Phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh thái bình thực trạng và giải pháp

1 LỜI MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Ngân sách Nhà nước (NSNN) phận quan trọng lĩnh vực tài đồng thời cơng cụ tài quan trọng quốc gia Cùng với phân cấp quản lý kinh tế hành NSNN phân cấp quản lý Phân cấp quản lý ngân sách cần thiết, giúp q trình quản lý phân bổ cách hiệu việc sử dụng nguồn lực tài khan quốc gia, cịn tạo điều kiện thuận lợi để thúc đẩy phát triển hài hòa kinh tế xã hội Sự phân cấp khác phụ thuộc vào điều kiện trị, kinh tế, xã hội quốc gia Mỗi quốc gia có vùng lãnh thổ khác nhau, địa phương có vùng miền khác Việc phân chia dân cư theo đơn vị hành chính, lãnh thổ vùng miền, hình thành cấp hành đặc trưng Nhà nước Do đó, để góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội địa phương phát triển, cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN cấp ngân sách địa phương, giải pháp quan trọng vừa động viên nguồn thu tiềm tàng, vừa tạo chế để nguồn tài sử dụng hiệu quả, tiết kiệm, đáp ứng yêu cầu thực chức nhiệm vụ Nhà nước, vừa tạo quyền tự chủ cho cấp quyền địa phương Nguồn thu ngân sách có hạn, nhu cầu chi tiêu lớn, phân cấp quản lý ngân sách đòi hỏi phải thực theo quy định pháp luật NSNN Ngoài thành tựu đạt được, thực tiễn cho thấy chế phân cấp quản lý ngân sách địa phương tồn bất cập cần phải hoàn thiện, nhằm đảm bảo tính độc lập ngân sách cấp, tăng tính chủ động cấp quyền địa phương khai thác nguồn thu chỗ bố trí chi tiêu hợp lý Với mong muốn tìm định hướng, giải pháp thích hợp để tháo gỡ vướng mắc chế phân cấp quản lý ngân sách, góp phần vào phát triển tài quốc gia thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội địa phương điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế, xin lựa chọn đề tài “Phân cấp quản lý ngân sách địa phương địa bàn tỉnh Thái Bìnhthực trạng giải pháp” làm luận văn Thạc sỹ Mục đích nghiên cứu đề tài Hệ thống hóa làm rõ vấn đề lý luận phân cấp quản lý NSNN Thơng qua việc phân tích đánh giá thực trạng phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách địa phương (NSĐP) địa bàn tỉnh Thái Bình để rút thành cơng, tồn làm rõ nguyên nhân Đề xuất hệ thống quan điểm giải pháp nhằm xây dựng khung lý luận cần thiết phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội địa phương, đáp ứng yêu cầu quản lý NSĐP tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế, thúc đẩy cải cách hành cơng, tạo điều kiện thu hút đầu tư, nâng cao hiệu sử dụng NSĐP, góp phần thực thắng lợi mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội tỉnh nhà Đối tượng, phạm vi nghiên cứu đề tài Đối tượng nghiên cứu luận văn vấn đề lý luận chế sách pháp luật thực tiễn có liên quan đến phân cấp quản lý NSĐP địa bàn tỉnh Thái Bình Phạm vi nghiên cứu đề tài xem xét phương thức, chế nội dung phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho cấp ngân sách tỉnh Thái Bình hai thời kỳ ổn định ngân sách 2004 – 2006 2007 – 2011, đặc biệt kể từ luật NSNN sửa đổi (năm 2002) có hiệu lực thi hành từ 2004 đến nay, từ đưa số kiến nghị giải pháp nhằm hoàn thiện chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giai đoạn 2011 -2015 năm Ý nghĩa khoa học thực tiễn đề tài nghiên cứu Về mặt lý luận: Luận văn hệ thống hóa, phân tích quan điểm, ý nghĩa vai trò, nội dung NSNN, chất phân cấp quản lý NSNN nhân tố ảnh hưởng Từ đề xuất giải pháp, nguyên tác cần qn triệt q trình hoach