GIỚI THIỆU ĐỀ TÀI
Nợ công là một phần rất quan trọng trong nền kinh tế, ảnh hưởng trực tiếp đến cán cân thanh toán vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia Theo IMF nợ công được định nghĩa là tổng nợ hay tổng các nghĩa vụ nợ liên quan đến các công cụ nợ của khu vực công Về bản chất, nợ công là những khoản vay để trang trải việc thâm hụt ngân sách.
Do đó, việc đánh giá tính bền vững của nợ công đóng vai trò quan trọng Tính bền vững của nợ công là việc xem xét nợ công của quốc gia có đang nằm trong ngưỡng an toàn hay vượt ngưỡng an toàn tại một thời điểm hay giai đoạn nào đó.
Trong lịch sử, trên thế giới đã chứng kiến nhiều cuộc khủng hoảng nợ công của các quốc gia Có thể kể đến như:
• Cuộc khủng hoảng nợ công tại Mỹ Latin (1980 – 1990)
• Khủng hoảng tài chính châu Á (1997 – 1999)
• Khủng khoảng nợ công ở châu Âu Điểm chung của các cuộc khủng hoảng nợ công chính là sự ảnh hưởng nặng nề đến các nền kinh tế Chính phủ các nước đối mặt với nguy cơ vỡ nợ, từ đó ảnh hưởng nặng nề đến việc thu chi ngân sách nhà nước và cả nền kinh tế, buộc các quốc gia phải thay đổi chính sách điều hành kinh tế.
Việc đánh giá tính an toàn của nợ công không chỉ dựa vào tỷ lệ Nợ công/GDP mà hơn hết còn cần xét cả toàn cảnh nền kinh tế và xã hội của quốc gia.
MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU
Mục tiêu của bài nghiên cứu là đánh giá tình hình nợ công của Việt Nam trong giai đoạn 2010 – 2019, nhằm rút ra những nhận định về thực trạng nợ công, những nguyên nhân ảnh hưởng đến sự bền vững của nợ công, đánh giá tính bền vững của nợ công và đưa ra một số khuyến nghị cho tương lai.
• Xem xét tính bền vững của nợ công Việt Nam trong giai đoạn 2010 – 2019 thông qua các mô hình và chỉ tiêu.
• Từ kết quả phân tích, đánh giá xem liệu nợ công của Việt Nam trong giai đoạn 2010 – 2019 có nằm trong ngưỡng an toàn và các nguyên nhân tác động đến tính bền vững của nợ công Việt Nam.
• Từ các xu hướng diễn biến và các yếu tố có tác động lớn đến tính bền vững nợ côngViệt Nam, tìm ra các giải pháp để có thể duy trì sự bền vững của nợ công Việt Nam trong tương lai.
CÂU HỎI NGHIÊN CỨU
Từ mục tiêu tổng quát và các mục tiêu cụ thể, tác giả đặt ra các câu hỏi nghiên cứu trong khuôn khổ bài viết này.
^ Câu hỏi nghiên cứu 1: Thực trạng nợ công của Việt Nam trong giai đoạn 2010 -
2019 diễn biến như thế nào? Nợ công của Việt Nam trong giai đoạn 2010 – 2019 có đang nằm trong ngưỡng bền vững hay không?
^ Câu hỏi nghiên cứu 2: Những nguyên nhân nào ảnh hưởng đến sự bền vững của nợ công Việt Nam?
^ Câu hỏi nghiên cứu 3: Những khuyến nghị nào được xem xét để duy trì tính bền vững của nợ công Việt Nam trong giai đoạn sắp tới?
PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
Đề tài khóa luận nghiên cứu sử dụng phương pháp tổng hợp, thống kê dữ liệu, so sánh và phân tích từ các nghiên cứu trước đó, các báo cáo, dữ liệu liên quan để từ đó đưa ra nhận định, đánh giá và tìm ra phương hướng để đạt mục tiêu đã đề ra.
NỘI DUNG NGHIÊN CỨU
Bài viết tập trung nghiên cứu về thực trạng nợ công của Việt Nam trong giai đoạn 2010 – 2019 cùng với tình hình diễn biến của nền kinh tế Việt Nam, qua đó đánh giá tính an toàn của nợ công Việt Nam.
Thông qua việc đánh giá tính bền vững của nợ công Việt Nam, xác định xem những nguyên nhân dẫn đến tình hình nợ công của Việt Nam trong giai đoạn 2010 –2019.
ĐÓNG GÓP CỦA ĐỀ TÀI
Đề tài khóa luận “Đánh giá tính bền vững của nợ công Việt Nam trong giai đoạn
2010 – 2019” nghiên cứu về tính an toàn của nợ công Việt Nam và từ đó đưa ra các khuyến nghị để góp phần đảm bảo nợ công của Việt Nam luôn nằm trong ngưỡng an toàn, đảm bảo nền kinh tế Việt Nam hoạt động hiệu quả thông qua việc sử dụng nợ công hợp lý.
KẾT CẤU NGHIÊN CỨU
Khóa luận được chia thành 4 chương:
> Chương mở đầu: Tổng quan nghiên cứu.
> Chương 1: Cơ sở lý thuyết về nợ công.
> Chương 2: Thực trạng nợ công Việt Nam và Đánh giá tính bền vững của nợ công Việt Nam trong giai đoạn 2010 – 2019.
> Chương 3: Một số khuyến nghị nhằm đảm bảo tính bền vững của nợ công Việt Nam.
KẾT LUẬN CHƯƠNG MỞ ĐẦU
Nội dung chính của chương mở đầu nói về lý do chọn đề tài, mục tiêu, đối tượng, nội dung nghiên cứu,…
Theo đó, mục tiêu nghiên cứu mà tác giả tập trung là xem xét nợ công Việt Nam giai đoạn 2010 – 2019 và đánh giá tính bền vững của nợ công trong giai đoạn này.
Từ mục tiêu tổng quát và mục tiêu cụ thể, tác giả đặt ra 3 câu hỏi nghiên cứu trong khuôn khổ đề tài nghiên cứu. Đối tượng nghiên cứu của đề tài là tình hình nợ công và các diễn biến của nền kinh tế Việt Nam trong giai đoạn 2010 – 2019.
Phương pháp nghiên cứu tác giả sử dụng bao gồm phương pháp tổng hợp, thống kê, so sánh và phân tích các dữ liệu, tài liệu, báo cáo liên quan.
Nội dung bài nghiên cứu tập trung vào thực trạng nợ công và tình hình kinh tế - xã hội trong giai đoạn từ năm 2010 đến năm 2019 để đánh giá tính an toàn của nợ công Việt Nam và xác định các nguyên nhân dẫn đến tình hình nợ công. Để thực hiện mục tiêu nghiên cứu và trả lời các câu hỏi, đề tài khóa luận được chia thành 4 chương.
CƠ SỞ LÝTHUYẾT VỀ NỢ CÔNG
KHÁI NIỆM NỢ CÔNG
Theo hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính (Debt Management and
Financial Analysis System) của Diễn đàn Thương mại và Phát triển Liên Hiệp Quốc
(United Nations Conference on Trade and Development) thì nợ công bao gồm cả nghĩa vụ nợ của Ngân hàng trung ương và các tất cả các tổ chức trực thuộc Chính phủ như doanh nghiệp nhà nước,…
Theo Quỹ tiền tệ thế giới (IMF)(2011) nợ công được định nghĩa là tổng nợ hay tổng các nghĩa vụ nợ liên quan đến các công cụ nợ của khu vực công.
> Các công cụ nợ bao gồm:
• Quyền rút vốn đặc biệt (Special Drawing Rights – SDRs)
• Các quỹ bảo hiểm, quỹ hưu trí, các quỹ phúc lợi khác.
• Các khoản phải trả khác.
> Khu vực công theo định nghĩa của IMF bao gồm:
• Khu vực Chính phủ: Chính quyền trung ương, Chính quyền địa phương
• Khu vực các tổ chức công:
• Các tổ chức phi tài chính công gồm các tổ chức và bán tổ chức tham gia chủ yếu vào trong lĩnh vực sản xuất hàng hóa dịch vụ phi tài chính, ví dụ như điện lực, viễn thông, bệnh viện, giáo dục,…
• Các tổ chức tài chính công gồm ngân hàng trung ương, các tổ chức được nhận tiền gửi (không bao gồm Ngân hàng trung ương), các tổ chức tài chính công khác.
Theo Khoản 4 Điều 3 Luật Quản lý nợ công được Quốc hội ban hành ngày 23/11/2017 và có hiệu lực từ 1/7/2018, vay là quá trình tạo ra nghĩa vụ nợ thông qua việc ký kết và thực hiện hiệp định, hợp đồng, thỏa thuận vay (sau đây gọi chung là thỏa thuận vay) hoặc phát hành công cụ nợ.
