổ cập hóa ứng dụng trí tuệ nhân tạo.
(3) Quyết liệt tiếp tục cải cách hành chính, thực hiện chính quyền số, ứng dụng trí tuệ nhân tạo để nâng cao hiệu quả sản xuất kinh doanh, nâng cao mức tín nhiệm tài chính quốc gia Cùng với cải cách hành chính và thực hiện quyết liệt chính quyền số, cần áp dụng mạnh mẽ, triệt để khoa học và công nghệ mới, nhất là trí tuệ nhân tạo trong quản lý kinh tế, tài chính quốc gia, quản lý hệ thống ngân hàng, doanh nghiệp để tiếp tục nâng cao hơn nữa xếp hạng tín nhiệm tài chính quốc gia, thuộc nhóm “Đủ khả năng thực hiện các cam kết tài chính”, làm cơ sở cho việc tăng thanh khoản của thị trường trái phiếu Chính phủ ở Việt Nam, với sự tham gia của các nhà đầu tư quốc tế ở mức cần thiết.
4.4.3 Nhóm giải pháp về chi ngân sách cho an sinh xã hội và phát triển xã hội bền vững
(1) Chi ngân sách cho đảm bảo an sinh xã hội phải phù hợp với năng suất lao động của đất nước và đẩy mạnh hợp tác giữa người dân, doanh nghiệp và nhà nước để chăm lo cho người cao tuổi Vay nợ để chi cho an sinh xã hội có ý nghĩa nhân văn rất cao song phải đảm bảo tính bền vững của phát triển Do bản chất nguồn trả nợ của Chính phủ là từ thu ngân sách nên cần dành nợ vay chủ yếu cho đầu tư phát triển kinh tế, cùng các giải pháp khác tăng thu ngân sách Mức độ chi cho an sinh xã hội phải phù hợp với năng suất lao động của đất nước và trên cơ sở hợp tác giữa người lao động, doanh nghiệp và nhà0 nước Cần nâng cao tỉ lệ bảo hiểm xã hội, giám sát hoạt động và hiệu quả của các quỹ bảo hiểm xã hội để nhà nước không phải chịu áp lực bội chi cho mục đích an sinh xã hội.
(2) Cần chăm lo đặc biệt, hỗ trợ phát triển gia đình hạnh phúc, giữ vững tỉ suất sinh thay thế lâu dài Nền tảng kinh tế cơ bản, lâu dài cho sử dụng nợ công hiệu quả, bền vững là phải đảm bảo sự đồng bộ các yếu tố đầu vào của nền kinh tế để GDP tăng trưởng liên tục, hợp lý, bền vững, làm cơ sở cho thu ngân sách tăng liên tục, bền vững Bài học rút ra từ sử dụng nợ công ở Nhật Bản và Mỹ là phải đảm bảo lao động của đất nước đươc tái tạo đầy đủ, làm cơ sở cho phát huy các yếu tố khác: Chi ngân sách, vốn đầu tư xã hội, đất đai, hạ tầng kĩ thuật, khoa học và công nghệ, thị trường quốc tế để kinh tế tăng trưởng liên tục, bền vững Chính sách xã hội, đặc biệt là chính sách chăm lo cho phát triển các gia đình và nuôi dưỡng chăm sóc trẻ em, nhà ở, giáo dục, y tế, kết nối các thế hệ, đảm bảo việc làm cho phụ nữ sau sinh có tính chất quyết định Việc duy trì tỉ suất sinh thay thế là điều kiện tiên quyết để đất nước phát triển bền vững và sử dụng hiệu quả nợ công lâu dài.
4.4.4 Nhóm giải pháp về giám sát 2 chỉ số cốt lõi của phát triển đất nước bền vững
(1) Giám sát hằng năm tiêu chí tăng năng suất lao động của 63 tỉnh, thành phố, các ngành và cả nước Tăng năng suất lao động là một trong những đòi hỏi cơ bản nhất để phát triển bền vững ở cấp quốc gia, mỗi địa phương và mỗi doanh nghiệp Vì thế cần giám sát chỉ số phát triển này hằng năm, công bố công khai để thu hút sự quan tâm của toàn xã hội vào việc không ngừng tăng năng suất lao động, cảnh báo sớm nguy cơ phát triển trì trệ ở các ngành và các địa phương.
