(Luận án) Xây dựng hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của kho bạc nhà nước

Tínhcấpthiếtcủa luậnán

NSNN là một bộ phận cơ bản của hệ thống tài chính, là công cụ tài chínhquan trọng của Nhà nước trong việc quản lý, điều hành phát triển kinh tế - xã hội.Qua hơn 24 năm xây dựng và phát triển, KBNN đã góp phần cùng với ngành Tàichính đạt được nhiều kết quả tích cực, đóng góp vào sự nghiệp xây dựng, đổi mớiđất nước thông qua việc quản lý quỹ NSNN, huy động vốn cho đầu tư phát triển, kếtoán và cung cấp thông tin kịp thời, chính xác phục vụ sự chỉ đạo điều hành của cáccơquantrungươngvàchínhquyềnđịaphương.

Quản lý quỹ NSNN là một chức năng cơ bản của KBNN Việt Nam Nhằmđánh giá hoạt động quản lý quỹ NSNN của KBNN, cung cấp thông tin phản hồiphục vụ hoạt động quản lý quỹ NSNN, trong thời gian qua, KBNN đã vận dụng mộtsố tiêu chí định lượng thể hiện thành các chỉ tiêu thống kê được thiết kế trong cácbáocáo.

Tuy nhiên, hệ thống chỉ tiêu thống kê hiện đang được vận dụng đã bộc lộnhững hạn chế cơ bản: thiếu tính toàn diện và tính hệ thống; chưa đáp ứng tốt nhucầu đánh giá từng đơn vị KBNN, làm cơ sở so sánh thành tích, chỉ đạo điều hànhliênquanđếnhoạtđộngquảnlýquỹNSNN.

Mặt khác, trước yêu cầu “xây dựng KBNN hiện đại, hoạt động an toàn, hiệuquả và phát triển ổn định vững chắc trên cơ sở cải cách thể chế, chính sách, hoànthiện bộ máy, gắnvới hiện đại hóa công nghệ…” [21]KBNN đã tổ chức triển khaihàng loạt cơ chế, đề án, quy trình quản lý, kiểm soát, thanh toán các khoản thu - chiNSNN phù hợp chức năng quản lý quỹ NSNN trong tình hình mới Trong bối cảnhđó, để nâng cao hiệu quả quản lý quỹ ngân sách của KBNN, việc xây dựng một hệtiêu chí đáp ứng các mục tiêu cải cách hệ thống quản lý quỹ NSNNc ủ a K B N N l à rấtcấpthiết.

Về phương diện nghiên cứu, cả từ nội bộ KBNN Việt nam cho đến giới họcthuậtbênngoàiKBNNvẫnchưacómộtnghiêncứucóhệthốngvàtoàndiệnvềđề tàixâydựnghệthốngtiêuchíđánhgíahoạtđộngquảnlýquỹNSNNcủaKBNN.

Vì những lý do nói trên, tác giả chọn đề tài “ Xây dựng hệ tiêu chí đánh giáhoạt động quản lý quỹ ngân sách của Kho bạc Nhà nước ” làm đề tài nghiên cứucholuậnántiếnsỹkinhtếcủamình.

Mụctiêu,đốitượngvàphạmvinghiêncứu

- Hệ thống hóa, kết hợp phương pháp phân tích và tổng hợp nhằm phát triểncơ sở lý luận về xây dựng hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách củaKBNN.

- Xây dựng hệ thống tiêu chí (bao gồm cả các tiêu chí định tính và các chỉtiêu định lượng) đảm bảo việc đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách củaKBNN.

2.2 Đốitượngnghiêncứu Đối tượng nghiên cứu của luận án là các vấn đề lý luận và thực tiễn vận dụngcáctiêuchíđánhgiáhoạtđộngquảnlýquỹngânsáchcủaKBNN.

Hoạt động quản lý quỹ ngân sách bao gồm nhiều nội dung công việc liênquan đến nhiều chủ thể khác nhau trong bộ máy Nhà nước theo luật định Nó baogồmcácc ô n g v i ệ c củ a cơ q ua n l ậ p pháp(hay còng ọ i l à cơ quanq u y ề n l ự c ) ; cơquan hành pháp (cơ quan chấp hành) và cơ quan tư pháp Bản thân công việc chấphành dự toán ngân sách được cơ quan quyền lực thông qua cũng được phân côngcho nhiều cơ quan khác nhau: Cơ quan Tài chính; cơ quan

Thuế; KBNN và một sốcơq uan k há c Đề t à i c h ỉ đề c ậ p đế n n ộ i d u n g q uả n l ý q u ỹ ngâns ác h t h u ộ c c h ứ c năngcủa KBNN.

Mặt khác, hoạt động nghiệp vụ của KBNN bên cạnh chức năng quản lý quỹngân sách là chức năng chủ yếu còn có một số chức năng khác như: quản lý quỹ dựtrữtàichínhNhànước;tiền,tàisảntạmthu,tạmgiữ,huyđộngvốnchoNSNNvà cho đầu tư phát triển Đề tài chỉ tập trung nghiên cứu hệ tiêu chí đánh giá hoạt độngquảnlýquỹngânsáchcủaKBNN.

Thực trạng số liệu các chỉ tiêu thống kê về quỹ ngân sách của KBNN đượcnghiêncứu,phântíchtừ năm2001đến2013trênphạmvitoànquốc.

Phươngphápnghiêncứu

Phương pháp luận nghiên cứu được sử dụng xuyên suốt trong luận án làphương pháp luận duy vật biện chứng Theo đó, quan diểm cơ bản là các tiêu chíquản lý quỹ ngân sách được xem như hệ thống luôn biến đổi cần được quan tâm đổimới.T r o n g q u á t r ì n h g i ả i q u y ế t t ừ n g v ấ n đ ề c ụ t h ể , đ ề t à i v ậ n d ụ n g c á c phươngpháp sau:

- Phương pháp tổng hợp, hệ thống hóa các tài liệu, kết hợp các phươngphápphântích,suyluận quynạpvàdiễndịch; logicvàlịchsử.

- Các phương pháp xử lý dữ liệu thứ cấp, trong đó các phương phápthốngkêđượcsửdụng phổbiến.

- Đề tài cũng vận dụng phương pháp khảo sát ý kiến kết hợp với phươngphápt h a m khảoc h u y ê n g i a n h ằ m khảos á t ý k i ế n c ủ a c á c c á n b ộ h o ạ t đ ộ n g thực tiễn KBNN ở các vị trí khác nhau và các chuyên gia trong lĩnh vực hoạtđộng quản lý quỹNSNN nhằm cung cấp cơ sở thực tiễn cho việc xây dựng hệtiêuchíđánhgiáhoạtđộngquảnlý quỹngânsách củaKBNNViệtNam.

Nhữngđónggópchínhcủaluậnán

Kếtquảnghiêncứuchủ yếucủaluậnánlàtrêncơ sởphântíchthựctrạngvận dụng các chỉ tiêu thống kê đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của từngKBNN trong hệ thốngKBNN,đề xuất đượcmột hệ tiêu chí đánhg i á h o ạ t đ ộ n g quản lý quỹ ngân sách của KBNN đáp ứng được các mục tiêu, yêu cầu đề ra cũngnhư các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện công tác đánh giá hoạtđộngquảnlýquỹngânsáchcủaKBNNViệtNamtrongthờigiantới. Đồng thời, ngoài những nội dung là kết quả của việc hệ thống hóa, luận áncònđạtđượccáckếtquảnghiêncứucótínhmớisau:

Tổngquantàiliệunghiêncứu

HoạtđộngnghiêncứukhoahọcvềNSNNởnướctađãcótừkhálâu,ngaytừ khi giành được độc lập dân tộc (1945), sự ra đời bộ máy Bộ Tài chính trongChính phủ đã đặt ra yêu cầu nghiên cứu về NSNN và quản lý NSNN Từ đó đến nayđã có rất nhiều đề tài nghiên cứu cấp Nhà nước, cấp Bộ, cấp ngành, cấp cơ sở vànhiều luận án Tiến sĩ, Phó tiến sĩ, Thạc sĩ của các cán bộ trong Bộ Tài chính, Tổngcục thuế, Hải quan, KBNN, Chứng khoán Các giảng viên, thực tập sinh Học việnTài chính, Học viện Ngân hàng, Trường Đại học Kinh tế quốc dân, trường Đại họcKinh tế Thành phố Hồ Chí Minh, trường Đại học Kinh tế Đà Nẵng…nghiên cứutriển khai liên quan đến khía cạnh NSNN Bên cạnh đó, nhiều tổ chức quốc tế nhưADB, WORLD BANK, IMF, Tổ chức phát triển Châu á Thái Bình Dương trongnhững năm Việt Nam đổi mới đã có sự hỗ trợ Bộ Tài chính về pháp lý, nghiên cứuquyt r ì n h q u ả n l ý , x â y d ự n g v à h o à n t h i ệ n L u ậ t N S N N ( 1 9 9 6 , b ổ s u n g s ử a đ ổ i 2002) NSNN Việt Nam nói chung và các địa phương đã đạt được nhiều thành tựuquan trọng, góp phần ổn định và phát triển kinh tế- xã hội Có thể tóm tắt khái quátmột số vấn đề đã nghiên cứu về NSNN liên quan đến nghiên cứu của luận án nhưsau:

Luậná n t i ế n s ĩ c ủ a t á c g i ả B ù i Đ ư ờ n g N g h i ê u ( H ọ c v i ệ n T à i c h í n h n ă m 2005) với chủ đề “Đổi mới cơ cấu chi NSNN góp phần tực hiện CNH- HĐH ở

ViệtNam”,đãcónhiềuthànhcôngtrongviệcnghiêncứuvềNSNN,cơcấuNSNN.Tác giả đã hệ thống hóa lý luận cơ bản về NSNN Việt Nam, phân tích thực trạng NSNNtrong các thời kỳ, nhất là từ khi thực hiện đổi mới đất nước và đề xuất giải pháp đổimới cơ cấu NSNN trong bối cảnh Luật NSNN mới được sửa đổi Phạm vi nghiêncứu của luận án rộng, bao trùm toàn bộ NSNN trung ương và địa phương Luận ánđưa ra những quan điểm và đánh giá trước khi có những quy hoạch phát triển tổngthể kinh tế- xã hội giai đoạn 2010 - 2015 và chưa nghiên cứu tác động của NSNNđịa phương Đây là một trong các nguồn tài liệu quan trọng trong quá trình nghiêncứuluậnán[25].

Luận án tiến sĩ của tác giả Nguyễn Thị Lan (Học viện Ngân hàng, năm 2006)với đề tài:

“Giải pháp cân bằng NSNN đến năm 2010” đã thành công trong việcnghiên cứu một số nội dung quan trọng nhất của NSNN, cân đối NSNN trong điềukiệnnềnkinhtế- xãhộinướctacònkhókhănvềnguồnlực,kinhnghiệmquảnlývà kỹ thuật yếu nên chịu ảnh hưởng của nhiều nhân tố Tác giả cũng đã chỉ ra cácbiện pháp cân đối NSNN áp dụng giai đoạn 1991 đến 2005, đồng thời xây dựng giảipháp cân bằng NSNNđ ế n n ă m 2 0 1 0 P h ạ m v i n g h i ê n c ứ u c ủ a l u ậ n á n l à N S N N Việt Nam tầm vĩ mô, liên quan đến các chính sách tài khóa, chính sách tài chínhcông,chínhsáchtiềntệ.

Luận án tiến sĩ: “Nâng cao hiệu quả quản lý NSNN tỉnh An Giang- giai đoạn2011-2015 và tầm nhìn đến năm 2020” của tác giả Tô Thiện Hiền, bảo vệ thànhcông năm 2012 tại Đại học Ngân hàng Thành phố Hồ Chí Minh Trong luận án này,tác giả đã hệ thống hóa bản chất, vai trò NSNN trong nền kinh tế thị trường và nêucácn h â n t ố ả n h h ư ở n g đ ế n q u ả n l ý q u ỹ NSNNở V i ệ t N a m n hư : Đ ặ c đ i ể m hoạ t động của nền kinh tế có liên quan đến nguồn thu NSNN; Đặc điểm của cơ quan lậppháp (Quốc hội, Nghị viện) liên quan đến phê chuẩn NSNN Tuy nhiên, các giảipháp về hiệu quả quản lý ngân sách còn giới hạn hẹp trên địa bàn tỉnh An Giang,chưa đề cậpnhiều đến lĩnh vựcquản lýcủa các cơquan quản lýnhư Thuế,H ả i quan,KBNN[13].

Luận án tiến sĩ: “Tổ chức kiểm toán NSNN do Kiểm toán Nhà nước thựchiện”củatácgiảNguyễnHữuPhúc,trườngĐạihọcKinhtếquốcdân,năm200

9, tác giả đã thành công trong việc đứng trên giác độ người bên ngoài ngành tài chính,NSNNthựchiệnviệckiểmtra,kiểmtoánNSNN.CáclýluậnvàthựctiễnNSNNtrở thành đối tượng tác giả đưa ra các quy định, quy trình, chế độ kiểm toán nhànướcvàđặcbiệtlàsựphốihợpchặtchẽkiểmtoánvàquyếttoánNSNN[27].Đâylà tài liệu hay, liên quan đến NSNN nhưng đã cho chúng ta cái nhìn nhiều chiều vềNSNN, nhất là giúp nâng cao nhận thức về NSNN mà trước đây bản thân tác giảluận án này đã nghiên cứu luận án thạc sĩ với chủ đề: “Đổi mới quản lý NSNN quaKBNN Đà Nẵng” (Học viện Chính trị Quốc gia - Hành chính Hồ Chí Minh -

PhanQuảngThống,HàNội1999). Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ - Bộ Tài chính, tác giả Bùi Hà và nhómtác giả

(2002), chủ đề : “Cơ sở khoa học của việc đổi mới chính sách tài khóa giaiđoạn 2002 - 2005” đã thành công trong việc đề xuất các kiến nghị ra chính sách vềtài chính - NSNN giai đoạn

2002 - 2005, các cơ sở khoa học đã cho phép áp dụngvào thực tiễn thành công chính sách tài khóa giai đoạn này, đồng thời định hướngnghiêncứutácđộng,nghiêncứuchínhsáchNSNNgiaiđoạnsaunày.