Công cụ nợ bao gồm trái phiếu, tín phiếu Kho bạc, công trái xây dựng Tổ quốc làm phát sinh nghĩa vụ nợ.
Theo Khoản 2 Điều 1 Luật Quản lý nợ công, nợ công bao gồm nợ Chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh, nợ chính quyền địa phương.
Theo các Khoản 1,2,3 Điều 3 Luật Quản lý nợ công định nghĩa như sau:
• Nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ.
• Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ do doanh nghiệp, ngân hàng chính sách của Nhà nước vay được Chính phủ bảo lãnh.
• Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ phát sinh do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh vay.
Qua khái niệm nợ công của Chính phủ và IMF, nợ công là các khoản nợ và nghĩa vụ nợ của Chính phủ Tuy nhiên định nghĩa của IMF mang tính rộng hơn khi không chỉ nói đến các khoản nợ của chính quyền các cấp từ trung ương đến địa phương mà còn bao gồm cả các tổ chức công Do đó, nợ công tính theo IMF sẽ lớn hơn mức nợ công màChính phủ công bố.
PHÂN LOẠI NỢ CÔNG
1.2.1 Theo thời hạn trả nợ
Theo cách phân loại này, nợ công được chia thành nợ ngắn hạn và nợ dài hạn.
World Bank định nghĩa nợ ngắn hạn là những khoản vay có kỳ hạn dưới một năm.
Nợ dài hạn theo định nghĩa của World Bank là những khoản vay có kỳ hạn trên một năm.
Nợ công theo cách phân loại này gồm nợ trong nước và nợ nước ngoài.
Theo IMF, nợ trong nước là tổng các nghĩa vụ trả nợ giữa các tổ chức, cá nhân trong cùng một nền kinh tế.
Theo định nghĩa của IMF tổng các nghĩa vụ nợ giữa các tổ chức, cá nhân không không trong cùng một nền kinh tế gọi là nợ nước ngoài.
1.2.3 Theo Luật Quản lý nợ công 2017
Theo cách phân loại này, nợ công bao gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương.
> Nợ Chính phủ bao gồm:
• Nợ do Chính phủ phát hành công cụ nợ
• Nợ do Chính phủ ký kết thỏa thuận vay trong nước, nước ngoài
• Nợ của ngân sách trung ương vay từ quỹ dự trữ tài chính của Nhà nước, ngân quỹ nhà nước, quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách.
> Nợ được Chính phủ bảo lãnh bao gồm:
• Nợ của doanh nghiệp được Chính phủ bảo lãnh
• Nợ của ngân hàng chính sách của Nhà nước được Chính phủ bão lãnh.
> Nợ của chính quyền địa phương bao gồm:
• Nợ do phát hành trái phiếu chính quyền địa phương
• Nợ do vay lại vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài
• Nợ của ngân sách địa phương vay từ ngân hàng chính sách của Nhà nước, quỹ dự trữ tài chính cấp tỉnh, ngân quỹ nhà nước và vay khác theo quy định của pháp luật về ngân sách nhà nước.
NHỮNG NGUYÊN NHÂN GÂY RA RỦI RO NỢ CÔNG
1.3.1 Tình hình tăng trưởng kinh tế
Về bản chất, nợ công là các khoản vay nợ của Chính phủ với mục đích để hỗ trợ phát triển nền kinh tế Do đó, giữa nợ công và tình hình kinh tế có mối quan hệ mật thiết với nhau Tình trạng kinh tế không ổn định sẽ ảnh hưởng đến nợ công và tình hình chi trả nợ công.
Theo nghiên cứu của Gill và Pinto (2005), nợ công và tăng trưởng kinh tế có mối quan hệ, thông qua ba tác động sau:
❖Lý thuyết “Debt overhang”: Krugman (1988) và Sachs (1990) cho rằng nếu nợ trong tương lai của một quốc gia vượt quá khả năng chi trả của quốc gia đó thì sẽ kìm hãm đầu tư, qua đó kìm hãm tăng trưởng Cụ thể, khi khoản nợ của một quốc gia ngày càng tăng sẽ làm cho các nhà đầu tư tư nhân lo ngại về khả năng Chính phủ sẽ tăng thuế để có tiền trang trải nợ nần Đồng thời, khi một quốc gia chìm trong nợ nần có thể làm cho nền kinh tế vĩ mô của quốc gia đó rơi vào tình trạng mất ổn định Hai điều này sẽ làm giảm lợi nhuận kỳ vọng của nhà đầu tư, lợi nhuận giảm làm giảm đầu tư, đầu tư giảm sẽ làm cho tốc độ tăng trưởng chậm lại.
❖Lý thuyết “Fiscal space”: gánh nặng nợ nần sẽ tạo áp lực lên ngân sách của Chính phủ, từ đó có thể làm giảm chi tiêu và đầu tư của Chính phủ, kết quả là làm giảm tốc độ tăng trưởng kinh tế.
❖Lý thuyết “Crơwding out”: Việc vay nợ để tài trợ cho thâm hụt ngân sách có thể làm tăng lãi suất thực và làm giảm niềm tin của các nhà đầu tư và các chủ nợ tư nhân sẽ có xu hướng nắm giữ các trái phiếu chính phủ an toàn và có suất sinh lời cao.
Tình hình kinh tế và nợ công có tác động qua lại với nhau Khi nền kinh tế của quốc gia không ổn định buộc Chính phủ cần đưa ra các giải pháp để tăng hiệu suất đầu tư, một giải pháp là đi vay nợ nước ngoài Điều này tác động trực tiếp đến nợ công, làm gánh nặng nợ của quốc gia tăng và thâm hụt ngân sách Để tài trợ cho thâm hụt, Chính phủ thực hiện tăng nguồn thu ngân sách sẽ làm ảnh hưởng trực tiếp đến các cá nhân và các doanh nghiệp trong nền kinh tế.
Khi một quốc gia đi vay nợ để bù đắp cho thâm hụt ngân sách, rủi ro đầu tiên xuất hiện là khả năng thanh toán trong tương lai Điều này được xem xét dựa khối lượng nợ so với xuất khẩu (đối với nợ nước ngoài) hoặc thu ngân sách chính phủ Chính phủ được xem là có khả năng thanh toán tốt nếu giá trị chiết khấu của thặng dư ngân sách trong tương lai lớn hơn hoặc bằng hiện giá của nợ công Đối với nợ nước ngoài, do vay bằng ngoại tệ do đó sẽ cần có nguồn ngoại tệ để chi trả mà nguồn ngoại tệ này chủ yếu đến từ thặng dư cán cân thanh toán, trong đó chủ yếu là thặng dư cán cân thương mại Vì vậy, chính phủ được xem là có khả năng thanh toán nợ nước ngoài tốt nếu giá trị chiết khấu của thặng dư cán cân thương mại trong tương lai lớn hơn hoặc bằng hiện giá của nợ nước ngoài Điều đó dẫn đến khi cán cân thương mai bị thâm hụt, nguồn thu ngân sách không đủ bù cho đắp cho chi ngân sách gây thâm hụt ngân sách, Chính phủ cần đi vay nợ, làm tăng số lượng nợ công.
Ví dụ: khoản nợ công đầu tiên xuất phát tại thời điểm t - 1, ký hiệu là B t-1 , khi đó ràng buộc ngân sách thời kì t sẽ được biểu diễn bằng phương trình:
G t + r t B t-1 = T t + M t (1.1) Trong đó: G t : chi tiêu Chính phủ r t B t-1 : dư nợ phải trả
T t : thu ngân sách Chính phủ
LB t = B t — B t-1 : khoản nợ công vay thêm
Biến đổi phương trình (1), ta có:
T t — G t = r t B t-1 — LB t (1.2) Phương trình (1.2) biểu diễn cán cân ngân sách vào thời điểm t Nếu thặng dư ngân sách càng nhỏ chứng tỏ Chính phủ đang phải vay nợ nhiều hơn với tốc độ vay nợ là r t = B ^ — B-1 Để đảm bảo thặng dư ngân sách có thể chi trả các khoản nợ hiện tại và
B t-! không vay thêm nợ mới đồng nghĩa với việc giữ cho &B t ít nhất bằng 0 hoặc nhỏ hơn 0.
Phương trình (1.3) cho thấy một trong những nguyên tắc quan trọng trong quản lý nợ công là “nợ công hôm nay phải được tài trợ bằng thặng dư ngân sách ngày mai”. Thâm hụt ngân sách kéo dài không những không đảm bảo khả năng chi trả các khoản nợ công hiện tại mà còn dẫn tới nguy cơ nợ công tăng lên do Chính phủ phải vay nợ mới để chi trả nợ cũ.