định sách phân cấp quản lý NSNN, đặc biệt vấn đè liên quan đến phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cấp ngân sách địa phương Về ý nghĩa thực tiễn: Thơng qua việc phân tích, đánh giá thực trạng chế, sách hành phân cấp quản lý NSNN mà trọng tâm chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSĐP địa bàn tỉnh Thái Bình để làm sáng tỏ ưu điểm hạn chế, tồn vướng mắc để rút học kinh nghiệm, từ đề xuất giải pháp cụ thể với bước thích hợp để hướng tới thực chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cấp NSĐP thời kỳ đổi mới, thời kỳ cơng nghiệp hóa, đại hóa nhập quốc tế Kết cấu luận văn Nội dung luận văn kết cấu thành chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận phân cấp quản lý NSNN Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý NSĐP địa bàn tỉnh Thái Bình thời gian qua Chương 3: Giải pháp hoàn thiện chế phân cấp quản lý NSĐP địa bàn tỉnh Thái Bình thời gian tới Chương MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ngân sách Nhà nước toàn khoản thu, chi Nhà nước quan Nhà nước có thẩm quyền định thực năm để bảo đảm thực chức năng, nhiệm vụ Nhà nước NSNN khâu quan trọng giữ vai trò chủ đạo hệ thống tài cơng NSNN hệ thống bao gồm cấp ngân sách phù hợp với hệ thống quyền Nhà nước cấp Trong thực tiễn, khái niệm ngân sách thường để tổng số thu chi đơn vị thời gian định Một bảng tính tốn chi phí để thực kế hoạch chương trình cho mục đích định chủ thể Nếu chủ thể Nhà nước gọi NSNN Theo Điều 1, Luật NSNN Quốc hội khố XI nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua kỳ họp thứ 2, năm 2002 thì: “Ngân sách nhà nước tồn khoản thu, chi Nhà nước quan nhà nước có thẩm quyền định thực năm để đảm bảo việc thực chức năng, nhiệm vụ Nhà nước” Với khái niệm trên, hiểu NSNN khía cạnh: Thứ nhất, NSNN kế hoạch tài vĩ mơ kế hoạch tài nhà nước để quản lý cấc hoạt động kinh tế, xã hội, có vị trí quan trọng góp phần định hướng phát triển sản xuất, hình thành cấu kinh tế mới, thúc đầy tăng trưởng kinh tế ổn định bền vững Thứ hai, xét mặt thực thể, NSNN quỹ tiền tệ tập trung lớn nhà nước Nguồn hình thành quỹ ngân sách từ tổng sản phẩm quốc nội từ nguồn tài khác Mục đích sử dụng quỹ ngân sách trì tồn tại, đảm bảo hoạt động, thực chức năng, nhiệm vụ nhà nước Thứ ba, NSNN khâu chủ đạo hệ thống khâu tài chính, NSNN nhà nước nắm giữ, chi phối công cụ để nhà nước kiểm sốt vĩ mơ cân đối vĩ mơ Việc sử dụng ngân sách có ý nghĩa quốc gia, với phạm vi tác động rộng lớn sử dụng chủ yếu cho nhu cầu có tính chất tồn xã hội Thu NSNN hoạt động tạo lập quỹ tiền tệ tập trung lớn Nhà nước quỹ NSNN Thực chất trình Nhà nước sử dụng quyền lực có để động viên, phân phối phận nguồn lực xã hội dạng tiền tệ tay Nhà nước hình thành nên quỹ NSNN Nguồn thu nơi tạo số thu, nơi chứa số thu Như nói thu NSNN q trình tác động Nhà nước nguồn thu đối tượng q trình thu Nguồn thu thể nguồn tài huy động vào NSNN Chi NSNN q trình nhà nước, tổ chức, đơn vị có liên quan tiến hành phân phối, sử dụng quỹ NSNN trình thu tạo lập nên để đảm bảo điều kiện vật chất cho Nhà nước, nhằm trì tồn hoạt động bình thường máy nhà nước, phục vụ thực chức năng, nhiệm vụ mà xã hội giao phó cho Nhà nước Căn vào biểu bên ngồi NSNN dự toán thu, chi tiền Nhà nước khoảng thời gian định, thường năm số năm Hàng năm Chính phủ dự tốn khoản thu vào quỹ NSNN, đồng thời dự tốn khoản chi cho nghiệp kinh tế, trị, an ninh, quốc phịng, quản lý hành chính… từ quỹ NSNN