Trong quá trình nghiên cứu khoa học giai đoạn 2001 - 2005, bản thân tác giảluận án này cũng đã làm chủ nhiệm đề tài nghiên cứu khoa học cấp ngành KBNNliênquanđếnNSNN,vớiđềtài:“Mộtsốgiảiphápđổimớiquảnlýchingânsáchxãcá ct ỉ n hD u y ê n hảiM i ề n Tr un gtr on gg ia iđ oạ nh iệ n n a y”,KBN N năm2003.Các đề tài nghiên cứu tuy ở các cấp độ khác nhau, nhưng đã có những đóng góp quýbáu về mặt khoa học, lý luận và thực tiễn trong việc hoàn thiện cơ chế quản lýNSNN ở tầm vĩmô vàt ạ i c á c c h í n h q u y ề n đ ị a p h ư ơ n g D o v i ệ c c ả i c á c h v à p h â n cấp NSNN đồng thời cuộc cải cách hành chính Nhà nước mạnh mẽ ở Việt Nam, nênđãxuấthiệnnhiềutìnhhuốngmới. Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ - Bộ Tài chính 2005, với chủ đề: “Cơ cấulại NSNN phục vụ phát triển KT-XH và xóa đói giảm nghèo” đã thành công trongviệc hoàn thiện lý luận vai trò NSNN đến phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời đánhgiá thực tiễn cơ cấu NSNN giai đoạn phát triển này. Đề ra các giải pháp đổi mới cơcấungânsách,ưutiênngânsáchvàomụctiêuxóađóigiảmnghèo.Đềtàicũngđã được áp dụng khá thành công trong hoạch định chiến lược tài chính của Nhà nướcvớimụctiêutăngtrưởngđiđôivớixóađóigiảmnghèoởViệtNam.

Tài liệu Hội nghị Ngành tài chính, (Hà Nội - 2005; 2007) đã tổng kết nhữngthành công về xây dựng thể chế, chính sách tài chính công áp dụng hiệu quả bướcđầu trong công cuộc đổi mới cơ chế quản lý trong nền tài chính Việt Nam giai đoạn2005-2007 Tài liệu Hội thảo khoa học “ Mô hình tổng Kế toán Nhà nước: (Hội An-2012) với nhiều tác giả ngành Tài chính Việt Nam và các chuyên gia đầu ngànhKBNN đã xây dựng định hướngm ô h ì n h K B N N , c h ứ c n ă n g T ổ n g k ế t o á n N h à nước trong tương lai;H ộ i t h ả o V I E T N A M F I N A L - “Tăng cường bền vững tàikhóa; khuôn khổ chi tiêu trung hạn” (Hà Nội- 9/2012), bao gồm nhiều tác giả hàngđầu về NSNN Việt nam và thế giới như PGS-TS Đặng Văn Thanh; Habib Rab(chuyên gia cao cấp World Bank);

TS Trịnh tiến Dũng, (trợ lý giám đốc quốc giaUNDPViệtNam);TSĐặngNgọcTú(ViệnChiếnlượcvàChínhsáchtàichính)…đãtổngkếtvà khuyến cáo nhiềumôhình NSNN,đây là nhữngk i n h nghiệm rất cần thiết để hoàn thiện chính sách quản lý, phân cấp NSNN ở nước ta vàcác địa phương, là nguồn tài liệu phong phú để tác giả luận án hoàn thành chủ đềliênquanNSNN[30;32]. Đivàonhữngvấnđề cụ thể tronghoạtđộng đ á n h giá,các nghiêncứusau đâylànhữngnghiêncứukhásátvớiđềtàinghiêncứu:

Tác phẩm: “Phân tích hiệu năng hoạt động Ngân hàng thương mại ViệtNam” của TS Trương Quang Thông, trường Đại học kinh tế Thành phố Hồ ChíMinh, Nhà Xuất bản Phương Đông, một nghiên cứu thực nghiệm về mô hình S-C-P.Tác giả đã phân tích các quan hệ giữa cấu trúc, hành vi và hiệu năng của hệ thốngNgân hàng thươngm ạ i V i ệ t N a m , đ ư ợ c c h i a t h à n h b ố n n h ó m c h í n h l à c á c n g â n hàng cổ phần, các ngân hàng liên doanh, các ngân hàng thương mại nhà nước và cácchi nhánh ngân hàng nước ngoài Tuy nhiên, quản trị ngân hàng có nhiều đặc điểmkhác với quản trị KBNN hay quản trị tài chính công, vì vậy mô hình này khó ápdụng trong hệ thống KBNN và đây là hình thức gợi mở để tác giả luận án nghiêncứucácgiảiphápxâydựngtiêuchíphùhợptrongquảntrịKBNN.

TSHoàngThịThúyNguyệt- Tạpchí nghiêncứutàichính kếtoánsốtháng3/2013.Bàibáonàychorằng:kháiniệmđộ tincậycủangânsáchđược sửdụngrộngrãitrênthếgiớivàngườitasửdụngkhungđánhgiátrác hnhiệmgiảitrìnhtàichínhvàchit iê uc ô n g ( P E F A ) P E F A l à m ộ t k h u n g g i á m sátt ổ n g h ợ p c h o p h é p đá n h g iá mứcđộthựchiệnquảnlýtàichínhcôngcủacácQuốcgiatheothờigian Khungđánhgiánàylàmộtphầncủa“Phươngpháptiếpcậntăngcường”hỗtrợchoquátrìnhc ảicáchquảnlýtàichínhcôngcủacácQuốcgia,nhấtlàcácnướcđangpháttriểntrêncơsởphùhợpvớit hểchếQuốcgiavàhàihòavớiyêucầucủanhàtàitrợ. Trong đánh giá PEFA, sử dụng 4 chỉ số từ PI-1 đến PI-4 để xem xét độ tincậy của ngân sách Trong đó: PI-1: Tổng thực chi ngân sách so với tổng dự toán banđầu được phê duyệt; PI-2: các nội dung (cơ cấu) thực chi ngân sách so với các nộidung trong dự toán ban đầu được phê duyệt;PI-3 thực thu ngân sách so với tổng dựtoánba n đ ầ u đ ư ợ c p h ê d u y ệ t ; P I -

4 số n ợ ch i v à v i ệ c k i ể m soátt ì n h t r ạ n g n ợc h i ngân sách Nếu mức độ chênh lệch càng nhỏ, điểm số càng cao, ví dụ: khi mứcchênh lệch giữa số thực chi ngân sách so với dự toán gốc của ít nhất 2 trong 3 nămgần nhất không quá (+/-) 5 % thì độ tin cậy của ngân sách sẽ đạt loại A, điểm caonhất.CụthểhóayêucầutốithiểuPI-1theoPEFAnhưsau: Điểm Yêucầutốithiểu(phươngphápchấmđiểmM1)

A Chỉđựợc1nămtrongsố3nămgầnđâycósốchithựctếvượtkhỏi mức+/-5%sovớisố dựtoán.

B Chỉđựợc1nămtrongsố3nămgầnđâycósốchithựctếvượtkhỏi mức+/-10%sovớisốdựtoán

C Chỉđựợc1nămtrongsố3nămgầnđâycósốchithựctếvượtkhỏi mức+/-15%sovớisốdựtoán

D Haihoặccả3nămgầnđâycósốchithựctếvượtkhỏimức+/-15% sovớisố dựtoánNgân sách thiếu độ tin cậy có thể phá vỡ kỷ luật tài khóa tổng thể, làm tăngnguycơthâmhụtngânsách,tăngnợđọng.Xétvềhiệuquảphânbổnếudựtoán ngânsáchkhôngđảmbảotínhthựctếthìkinhphísẽkhôngđápứngđầyđủ,kịpthời cho những chính sách chi ưu tiên và có thể xảy ra tình trạng phân bổ tùy tiệncủa các nhà quản lý tài chính công Vì thế đây là chỉ số được các Quốc gia rất quantâmvànỗlựccảithiệnđiểmsốtheothờigian[23].

Trong tạp chítài chínhsố ra tháng11/2012, tácgiả NCS.Trần Thị NgọcHân

- Học viện Tài chính nêu: Đối với một đối tượng mang tính kinh tế, xã hội, kỹ thuậtphức tạp như các hoạt động kinh tế có sử dụng nguồn lực việc đánh giá của các chủthểquảnlýtấtyếuphảichọnlựanhữngtiêuchíphùhợp[17]. Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ: “xây dựng mô hình phân tích dự báo cácchỉ tiêu kinh tế tài chính phục vụ công tác phân tích, hoạch định và điều hành chínhsách tài chính”, Viện Khoa học Tài chính - Bộ Tài chính, năm 2008 do TS NguyễnNgọc Tuyến làm chủn h i ệ m Đ ề t à i đ ã đ á n h g i á t h ự c t r ạ n g n ề n k i n h t ế V i ệ t N a m qua các chỉ tiêu kinh tế tổng hợp, kế thừa kinh nghiệm môh ì n h p h â n t í c h d ự b á o củamộtsốnướcvàđưaramôhìnhphântíchdựbáokinhtếViệtNamthôngquacác chỉ tiêu mới xây dựng Quá trình nghiên cứu tài liệu, tác giả luận án đã tâm đắcmô hình dự báo kinh tế vĩ mô do cơ quan Kho bạc Oxtrâylia xây dựng, bao gồm 23phương trình hành vi, 16 phương trình liên quan đến số lượng và mức giá tương đốicủa các thành phần của GDP, 4 phương trình khác xác định thu nhập và thị trườnglaođộ ng … Đ ồn g t h ờ i , đ ề t à i đ ã xâ y dựng 5 1 p h ư ơ n g t r ì n h d ự b á o k i n h t ế ở V iệt Nam trên các lĩnh vực thu ngân sách, chi ngân sách, tiền tệ, GDP, tiêu dùng, tíchlũy…Tuy nhiên, phạm vi của đề tài rộng và lĩnh vực dự báo kinh tế còn khá mới mẻở Việt Nam, phụ thuộc nhiều yếu tố khác, nên việc vận dụng vào quản lý quỹ ngânsách củaKBNN vẫnc ò n c h ư a t h í c h h ợ p T á c g i ả c o i đ â y l à n g u ồ n t à i l i ệ u t h a m khảo gần với việc xây dựng hệ tiêu chí quản lý ngân sách, cần có các nghiên cứu cụthểvàkhácbiệthơnvớimụctiêucủađềtàikhoahọcnày[37]. Đề tài nghiên cứu khoa học cấp ngành KBNN do Vụ Tổng hợp Pháp chếKBNN:“Công tác thống kê, tổ chức thông tin và phân tích hoạt động nghiệp vụKBNN”,doTiếnsỹNguyễnVănQuanglàmchủnhiệm,đãnghiệmthutháng12năm2013.Đềt à i đã hệ th ốn gh oá n h ữ n g vấ nđ ềl ýl uận về th ốn gkê và p hân tí ch nó i chungvànhữngvấnđềliênquanquanđếnhoạtđộngKBNN.Cóthểnóihiệnnaycáclýt huyếtvềthốngkêcũngnhưphântíchkinhtếcórấtnhiềucôngtrìnhnghiêncứu,tuynhiênv ớiphạmviđềtàinghiêncứuthốngkêvàphântíchhoạt độngcótínhchấtchuyênngà nh,nhómtácgiảđãhệthốnghoánhữngvấnđềlýluậncótínhchấtphùhợpvớihoạtđộngng hiệpvụKBNN.ĐềtàiđãphântíchthựctrạngcôngtácthốngkêvàphântíchhoạtđộngK BNNtrongsuốtquátrìnhhoạtđộng,đặcbiệtlàgiaiđoạnsaukhicóQuyếtđịnhsố140/2002

/QĐ- BTCcủaBộTàichínhngày12tháng11năm2012vềchếđộthốngkêKBNN.Quađó,đềtàiđ ãlàmrõnhữngkếtquảđãthựchiệnvềthốngkêvàphântíchhoạtđộngKBNN,giúpchoviệc quảnlý,chỉđạo,điềuhànhhoạtđộngkinhtếxãhộicủaBộTàichính,củachínhquyềncác cấpđượchiệuquảhơn,giúpchohệthốngKBNNcócácsốliệucầnthiết,tincậyđểthựchiệnchứ ctrách,n hi ệm vụđượcgiao Bê ncạnhcáckếtquảđạ t được, đềtàicũngđãchỉrõtín htrùnglắpcủahệthốngchỉtiêuthốngkêvớicácbáocáokếtoán,gâylãngphítrongquảnlý,c hưađápứngyêucầuquảnlý,khảnăngkhaitháccònhạnchế,chưacóbộphậnlàmcôngt ácthốngkêchuyêntrách.Vìvậy,cầnphảihệthốngchỉtiêuthốngkêvàđượcxây dựn gđảmbảotínhđồngbộv ớ i cácchỉ tiêuthốngkêcủaBộTàichínhđãbanhànhcũngnhưvi ệcKBNNđãtriểnkhaihệthốngTABMISvàứngdụngcôngnghệthôngtinhiệnđạitrong quảnlý,đồngthờiphảixâydựngcácphươngphápphântíchhoạtđộngnghiệpvụKBN

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ XÂY DỰNG HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁHOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠCNHÀNƯỚC

NGÂNSÁCHNHÀNƯỚC

NSNN là một phạm trù mang tính lịch sử gắn liền với sự ra đời của Nhànước NSNN ra đời, tồn tại trong nhiều xã hội có Nhà nước, là kết quả cuộc đấutranh giữa giai cấp tư sản đang lên và giai cấp phong kiến đang trên con đường tànlụi Nhà nước ra đời tất yếu phải có nguồn lực tài chính để trang trải cho các chi phíhoạtđộngcủabộmáyvàthựchiệnchứcnăngkinhtếxãhộicủanhànước,NSNNlà nguồn lực tài chính chủ yếu, cơ bản nhất của nhà nước Theo nguyên lý chung,NSNN là một bộ phận của công sản và được huy động, cất trữ, sử dụng trong một tổchức,cơquan,đơnvịcụthể.