Nếu tỉ lệ nợ nước ngoài trong cơ cấu nợ công của một quốc gia cao cũng sẽ dẫn đến rủi ro về khả năng thanh toán lớn hơn Do nguồn ngoại tệ để thanh toán nợ nước ngoài đến chủ yếu từ cán cân thương mại nên bất ký một thay đổi nào trong tỉ giá giữa đồng nội tệ và đồng ngoại tệ cũng có thể ảnh hưởng đến cán cân thương mại Ví dụ việc định giá đồng nội tệ quá cao sẽ làm cho hàng hoá trong nước tính theo nội tệ đắt hơn tương đối so với hàng hoá tính theo ngoại tệ do đó sẽ làm giảm sức cạnh tranh và giảm xuất khẩu, tăng nhập khẩu dẫn đến thâm hụt cán cân thương mại.
1.3.3 Tính thanh khoản của nợ công
Ngoài rủi ro thanh toán, nợ công của một quốc gia còn phải đối mặt với rủi ro thanh khoản Rủi ro thanh khoản thường được định nghĩa là khả năng trả nợ của một quốc gia dựa trên khả năng thanh toán các khoản nợ ở một thời điểm Một quốc gia có thể có khả năng thanh toán rất tốt, tuy nhiên đó là xem xét trong một khoảng thời gian dài, trong một thời điểm nào đó, quốc gia hoàn toàn có thể xảy ra rủi ro thanh khoản và khi đó làm mất khả năng thanh toán của quốc gia Khi rủi ro thanh khoản xuất hiện có thể làm cho thị trường tài chính mất niềm tin vào khả năng trả nợ của quốc gia, do đó, quốc gia này sẽ khó có thể tiếp cận các nguồn tài chính trong ngắn hạn để trả nợ hoặc có thể sẽ phải chấp nhận lãi suất rất cao Vì vậy, rủi ro thanh khoản có thể sẽ dẫn đến rủi ro thanh toán đối với bất kỳ quốc gia nào. Để đo lường tính thanh khoản, thường sử dụng tỉ lệ nợ ngắn hạn so với dự trữ tiển mặt của chính phủ Theo Manasse và Roubini (2005), khi tỉ lệ nợ ngắn hạn vượt quá 130% so với dự trữ của chính phủ, quốc gia có thể đối mặt với rủi ro thanh khoản Nợ công bao gồm nợ trong nước và nợ nước ngoài Trong đó, để thanh toán nợ trong nước trong ngắn hạn, chính phủ có thể tăng cung tiền và chấp nhận lạm phát Tuy nhiên, đối với nợ nước ngoài, do không chủ động được về nguồn ngoại tệ nên rủi ro thanh khoản chủ yếu là do nợ nước ngoài Ngoài ra, nếu cơ cấu nợ ngắn hạn trong tổng nợ công cao cũng có thể dẫn đến rủi ro thanh khoản.
Như vậy, để hạn chế rủi ro thanh khoản, chính phủ phải có uy tín vay nợ tốt và nguồn dự trữ ngoại hối lớn.
1.3.4 Các bất ổn vĩ mô
Ngoài các nguyên nhân nêu trên, các nguyên nhân từ các biến số vĩ mô đều có thể có tác động lên nợ công, bao gồm: tốc độ tăng trưởng GDP, nguồn thu ngân sách nhà nước, tỷ giá và lạm phát.
Ngoài các rủi ro nêu trên, rủi ro cũng có thể xuất hiện do sự bất ổn vĩ mô, điều này thể hiện qua các biến số vĩ mô cơ bản.
Cụ thể, các quốc gia có tỉ lệ nợ công cao thường là các quốc gia đang phát triển hoặc mới nổi, có trường hợp là các quốc gia phát triển Nhưng điểm chung là tại các quốc gia này, chính phủ đóng vai trò quan trọng trong thúc đẩy kinh tế Điều này dẫn đến ngân sách chính phủ tại các quốc gia này thường bị thâm hụt và chính phủ phải vay nợ để bù đắp cho khoản thâm hụt này Khi ngân sách càng thâm hụt, chính phủ càng phải vay nhiều hơn để bù đắp sự thâm hụt này Để có thể tiếp tục vay nợ, chính phủ cần phải tạo được lòng tin đối với các chủ nợ, một trong những cách thể hiện tốt nhất là sự phát triển tích cực của nền kinh tế Do đó, nếu tốc độ tăng trưởng suy giảm hoặc tăng trưởng âm đều sẽ ảnh hưởng đến khả năng vay nợ tiếp tục của các quốc gia này.
Nguồn thu ngân sách cũng có ảnh hưởng trực tiếp đối với khả năng trả nợ Tăng nguồn thu ngân sách sẽ làm giảm thâm hụt ngân sách và qua đó giảm nợ công cũng như tạo nguồn để trả nợ Tuy nhiên, bất kỳ biện pháp nhằm tăng nguồn thu ngân sách chủ yếu đến từ việc tăng thuế, điều đó có thể dẫn tới những bất bình trong xã hội và gây nên những bất ổn.
ĐÁNH GIÁ TÍNH BỀN VỮNG CỦA NỢ CÔNG
1.4.1 Định nghĩa tính bền vững của nợ công
Theo Quỹ Tiền tệ Thế giới (IMF), nợ công của một quốc gia được xem là bền vững nếu Chính phủ có thể đáp ứng tất cả các nghĩa vụ thanh toán hiện tại và trong tương lai mà không cần hỗ trợ tài chính đặc biệt hoặc rơi vào tình trạng vỡ nợ. Để đánh giá tính bền vững của nợ công, các nhà phân tích xem xét liệu các chính sách cần thiết để ổn định nợ có khả thi và phù hợp với việc duy trì tiềm năng tăng trưởng hoặc tiến độ phát triển hay không Khi các quốc gia vay nợ từ thị trường tài chính, rủi ro liên quan đến tái cấp vốn cũng rất quan trọng Để đánh giá đúng mức độ bền vững về nợ của một quốc gia, điều quan trọng là phải bao gồm tất cả các loại nợ có khả năng gây rủi ro cho tài chính công của quốc gia.
1.4.2 Đánh giá nợ công Việt Nam theo quy định về ngưỡng bảo đảm an toàn nợ công
Dựa vào tình hình kinh tế, Chính phủ đã ra các văn bản quy định về mức ngưỡng an toàn nợ công của Việt Nam theo chiến lược 5 năm và 10 năm.
Theo Quyết định số 958/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011 – 2020 vả tầm nhìn đến năm 2030, trong đó quy định rõ về các mức trần và ngưỡng đảm bảo an toàn nợ công của Việt Nam Quy định cụ thể được tổng hợp ở bảng 1.1 dưới đây.
Bảng 1.1 Các chỉ tiêu an toàn nợ công Việt Nam Các chỉ tiêu an toàn nợ công Giai đoạn 2011 – 2020 Đến năm 2030
Nợ công so với GDP 65% 60%
Nợ Chính phủ so với GDP 55% 50%
Nợ nước ngoài của quốc gia so với
Cơ cấu nợ nước ngoài trong tổng dư nợ của Chính phủ 50% -
Tổng nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của
Chính phủ so với thu NSNN 25% -
Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia so với kim ngạch xuất khẩu 25% -
(Nguồn: Tổng hợp từ Quyết định số 958/QĐ-TTg) Đến năm 2016, Quốc hội ra Nghị quyết số 25/2016/QH14 về Kế hoạch tài chính
5 năm giai đoạn 2016 – 2020 có sửa đổi về chỉ tiêu Nợ Chính phủ so với GDP Theo đó, điều chỉnh ngưỡng đảm bảo an toàn của chỉ tiêu Nợ Chính phủ so với GDP từ 55% xuống còn 54%.
1.4.3 Đánh giá theo tiêu chuẩn của IMF và WB Để đánh giá tác động của chất lượng chính sách và thế chế của một quốc gia có thu nhập thấp (Low income countries - LICs) trong việc hỗ trợ cho sự phát triển bền vững và giảm đói nghèo, từ giữa thập niên 1970, WB đã xây dựng công cụ CPIA để đánh giá điều này Theo thời gian, công cụ này liên tục được cải thiện dựa theo kinh nghiệm thực tế của các quốc gia và thay đổi trong cách đánh giá về sự phát triển Hàng năm, WB sẽ đánh giá chỉ số CPIA của các quốc gia dựa trên 16 lĩnh vực được phân thành 4 nhóm Giá trị của chỉ số CPIA dao động từ 1 đến 6 và tuỳ theo kết quả chỉ số CPIA, các quốc gia sẽ được phân vào nhóm các quốc gia có chất lượng chính sách thấp, trung bình hoặc cao (Xem bảng 1.2)
Bảng 1.2 Phân loại các quốc gia theo chỉ số CPIA
Chất lượng chính sách Thấp Trung bình Cao
Dựa trên kết quả đánh giá, rủi ro nợ công của các nước sẽ được phân vào một trong bốn nhóm: rủi ro thấp, rủi ro trung bình, rủi ro cao và khủng hoảng nợ (xem bảng 1.3).
Bảng 1.3 Phân loại rủi ro nợ công của các quốc gia
Rủi ro thấp Toàn bộ các chỉ tiêu nợ công của quốc gia trong mọi kịch bản đều thấp hơn so với ngưỡng đề ra.