bảng dự toán phải Quốc hội phê chuẩn Trong thực tiễn, hoạt động NSNN hoạt động tạo lập sử dụng quỹ tiền tệ Nhà nước Trong trình phân phối tổng sản phẩm xã hội, nguồn tài ln vận động bên Nhà nước bên chủ thể kinh tế tế xã hội Đằng sau hoạt động chứa đựng mối quan hệ Nhà nước với chủ thể khác, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung Nhà nước chuyển dịch phận thu nhập tiền chủ thể thành thu nhập Nhà nước Nhà nước chuyển dịch thu nhập đến chủ thể thụ hưởng để thực chức nhiệm vụ Nhà nước 1.2 PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN 1.2.1 Khái niệm phân cấp quản lý NSNN Hệ thống quyền nhà nước tổ chức thành nhiều cấp cấp phân giao nhiệm vụ định Để thực nhiệm vụ đó, cấp lại phan giao quyền hạn cụ thể nhân sự, kinh tế, hành ngân sách Việc hình thành hệ thống NSNN gồm nhiều cấp việc phân cấp NSNN tất yếu khách quan Bởi cấp NSNN có nhiệm vụ thu, chi mang tính độc lập Trong việc tổ chức quản lý tài nhà nước chế phân cấp quản lý NSNN thiết lập phù hợp tình hình quản lý tài NSNN cải thiện góp phần thúc đẩy phát triển ổn định kinh tế xã hội Sự phân giao ngân sách cho cấp quyền làm nảy sinh khái niệm phân cấp quản lý ngân sách Có thể hiểu phân cấp quản lý NSNN sau: Phân cấp quản lý NSNN việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn cấp quyền nhà nước từ Trung Ương tới địa phương trình tổ chức tạo lập sử dụng NSNN phục vụ cho việc thực thi chức năng, nhiệm vụ nhà nước Phân cấp quản lý NSNN xảy có nhiều cấp ngân sách, phân cấp ngân sách thể mối quan hệ cấp quyền địa phương 1.2.2 Nội dung phân cấp quản lý NSNN Phân cấp quản lý NSNN việc xử lý mối quan hệ cấp quyền nhà nước từ trung ương đến địa phương hoạt động NSNN, từ cho phép hình thành chế phân chia chia ranh gới quyền lực quản lý ngân sách nhà nước cấp quyền Vì nội dung phân cấp quản lý NSNN bao gồm nội dung chủ yếu sau: Một là, phân cấp ban hành chế độ sách, tiêu chuẩn, định mức: Trong quản lý NSNN, chế độ, sách, tiêu chuẩn, định mức có vai trị vị trí quan trọng Đó khơng quan trọng để xây dựng dự toán, phân bổ ngân sách kiểm sốt chi tiêu, mà cịn tiêu chuẩn đánh giá chất lượng quản lý điều hành ngân sách cấp quyền Thông qua việc phân cấp nhằm làm rõ vấn đề quan nhà nước có thẩm quyền ban hành chế độ, sách, định mức tiêu chuẩn, phạm vi, mức độ cấp quyền, sở pháp lý dựa hiến pháp đạo luật tổ chức hành chính, từ định hành lang pháp lý cho việc chuyển giao thẩm quyền gắn với trách nhiệm tương ứng với quyền lực phân cấp, đảm bảo tính ổn định, tính pháp lý, khơng gây rối loạn phân cấp nhà nước Theo quy định luật NSNN, bản, nhà nước Trung ương giữ vai trị định loại thu thuế, phí, lệ phí, vay nợ chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu thực thống nước Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh định số chế độ thu phí gắn với quản lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức quản lý hành nhà nước quyền địa phương khoản đóng góp nhân dân theo quy định pháp luật Việc huy động vốn để xây dựng kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh, định chế độ chi ngân sách phù hợp với đặc điểm địa phương Riêng chế độ chi có tính chất tiền lương, tiền cơng, phụ cấp, trước định phải có ý kiến ngành, lĩnh vực Hai là, phân cấp mặt vật chất, tức phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi: Có thể nói ln vấn đề phức tạp nhất, khó khăn nhất, gây nhiều bất đồng trình xây dựng triển khai đề án phân cấp quản lý ngân