G.Jeze viết năm 1922 “Ngân sách chủyếu làmột văn bản chính trị” Nhậnxét này đúng ở hai phương diện Thực vậy, ngân sách là sự thể hiện của một quanđiểm chính trị trên phương diện tài chính đồng thời cũng là một phạm trù của quyềnlực Sự thay đổi phe đa số trong chính trị thường đi liền với sự thay đổi chươngtrình, ngay cả khi khả năng hành động của Nhà nước ngày nay đã bị hạn chế nhiềutrong hệ thống các nền kinh tế vừa phức tạp, vừa có mức độ hội nhập cao ở nhiềuquốc gia Mặt khác, trong bất cứ chế độ dân chủ nào, xác định những sự lựa chọn tàichính luôn là vấn đề trung tâm của quyền lực Việc kiểm soát hay phân chia quyềnlựctàichínhgiữacácthểchếlàmộtvấnđềchínhtrịquantrọng[50].

Dưới góc nhìn mang tính lý luận, người ta quan niệm NSNN được đặc trưngbằng sự vận động các nguồn tài chính gắn với quá trình tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệtậptrungcủaNhànướctrêncơsởluậtđịnh.Nóphảnánhcácquanhệkinhtếgiữa

Nhà nước và các chủ thể trong xã hội, phát sinh khi Nhà nước tham gia phân phốicácnguồntàichínhquốcgiatheonguyêntắckhônghoàntrảtrựctiếplàchủyếu.

Dưới góc nhìn thực tiễn của các nhà quản lý thì cho rằng: NSNN là toàn bộcác khoản thu - chi của Nhà nước đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định vàthực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhànước;Chínhsáchtàikhóalàchínhsáchcủachínhphủvềthuếkhóa,chỉtiêuquảnlý nợ nhằm phản ánh kết quả của kinh tế vĩ mô, cụ thể liên quan đến công ăn việclàm, qui mô kinh tế, độ ổn định của mức giá cả và cân bằng của cán cân thanh toán.Quy trình ngân sách là phương tiện quan trọng để xác định và thực hiện chính sáchtàikhóa.

Khái niệm NSNN là khái niệm trừu tượng, theo nghiên cứu của chuyên đềchuyên sâu, cho đến hiện nay có khá nhiều khái niệm khác nhau Từ điển NouveauPetit Larousse của Pháp cho rằng: “Ngân sách là bảng liệt kê, dự kiến các khoản thunhậpvàchitrảcủamộtcơquan,mộtcôngxã…”[26].

Luật Ngân sách Cộng hòa Liên bang Nga thì giải thích: “NSNN là một hìnhthức động viên, sử dụng nguồn thu vốn tiền tệ để đảm bảo các chức năng của guồngmáychínhquyềnNhànước”[5]. Ở nước ta, trong một số tài liệu, sách giáo khoa, công trình nghiênc ứ u đ ã đưaranhữngkháiniệmkhácnhauvềNSNN.

Trong từ điển thuật ngữ tài chính - tín dụng của Viện nghiên cứu Bộ Tàichính, mục NSNN được giải thích như sau: “NSNN là dự toán và thực hiện cáckhoản thu chi bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định (thườnglàmộtnăm)”[39].

Theo ý kiến của GS-TS Tào Hữu Phùng: NSNN là hệ thống các mối quan hệkinh tế giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sửdụng các nguồn tài chính nhằm đảm bảoyêuc ầ u t h ự c h i ệ n c á c c h ứ c n ă n g q u ả n l ý vàđiềuhànhnềnkinhtế-xãhộicủamình[26].

Luật NSNN nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt nam đượcQ u ố c h ộ i thôngquangày20/3/1996ngayởđiều1đãnêurõ:“NSNNlàtoànbộcáckhoản thu, chicủa Nhà nướcđã đượccơ quan Nhà nước cóthẩm quyềnquyếtđ ị n h v à được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ củaNhànước”[22].

Như vậy, các khái niệm trên đây xuất phát từ cách tiếp cận vấn đề khác nhauvàcónhữngnhântốhợp lýnhưngchưađầy đủxétvềphươngdiệnpháplý, bản chất kinh tế và tính chất xã hội của NSNN NSNN được nhìn nhận như một loại quỹtiềntệthuộcquyềnsởhữu,chiphốitrựctiếpcủaNhànước.

Qua tìm hiểu khái niệm NSNN ở các nước cũng như ở Việt Nam, thấy rằngcác khái niệm trên mới lột tả mặt cụ thể, mặt vật chất của NSNN, có thể giúp chochúng ta nhận dạng NSNN qua những tiêu chí đặc trưng nhất, song chúng lại chưalàm rõ những nội dung bên trong thuộc các mối quan hệ mang tính bản chất củaNSNN.

Thực vậy, khi nhìn nhận về NSNN, nếu chỉ coi NSNN là bảng dự toán thu,chi bằng tiền thì mới chỉ thấy được phần hình thức biểu hiện bên ngoài trong trạngthái tĩnh của hoạt động NSNN NSNN quan niệm như thế thì tất cả những nội dungvốn rất đa dạng, phong phú, sống động bên trong, tức là toàn bộ cái thực chất bêntrongcủaNSNN hầunhưchưađược nêurõ.Trong thựctế,NSNNđược sửdụngnhư một công cụ quản lý vĩ mô nên ngoài cách hiểu trạng thái tĩnh nó cần được hiểudưới trạng thái động Với cách hiểu này các luồng thu, chi của NSNN thực sự lànhững mối quan hệ tài chính rất sôi động, là bộ phận trọng tâm, là khâu quan trọngbậc nhất của tài chính Nhà nước Nhờ nó mà Nhà nước có đủ các phương tiện tàichính để không những duy trì sự tồn tại hoạt động bộ máy của mình, mà còn đảmbảoc h o N h à n ư ớ c t h ự c h i ệ n t ố t c á c c h ứ c n ă n g , n h i ệ m vụx ã h ộ i g i a o p h ó T h e o quan điểmđó,luậnántiếpcậnđịnhnghĩaNSNNđượcđưaranhưsau:“NSNNxétở thể tĩnh và hình thức biểu hiện bên ngoài là bảng dự toán thu, chi bằng tiền củaNhànướcchomộtkhoảngthờigiannhấtđịnhnàođó(thườnglàmộtnăm);xétởthể động và trong suốt cả quá trình, NSNN là khâu cơ bản của tài chính Nhà nướctổnghợ p, đ ư ợ c N h à n ư ớ c sử d ụ n g để p h â n p h ố i m ộ t b ộ phậ nc ủ a c ả i của xã h ộ i dướidạ ngtiềntệvềtaymìnhnhằmduytrìsựtồntạivàhoạtđộngbìnhthườngcủa bộ máy Nhà nước và phục vụ thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, xã hội… màNhànướcphảigánhvác”[27].

Chúng ta cũng thấy rằng, thu - chi là hai nội dung cơ bản của NSNN nhưngthu-chi NSNN có đặc điểm khác biệt hoàn toàn với “Ngân sách tư nhân” và các chủthể khác là trên phương diện pháp lý Thu-chi ngân sách của Nhà nước luôn đượcthực hiện bằng quyền lực của Nhà nước và được quy định trong pháp luật, thực ra“thu, chi” NSNN ở đây là đã được khái quát hóa, trong đó, “thu” được hiểu là tất cảcác nguồn, tiền được huy động cho Nhà nước, còn “chi” bao gồm các khoản chi vàcác khoản trả khác của Nhà nước Tính đặc thù của NSNN được thể hiện sự phânchia thẩm quyền giữa một bên là cơ quan thảo luận các tác động thông qua việc phêchuẩn, một bên là cơ quan hành pháp phụ trách việc thực thi các quyết định của cơquan thảo luận Từ các quan niệm trên, chúng ta khái quát về bản chất của NSNN ởcáckhíacạnhchủyếusau:

Về kinh tế,NSNN là quan hệ kinh tế - tài chính giữa một bên là Nhà nước vàbên kia là các chủ thể của nền kinh tế - xã hội trong quá trình huy động, phân phốivàphânphốilạigiátrị tổngsảnphẩmxãhội.Cáckhoảnthuphần lớnđềumang tính chất cưỡng bức, tức là tất cả các nguồn lực, tiền được huy động cho Nhà nướccó tính chất một chiều, không hoàn trả trực tiếp.Còn các khoản chi lại mang tínhchất cấp phát là chủ yếu Thông qua việc tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung lớnnhất của Nhà nước, một phần thu nhập của các chủ thể chuyển thành thu nhập củaNhà nước Nhà nước sử dụng quyền lực và quyền sỡ hữu của mình thực hiện huyđộng và phân phối lại một phần tài lực của nền kinh tế Việc huy động và phân phốiNSNN chủ yếu dưới hình thức giá trị, gắn liền với việc hình thành và sử dụng quỹNSNN nhằm thực hiện nhiệm vụ, chức năng của Nhà nước Chính vì mối quan hệnày, đòi hỏi các quốc gia phải có chính sách ngân sách đúng đắn, tôn trọng các quyluật kinh tế khách quan, đồng thời mọi khoản chi têu của Nhà nước phải được quảnlýchặtchẽ,tiếtkiệm,hiệuquảvàcôngbằngtrongxãhội.

Về mặt xã hội,NSNN gắn liền với Nhà nước, Nhà nước mang tính giai cấpnên NSNN cũng mang tính giai cấp Xuất phát từ tính giai cấp của NSNN nênNSNN của tất cả quốc gia đều do cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của quốcgia đó quyết định Trong mối quan hệ giữa ngân sách và Nhà nước để thực hiện quátrình phân phối lợi ích thì Nhà nước chủ yếu hướng tới lợi ích chính trị - kinh tế, đặtmụctiêutốiđahóaphúclợixãhộilêntrênhết.Vềmặtquảnlýmộtyêucầuđặtralà Nhànước phải thống nhất các khoản thu-chi trêncơ sở hạch toán, dođ ó N h à nước phải tập hợp và cân đối thu-chi của Nhà nước, bắt buộc các khoản thu phảitheo luật định, các khoản chi phải theo dự toán, không cho phép sự tùy tiện trongquản lý thu-chi NSNN Mặt khác, thông qua NSNN, Nhà nước còn định hướngchính sách, mục tiêu phát triển kinh tế trong chiến lược phát triển của đất nước Nhànước còn thông qua NSNN để thực hiện chức năng dịch vụ xã hội có tính chất đặcbiệt,đ ặ c t h ù m à c á c t h à n h p h ầ n k i n h t ế k h á c k h ô n g t h ự c h i ệ n đ ư ợ c h o ặ c k h ô n g đư ợcphápluậtchophépthựchiện.

HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚCCỦA KHO BẠCNHÀNƯỚC

1.2.1.1 Kháiniệmvàđặcđiểmquảnlý Ngân sách Nhànước a KháiniệmquảnlýNgânsáchNhànước

Quản lý nói chung được quan niệm như một quy trình công nghệ mà chủ thểquản lý tiến hành thông qua việc sử dụng các công cụ và phương pháp thích hợpnhằmtácđộngvàđiềukhiểnđốitượngquảnlýhoạtđộngpháttriểnphùhợpvớiquy luật khách quan và đạt tới các mục tiêu đã định Trong hoạt động quản lý, cácvấn đề về chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, công cụ và phương pháp quản lý, mụctiêu quản lý là những yếu tố trung tâm đòi hỏi chúng ta phải xác định đúng đắn.Trong lịch sử nhận thức của con người về hoạt động quản lý, có một số quan niệmvề quản lý khác nhau nhưng cho tới nay vẫn chưa có khái niệm thỏa đáng bao quáttấtcảcáckhíacạnhmàquảnlýđềcập.

Giữa thế kỷ XVIII và đầu thế kỷ XIX, các trường phái khoa học quản lý,điển hình như F.W.TAYLOR (1856-1915); Henry Fayol (1886-1925) đều cho rằng:“Quản lý là hoàn thành công việc của mình thông qua người khác và biết được mộtcách chính xác họ đã hoàn thành công việc một cách tốt nhất và rẻ nhất” hay

“Quảnlýlàtiếntrìnhbaogồmtấtcảcáckhâulậpkếhoạch,tổchức,phâncôngđiềukhiển và kiểm soát các nỗ lực của cá nhân, bộ phận và sử dụng có hiệu quả các nguồn lựcvậtchấtkháccủatổchứcđểđạtđượcmụctiêuđềra”[35].