Các chỉ tiêu nợ công theo kịch bản chính thấp hơn so với ngưỡng đề ra Tuy nhiên, kiểm tra sức chịu đựng cho thấy các ngưỡng có thể bị vi phạm nếu có những cú sốc từ bên ngoài hoặc những thay đổi trong chính sách kinh tế vĩ mô.
Rủi ro cao Các chỉ tiêu nợ theo kịch bản cơ sở chính đều cao hơn so với ngưỡng đề ra.
Khủng hoảng nợ Các chỉ tiêu về khối lượng nợ và nghĩa vụ trả nợ hiện tại cao hơn rất nhiều so với ngưỡng đề ra.
1.4.4 Mô hình đánh giá Debt Sustainability Analysis (DSA) Để hỗ trợ các quốc gia trong việc giám sát các chính sách tài chính tiền tệ đồng thời đề ra các chính sách vay nợ phù hợp, tránh ảnh hưởng đến sự phát triển bền vững của quốc gia mình Từ năm 2002, IMF đã xây dựng một chương trình Debt Sustainability Analysis (DSA) nhằm đánh giá tính bền vững của nợ công của các quốc gia thành viên.
Công cụ này được xây dựng nhằm đạt được ba mục tiêu chính:
• Đánh giá tình hình mức độ vay nợ hiện tại của các quốc gia thành viên và các khoản vay có thể phát sinh trong tương lai cũng như khả năng thực hiện các nghĩa vụ trả nợ hiện tại và tương lai dựa trên các yếu tố như cơ cấu thời hạn vay nợ ngắn han hay dài hạn, cơ cấu lãi suất vay thả nổi hay cố định, cơ cấu chủ nợ, giá trị danh nghĩa và hiện giá của khoản vay,…
• Tìm ra các rủi ro trong cơ cấu nợ công và đánh giá chất lượng chính sách nhằm tìm ra, sửa chữa những sai lầm trong chính sách trước khi nó dẫn đến rủi ro thanh toán của các nước thành viên.
• Tìm ra hướng phát triển bền vững cho các nước gặp khủng hoảng nợ công.
Dựa trên cấu trúc chủ thể vay nợ, IMF xây dựng DSA gồm hai thành phần chính, tương ứng với hai chức năng chính: đánh giá tính bền vững của nợ công và đánh giá tính bền vững của nợ nước ngoài Tuy nhiên, để thực hiện hai đánh giá này đều cần xây dựng một kịch bản cơ sở dựa trên các biến vĩ mô chính như tăng trưởng GDP, lạm phát,… và các chính sách cũng như mục tiêu của chính phủ Ngoài ra, còn cần xây dựng các kịch bản khác dựa trên kịch bản cơ sở để đánh giá xu hướng của nợ, sự phát triển kinh tế và gánh nặng nợ trong tương lai Với mỗi kịch bản, một hệ thống các chỉ số liên quan sẽ được tính toán và so sánh với các ngưỡng dự báo do IMF thiết lập Việc đánh giá toàn diện các kịch bản có thể xảy ra sẽ giúp đo lường hết được các rủi ro của nợ công, từ đó xếp hạng mức độ rủi ro.
Dựa theo đặc điểm cụ thể và mức độ phát triển kinh tế cũng như chiến lược điều hành chính sách của các quốc gia thành viên, DSA được xây dựng thành hai công cụ riêng cho nhóm các nước có thu nhập thấp và nhóm các nước có đủ năng lực tiếp cận thị trường vốn quốc tế (Market Access Countries – MACs) Trước năm 2016, IMF sử dụng công cụ dành cho các nước có thu nhập thấp để đánh giá tính bền vững nợ công Việt Nam Tuy nhiên từ năm 2016 cùng với việc trở thành nước thu nhập trung bình, Việt Nam được xếp vào nhóm các nước có đủ năng lực tiếp cận thị trường vốn quốc tế Do đó, hiện IMF sử dụng công cụ dành cho các nước có đủ năng lực tiếp cận thị trường vốn quốc tế để đánh giá tính bền vững của nợ công Việt Nam.
MỘT SỐ NGUYÊN CỨU LIÊN QUAN
4- Nghiên cứu của Marek Dabrowski năm 2014: “Factors Determining a ‘Safe’ Level of Public Debt”.
Trong nghiên cứu này, tác giả đánh giá tác động của các yếu tố tài khóa vĩ mô đến mức độ an toàn nợ công Qua kết quả nghiên cứu, tác giả rút ra nhận xét mức độ an toàn nợ công của quốc gia phụ thuộc vào tình hình vĩ mô, các chính sách điều hành của Chính phủ và các đánh giá về rủi ro nợ công trong tương lai của quốc gia đó và các yếu tố đối với mỗi quốc gia có mức độ ảnh hưởng khác nhau.
5- Nghiên cứu của Hoàng Ngọc Âu năm 2018: “Quản lý nợ công ở Việt Nam trong hội nhập quốc tế”.
Tác giả nghiên cứu về tình trạng quản lý nợ công của Việt Nam trong hội nhập quốc tế Tác giả cho rằng quản lý hiệu quả nợ công là vấn đề không dễ dàng giải quyết Qua đó, tác giả trình bày và xác định các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý nợ công ở Việt Nam, phân tích thực trạng nợ công giai đoạn 2006 – 2017 và đánh giá thực trạng quản lý nợ công Tác giả đánh giá nợ công Việt Nam đã đạt được những thành công nhất định, bên cạnh đó vẫn còn tồn tại các hạn chế và đưa ra một số khuyến nghị nhằm khắc phục các hạn chế.
Nghiên cứu của Đỗ Thiên Anh Tuấn năm 2014: “Các mô thức quản lý nợ công và vấn đề của Việt Nam”.
Trong bài nghiên cứu này, tác giả Đỗ Thiên Anh Tuấn xem xét các mô thức quản lý nợ công được IMF và World Bank đề xuất, lồng ghép kinh nghiệm từ các quốc gia và việc áp dụng tại Việt Nam Qua nghiên cứu, tác giả cho rằng Việt Nam còn thiếu một quy tắc mang tính chuẩn mực cho quản lý nợ công Các quy định và quy trình quản lý nợ công đã có nhưng chỉ ở giai đoạn đầu, nội dung đơn giản và còn nhiều hạn chế so với chuẩn quốc tế.
Từ một số các nghiên cứu liên quan đã được liệt kê, bài nghiên cứu “Đánh giá tính bền vững của nợ công Việt Nam trong giai đoạn 2010 – 2019” kế thừa các kết quả từ các nghiên cứu trước:
> Để đánh giá tình bền vững nợ công của một quốc gia, cần xem xét thực trạng nợ công và tình hình diễn biến của nền kinh tế, từ đó tìm ra được các yếu tố tác động đến tình hình nợ công vì mỗi quốc gia sẽ đối mặt với các rủi ro khác nhau.
> về tình hình nợ công ở Việt Nam, nghiên cứu của tác giả Đỗ Thiên Anh Tuấn
(2014) cho rằng các quy định về quản lý nợ công của Việt Nam chưa thật sự đầy đủ Tác giả thông qua bài nghiên cứu để đánh giá xem các quy định về quản lý nợ công, ngưỡng trần nợ công hiện nay của Việt Nam có hợp lý với tình hình nợ công của Việt Nam.
Qua chương 1, tác giả đã trình bày những khái niệm cơ bản về nợ công.
Nợ công có thể được phân loại theo thời hạn trả nợ thành nợ ngắn hạn (có thời hạn trả nợ dưới 1 năm) và nợ dài hạn (có thời hạn trả nợ trên 1 năm), phân loại theo khu vực địa lý thành nợ trong nước (nợ vay các tổ chức, cá nhân trong cùng nền kinh tế với nhau) và nợ nước nước ngoài (nợ vay của các tổ chức, cá nhân khác nền kinh tế với nhau) Hoặc phân loại theo Luật Quản lý nợ công 2017.
Nợ công có thể có nhiều nguyên nhân gây ra rủi ro khác nhau, trong đó có 4 nguyên nhân có thể kể đến là tình hình tăng trưởng kinh tế, khả năng thanh toán, tính thanh khoản và nguyên nhân từ bất ổn các biến số vĩ mô. Để có được cái nhìn chính xác về nợ công của một quốc gia, cần đánh giá mức độ bền vững nợ công của quốc gia đó Trong đó, có thể đánh giá theo tiêu chuẩn do WB vàIMF đề ra, theo mô hình DSA do IMF và WB xây dựng và theo quy định về ngưỡng đảm bảo an toàn nợ công.