sách Sự khó khăn bắt nguồn từ phát triển không đồng địa phương, khác biệt điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội vùng miền nước Ngân sách Trung ương hưởng khoản thu tập trung quan trọng không gắn trực tiếp với công tác quản lý địa phương như: Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thu từ dầu thơ…hoặc khơng đủ xác để phân chia như: Thuế thu nhập doanh nghiệp đơn vị hạch tốn tồn ngành, đồng thời đảm bảo nhiệm vụ chi cho hoạt động có tính chất, nhiệm vụ chiến lược quan trọng Quốc gia như: Chi đầu tư sở hạ tầng kinh tế – xã hội , chi quốc phòng an ninh, chi giáo dục, y tế, chi đảm bảo xã hội Trung ương quản lý…và hỗ trợ địa phương chưa cân đối thu, chi ngân sách NSĐP phân cấp nguồn thu để bảo đảm chủ động thực nhiệm vụ giao gắn trực tiếp với công tác quản lý địa phương như: Thuế nhà đất, thuế môn bài, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế thu nhập người có thu nhập cao Nhiệm vụ chi NSĐP gắn liền với nhiệm vụ quản lý kinh tế – xã hội , quốc phòng, an ninh, an ninh địa phương trực tiếp quản lý, việc đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách điều kiện tự nhiên xã hội trình độ quản lý vùng miền khác nhau, động lực quan trọng để khơi dậy khả địa phương, xử lý kịp thời nhiệm vụ nhà nước phạm vi địa phương Ngân sách cấp thực nhiệm vụ bổ sung cho ngân sách cấp dưới, hai hình thức: Bổ sung cân đối bổ sung có mục tiêu Nội dung phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách cấp quy định cụ thể điều 31, 32, 33, 34 luật NSNN năm 2002 Trong quy định nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách địa phương sau: Nguồn thu NSĐP gồm: - Các khoản thu NSĐP hưởng 100% theo chế phân cấp tại, khoản thu mà NSĐP hưởng 100% gồm khoản thu như: Thuế, phí, lệ phí khoản thu nộp ngân sách khác, cụ thể: + Thu từ thuế: Thuế nhà đất, thuế tài nguyên (không kể thuế tài nguyên hoạt động dầu khí); thuế mơn bài; thuế chuyển nhượng quyền sử dụng đất, thuế sử dụng đất nông nghiệp 10 + Thu từ phí lệ phí: Lệ phí trước bạ, phần nộp ngân sách theo quy định pháp luật từ khoản phí, lệ phí quan đơn vị thuộc địa phương tổ chức thu, khơng kể phí xăng dầu + Các khoản thu ngồi thuế: Tiền sử dụng đất, tiền cho thuê đất, thuê mặt nước, không kể tiền thuê mặt nước thu từ hoạt động dầu khí; tiền đền bù thiệt hại nhà nước thu hồi đất, tiền cho thuê bán nhà thuộc sở hữu nhà nước, thu nhập từ vốn góp NSĐP, tiền thu hồi vốn NSĐP sở kinh tế, thu từ quỹ dự trữ cấp tỉnh, viện trợ khơng hồn lại tổ chức cá nhân nước trực tiếp cho địa phương theo quy định pháp luật, thu từ quỹ đất cơng ích hoa lợi cơng sản khác, phần nộp ngân sách theo quy định pháp luật từ khoản thu nghiệp đơn vị địa phương quản lý + Các khoản thu khác: Huy động từ tổ chức cá nhân theo quy định pháp luật, đóng góp tổ chức cá nhân nước nước, thu từ đầu tư xây dựng cơng tình thiết kế hạ tầng, thu kết dư NSĐP, khoản thu phạt, tịch thu thu ngân sách, thu bổ sung từ ngân sách cấp trên, thu chuyển nguồn từ năm trước chuyển sang Các khoản thu chia theo tỷ lệ % ngân sách Trung ương (NSTW) NSĐP, khoản thu chung NSTW NSĐP hưởng theo tỷ lệ % gồm 05 loại chủ yếu Đây khoản có số thu lớn, có tính đàn hồi cao, nhạy cảm với hoạt động kinh tế, có tính điều tiết cao, cụ thể là: + Thuế giá trị gia tăng không kể thuế giá trị gia tăng hàng nhập + Thuế thu nhập doanh nghiệp không kể thuế thu nhập doanh nghiệp hạch tốn tồn ngành + Thuế thu nhập người có thu nhập cao