Cácquanniệmquảntrịhiệnđạichorằng:Quảnlýlàsựtácđộngcủachủthể quản lý đến khách thể quản lý bằng hệ thống các phương pháp nhằm thay đổitrạng thái của đối tượng quản lý, tiếp cận đến mục tiêu cuối cùng, phục vụ cho mụcđích của con người Do đó các khái niệm quản lý tùy thuộc lĩnh vực, phạm vi, đốitượng cũng được định nghĩa khác nhau, điển hình như: “quản lý là hoạt động đượcthực hiện nhằm đảm bảo sự hoàn thành công việc qua những nỗ lực của ngườikhác”; “quản lý là công tác phối hợp với hiệu quả các hoạt động của những ngườicộng sự cùng chung một tổ chức”

[40] Châm ngôn nổi tiếng trong quản trị gần đâycho rằng “Quản lý là làm đúng mọi điều, còn lãnh đạo là làm điều đúng đắn” hay“lãnh đạo trong thời kỳ kinh tế toàn cầu đòi hỏi các nhà lãnh đạo phải quản lý đượccảhiệntạivàtươnglai”[52].

Từ đó, chúng ta có thể hiểu: Quản lý NSNN là hoạt động của các chủ thểquản lý NSNN thông qua việc sử dụng có chủ đích các phương pháp quản lý và cáccông cụ quản lý để tác động và điều khiển hoạt động của NSNN nhằm đạt được cácmụctiêuđãđịnh.

Trong khái niệm trên, chúng ta cùng thống nhất rằng chủ thể quản lý NSNNlà Nhà nước hoặc các cơ quan Nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiệncác hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ NSNN.

Chủ thể trực tiếp quản lý

NSNNchínhl à b ộ m á y t ài c h í n h t r o n g h ệ t h ố n g c á c c ơ q u a n N h à n ư ớ c Đ ố i t ư ợ n g c ủ a quản lý NSNN là các hoạt động của NSNN, cụ thể là các hoạt động thu, chi bằngtiền của NSNN Quản lý thu NSNN là việc Nhà nước dùng quyền lực của mình đểtập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành nên quỹ NSNN nhằm thỏamãn các nhu cầu chi của Nhà nước Quản lý chi NSNN là việc Nhà nước phân phốivà sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo thực hiện chức năng của Nhà nước theonhững nguyên tắc đã được xác lập Trong quản lý NSNN thì nộid u n g c h í n h l àchínhsáchngânsáchvàcơ chếquảnlýngânsách[35]. b ĐặcđiểmquảnlýNgânsáchNhànước

Tùy thuộc cách thức tổ chức quản lý nền kinh tế của mỗi nước, quản lýNSNN đều có những đặc điểm riêng, nhưng so với các loại hình quản lý khác nhưquản lý doanh nghiệp, quản lý quỹ đầu tư, quản lý cơ quan hành chính công… thìquảnlýNSNNcómộtsốđặcđiểmchungkhácbiệtcơbản,cụthểnhưsau:

Thứ nhất, quản lý NSNN là hoạt động do cơ quan Nhà nước có thẩm quyềnthực hiện.

Chỉ những cơ quan Nhà nước được pháp luật cho phép tham gia vào hoạtđộng quản lý quỹ NSNNmới có thẩm quyền thực hiện hoạt độngn à y Đ ặ c đ i ể m này cho phép phân biệt quản lý NSNN với quản lý ngân sách của các chủ thể khácnhư hộ gia đình, cá nhân, doanh nghiệp và các tổ chức không phải là Nhà nước.Điều này thể hiện ở chỗ các chủ thể này có xu hướng tự đảm nhiệm việc quản lýngân quỹ của mình hoặc giao cho các cơ quan chức năng, trực thuộc doanh nghiệphoặctổchức(bộphậnthủquỹ,kếtoán)quảnlý.

Thứh a i , q u ả nl ý N S N N đ ư ợ c t h ự c h i ệ n t h ô n g q u a h o ạ t đ ộ n g c ủ a q u ả n l ý quátrìn hhìnhthànhquỹNSNNvà quảnlýquátrìnhphânphốiquỹNSNNcũngnhưnhữnghoạtđ ộngnhằmbảođảmsựvậnhànhcủaNSNNđãđượchoạchđịnhbởicáccơquanNhànướccóthẩm quyền[26].

Khác với hoạt động quản lý ngân sách của các chủ thể khác, hoạt động quảnlý NSNN phức tạp hơn nhiều Điều đó được lý giải bởi quỹ NSNN thuộc loại côngquỹ, có nguồn thu và nhiệm vụ chi đa dạng, phong phú, do Nhà nước làm chủ sởhữu[24].

Các chủ thể khác, ví dụ, các doanh nghiệp cũng có ngân sách riêng của mìnhvà để quản lý ngân quỹ đó cũng cần phải thông qua một số đại diện như bộ phận kếtoán, thủ quỹ và Ban kiểm soát (đối với một vài loại hình doanh nghiệp hoạt độngtheo Luật doanh nghiệp); tuy nhiên, những cơ quan này không phải là các cơ quanNhà nước có thẩm quyền Mặt khác, hoạt động hạch toán kế toán, ngân quỹ và kiểmtoán ở các doanh nghiệp đơn giản hơn rất nhiều Điều đó được lý giải bởi tính đơngiản trong nguồn thu và yêu cầu chi tiêu ở các doanh nghiệp so với tính phức tạp,đadạngtrongnguồnthuvànhiệmvụchicủaNhànước.Nguồnthuvànhiệmvụchi củamỗidoanhnghiệpthườngchỉgiớihạntrongphạmvihoạtđộngkinhdoanhcủamình.

Thứ ba, quỹ NSNN có nguồn hình thành rất đa dạng, thu NSNN bao gồm cáckhoản thu từ thuế, phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoảnđóng góp của các tổ chức, cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quyđịnh của pháp luật [22] Đây là những nguồn thu riêng có của quỹ NSNN được luậthóa mà quỹ ngân sách của các chủ thể khác trong xã hội không được phép hìnhthànhtừ nguồnthunày.

Thứ tư,mỗi nguồn thu của quỹ NSNN phát sinh và vận động theo quy luậtriêng Ví dụ: các khoản thu về thuế có đặc điểm phát sinh và vận động khác với cáckhoản thu từ phát hành trái phiếu Chính phủ; hay trong bản thân nguồn thu thuế, cácsắc thuế khác nhau cũng có những phát sinh khác nhau về thời điểm, phương pháptính thuế và phương thức thu nộp Đặc điểm này của quỹ NSNN cho thấy sự cầnthiết phải xây dựng chế độ quản lý nguồn thu NSNN trên cơ sở quán triệt các đặcđiểm của nguồn hình thành quỹ NSNN cũng như nắm bắt được quy luật vận độngcủa từng nguồn thu,trên cơ sở đómới đảm bảo tậptrung đầy đủ, kịp thờim ọ i nguồn thu vào NSNN, đáp ứng các nhu cầu cấp phát, chi trả, thanh toán từ quỹNSNN.

Thứ năm,chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế- xã hội, bảođảm an ninh, quốc phòng, bảo đảm hoạt động của bộ máy Nhà nước; chi trả nợ củaNhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của Pháp luật [22] ChiNSNN thể hiện ở chính bản thân các khoản chi mà quỹ NSNN phải đảm nhận Đặcđiểm này do chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước quyết định Hầu hết các khoảnchi NSNN đều được sử dụng nhằm phục vụ cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụcủaNhànước.

Thứ sáu, mỗi khoản chi từ quỹ NSNN lại có phạm vi, tính chất và thời điểmphát sinhrất khác nhau Có khoản chi đượcthực hiện thường xuyên, trongn h i ề u lĩnh vực, ngành nghề,nhiều cấp trên phạm vi cả nước (tiền lương, phụ cấp lương,họcbổng);cókhoảnchigắnvớicácchươngtrìnhmụctiêu,dựáncụthểnhưchi đầu tư phát triển, chi chương trình mục tiêu của Chính phủ Có khoản chi gắn vớitrách nhiệm củaChínhphủ phát sinh từ cáchợp đồng vay nợhoặccác chứngc h ỉ vaynợcủaChínhphủ,vídụ:chitrảnợnướcngoài,chitrảnợtráiphiếuChínhphủ.

NHỮNGV Ấ N Đ Ề L Ý L U Ậ N C Ơ B Ả N V Ề H Ệ T I Ê U C H Í Đ Á N H

Vai trò của đánh giá đối với toàn bộ hoạt động quản trị có thể được xem xétdưới2cáchtiếpcậnkhácnhau:

- Tiếp cận theo Chức năng quản trị: Các chức năng quản trị để chỉ ra nhữngnhiệm vụ lớn nhất và bao trùm nhất trong các hoạt động về quản trị Có nhiều tranhluận đã diễn ra khi bàn về các chức năng quản trị Trong thập niên 30, Gulick vàUrwichnêu r a b ả y chứcn ă n g q u ả n t r ị : H o ạ c h đ ị n h ; T ổ c h ứ c ; N h â n s ự ; C h ỉ h u y ; Phối hợp; Kiểm tra và Tài chính Henri Fayol thì đề xuất năm chức năng quản trị:Hoạch định; Tổ chức; Chỉ huy; Phối hợp và Kiểm tra Cuộc bàn luận về chủ đề cóbao nhiêu chức năng quản trị giữa những nhà nghiên cứu quản trị vào cuối thập niên80 ở Mỹ xoay quanhcon số bốn hay năm chức năng Trong cách tiếp cậnn à y , chúng ta có thể chấp nhận là quản trị bao gồm 4 chức năng được nêu ra trong địnhnghĩa về quản trị của j.Stoner và S.Robbins như đã giới thiệu ở phần trên; với lý dođây là định nghĩa được nhiều tác giả viết về quản trị đồng thuận và sử dụng rộng rãikháiniệmnàytrongnhiềusáchquảntrị[35].

Là chức năng đầu tiên trong tiến trình quản trị, bao gồm: việc xác định mụctiêu hoạt động, xây dựng chiến lược tổng thể để đạt mục tiêu, và thiết lập một hệthốngcáckếhoạchđểphốihợpcáchoạtđộng.

Hoạch định liên quan đến dự báo và tiên liệu trong tương lai, những mục tiêucần đạt được và những phương thức để đạt được mục tiêu đó Nếu không lập kếhoạchthậntrọngvàđúngđắnthìdễdẫnđếnthấtbạitrongquảntrị.Cónhiềucôngty không hoạt động được hay chỉ hoạt động với một phần công suất do không cóhoạchđịnhhoặchoạchđịnhkém.

- Tổchức Đây là chức năng thiết kế cơ cấu, tổ chức công việc và tổ chức nhân sự chomột tổchức.Côngviệcnàybaogồm:xácđịnhnhữngviệcphảilàm,ngườinàophải làm, phối hợp hoạt động ra sao, bộ phận nào được hình thành, quan hệ giữa các bộphận được thiết lập thế nào và hệ thống quyền hành trong tổ chức đó được thiết lậpra sao? Tổ chức đúng đắn sẽ tạo nên môi trường nội bộ thuận lợi thúc đẩy hoạt độngđạtmụctiêu,tổchứckémthìcôngtysẽthấtbại,dùhoạchđịnhtốt.

- Lãnhđạo Mộtt ổ c h ứ c b a o g i ờ c ũ n g g ồ m n h i ề u n g ư ờ i , m ỗ i m ộ t c á n h â n c ó c á t í n h riêng, hoàn cảnh riêng và vị trí khác nhau Nhiệm vụ của lãnh đạo là phải biết độngcơ và hành vi của những người dưới quyền, biết cách động viên, điều khiển, lãnhđạo những người khác, chọn lọc những phong cách lãnh đạo phù hợp với những đốitượng và hoàn cảnh cùng sở trường của người lãnh đạo, nhằm giải quyết các xungđột giữa các thành phần, thắng được sức ỳ của các thành viên trước những thay đổi.Lãnh đạo xuất sắc có khả năng đưa công ty đến thành công dù kế hoạch và tổ chứcchưathậttốt,nhưngsẽchắcchắnthấtbạinếulãnhđạokém.

- Kiểmtra Sau khi đã đề ra những mục tiêu, xác định những kế hoạch, vạch rõ việc xếpđặt cơ cấu, tuyển dụng, huấn luyện và động viên nhân sự, công việc còn lại vẫn còncó thể thất bại nếu không kiểm tra Công tác kiểm tra bao gồm việc xác định thànhquả, so sánh thành quả thực tế với thành quả đã được xác định và tiến hành các biệnpháp sửa chữa nếu có sai lệch, nhằm bảo đảm tổ chức đang trên đường đi đúnghướngđểhoànthànhmụctiêu.

Những chức năng trên đây là phổ biến đối với mọi nhà quản trị, dù cho đó làTổng giám đốc một công ty lớn, Hiệu trưởng một trường học, Trưởng phòng trongcơquan,haychỉlàTổtrưởngmộttổcôngnhântrongxínghiệp.

Dĩ nhiên, phổ biến không có nghĩa là đồng nhất Vì mỗi tổ chức đều cónhững đặc điểm về môi trường, xã hội, ngành nghề, quy trình công nghệ riêng v.v.nên các hoạt động quản trị cũng có những hoạt động khác nhau Nhưng những cáikhác nhau đó chỉ là khác nhau về mức độ phức tạp, phương pháp thực hiện, chứkhôngkhácnhauvềbảnchất.