THỰC TRẠNG NỢ CÔNG VIỆT NAM VÀ ĐÁNH GIÁ TÍNH BỀN VỮNG CỦA NỢ CÔNG VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN 2010 – 2019
THỰC TRẠNG NỢ CÔNG VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN 2010 – 2019… 21 2.2 NHỮNG NGUYÊN NHÂN GÂY RA RỦI RO NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM…
Tình hình nợ công Việt Nam qua các năm trong giai đoạn 2010 – 2019 được thể hiện qua các chỉ tiêu báo cáo của Bộ Tài chính, Ngân hàng Thế giới (World Bank) và Quỹ tiền tệ Thế giới (IMF).
Bộ Tài chính đưa ra các số liệu về nợ công của Việt Nam như nợ của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ nước ngoài của doanh nghiệp tự vay tự trả và nợ của chính quyền địa phương.
Phương pháp luận được sử dụng:
❖Phương pháp tổng hợp số liệu: Sử dụng Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính của Hội nghị về Thương mại và Phát triển của Liên Hợp quốc, Bộ Tài chính biên tập số liệu từ các khoản vay và cung cấp các báo cáo tổng hợp về tổng nợ nước ngoài của Chính phủ Trung ương, các khoản nợ được Chính phủ bảo lãnh Đối với số liệu nợ trong nước của Chính phủ được tổng hợp từ các báo cáo thống kê.
❖Quy đổi về một loại tiền chung:
• Để tạo ra một bảng tóm tắt về nợ, dữ liệu nợ cần được chuyển đổi về một loại tiền chung, có thể là đồng Đô la Mỹ (USD), hay đồng Việt Nam (VNĐ) Việc chuyển đổi được thực hiện theo các nguyên tắc sau:
• Các số liệu về nợ tại thời điểm như dư nợ được chuyển đổi bằng cách sử dụng tỷ giá chuyển đổi tại thời điểm cuối kỳ.
• Các số liệu về nợ theo thời kỳ như số trả nợ hay số rút vốn trong một thời kỳ, sẽ được chuyển đổi bằng cách sử dụng tỷ giá chuyển đổi tại thời điểm giao dịch được thực hiện.
• Tỷ giá quy đổi sử dụng cho các giao dịch được công bố một lần trong tháng Tỷ giá quy đổi hàng tháng sẽ được công bố vào một ngày hàng tháng, sử dụng cho tháng tiếp theo.
Bảng 2.1 và 2.2 thể hiện các chỉ tiêu của nợ công Việt Nam trong giai đoạn 2010 – 2019 Tuy rằng từng giai đoạn tổng hợp theo các chỉ tiêu khác nhau nhưng trong suốt cả giai đoạn đều thể hiện các chỉ tiêu cơ bản liên quan đến nợ công là nợ công so với tổng sản phẩm quốc dân (GDP), nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP, nợ Chính phủ so với GDP, nợ Chính phủ bão lãnh so với GDP,…
Bảng 2.1 Các chỉ tiêu về nợ công và nợ nước ngoài của Việt Nam (2010 – 2014)
1 Nợ công so với tổng sản phẩm quốc dân (GDP) (%)
2 Nợ nước ngoài so với GDP
3 Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài trung, dài hạn của quốc gia so với tổng kim ngạch xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ
4 Dư nợ Chính phủ so với
5 Dư nợ Chính phủ so với thu ngân sách (%)
6 Nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ so với thu NSNN (%)
7 Nghĩa vụ nợ dự phòng so với thu ngân sách (%)
8 Hạn mức vay thương mại nước ngoài và bảo lãnh vay nước ngoài của Chính phủ
Bảng 2.2 Các chỉ tiêu về nợ công và nợ nước ngoài của Việt Nam (2015 – 2019)
1 Nợ công so với tổng sản phẩm quốc dân (GDP)
61 63,7 61,4 58,3 55 a/ Nợ Chính phủ so với
49,2 52,7 51,7 49,9 48 b/ Nợ Chính phủ bảo lãnh so với GDP
10,9 10,3 9,1 7,9 6,7 c/ Nợ Chính quyền địa phương so với GDP
2 Nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP
3 Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia so với tổng kim ngạch xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ
4 Nghĩa vụ trả nợ của
Chính phủ so với thu
Chỉ tiêu 3 là nghĩa vụ trả nợ nước ngoài trung – dài hạn không bao gồm các khoản nợ ngắn hạn
Chỉ tiêu 4 là nghĩa vụ trả nợ trực tiếp (không bao gồm cho vay lại)
Trong bảng 2.1 và 2.2, một số chỉ tiêu được định nghĩa như sau:
^ Dư nợ là khoản tiền vay đã giải ngân nhưng chưa hoàn trả hoặc chưa được xóa nợ tại một thời điểm nhất định.
^ Nghĩa vụ nợ là các khoản gốc, lãi, phí và chi phí khác đến hạn phải trả trong một thời gian nhất định.
Qua bảng 2.1 và 2.2 có thể thấy tỷ lệ nợ công so với GDP của Việt Nam từ năm
2010 đến 2012 giảm nhưng sau đó tăng liên tục trong giai đoạn từ năm 2013 đến năm
2016, từ năm 2017 đến 2019 có xu hướng giảm Nhìn chung, tỷ lệ nợ công của Việt Nam so với GDP trong suốt giai đoạn 2010 – 2019 luôn trên mức 50%, điều này cho thấy nợ công của Việt Nam vẫn luôn ở mức khá cao so với tổng sản phẩm quốc dân.
Tỷ lệ nợ công so với GDP của Việt Nam không chỉ được tổng hợp qua Bộ Tài chính mà còn được tổng hợp qua Quỹ tiền tệ Thế giới (IMF) (xem hình 2.1).
(Nguồn: Bộ Tài chính, IMF)
Hình 2.1 Tỷ lệ nợ công Việt Nam so với GDP (2010 – 2019)
Hình 2.1 thể hiện tỷ lệ nợ công của Việt Nam so với GDP trong giai đoạn 2010 –
2019 do Bộ Tài chính và Quỹ tiển tệ thế giới tổng hợp Tỷ lệ nợ công so với GDP do Bộ Tài chính cung cấp cao hơn so với số liệu mà IMF công bố Điều này có thể lý giải do cách tính và tổng hợp các chỉ tiêu nợ công của Bộ Tài chính và IMF là khác nhau do đó các số liệu tính toán ra sẽ không hoàn toàn giống nhau Tuy vậy, qua hình 2.1 có thể thấy được xu hướng nợ công của Việt Nam theo cách tính của Bộ Tài chính hay IMF đều có sự biến động gần như tương đồng nhau Do đó, có thể thấy được xu hướng biến động của nợ công Việt Nam trong giai đoạn 2010 – 2019.
Trong các thành phần nợ cấu thành, có thể thấy thành phần nợ công chủ yếu là nợ nước ngoài (xem bảng 2.1 và bảng 2.2) Tỷ lệ nợ nước ngoài so với GDP luôn chiếm tỷ trọng khá cao, hơn 37% trong suốt giai đoạn 2010 – 2019 Điều này cho thấy việc Chính phủ cũng như doanh nghiệp sử dụng nguồn tài trợ từ nước ngoài khá nhiều, dẫn đến việc rủi ro đối mặt cao hơn vì việc vay nợ từ nước ngoài thường có rủi ro cao hơn so với việc vay trong nước.
Theo cách phân loại trong Luật quản lý nợ công 2017, thành phần nợ của Chính phủ luôn chiếm tỷ trọng cao Từ năm 2010 đến năm 2014, dựa theo chỉ tiêu Dư nợ Chính phủ so với GDP luôn hơn 39%, so với tỷ lệ nợ công trên GDP tầm khoảng 50%. Đến giai đoạn 2015 – 2019, tỷ lệ nợ Chính phủ so với GDP tăng so với giai đoạn trước đó, luôn chiếm hơn 48%.
Bảng 2.3 thể hiện các khoản vay nợ của Chính phủ qua các năm Có thể thấy, số tiền Chính phủ vay qua các năm đều tăng từ mức khoảng 889 nghìn tỷ đồng năm 2010 đến mức 2.897 nghìn tỷ đồng năm 2019 Trong đó, tỷ trọng vay nợ nước ngoài có xu hướng giảm Bắt đầu từ năm 2013, tỷ trọng nợ trong nước cao hơn nợ nước ngoài Điều này cho thấy Chính phủ đang dần dần sử dụng các nguồn tài trợ trong nước nhiều hơn thông qua việc đi vay từ các tổ chức, hay phát hành các công cụ nợ cũng như giấy tờ có giá,… Qua đó, có thể đảm bảo rủi ro hơn so với đi vay nợ nước ngoài.
Bảng 2.3 Vay nợ của Chính phủ trong giai đoạn 2010 – 2019
Tổng dư nợ Nợ nước ngoài Nợ trong nước
Theo thống kê nợ nước ngoài của Chính phủ giai đoạn 2018 – 2019, các chủ nợ chủ yếu bao gồm:
/ Các chủ nợ chính thức:
• Song phương: các quốc gia trên thế giới ví dụ như Nhật Bản, Hàn Quốc, Pháp, Đức,…
• Đa phương: các tổ chức như ADB, WB,…
^ Các chủ nợ tư nhân.