Căn cứ vào những phân tích ở trên, có thể thấy đánh giá làm ộ t t h à n h t ố quan trọng của chức năng kiểm tra Một cách khái quát nhất, đánh giá là chức năngnhằm xác định tình trạng hiện tại của tổ chức, so sánh với mục tiêu đã được hoạchđịnh nhằm điều chỉnh hệ thống, cải thiện tình trạng hiện tại bảo đảm hoàn thành cácmụctiêuđãđượchoạchđịnh.Nhưvậy, chứcnăngkiểmtraphảibắtđầutừđánhgiá Không có đánh giá thì không thể xác định được tình trạng hiện tại của hệ thống,không phát hiện được những vấn đề cần điều chỉnh của hệ thống để bảo đảm hệthốngđangvậnhànhtheođúngđườnghướngđãhoạchđịnh.

 Kiểmtra,đánhgiá Trong đó, đánh giá như là một thành phần quan trọng của chức năng kiểmsoátnhằmxácđịnhmức độhoànthànhmụctiêuđãhoạchđịnh.Đánhgiálà mộtgiai đoạn quan trọng trong tiến trình quản trị nhằm cung cấp thông tin phản hồi đểcác nhà quản trị lấy các quyết định mới cho một chu trình tiếp theo Theo từ điểnBáchkhoatoànthưmở wikipedia, “Đánhgiácónghĩalà nhậnđịnhgiátrị”[38].

Theo (E.Stiglitz,195), đánh giá thực hiện công việc là một quá trình liên tụcvà kết quả làm ộ t t à i l i ệ u x á c n h ậ n q u á t r ì n h t h ự c h i ệ n c ô n g v i ệ c c h í n h t h ứ c c ủ a nhân viên trong kỳ đánh giá Tài liệu này xác định mức độ tổ chức thực hiện côngviệc của nhân viên trên cơ sở các tiêu chuẩn đã thiết lập trước Đánh giá thực hiệncông việc là một bước trong chiến lược chung nhằm nâng cao khả năng và hiệu quảhoạtđộngcủacảtổchức,côngty.

1.3.2 Hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ Ngân sách Nhànướccủa KhobạcNhà nước

Nhưđãnói ở trên, đánhgiálà mộtchức năng,mộthoạt độngquan trọngcủa quảnlý.Đểđánhgiámộthoạtđộng,ngườitaphảidựavàocáctiêuchí.TrongTừđiểntiếngViệt,ti êuchíđượcđịnhnghĩalà:

- Tínhchất,dấuhiệuđểdựavàomàphânbiệtmộtvật,mộtkháiniệm,hoặc đểphêphánhoặcđểnhằmđánhgiá.

- Tiêu chí là những chuẩn mực, dấu hiệu làm căn cứ để nhận biết, xếp loạimộtsự vật,hiệntượng[38].

Các từ điển tiếng Anh thông dụng cũng đưa ra những định nghĩa tương tự.Chẳng hạn, từ điển Oxford định nghĩa tiêu chí là: “một chuẩn mực, hoặc nguyên tắcđể dựa vào đó đánh giá một sự việc hoặc trợ giúp cho việc ra quyết định”(astandard or principle by which something is judged, or with the help of which adecision is made) Từ điển Merriam

– Webster nêu: Tiêu chí là một tiêu chuẩn làmcơ sở cho việc đánh giá hoặc ra quyết định(a standard on which a judgment ordecision may be based)hoặc Tiêu chí là tiêu chuẩn để đánh giá hoặc phê phán; mộtquytắchoặcnguyêntắcđểđánhgiáhoặckiểmđịnhmộtđốitượngnàođ ó(standard of judgment or criticism; a rule or principle for evaluating or testingsomething).

Trong đề tài này,khái niệm tiêu chí được quan niệm cụ thể là những đặcđiểm định tính hoặc định lượng của một đối tượng nhất định dùng làm tiêu chuẩnhoặccăncứđểđánhgiáđốitượngđóphùhợpvớinhữngmụctiêunhấtđịnh.

Từ điển Tiếng Việt cũng định nghĩa:Hệ thống là tập hợp những bộ phận cóliên hệ chặt chẽ với nhau (hệ thống tổ chức); là thứ tự có sắp xếp qui củ; sự liên tục[38].

Hệ cũng là một khái niệm sử dụng như hệ thống (nói tắt) và thường sử dụngtrongmộttổhợpnhưhệthầnkinh,hệđolường,hệtư tưởng…

Hệ tiêu chí là tập hợp có tính hệ thống các đặc điểm định tính hoặc địnhlượngcủamộtđốitượngnhấtdịnhdùnglàmtiêuchuẩnhoặccăncứđểđánhg iáđốitượngđóđápứngnhữngmụctiêunhấtđịnh.

CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂNSÁCHNHÀNƯỚCCỦAKHOBẠCNHÀNƯỚC

Khi đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN trong môi trườngvận hành hệ thống quản lý ngân sách và Kho bạc, trong bối cảnh kinh tế xã hộichung, chúng ta cần quan sát, dự báo và nhận biết một số nhân tố ảnh hưởng chính,nhưsau:

- Chính sách phát triển kinh tế - xã hội vĩ mô của Đảng và Nhà nước trongmỗi thời kỳ phát triển Đây là nhân tố khách quan bao trùm chiến lược, kế hoạchphát triển của không chỉ KBNN mà toàn bộ các các ngành trong nền kinh tế.Chínhsách phát triển kinh tế- xã hội còn thể hiện môi trường chính trị xã hội ổn định, tiềmlực và năng lực kinh tế tạo thế ổn định vững chắc trên trường quốc tế Chế độ thu,chi NSNN sẽ tác động trực tiếp đến kế hoạch thu, chi NSNN qua KBNN Ngoài ra,khi tỉ lệ bội chi NSNN hằng năm thường dẫn đến một tỷ lệ lạm phát nhất định, dođó, đánh giá hoạt động cũng là nhân tố cần quan tâm để phân tích cốt lõi của các sựvậtbiếnđộng.

- Môi trường bên trong và bên ngoài cũng là các nhân tố ảnh hưởng đếnphântích,đánhgiáhoạtđộngnghiệpvụKBNN.Môitrườngđịalý,vănhóa,phâ nbố dân cư địa bàn trên cả nước không có sự đồng nhất nên có những lợi thế so sánhkhác nhau khi thực hiện vụ quản lý quỹ NSNN Sẽ có những cơ chế, định mức phùhợp với địa phương này nhưng lại không phù hợp với địa phương khác, vì vậy việcban hành và thực thic h ế đ ộ , c h í n h s á c h p h ả i đ ư ợ c n g h i ê n c ứ u c ụ t h ể , p h ù h ợ p chungnhất.

- Một số ngành cung cấp dịch vụ cho KBNN như Bộ Bưu chính Viễn thông,Bộ Thông tin và Truyền thông có vai trò quyết định đến hoạt động nghiệp vụ củaKBNN mặc dầu họ là người bán dịch vụ Khi KBNN triển khai hàng loạt ứng dụngcông nghệ thông tin, nhất là TABMIS đòi hỏi sự đáp ứng của Bộ Bưu chính Viễnthông, Bộ Thông tin Truyền thông rất cao, tuy nhiên không phải lúc nào những yêucầuđócũngđượcđápứngđầyđủ,đặcbiệtlàởvùngmiềnxaxôi,miềnnúi,hảiđảo.

- Vềc h ế đ ộ n g h i ệ p v ụ h o ạ t đ ộ n g K B N N t r o n g đ i ề u k i ệ n h i ệ n n a y t u y đ ã được xây dựng và phát triển nhiều, khá chặt chẽ nhằm đảm bảo an toàn tiền và tàisản quốc gia, nhưng các chế độ mới đó hiện vẫn còn khá nhiều bất cập, cần tiếp tụcđược bổ sung, hoàn thiện về mặt pháp lý, quy trình cũng như phân định trách nhiệmcủacácthànhviênthamgia.

- Về cơ sở vật chất, hạ tầng cơ sở mặc dù KBNN đã được Bộ Tài chính quantâm và quyết liệt chỉđạo, xongđể ứng dụng công nghệ thôngtinhiện đại cót h ể phát huy tác dụng ngay từ giai đoạn hiện nay thì chưa thực sự đáp ứng đồng bộ, đầyđủ Công tác quản trị hệ thống chưa được làm chủ, các phần mềm ứng dụng cònthiếu đồng bộ, nhiều phần mềm ứng dụng hiện đại trên thế giới cũng chậm đượctriển khai, do đó ảnh hưởng không ít đến nhu cầu phân tích, đánh giá hoạt độngtrongKBNN.

- Độingũcánbộcôngchức KBNNđãtrưởngthành,bổsungnguồn nhânlựckhánhiềutrongc ácnămqua.Tuynhiên,tronggiaiđoạnngắnhạnsẽcósựhụt hẫng cán bộ lãnh đạo, cán bộ có trình độ tay nghề cao do tuổi tác và chế độ nghỉ bảohiểm,dosựthuhútngoàingành.Mặtkhác,sựkhôngđồngbộvềtrìnhđộcủacánbộ trong cácKBNN đang là phổ biến cũng ảnh hưởng đến triển khai thực hiện cácdự án, chương trình lớn, phức tạp như TABMIS,sau đó mới đến đánh giá, phân tíchcáchoạtđộngnghiệpvụbằngphươngthứcmới.

Chương 1 luận án đã đề cập những cơ sở lý luận quan trọng về hệ tiêu chíđánhg i á q u ả n l ý q u ỹ N S N N c ủ a K B N N T r o n g đ ó , c á c v ấ n đ ề c ơ b ả n n h ấ t b a o gồm:

Các phân tích về khái niệm, bản chất, vai trò của NSNN, đồng thời cậpnhật những vấn đề lý luận ngân sách, quản lý ngân sách trong thời đại hội nhập sâurộnghiệnnay.

Cơ sở lý luận về hoạt động quản lý nói chung, quản lý quỹ NSNN củaKBNNnóiriêng.Trong đó,đặcbiệtlà:

Kết quả nghiên cứu chương 1 là cơ sở nền tảng quan trọng của luận án, là sựtổng hợp, kế thừa và phát huy lý luận cần làm sáng tỏ về quản lý quỹ ngân sách củaKBNN,vềhệtiêuchíđánhgiáhoạtđộngquảnlýquỹngânsáchcủaKBNN.

THỰC TRẠNG VẬN DỤNG CÁC CHỈ TIÊU THỐNG KÊ ĐÁNHGIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHOBẠCNHÀNƯỚCVIỆTNAMTRONGTHỜIGIANQUA

THỰC TRẠNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHOBẠCNHÀNƯỚC VIỆTNAM

2.1.1 BốicảnhrađờiKhobạcNhànước ViệtNam ỞV i ệ t N a m , t r o n g t h ờ i k ỳ phongk i ế n , c á c t à i l i ệ u v ề K B N N k h ô n g c ò n đượclưugiữ đầyđủ,songcũngkhôngcónhiềukhácbiệtsovớithônglệquốctế.

Trongt h ờ i k ỳ t h ự c d â n P h á p c a i t r ị , C h í n h p h ủ t h u ộ c đ ị a P h á p t h à n h l ậ p Ngân khố Ðông Dương, một cơ quan tương đương Bộ, với chức năng chủ yếu làquản lý và điều hành ngân quỹ quốc gia, tổ chức in tiền (chủ yếu là tiền giấy và tiềnkim loại mệnh giá nhỏ) và cùng với Ngân hàng Ðông Dương quản lý kho tiền củaChínhphủthuộcđịa.

Cách mạng Tháng Tám thành công, cùng với sự ra đời của Chính phủ Cáchmạng lâm thời Việt Nam Dân chủ Cộng hoà, ngày 28/8/1945, ngành Tài chính củanước Việt Nam chính thức được thành lập Nhiệm vụ cấp bách của ngành Tài chínhlúcnàylàchuẩnbịtiềnđểgiảiquyết các nhucầuchitiêucủa bộm á y Nhànước vàquâ n đội[20]. Ðể có một cơ quan chuyên môn, đặc trách nghiên cứu và giải quyết các vấnđề ngân sách và tiền tệ, ngày 29/5/1946, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số75-SL thành lập Nha ngân khố trực thuộc Bộ Tài chính Ðây là mốc lịch sử quantrọngđ ầ u t i ê n đ ố i v ớ i s ự r a đ ờ i c ủ a K B N N V i ệ t N a m N g à y 2 9/ 5 l ị c h s ử đ ã t r ở thànhNgày truyền thống của hệ thống KBNN từ năm 2011 theo quyết định số1668/QĐ-TTgn gà y 26/9/2011 củ a T h ủ t ư ớ n g C h í n h p h ủ N ha n g â n k h ố đ ã đ ó n g vai trò quan trọng trong việc xây dựng chế độ tài chính tiền tệ độc lập tự chủ, gópphầnđưahaicuộckhángchiếncủadântộcđiđếnthắnglợi,thốngnhấtđấtnước.

 Quản lý và giám sát các khoản cấp phát theo dự toán được duyệt; chịu tráchnhiệm về việc xác nhận và thanh toán kinh phí cho các đơn vị sử dụng ngân sách;làmthủtụcquyếttoánvớicơquantàichính;

 Ðấu tranh trên mặt trận tiền tệ, thu hẹp và loại bỏ dần phạm vi lưu hành củatiềnNgânhàngÐôngdươngvàcácloạitiềnkháccủađịch;

 Tích cực đấu tranh để thực hiện các nguyên tắc cơ bản về thể lệ thu, chi vàkế toán đại cương nhằm tăng cường công tác quản lý tài chính ngay trong điều kiệnđấtnướcđangcóchiếntranh[33].