Bảng 2.4 cho biết các khoản vay nợ của các tổ chức được Chính phủ bảo lãnh.
Có thể thấy, tỷ trọng vay nợ tăng dần trong giai đoạn 2010 – 2016 và sau đó có xu hướng giảm Trong đó, có hai nguồn vay chính là vay nợ nước ngoài và vay nợ trong nước.
Bảng 2.4 Vay nợ được Chính phủ bảo lãnh trong giai đoạn 2010 – 2019
Tổng dư nợ Nợ nước ngoài Nợ trong nước
Tỷ trọng của nợ nước ngoài có xu hướng ngày càng cao hơn so với tỷ trọng của nợ trong nước Điều này cho thấy các tổ chức có sự bảo lãnh của Chính phủ vay nợ từ nước ngoài nhiều hơn là vay trong nước.
ĐÁNH GIÁ TÍNH BỀN VỮNG CỦA NỢ CÔNG VIỆT NAM TRONG
2.3.2 Đánh giá nợ công Việt Nam theo quy định về ngưỡng đảm bảo an toàn nợ công
Theo Quyết định số 958/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ và Nghị quyết số 25/2016/QH14 của Quốc hội quy định về các ngưỡng đảm bảo an toàn nợ công, tác giả tiến hành đánh giá các chỉ tiêu của nợ công Việt Nam so với các ngưỡng về quản lý nợ công theo quy định.
So sánh các chỉ tiêu nợ công với các ngưỡng bảo đảm theo quy định, các chỉ tiêu nợ công từ năm 2011 đến năm 2015 vẫn nằm trong ngưỡng an toàn Tuy vậy, chỉ tiêu nợ công so với GDP trong giai đoạn này dù vẫn nằm dưới ngưỡng quy định nhưng có xu hướng tăng, đến năm 2015 ghi nhận là 61% Cùng theo xu hướng đó, các chỉ tiêu khác cũng ghi nhận tăng dù vẫn nằm trong ngưỡng quy định (xem bảng 2.18).
Bảng 2.18 Các chỉ tiêu đánh giá nợ công Việt Nam giai đoạn 2011 – 2015
Nợ công so với GDP 65 54,9 50,8 54,5 58 61
Nợ của Chính phủ so với
Nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP 50 41,5 37,4 37,3 38,3 42
Tổng nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ so với thu NSNN 25 15,6 14,6 12,6 13,8 16,7
Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia so với kim ngạch xuất khẩu
(Nguồn: Bộ Tài chính, Quyết định số 958/QĐ-TTg) Đến năm 2016, Quốc hội ban hành Nghị quyết số 25/2016/QH14 về kế hoạch tài chính 5 năm 2016 – 2020 quy định lại các chỉ tiêu nợ công Theo đó, chỉ tiêu Nợ Chính phủ so với GDP điều chỉnh giảm ngưỡng an toàn xuống 54% còn các chỉ tiêu khác không thay đổi Tác giả tiến hành đánh giá các chỉ tiêu nợ công giai đoạn 2016 – 2019 theo quy định mới của Quốc hội.
Bảng 2.19 thể hiện các chỉ tiêu đánh giá nợ công giai đoạn 2016 – 2019 Nợ công Việt Nam vẫn trong ngưỡng an toàn mà Quốc hội quy định Các chỉ tiêu nợ công so với GDP, nợ của Chính phủ so với GDP ghi nhận cao trong các năm 2016, 2017 nhưng sau đó đã có xu hướng giảm xuống Ngược lại, các chỉ tiêu nợ nước ngoài, nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ và nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia tuy đã giảm so với năm 2017 nhưng xét theo cả giai đoạn 2016 – 2019 vẫn có xu hướng tăng.
Bảng 2.19 Các chỉ tiêu đánh giá nợ công Việt Nam giai đoạn 2016 – 2019
Nợ công so với GDP 65 63,7 61,4 58,3 55
Nợ của Chính phủ so với
Nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP 50 44,8 49 46 47,1
Tổng nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ so với thu NSNN
Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia so với kim ngạch xuất khẩu 25 3,9 6,1 7 5,9
(Nguồn: Bộ Tài chính, Nghị quyết số 25/2016/QH14)
Nhìn chung, các chỉ tiêu nợ công của Việt Nam theo các ngưỡng quy định vẫn thấp hơn. Trong cả giai đoạn có vài năm các chỉ tiêu ghi nhận khá cao, gần tiệm cận mức trần Tuy sau đó đã có xu hướng giảm xuống đáng kể vào năm 2019 nhưng vẫn cần lưu ý để điều chỉnh.
2.3.3 Đánh giá theo ngưỡng nợ phân theo chỉ số CPIA
Theo dữ liệu từ WB, chỉ số CPIA của Việt Nam cập nhật đến năm 2015 Do đó, tác giả đánh giá nợ công Việt Nam theo ngưỡng nợ theo chỉ số CPIA trong giai đoạn 2010 – 2015.
Bảng 2.20 thể hiện chỉ số CPIA của Việt Nam giai đoạn 2010 – 2015 Từ năm 2010 đến năm 2014 chỉ số CPIA đều cao hơn hoặc bằng 3,75 Theo tiêu chí phân loại của WB và IMF, Việt Nam được xếp vào quốc gia có chất lượng chính sách cao Tuy nhiên, đến năm 2015 chỉ số CPIA đạt 3,71 thấp hơn mức 3,75 nên Việt Nam đã chuyển sang quốc gia có chất lượng chính sách trung bình So sánh với các chỉ tiêu về nợ công của Việt Nam năm 2015, ghi nhận tỷ lệ nợ công so với GDP cũng như các chỉ tiêu khác đều tăng so với giai đoạn 2010 – 2014 trước đó nên chỉ số CPIA năm 2015 của Việt Nam thấp hơn các năm trước đó cũng có thể lý giải được.
Bảng 2.20 Chỉ số CPIA của Việt Nam giai đoạn 2010 – 2015
Nguyễn Thị Lan (2020) đã dựa theo tình hình diễn biến của Việt Nam để đưa ra dự đoán về chỉ số CPIA của Việt Nam các năm 2016 – 2018 Theo đó, năm 2016 tình hình vĩ mô chưa được cải thiện so với năm 2015 cùng với tăng trưởng giảm sút nên chỉ số CPIA của Việt Nam sẽ ở mức 3,71 Đến năm 2017 với mức tăng trưởng GDP khá cao (6,81%), lạm phát vừa phải và việc Chính phủ đưa ra các chính sách để tiếp tục tập trung cải cách thị trường nhằm giảm dần vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế, mở cửa nền kinh tế để thu hút đầu tư nên chỉ số CPIA của Việt Nam có thể đạt mức 3,75 Năm 2018 với môi trường kinh tế vĩ mô ổn định, tăng trưởng kinh tế đạt 7,08% so với năm 2017 cùng với lạm phát được kiểm soát và các chính sách phát triển kinh tế có hiệu quả nên mức chỉ số CPIA có thể đạt 3,76.
Qua đó, có thể thấy Việt Nam đang nằm trong danh sách quốc gia có chất lượng chính sách khoảng trung bình đến cao Theo phân loại xếp hạng rủi ro về nợ công của WB và IMF, Việt Nam đang có rủi ro ở mức thấp đến trung bình.
2.3.4 Đánh giá tính bền vững của nợ công Việt Nam theo mô hình đánh giá Debt
IMF sử dụng mô hình đánh giá tính bền vững dành cho các quốc gia có nền kinh tế mở (Debt Sustainability Analysis for Market-Access Countries – DSA MAC) để đánh giá tính bền vững nợ của Việt Nam và các rủi ro khác liên quan đến nguồn vốn và kết cấu nợ của Việt Nam Mô hình sử dụng phương pháp tiếp cận dựa trên rủi ro bao gồm (i) đánh giá tính thực tế của các giả định cơ bản và điều chỉnh tài khóa dự kiến; (ii) phân tích rủi ro liên quan đến đặc điểm nợ; (iii) các rủi ro tài khóa vĩ mô; (iv) ước lượng phân phối thống kê ngẫu nhiên của nợ theo cân nhắc từ những biến động tài khóa vĩ mô trong quá khứ; và (v) một bản tóm tắt theo mẫu chuẩn về các rủi ro được thể hiện qua bản đồ nhiệt.
Về phạm vi, DSA được thực hiện trên tổng nợ trong và ngoài nước Ngoài nợ từ chính quyền trung ương và địa phương, phân tích bao gồm các khoản nợ được chính phủ bảo lãnh cho doanh nghiệp nhà nước và các định chế tài chính chuyên biệt Nợ được bảo lãnh là đáng kể ởViệt Nam, đứng ở mức trên 5% GDP vào năm 2019 Nợ được bảo lãnh thường không phổ biến ở các nền kinh tế thị trường mới nổi, cải thiện đáng kể việc đánh giá đặc điểm rủi ro nợ công Mô hình giả định các khoản nợ được bảo lãnh gần như không đổi theo tỷ lệ trên GDP trong trung hạn Đồng thời, nợ công từ hệ thống Bảo hiểm xã hội Việt Nam không được đưa vào mô hình
DSA Tuy nhiên, tốc độ già hóa dân số nhanh sẽ làm cạn kiệt tài sản của Bảo hiểm xã hội Việt Nam và làm gia tăng nợ công vào đầu những năm 2030.
Về các tham số giả định tài khóa vĩ mô, IMF phân tích căn cứ vào các kế hoạch của Chính phủ Cụ thể: tăng trưởng kinh tế giảm từ 7% năm 2019 xuống 2,9% vào năm 2020 và ổn định ở mức tiềm năng 6,6% trong trung hạn Thâm hụt tài khóa cơ bản được dự đoán là 4% vào năm 2020 song sẽ giảm dần đến khoảng dưới 2% vào năm 2025 Căn cứ vào sai số dự báo trung vị đối với tăng trưởng GDP thực, thâm hụt ngân sách cơ bản và lạm phát trong giai đoạn 2011 –
2019 là khá nhỏ (khoảng -0,4%), cho thấy rằng không có bằng chứng về sai số dự báo mang tính hệ thống có thể ảnh hưởng đến kết quả phân tích và đánh giá.
Theo kịch bản cơ sở, tỷ lệ nợ công trên GDP dự kiến sẽ tăng khoảng 3% lên 46,6% so với GDP vào năm 2020, trong đó đã tính đến các khoản doanh thu từ cổ phần hóa và rút tiền gửi của chính phủ để bù đắp một phần cho thâm hụt ngân sách (1% GDP) Với kỳ hạn trái phiếu ngắn nhất của Việt Nam là 5 năm, rủi ro tuần hoàn được hạn chế Nợ công được dự báo khoảng 45% GDP vào năm 2025, thấp hơn mức trần của chính phủ là 65% GDP Tỷ lệ nợ có nguồn gốc ngoại tệ dự kiến giảm từ 40% trong tổng nợ năm 2019 xuống còn khoảng 30% vào năm 2025.
MỘT SỐ HẠN CHẾ TRONG ĐÁNH GIÁ TÍNH BỀN VỮNG CỦA NỢ CÔNG VIỆT NAM
BỀN VỮNG CỦA NỢ CÔNG VIỆT NAM
Chương 3 trình bày nội dung về một số khuyến nghị của tác giả nhằm mục đích đảm bảo nợ công Việt Nam luôn nằm trong ngưỡng an toàn dựa trên nghiên cứu về thực trạng nợ công và đánh giá về tính bền vững của nợ công Việt Nam.
3.1 TIẾP TỤC HOÀN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG Để có thể đảm bảo tính bền vững của nợ công, vai trò của Chính phủ và các cơ quan có thẩm quyền liên quan được xem là thiết yếu. Để có thể đảm bảo tính bền vững của nợ công, vai trò của Chính phủ và các cơ quan có thẩm quyền liên quan được xem là thiết yếu.
Theo Luật Quản lý nợ công 2017, Quốc hội đã quy định về nguyên tắc quản lý nợ công và các văn bản kế hoạch liên quan gắn liền với cấp độ ngắn hạn, trung hạn và dài hạn.
❖ Chiến lược dài hạn về quản lý nợ công
Các văn bản đề ra mục tiêu, định hướng, chính sách, kế hoạch về quản lý nợ công phù hợp với định hướng phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm Nội dung bao gồm:
• Đánh giá tình hình thực hiện các chỉ tiêu an toàn nợ công, mục tiêu, định hướng, giải pháp về vay, trả nợ công trong giai đoạn trước; đánh giá kết quả, hạn chế, nguyên nhân và bài học kinh nghiệm;
• Mục tiêu, chỉ tiêu an toàn nợ công; định hướng, giải pháp quản lý nợ công nhằm bảo đảm nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững giai đoạn tiếp theo;
• Tổng mức vay và nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ bao gồm vay về cho vay lại, tổng mức vay và trả nợ của chính quyền địa phương, hạn mức bảo lãnh Chính phủ giai đoạn tiếp theo;
MỘT SỐ KHUYẾN NGHỊ NHẰM ĐẢM BẢO TÍNH BỀN VỮNG CỦA NỢ CÔNG VIỆT NAM
TIẾP TỤC HOÀN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG56 3.2 CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Để có thể đảm bảo tính bền vững của nợ công, vai trò của Chính phủ và các cơ quan có thẩm quyền liên quan được xem là thiết yếu. Để có thể đảm bảo tính bền vững của nợ công, vai trò của Chính phủ và các cơ quan có thẩm quyền liên quan được xem là thiết yếu.
Theo Luật Quản lý nợ công 2017, Quốc hội đã quy định về nguyên tắc quản lý nợ công và các văn bản kế hoạch liên quan gắn liền với cấp độ ngắn hạn, trung hạn và dài hạn.
❖ Chiến lược dài hạn về quản lý nợ công
Các văn bản đề ra mục tiêu, định hướng, chính sách, kế hoạch về quản lý nợ công phù hợp với định hướng phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm Nội dung bao gồm:
• Đánh giá tình hình thực hiện các chỉ tiêu an toàn nợ công, mục tiêu, định hướng, giải pháp về vay, trả nợ công trong giai đoạn trước; đánh giá kết quả, hạn chế, nguyên nhân và bài học kinh nghiệm;
• Mục tiêu, chỉ tiêu an toàn nợ công; định hướng, giải pháp quản lý nợ công nhằm bảo đảm nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững giai đoạn tiếp theo;
• Tổng mức vay và nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ bao gồm vay về cho vay lại, tổng mức vay và trả nợ của chính quyền địa phương, hạn mức bảo lãnh Chính phủ giai đoạn tiếp theo;
• Các giải pháp chủ yếu để thực hiện kế hoạch.
❖ Chương trình quản lý nợ công trung hạn
^ Văn bản cụ thế hóa nội dung chiến lược 3 năm nợ công phù hợp với khuôn khổ chính sách kinh tế - xã hội trong trung hạn Nội dung bao gồm:
• Đánh giá tình hình thực hiện việc quản lý nợ công năm hiện hành;
• Dự kiến tổng mức vay, trả nợ của Chính phủ, của chính quyền địa phương và hạn mức bảo lãnh Chính phủ của năm kế hoạch và 02 năm tiếp theo;
• Dự báo tình hình thị trường vốn trong nước và quốc tế; khả năng, cơ cấu nguồn vay; phương án vay và nghĩa vụ trả nợ; chi phí huy động vốn, rủi ro có thể phát sinh trong năm kế hoạch và 02 năm tiếp theo;
• Các giải pháp chủ yếu để thực hiện chương trình.
^ Căn cứ chủ yếu để xây dựng chương trình quản lý nợ công trung hạn: chiến lược dài hạn về nợ công; các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô, chính sách tài khóa, chính sách tiền tệ; thực trạng nợ công hiện tại và các chỉ tiêu an toàn nợ công.
❖ Kế hoạch vay và trả nợ chi tiết hàng năm
^ Văn bản hàng năm gồm kế hoạch vay và trả nợ chi tiết của Chính phủ Nội dung bao gồm:
• Kế hoạch vay trong nước: kế hoạch huy động vốn cho NSNN và kế hoạch huy động vốn cho đầu tư phát triển.
• Kế hoạch vay nước ngoài: thực hiện thông qua các hình thức vay ODA, vay ưu đãi, vay thương mại.
• Kế hoạch trả nợ chi tiết phân theo chủ nợ, trả nợ gốc và trả nợ lãi, trả nợ trong nước và trả nợ nước ngoài.
^ Căn cứ xây dựng kế hoạch vay, trả nợ hàng năm: mục tiêu, định hướng, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công đã được Quốc hội quyết định; Chiến lược nợ dài hạn về nợ công và
Chương trình quản lý nợ công trung hạn; dự kiến rút vốn theo các thỏa thuận vay và phát hành mới trái phiếu chính phủ trong năm kế hoạch; nghĩa vụ trả nợ đến hạn trong năm kế hoạch.
Theo Luật Quản lý nợ công 2017, nguyên tắc quản lý nợ công của Chính phủ bao gồm:
• Nhà nước quản lý thống nhất về nợ công, bảo đảm việc thực thi trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến quản lý nợ công.
• Kiểm soát chặt chẽ các chỉ tiêu an toàn nợ công, bảo đảm nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững và ổn định kinh tế vĩ mô.
• Việc đề xuất, thẩm định, phê duyệt chủ trương vay, đàm phán, ký kết thỏa thuận vay và phát hành công cụ nợ, phân bổ và sử dụng vốn vay phải đúng mục đích, hiệu quả. Vay cho bù đắp bội chi ngân sách nhà nước chỉ được sử dụng cho đầu tư phát triển, không sử dụng cho chi thường xuyên.