Trongthờigian5nămtồntạivàhoạtđộng(1946- 1951),NhaNgânkhốđãgắnbómậtthiếtvớinhữngthờikỳkhókhănnhấtcủacuộckhángchiếngiải phóngdântộc,đồngthờiđãhoànthànhcáctrọngtráchđãđượcChínhphủgiaophó.NhaNgânkhốc òntổchứcpháthànhcácloạitiềndướihìnhthứctínphiếuđểgiảiquyếtcácnhucầuchitiêucủacánbộ,bộ độivànhândânởcácvùngmớigiảiphóng[41]. Để cụ thể hoá chức năng và nhiệm vụ của cơ quan quản lý Quỹ NSNN, haithángsaukhithànhlập Ngânh à n g Q u ố c g i a V i ệ t N a m

T T g ( n g à y n a y g ọ i là Quyết định) thành lập KBNN đặt trong Ngân hàng Quốc gia Việt

Nam và thuộcquyềnquảntrịcủaBộTàichính.ÐâylàmốclịchsửquantrọngthứhaiđốivớisựrađờicủaK BNNViệtNam.

Riêng Liên khu Việt Bắc không thành lập Kho bạc Liên khu Kho bạc Trungương trực tiếp điều khiển các Kho bạc tỉnh hay thành phố trong Liên khu Việt Bắc.Công việc của Kho bạc cấp nào do Ngân hàng Quốc gia cấp đó phụ trách TrưởngNgân hàng cấp nào kiêm chức chủ nhiệm Kho bạc cấp ấy Ở những nơi chưa thànhlậpChinhánhNgânhàngQuốcgiaViệtNam,cóthểđượcthànhlậpKBNN.

Tất cả các khoản thu của ngân sách quốc gia đều phải nộp vào KBNN Cáckhoản chi của Kho bạc Trung ương đều phải có lệnh của Bộ Tài chính; các khoảnchi của Kho bạc Liên khu và Kho bạc Tỉnh đều phải có lệnh của Kho bạc Trungương Việc điều hoà tiền giữa Kho bạc các cấp thuộc quyền của Kho bạc Trungương.

KBNN các cấp có trách nhiệm đôn đốc và kiểm tra các cơ quan và đơn vị thutiền và nộp tiền vào KBNN KBNN cấp dưới phải báo cáo tình hình thu chi choKBNN cấp trên; Kho bạc Trung ương phải báo cáo

Bộ Tài chính tình hình thu chingânsáchcủatoànhệthốngKBNN.

Uỷ ban Kháng chiến hành chính các cấp có trách nhiệm đôn đốc, kiểm traKBNN đồng cấp thực hiện nhiệm vụ theo quy định, nhưng không có quyền ra lệnhKBNNxuấttiềnngoàiphạmviuỷngâncủacấptrên.

Ngày 4-1-1990, Hội đồng Bộ trưởng đã ký Quyết định số 07/HÐBT tái thànhlậphệthốngKBNNtrựcthuộcBộTàichínhvớichức năngvànhiệmvụchủy ế u làQuản lý quỹ NSNN và các quỹ dự trữ tài chính Nhà nước; tổ chức huy động vốncho NSNN và cho đầu tư phát triển Ðây là mốc lịch sử quan trọng thứ ba đối với sựthànhlậpcủaKBNNViệtNam[20].

QuảnlýNSNNlàmộtkhâuquantrọng,gắnbómậtthiếtvớicôngtácquảnlý tài chính - NSNN.

Cơ quan quản lý quỹ NSNN không những phải làm nhiệm vụtập trung nhanh các khoản thu và thực hiện kịp thời các lệnh chi tiền mà còn phảithực hiện việc giám sát và đánh giá chất lượng các khoản thu,chi của NSNN Cơquan quản lý quỹ NSNN còn có trách nhiệm sử dụng có hiệu quả và điều hành linhhoạtcácnguồnvốntồnquỹcủaNSNNđểgiảiquyếtkịpthờicáckhoảncấpphát, chi trả cho các đơn vị đã được duyệt nhưng tạm thời NSNN chưa tập trung được cácnguồnthuđểchi. Để bảo đảm các yêu cầu trên đây, việc thành lập hệ thống KBNN trực thuộcBộ Tài chính để tập trung các khoản thu vào NSNN nhanh hơn và còn có điều kiệnchủ động điều hành NSNN có đủ khả năng giải quyết nhanh chóng tình trạng thiếuhụt tạm thời của NSNN. Đồng thời không bị lệ thuộc vào chất lượng hoạt động củangân hàng đối với công tác quản lý và điều hành NSNN đã được khẳng định Tuynhiên, trong mỗi thời kỳ khác nhau, chức năng, nhiệm vụ KBNN ngày càng đượchoànthiệnrõnét,cácvănbảnpháplýgồm:

HĐBTngày4/1/1990củaHộiđồngbộtrưởng(naylàChínhphủ)t h à n h lậphệthốngKBNNtrựcthuộcBộTà ichính.

Ngày 10/01/1990, Bộ Tài chính ban hành Quyết định số 09TC/QĐ/TCCBthànhl ậ p C ụ c K B N N t r ự c t h u ộ c B ộ T à i c h í n h , đ ồ n g t h ờ i q u y đ ị n h c h ứ c n ă n g , nhiệmvụvàtổchứcbộmáycủaCụcKBNN. Đếnngày21/3/1991,BộtrưởngBộTàichínhraQuyếtđịnhsố87TC/QĐ/

TCCBquyđịnhchứcnăng,nhiệmvụ,quyềnhạncủaCụcKBNN. Để tiếp tục khẳng định vai trò, vị trí của hệ thống KBNN trong nền kinh tế,đồng thời tạo môi trường pháp lý thuận lợi cho KBNN hoạt động ngày 05/4/1995,Chínhp h ủ đ ã b a n h à n h N g h ị đ ị n h s ố 2 5 / C P q u y địnhn h i ệ m v ụ q u y ề n h ạ n v à t ổ chứcbộmáycủaKBNN.

Ngày13/11/2003,ThủtướngChínhphủđãbanhànhquyếtđịnhsố235/2003/QĐ-TTg quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức củaKBNNtrựcthuộcBộTàichính.

Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 108/2009/QĐ - TTg quyđịnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của KBNN thuộc Bộ Tàichính. Ở Việt Nam hiện nay, hệ thống KBNN được xây dựng theo mô hình thứ hai(nghĩa làKBNN trực thuộc Bộ Tài chính) KBNN được tổ chức thành hệ thốngngànhdọctừtrungươngđếnđịaphươngtheonguyêntắctậptrung,thốngnhất.Bộ máy tổ chức của KBNN được đặt ở trung ương, ở cấp tỉnh, thành phố trực thuộctrung ương và ở cấp huyện, quận thị xã, thành phố thuộc tỉnh KBNN có tư cáchpháp nhân, có con dấu hình quốc huy KBNN tỉnh và KBNN huyện cũng có tư cáchpháp nhân, có con dấu riêng Đứng đầu KBNN là Tổng Giám đốc do Thủ tướngChính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệm theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Tài chính. Giúpviệc Tổng Giám đốc có một số Phó Tổng giám đốc do Bộ Trưởng Bộ Tài chính bổnhiệm,miễnnhiệmtheođềnghịcủaTổngGiámđốcKBNN.

KBNNs a u 2 4 n ă m x â y d ự n g v à p h á t t r i ể n , h ệ t h ố n g K B N N đ ã c ó n h ữ n g bướcpháttriểnnhanh,toàndiệnvàbềnvững;khẳngđịnhđượcmìnhlàmộtcôngcụ quan trọng không thể thiếu trong bộ máy hành chính công quyền của nhà nướcthực hiện chức năng quản lý nhà nước về quỹ ngân sách, các quỹ tài chính của Nhànước, huy động vốn cho NSNN và đầu tư phát triển, là đầu mối duy nhất thực hiệnnhiệm vụ tổ chức công tác kế toán NSNN Khẳng định sự ra đời và hoạt độngKBNN suốt 23 năm kể từ ngày tái lập đến nay, Ngày 23/8/2013, chủ tịch Quốc hộiNguyễnS i n h H ù n g ( n g u y ê n C ụ c t r ư ở n g C ụ c K B N N n ă m 1 9 9 0 ) t h ă m K B N N v à nó i:“KB NN l à m ộ t t ro ng n h ữ n g t r ụ cộ t củ a n ề n T à i chí nh , b ở i v ì n ơi đây làn ơ i quản lý ngân quỹ quốc gia, NSNN, dự trữ tài chính nhà nước và kế toán tiền bạc,thựchiệnthuchicủanhànướcchúngta”[16].

2.1.2 Nội dung chủ yếu công tác quản lý quỹ ngân sách nhà nướccủaKho bạcNhà nướcViệt Nam

Xét về phương diện quy trình, hoạt động quản lý ngân sách có các công đoạncơ bản: dự toán,chấp hành, quyết toán ngân sách, trong mỗi công đoạn lại bao gồmnhiều phần việc chi tiết Hoạt động quản lý ngân sách lại có sự tham gia của nhiềucơ quan nhà nước: từ cơ quan lập pháp/cơ quan quyền lực nhưQuốc hội và Hộiđồng Nhân dân các cấp đến cơ quan chấp hành/ hành pháp như Chính phủ,Bộ,ngành; Uỷ ban Nhân dân các cấp Xét riêng trong cơ quan chấp hành cũng có sựthamgiacủanhiềucơquanchứcnăngkhácnhaunhư:cơquanTàichínhcáccấp; hệ thống Hải quan, hệ thống Thuế nhà nước, hệ thống KBNN Điều này một phần làdo yêu cầu phân công, phân nhiệm nhằm nâng cao hiệu suất của bộ máy nhà nướcnhưngq ua n t r ọ n g h ơ n n h ằ m tạon ê n c ơ ch ế g i á m sát, hạ nc h ế t iê u c ự c , bả o đ ả m thựcth iquyềndânchủcủacôngdânđốivớiquảnlýngânquỹquốcgia.

Vì lý do trên mà vấn đề phân định chức trách quản lý của từng thành phần làrất quan trọng Xét riêng, nội dung (chức trách) quản lý quỹ ngân sách của hệ thốngKBNNcóthểtómtắtởnhữngđiểmchủyếusau:

(ii) Chi trả, kiểm soát chi các khoản chi ngân sách các cấp trên cơ sở nhữngquyđịnhpháplýhiệnhành.

THỰC TRẠNG VẬN DỤNG MỘT SỐ CHỈ TIÊU THỐNG KÊ ĐÁNH GIÁCÔNG TÁC QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀNƯỚCVIỆTNAMGIAIĐOẠN2001-2013

Trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ quản lý quỹ ngân sách của KBNN và căn cứvào nội dung quản lý quỹ ngân sách của KBNN có thể phân loại hệ thống các tiêuchíđánhgiáhoạtđộngquảnlýquỹngânsáchcủaKBNNthành3nộidungchính:

- Các tiêu chí đánh giá các hoạt động khác liên quan đến chức năng quản lýquỹngânsáchcủaKBNN.

Trong thời gian qua, KBNN vẫn chưa xây dựng được một hệ thống các tiêuchí bảo đảm tính toàn diện, đầy đủ và tính hệ thống đối với việc đánh giá hoạt độngquản lý quỹ NSNN của KBNN Trên thực tế, chỉ mới có một số chỉ tiêu mang tínhchấtthốngkêđượcthểhiệnquacácbáocáocủaKBNNcáccấp.

Một số chỉ tiêu thống kê đã được vận dụng nhằm đánh giá hoạt động quản lýquỹ NSNN của KBNN thời gian qua được thể hiện thông qua hệ thống báo cáo, cụthểnhư sau:

2.2.1 Các chỉ tiêu thống kê sử dụng đánh giá hoạt động quản lý thuNgânsáchNhà nướccủa Kho bạcNhànước

Các chỉ tiêu thống kê nhằm đánh giá hoạt động quản lý thu NSNN được thểhiệntrongcácbáocáotàichínhvàbáocáokếtoánquảntrịvềhoạtđộngquảnlýthuNSNNc ủaKBNN.

Cụthể,cácbáocáovềlĩnhvựcnàybaogồm: a Báo cáo thu và vay của ngân sách nhà nước, niên độ (Mẫu số B2-01BC- NS/TABMIS)

Báo cáo này cung cấp kết quả đánh giá về chỉ tiêu định lượng liên quan đếnsốliệuvềthuvàvaycủaNSNNtheolĩnhvực,ngànhnghềkinhtếvàtheonộidung cáckhoảnthuvàvay,chitiếtphânchiatheotừngcấpngânsách đượchưởng.

Sốliệuđượckết xuất theongày, tháng,quí,n ă m tùytheoyê u cầuquảnlý điềuhànhngânsách. b Báocáothuvàvaynợcủangânsáchnhànướctheomụclụcngânsách,niên độ(mẫuB2-02BC-NS/TABMIS)

Báo cáo này cung cấp kết quả thực hiện các chỉ tiêu định lượng về thu và vaycủa ngân sách nhà nước chi tiết theo mục lục ngân sách nhà nước, từng cấp ngânsách,hợpmụckhôngphâncấpvàhợpmụccóphâncấp.

Kết quả có thể tổng hợp theo ngày, tháng, năm tùy theo yêu cầu quản lý điềuhànhngânsách. c BáocáoTổnghợpthuvàvaycủaNSNN(mẫuB2-03BC-NS/TABMIS) Đây là báo cáo mang tính chất tổng hợp các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí vàcác khoản thu ngoài thuế theo quy định của Luật NSNN và Luật thuế hiện hành.Ngoàira,báocáocònthểhiệnsốthutừcáckhoảnvềdầuthôvàkhíthiênnhiên,thu về vốn, tài sản của Nhà nước, các khoản thu từ viện trợ không hoàn lại củaChínhphủ.

Báoc á o n à y l ậ p t h e o t h á n g , n ă m v à c á c K B N N đ ề u t h ự c h i ệ n , t u y n h i ê n cón h ữ n g n ộ i d u n g t h u n g â n s á c h k h ô n g p h á t s i n h ở K B N N c ấ p n à o t h ì k h ô n g cầnbáocá o. d BáocáothuNSNNngànhHảiquan,niênđộ(mẫuB2-04/BC-NS/TABMIS)

Báo cáo phản ánh các khoản thu do cơ quan Hải quan các địa phương (có cơquan Hải quan) thực hiện, (hiện nay có 34/64 tỉnh có phát sinh khoản thu này) Baogồm các khoản thu thuế xuất, nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng xuất, nhậpkhẩu, thuế bảo vệ môi trường, lệ phí hải quan, thu khác hải quan Thời điểm báo cáohàng ngày, tháng, năm tùy theo yêu cầu quản lý và nhu cầu cung cấp số liệu.

CácKBNN(tỉnh,thànhphố,quận,huyện)cóphátsinhthuhảiquanđềuphảilậpbáocáonà yvàphùhợpvớibáocáothungânsáchvàchovaytrongniên độ. e BáocáohoàntrảthuNSNN(mẫuB2-05/BC-NS/TABMIS)

Báocáonàyphảnánhsốghigiảmthungânsáchcáccấp,ghichiNSNNcác cấp tương ứng theo yêu cầu quản lý ngân sách của Bộ Tài chính hoặc Chính quyềnđịa phương.

Số ghi giảm thu hoặc chi NSNN phải cụ thể theo mục lục ngân sách,tương ứng báocáo thuNSNN theo ngành vàtheomụclục ngân sách.

Với hệ thống báo cáo như đã trình bày tại điểm a,b,c,d,e đã cho phép KBNNthống kê tương đối đầy đủ hoạt động thu NSNN qua KBNN Các chỉ tiêu thống kêtrong từng báo cáo trên gócđộmột KBNN đã đánh giákháđầy đủh o ạ t đ ộ n g nghiệp vụ thu NSNN Tuy nhiên, với yêu cầu đánh giá tác động đến chính sách kinhtế vĩ mô, đến nhân tố khách quan thì các chỉ tiêu trong hệ thống báo cáo không đápứng được Mặt khác, hệ thống chỉ tiêu thống kê này không cho phép đánh giá mứcđộcốgắng,hoànthành,hiệuquảcủacácKBNNkhácnhautrongHệthốngKBNN.

Các số liệu ở Phụ lục số 05, Biểu đồ số 02.1 tổng hợp các dữ liệu về các chỉtiêut hố ng kê đ á n h g iá h o ạ t độ ng t h u NS NN g i a i đ oạ n 2 0 0 1 -

Qua bảng tại phụ lục 05 chúng ta thấy, tổng thu NSNN biến động đáng kể cảvề lượng và chất khi qui mô kết chuyển ngày càng lớn KBNN đã thực hiện tốtnhiệm vụ kế toán NSNN, đây là nội dung rất lớn sẽ dần góp phần tránh tình trạngkhông thống nhất số liệu giữa các cơ quan hữu quan trong việc tập trung, khai thácvà sử dụng thông tin NSNN, đồng thời là một trong các tiền đề cho việc quản lý tậptrungthôngtintàichínhngânsáchtrongđiềukiệnápdụngcôngnghệthôngtin. Để đánh giá, phân tích mức độ hoàn thành chỉ tiêu tập trung thu NSNN quaKBNN,KBNN còn yêu cầu KBNN các cấp báo cáo định kỳ (tháng, năm) theo cácchỉ tiêu thống kê như: Tổng thu trong cân đối NSNN qua KBNN so với dự toánđược giao đầu năm, thu cân đốiNSNN trong tháng báo cáo, lũy kế từ đầu năm đếnthời điểm báo cáo Trong đó KBNN các cấp phải phản ánh số thu ngân sách cấptrung ương, ngân sách địa phương và thu vay của ngân sách địa phương (xem chitiết tại phụ lục số 03 và 06) Tuy nhiên, đối với các KBNN tỉnh, thành phố và quận,huyện không tính được tỷ lệ hoàn thành kế hoạch dự toán được giao của ngân sáchtrung ương vì trên thực tế các KBNN không có thông tin về dự toán Ngân sách cấptrungươngnênkhôngthểbáocáochínhxácsốthựchiệnsovớidự toán.

Bên cạnh đó, khi đánh giá cả giai đoạn, việc KBNN hoàn thành chỉ tiêu thuNSNN so với dự toán hoặc vượt thu so với dự toán còn bao hàm khía cạnh cung cấpthông tin cho các nhà quản lý về phương thức lập dự toán thu có sát tình tình KT-XH hay không, biến động chính sách (Thuế, kinh tế đối ngoại, tỷ giá ) đến kết quảthực hiện dự toán thu NSNN Biểu đồ 02.3 và phụ lục số 03 cho thấy kết quả thuNSNN qua KBNN so với dự toán giai đoạn 2001-2013 Thu nội địa có chiều hướngtăng dần từ 50,7 % năm 2001 lên 64,1 % năm 2010, năm 2011 là 63 % [32] và bìnhquân giai đoạn 2006-2013 đạt 57,29 %, tuy nhiên chi tiết thêm cơ cấu theo ngành,thành phần kinh tế thì doanh nghiệp Nhà nước lại có xu hướng giảm dần do kinhdoanhkémhiệuquả,sốnộpNSNNchưatươngxứngvịthếtrongnềnkinhtế.

Tỷ lệ thu ngân sách địa phương trong tổng thu NSNN tăng mạnh từ năm2002, khi áp dụng Luật NSNN (2002) Nếu không tính thu NSNN từ dầu thô thì thuNSNN địa phương chiếm trung bình hơn 44% tổng thu NSNN giai đoạn 2004- 2008.SosánhquốctếchothấytỷlệthuNSNNsovớiGDPquốcgiacủaViệtNamđạt9,9% g i a i đ oạn nà y , c a o h ơn m ứ c t ru ng b ì n h c ủ a các n ư ớ c đa ng p h á t t r i ể n [2 3] (Chi tiết tại phụ lục số 06: Tỷ trọng cơ cấu thu trong tổng thu NSNN giai đoạn2001-2013)

Bên cạnh những thành tựu đáng kể trên, “bức tranh” NSNN qua số liệu củaKBNNcònthểhiệnmộtsốbấtcập,đánhgiácủachuyêngiakinhtếchỉra,đólà:

- Minh bạch công khai số liệu về NSNN nói chung của Việt Nam rất thiếutính hệ thống và thiếu chính xác Sự thay đổi liên tục các chỉ tiêu thống kê hay đứtđoạn trong chuỗi số liệu gây khó khăn cho quá trình phân tích, sai biệt quá lớn giữasố thực hiện lần một với số thực hiện lần hai và với quyết toán NSNN làm cho việcđánhgiáthu–chingânsáchcũngnhư mứcbộichiNSNNtrởnênkhôngchínhxác [1].

- Sự khác biệt về số liệu thống kê NSNN không chỉ giữa số liệu của ViệtNamvớiquốctếmàcònngaygiữacác“hệthống”sốliệucủaViệtNam.

- Ngay cả những năm đạt kết quả thu NSNNc a o n h ư n g b ộ i c h i n g â n s á c h vẫn phổ biến trong cả giai đoạn 2001-2013.Kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giớichothấybộichingânsáchkéodàithườngtiềmẩnnguycơbấtổnkinhtếvĩmô[2].

Tóm lại, thông qua nội dung các báo cáo có thể thấy hoạt động quản lý thuNSNN của KBNN được đánh giá thông qua chỉ tiêu thống kê tổng số thu ngân sáchđã thực hiện theo từng kỳ và số lũy kế đến thời điểm báo cáo Mặt khác, các chỉ tiêucòn được xem xét theo cơ cấu thu NSNN cho từng tiêu thức phân tổ khác nhau như:theo lĩnh vực, ngành nghề kinh tế; theo nội dung; theo mục lục ngân sách; hoặc theocơquanthu…

2.2.2 Các chỉ tiêu thống kê sử dụng đánh giá hoạt động quản lý chiNgânsáchnhà nướccủa Kho bạcNhà nước

Các chỉ tiêu thống kê đánh giá hoạt động quản lý chi NSNN của KBNN cũngđược thể hiện trong các báo cáo tài chính và báo cáo kế toán quản trị về hoạt độngquảnlýchiNSNNcủaKBNN.

Hoạt độngquản lý chi NSNN bao gồm hai nhiệm vụ chính làC h i t r ả v à Kiểm soát chi NSNN Mặt khác, chi NSNN thường được phân thành 3 khoản mụcchínhtheothônglệlà:Chithườngxuyên;ChiđầutưpháttriểnvàChikhác.

Vì vậy, các chỉ tiêu thống kê sử dụng nhằm đánh giá hoạt động quản lý quỹNSNNcủaKBNNđãđượcxâydựngtheohaicáchtiếpcậnchủyếutrên.

Cụthể,cácbáocáovềlĩnhvựcnàybaogồm: a.Báocáochingân sáchnhànướcniên độ (MẫusốB3-01/NS-TABMIS)

Báo cáo này cung cấp kết quả đánh giá chỉ tiêu định lượng tình hình chi ngânsách và trả nợ vay NSNN theo từng lĩnh vực kinh tế, ngành kinh tế trên cơ sở nộidung,tínhchấtcáckhoảnchivàtrảnợvay.

Báocáolậptheongày,tháng,quí,nămtùytheoyêucầucungcấpsốliệu. b.Báo cáo chi ngân sách nhà nước theo mục lục ngân sách (mẫu B3-03/NS- TABMIS)

Báo cáo này cung cấp số liệu về tình hình chi ngân sách và trả nợ của ngânsách nhà nước chi tiết theo mục lục ngân sách nhà nước, từng cấp ngân sách,hợpmụckhôngphâncấpvàhợpmụccóphâncấp.

Báocáonàycóthểtổnghợptheongày,tháng,nămtùytheoyêucầuquảnlý điềuhànhngânsách. c.Cácloạibáocáophânhệquảnlýphânbổngânsách

- Sổ tổng hợp theo dõi tình hình sửdụng ngân sách(TABMIS BAS 2 -

0 2 ) : Báo cáo này dùng để tổng hợp tình hình nhập dự toán của tất cả các đơn vị dự toánngânsách,dự ánchitiếttheotừngloạidựtoán.

KHẢO SÁT Ý KIẾN CỦA CÔNG CHỨC, VIÊN CHỨC CÁC CẤP KHOBẠC NHÀ NƯỚC VỀ HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸNGÂNSÁCHNHÀNƯỚCCỦA KHO BẠC NHÀNƯỚCVIỆT NAM

Để có thông tin khách quan, có cơ sở thực tiễn về thực trạng hệ tiêu chí đánhgiá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN Việt Nam trong thời gian qua vàphương hướng hoàn thiện trong thời gian tới, luận án đã tiến hành một nghiên cứukhảo sát ý kiến đối với các công chức, viên chức của KBNN ở các cấp trong hệthốngKBNNViệtNam.

Mục tiêu của nghiên cứu này là nhằm thu thập các đánh giá của cán bộ,côngchứcKBNNvềcácnộidung sau:

- Mức độ toàn diện, đầy đủ của các chỉ tiêu thống kê áp dụng đánh giá hoạtđộng quản lý quỹ ngân sách của KBNN trong thời gian qua Bao gồm về số lượng,chấtlượng,mứcđộchuẩnxáccủacácchỉtiêu.

- Tính phù hợp/hợp lý của các chỉ tiêu hiện tại trong cách phân loại, sự liênkết hợp lý giữa các chỉ tiêu, có dễ dàng cho việc vận dụng đánh giá hoạt động quảnlýquỹngânsáchcủaKBNN.

- Hoạt động phân tích, đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách củaKBNNcó được tổ chức qui củ, có đầy đủ quy trình cũng như đảm bảo mức độ chính xáccủathôngtin,báocáođãthiếtkếđầyđủthôngtinhữuíchchưa.

- Sự cần thiết bổ sung hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sáchcủa KBNN trong thời gian tới, về mức độ ưu tiên Các biện pháp nâng cao công tácđánhgiá,phântíchhoạtđộngquảnlýquỹngânsáchcủaKBNN.

- Các yêu cầu cơ bản cần thiết khi xây dựng hệ tiêu chí đánh giá đầy đủ,chính xác, qui mô bài bản về công tác quản lý quỹ ngân sách của KBNN trong hệthốngKBNN.

2.3.2 Phươngp h á p n g h i ê n c ứ u , c ô n g c ụ t h u t h ậ p d ữ l i ệ u v à h o ạ t độngkhảosát Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, luận án đã sử dụng phương pháp nghiêncứu thực chứng bằng hình thức khảo sát điều tra thông qua bản câu hỏi để thu thậpdữ liệu, sau đó thực hiện phân tích dữ liệu bằng phần mềm EVIEW (Phụ lục: Sơ đồsố02)

Phần thứ nhất nhằm thu thập thông tin chung về độ tuổi, trình độ, vị trí đangđảmnhiệmtrongKBNN.