• Bên vay, bên vay lại, đối tượng được Chính phủ bảo lãnh chịu trách nhiệm thực hiện đầy đủ, đúng hạn các nghĩa vụ liên quan đối với khoản vay, khoản vay lại, khoản vay được Chính phủ bảo lãnh Không chuyển khoản nợ vay lại vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài, nợ được Chính phủ bảo lãnh thành vốn cấp phát ngân sách nhà nước.
NÂNG CAO HIỆU QUẢ VAY NỢ VÀ SỬ DỤNG VỐN VAY
Kế hoạch vay nợ và sử dụng vốn vay đóng vai trò quan trọng trong hiệu quả sử dụng nợ công và liên quan đến hoạch định các chính sách nợ công cũng như là kế hoạch trả nợ hàng năm của Chính phủ
Một số khuyến nghị có thể cân nhắc như sau:
^ Tăng cường đàm phán trong công tác vay nợ để giảm thiểu sự phụ thuộc và chủ nợ, nhất là các hợp đồng vay từ nguồn vốn ODA để giảm chi phí đầu vào, đúng tiến độ kế hoạch tránh tình trạng đội tổng mức đầu tư.
^ Xây dựng chương trình đầu tư công trên cơ sở rà soát kiểm tra lại các chương trình, dự án trọng điểm để làm căn cứ lập kế hoạch huy động, phân bổ nguồn vốn phù hợp, bao gồm các hình thức như cấp vốn từ NSNN, cho vay lại và bảo lãnh vay cho các chương trình, dự án quan trọng.
^ Vay với mục đích cân đối NSNN cần được kiểm soát chặt chẽ nhằm đảm bảo mức bội chi đã đề ra trong kế hoạch Từng bước chuyển đổi hoàn toàn cách tính bội chi NSNN theo thông lệ quốc tế.
^ Việc sử dụng các nguồn vốn vay cần đáp ứng đúng các mục tiêu, yêu cầu Kiểm soát vay nợ thông qua chương trình, kế hoạch được duyệt.
^ Tuân thủ quy trình quản lý vốn đầu tư, vốn ngân sách, nhằm đảm bảo các dự án sử dụng vốn vay được tính toán kĩ lưỡng về hiệu quả kinh tế và khả năng hoàn trả nợ vay.
^ Tăng cường đánh giá, giám sát đầu tư công nói chung và đặc biệt là việc giám sát đánh giá các chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn cho vay lại, bảo lãnh Chính phủ.
^ Các chủ dự án tăng cường thực hiện các nghiệp vụ đúng với quy trình của dự án bao gồm các bước từ lựa chọn, lập hồ sơ, phân tích đầy đủ các khía cạnh liên quan đến chất lượng, hiệu quả sử dụng vốn, tính bền vững và hiệu suất dự án.
^ Đảm bảo sự gia tăng về quy mô nợ được kiểm soát, đảm bảo nghĩa vụ thanh toán của Chính phủ theo các tình huống khác nhau dựa trên các biến động về kinh tế - xã hội trong nước và quốc tế.
^ Trong trung và dài hạn, ưu tiên tập trung phát triển thị trường nợ trong nước để hạn chế sự phụ thuộc vào nợ ngắn hạn và nợ nước ngoài.
TĂNG CƯỜNG HIỆU QUẢN LÝ RỦI RO NỢ CÔNG
Nhận định và quản lý rủi ro là nghiệp vụ quan trọng trong công tác đánh giá tính bền vững của nợ công Việc phát hiện, phân tích kịp thời các rủi ro có thể xảy ra đối với nợ công sẽ góp phần đáng kể trong việc đánh giá an toàn nợ công, đề xuất các chiến lược, chính sách thực hiện nợ công phù hợp.
Một số khuyến nghị để nâng cao hiệu quả quản lý nợ công như sau:
^ Bên cạnh việc quản lý rủi ro về các chỉ tiêu nợ công, nợ nước ngoài, cần chú trọng công tác quản lý rủi ro đối với danh mục nợ, rủi ro từ đồng tiền vay nợ, lãi suất, tỷ giá, khả năng thanh toán, rủi ro thanh khoản, rủi ro hoạt động.
^ Đa dạng hóa các công cụ quản lý nợ trong nước thông qua việc phát triển thị trường thứ cấp nhằm tăng tính thanh khoản của thị trường, tăng cường khả năng quản lý rủi ro thông qua các nghiệp vụ như phái sinh, hoán đổi,… s Thực hiện đánh giá rủi ro từ nợ công trong mối quan hệ tổng thể giữa việc huy động, sử dụng các nguồn vốn Vì an toàn nợ công không chỉ phụ thuộc vào các chỉ tiêu đánh giá mà còn liên quan mật thiết với thực trạng của nền kinh tế và các chỉ số từ tài khóa vĩ mô.
^ Xây dựng các phương án vay nợ khác nhau để tìm ra được phương án tối ưu cả về chi phí và rủi ro Bên cạnh đó, việc kiểm tra sức chịu đựng của nợ công khi thay đổi các yếu tố đầu vào khác nhau cũng là cần thiết, từ đó thuận tiện trong công tác đánh giá rủi ro.
3.5 TĂNG CƯỜNG SỰ PHỐI HỢP CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA VÀ CHÍNH SÁCH
TIỀN TỆ TRONG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NỢ CÔNG
Tăng cường sự phối hợp giữa Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước trong công tác quản lý nợ công, cân đối mức độ hợp lý giữa bù đắp thâm hụt ngân sách từ vay trong nước để giảm thiểu vay nợ nước ngoài.
Tăng cường phối hợp trong quá trình xây dựng và thực hiện chính sách tài khóa và tiền tệ nhằm xác định được mức bù đắp thâm hụt NSNN hợp lý.
Phối hợp để xây dựng cơ chế lãi suất và hoạt động của thị trường trái phiếu Ngân hàng Nhà nước thông qua chính sách tiền tệ tạo ra tính thanh khoản và chi phối lãi suất của trái phiếu trên thị trường Ngoài ra, sự phối hợp giữa Ngân hàng nhà nước và Bộ Tài chính còn thúc đẩy thị trường trái phiếu phát triển.
PHÁT TRIỂN THỊ TRƯỜNG TRÁI PHIẾU TRONG NƯỚC
Phát triển thị trường trái phiếu sơ cấp và thứ cấp đặc biệt quan trọng trong công tác cơ cấu lại nợ nhằm tăng tỷ trọng vay nợ trong nước. Đối với thị trường sơ cấp, cần xây dựng kế hoạch và lịch phát hành theo kế hoạch và nhu cầu bù đắp bội chi NSNN Công khai kế hoạch phát hành trái phiếu; phát hành trái phiếu Chính phủ theo hình thức đấu thầu, bảo lãnh chủ yếu cho các nhà đầu tư tổ chức; nghiên cứu xây dựng lãi suất phù hợp; tổng hợp thông tin đấu thầu tín phiếu, trái phiếu kho bạc nhằm tăng khả năng cạnh tranh của thị trường; giao dịch trái phiếu kho bạc thường xuyên trên thị trường thứ cấp thông qua các nhà tạo lập thị trường để hình thành giá trên thị trường và đảm bảo cung cấp đầy đủ thông tin cho nhà đầu tư; đa dạng hóa trái phiếu về cả kỳ hạn cũng như phương thức thanh toán là một số khuyến nghị cụ thể để phát triển thị trường sơ cấp. Đối với thị trường thứ cấp, tổ chức giao dịch song song trên thị trường tập trung tại
Sở Giao dịch chứng khoán hoặc trên các thị trường khác; phát triển các hình thức giao dịch trái phiếu đa cấp, bao gồm giao dịch giữa các nhà đầu tư với các tổ chức và cá nhân; thông qua các tổ chức để thu hút vốn nhàn rỗi trong thị trường.
Phát triển các định chế trung gian trên thị trường: phát triển hệ thống các công ty chứng khoán có tiềm lực, khuyến khích thành lập mới và cổ phần hóa các công ty chứng khoán để thu hút thêm vốn đầu tư từ các tổ chức và cá nhân.
Chương 3 đưa ra một số khuyến nghị của tác giả để đảm bảo tính bền vững của nợ công Việt Nam.
Một số khuyến nghị có thể cân nhắc bao gồm: tiếp tục hoàn thiện pháp lý về nợ công cũng như là quản lý nợ công Trong đó, việc đánh giá và quản lý rủi ro về nợ công cần được xem xét Bên cạnh đó, cân đối ngân sách nhà nước, nâng cao hiệu quả về nợ cũng là các khuyến nghị có thể cân nhắc Trong xu hướng chuyển dần nợ công Việt Nam qua nợ trong nước, việc phát triển thị trường trái phiếu trong nước nên cần được chú trọng.