Phần thứ hai nhằm thu thập thông tin nhận xét về hệ thống chỉ tiêu hiện đangáp dụng tại KBNN nhằm đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN thểhiện trong báo cáo của KBNN có mức độ đến đâu, đã đầy đủ và phù hợp hay chưa,thuthậpcácdữliệunhằmđạtđượcmụctiêunghiêncứunhưđãtrìnhnàyởtrên.

Nghiên cứu đã đưa ra bản câu hỏi (phụ lục số 02) được thiết kế dưới dạngPhiếukhảosát.Bảncâuhỏikhảosát đượcchialàm3nộidungchính.

- Nội dung 1: Nhận xét về hệ thống chỉ tiêu hiện đang áp dụng trong đánh giáhoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN (thể hiện trong hệ thống báo cáo củaKBNN), cấu trúc gồm 5 câu hỏi, các câu hỏi đã được chuẩn hóa và câu trả lời theothangđo4bậc(Rấttốt;Tốt;Trungbình;Chưađạt).

- Nội dung 2: Nhận xét về thực trạng tổ chức công tác phân tích, đánh giáhoạtđộngquảnlýquỹngânsáchtạiKBNN,cấutrúcgồm5câuhỏi,,cáccâuhỏiđã được chuẩn hóa và câu trả lời theo thang đo bậc 4 ( Rất tốt; Tốt; Trung bình;Chưađạt).

- Nội dung 3: Ý kiến về các đề xuất trong thời gian tới Ở nội dung này, cấutrúc 6 câu hỏi dựa trên mục tiêu nghiên cứu cụ thể các tiêu chí đánh giá hoạt độngquản lý quỹ ngân sách của KBNN, 21 câu trả lời được dựa trên nhận xét về hoạtđộngKBNN, ưutiênvàýkiếntừnglĩnhvựccụthểkhácnhau. Đối tượng khảo sát là cán bộ KBNN các tỉnh, thành phố, KBNN các quận,huyện, thành phố thuộc tỉnh được chọn trên phạm vi cả nước KBNN khu vực phíaBắc gồm KBNN Yên Bái và 8 KBNN huyện trực thuộc, KBNN Hòa Bình và 10KBNN huyện trực thuộc KBNN khu vực Miền Trung có KBNN Quảng Bình và 6KBNN huyện, KBNN Đà Nẵng và 7 KBNN quận, huyện trực thuộc, KBNN QuảngNam và 18 KBNN huyện, thị xã trực thuộc, KBNN Hà Tĩnh và 11 KBNN huyệntrực thuộc, KBNN Quảng Trị và 9 KBNN huyện trực thuộc Khu vực phía Nam cóKBNN Cần Thơ và 9 KBNN quận, huyện trực thuộc, khu vực Tây nguyên cóKBNN Đăk Lăk và 15 KBNN huyện, thị trực thuộc Các cán bộ được hỏi có vị trícôngviệc,độtuổikhácnhau,trìnhđộchuyênmônkhácnhau.

Kểt ừ k h i g ử i b ả n g c â u h ỏ i đ ế n k h i t h u t h ậ p d ữ l i ệ u k h ả o s á t l à 6 0 n g à y Đượctiến hànhtừtháng01năm2014đếnhếttháng2năm2014.CácPhiếukhảosát được gửi trực tiếp cán bộ KBNN, trường hợp KBNN tỉnh xa về địa lý, gửi phiếuquađườngBưuđiện.Đồngthờicóvănbảnxinýkiếnchỉđạocánbộtậptrungchoýkiếnđúngthời gianyêucầu.

Tổng số phiếu phát ra là 500 bản, số lượng thu về là 486 bản, đạt 97,2% Saukhi nhận kết quả và kiểm tra, có 15 bản không đạt yêu cầu do trả lời không đầy đủvà thông tin không rõ ràng, khó phân biệt, đã bị loại trừ không sử dụng Như vậy,lượngcácphiếuđạtyêucầunghiêncứulà471.Xửlýkếtquảtheophụlục01

Cơ cấu và kết quả khảo sát được phản ánh trên bảng 2.1 (Cơ cấu mẫu khảosáttheođặcđiểmcánbộ,chuyêngia)

2.3.3.1 Nhận xét về hệ thống chỉ tiêu hiện đang áp dụng trong đánh giáhoạt động quản lý quỹ ngân sách của Kho bạc Nhà nước (thể hiện trong hệthốngbáo cáo củaKBNN) Thống kê kết quả khảo sát được tổng hợp trong các bảng sắp xếp theo thứ tựcâuhỏisau: a Vềmứcđộtoàndiện,đầyđủcủacácchỉtiêuđánhgiá Bảng2.2.Tổnghợpkếtquảkhảosátvềmứcđộtoàndiện,đầy đủcủacácc h ỉ tiêuđánhgiá

Hệ thống chỉ tiêu hiện đang áp dụng trong hệ thống KBNN ngoài nhận xétchủ quan của luận án như phần đánh giá chung, các phiếu khảo sát cho thấy có37,2% cán bộ được hỏi cho rằng mức độ toàn diện, đầy đủ của các chỉ tiêu đánh giálàtốt(175phiếu),tỷlệchorằngmứcđộchưađạtchiếmítnhấttrongthang4bậc

(4,8 %) Tuy nhiên, đa số các ý kiến đều đánh giá mức độ toàn diện, đầy đủ của cácchỉ tiêu đánh giá hiện hành ở mức trung bình 48,9% (230/471 phiếu), và trong quátrình nghiên cứu cho thấy 76/85 cán bộ cấp lãnh đạo quản lý (89,4%) nhận xét trùngvới đa số phiếu được hỏi với câu trả lời Trung bình Độ tuổi dưới 35 tuy có trình độcao hoặc đều ở bậc đại học, nhưng vì thời gian kinh nghiệm công tác chưa lâu, chỉđảm nhiệm một nhiệm vụ nghiệp vụ cụ thể nào đó trong KBNN nên chưa có đánhgiátoàndiệnmộtcáchđầyđủ(92/118phiếu)trảlờiRấttốt,chiếm78%sốcánbộcóđộtuổi dưới35trảlời.KếtquảkhảosátnàychothấyKBNNhiệnnaychưacóhệ thống chỉ tiêu đánh giá hoạt động một cách toàn diện và đầy đủ, do đó việcnghiêncứucủaluậnánlàđivàonhữngvấnđề hếtsức cấpthiếttronglýluậnvà thựctiễnng àynay. b Vềmứcđộchuẩnxáccủacácchỉtiêuđánhgiá:

Bảng 2.3 Tổng hợp kết quả khảo sát về mức độ chuẩn xáccủacácchỉtiêuđánhgiá

ĐÁNH GIÁ CHUNG THỰC TRẠNG VẬN DỤNG CÁC CHỈ TIÊU THỐNGKÊ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦAKHOBẠCNHÀNƯỚCVIỆTNAM

Từ phân tích thực trạng vận dụng các chỉ tiêu thống kê và kết quả khảo sát ýkiến của công chức, viên chức KBNN các cấp có thể rút ra một số kết luận chủ yếuvề thực trạng vận dụng các chỉ tiêu thống kê đánh giá hoạt động quản lý quỹ NSNNcủaKBNNnhư sau:

2.4.1 Nhữngmặtlàmđược a Xét một cách tổng quát, các chỉ tiêu mà KBNN đã xây dựng và áp dụngtrong đánh giá hoạt động quản lý quỹ NSNN thời gian qua về cơ bản đã bao quátđược những nội dung chủ yếu, phản ảnh được kết quả về mặt lượng của những hoạtđộng quản lý quỹ ngân sách của KBNN Việt Nam cũng như cung cấp các thông tinvề thực trạng vận hành của quỹ NSNN cho hoạt động quản lý NSNN của tất cả cácchủ thể thuộc các nhánh quyền lực nhà nước và phục vụ cho việc công khai các dữliệuvềNSNN. b.Hệthốngcácchỉtiêuđangđượcápdụngbảođảmtínhchuẩnxác,tínhkhảthidễvậnd ụng. c Việct ổ c h ứ c c á c c h ỉ t i ê u đ á n h g i á h o ạ t đ ộ n g q u ả n l ý q u ỹ NS NN t r o n g thiếtkếcácbáocáovềcơbảnbảođảmtínhhợplý,logic. d.Tổchứccôngtácphântíchvềcơbảnbảođảmyêucầuchínhxác,kịpthời. e Hệ thống KBNN đã bước đầu ứng dụng thành công công nghệ thông tinvào quản lý Do sử dụng thống nhất một cơ sở dữ liệu thông qua mã số đối tượngnộpth uế và k ế t n ối đư ờn gt ru yề n t h ô n g ti n, c ơ quant h u và cơ quant à i ch í nh đã khai thác sử dụng toàn bộ dữ liệu thu NSNN do KBNN cung cấp nên đã giảm hẳnkhối lượng công việc cập nhật thông tin trùng lắp mà trước đây cả ba cơ quan đềuphải thực hiện Đây là bước tiến mới, mở ra hướng phát triển hiện đại hóa công táctập trung, quản lý các khoản thu vào NSNN và tạo điều kiện tiền đề để xây dựngtrung tâm dữ liệu thông tin, giúp các cơ quan Tài chính, Thuế, KBNN và các cấpChính quyền địa phương khai thác, trao đổi và sử dụng nhanh chóng, thuận lợi, antoàn,hiệuquả.

2.4.2 Nhữnghạnchế a Hạn chế cơ bản nhất của hệ thống chỉ tiêu thống kê đánh giá hoạt độngquảnlýquỹNSNNhiệnđangđượcvậndụnglàtínhthiếutoàndiện.Hạnchến àythểhiệnởnhữngđiểmchủyếusau:

- Cácc h ỉ t i ê u t h ố n g k ê ch ỉ m ớ i t ậ p t r u n g p h ả n ản h k ế t q u ả v ề k h ố i l ư ợ n g thực hiện các hoạt động là chủy ế u C h ẳ n g h ạ n , t r o n g đ á n h g i á h o ạ t đ ộ n g q u ả n l ý thu NSNN, các chỉ tiêu xoay chung quanh số thu đã thực hiện qua KBNN, đượcphân tổ theo các tiêu thức khác nhau, trong đánh giá hoạt động chi trả và kiểm soátchi cũng chỉ tập trung phản ảnh tổng số chi NSNN đã thực hiện và kết quả về mặtlượngcủacôngtáckiểmsoátchi.

- Có thể thấy các chỉ tiêu đánh giá hiện hành còn thiếu các tiêu chí đánh giávề chất lượng phục vụ hay theo cách hiểu hiện đại là chất lượng dịch vụ công màKBNN cung cấp cho các tổ chức, cá nhân trong các hoạt động liên quan đến quản lýquỹ NSNN Mặt khác, hiệu suất và hiệu quả hoạt động quản lý quỹ NSNN củaKBNN cũng là một phương diện rất quan trọng cần đánh giá nhưng rõ ràng là chưacónhữngtiêuchíphùhợpđểđánhgiácácphươngdiệnnày.

- Tính thiếu toàn diện còn thể hiện ở chỗ là các chỉ tiêu chưa phản ảnh toàndiện các hoạt động của KBNN có liên quan đến hoạt động quản lý quỹNSNN.Chẳnghạn,cácchỉtiêuthốngkêvềcácnghiệpvụngânquỹ;tìnhhìnhthan htoán bằng tiền mặt hoặc không dùng tiền mặt trong thu – chi NSNN; hoạt động điều hòavốn trong hệ thống; hoạt động tạm ứng vốn cho NSNN vẫn chưa được đầy đủ vàtoàndiện.

- Ngoài ra, các chỉ tiêu đã và đang vận dụng chỉ bao gồm các chỉ tiêu thốngkê được thể hiện trong các báo cáo tài chính và báo cáo kế toán quản trị của KBNNtức chỉ bao gồm các tiêu chí định lượng một bộ phận của hệ tiêu chí, chưa quan tâmđến các tiêu chí định tính, trong khi nhiều khía cạnh đánh giá như chất lượng phụcvụ đòihỏiphảibổsungcáctiêuchíđánhgiá địnhtính. b.Hệ thống chỉ tiêu thống kê hiện tại chưa đáp ứng tốt nhu cầu đánh giá từngđơn vị KBNN, làm cơ sở so sánh thành tích, chỉ đạo điều hành liên quan đến hoạtđộng quản lý quỹ NSNN. Chẳng hạn, chỉ tiêu tổng số thu phụ thuộc nhiều vào cácyếu tố bên ngoài KBNN như: đặc điểm các nguồn thu trên địa bàn; quy mô nguồnthutrênđịabàn Cụthể,mộtsốKBNNcósốthulớnvềdầuthô,xuấtnhậpkh ẩuhải quan thì thông thường số tiền trên một món thu rất lớn, hàng trăm tỷ nhưKBNN Vũng Tàu, KBNN TP Hồ Chí Minh, nhưng cũng có KBNN thu nhiều mónnhưng số tiền thểhiệnrất nhỏ,ví dụ KBNNhuyệnHòa Vang (TPĐ à N ẵ n g ) t h u bình quân 1 món là 125.000 đồng, thu cả năm 2013 đạt 162,1 tỷ đồng nhưng vẫnphải đảm bảo theo dõi, hạch toán, báo cáo như KBNN Vũng Tàu [19] Nếu chỉ căncứ vào tổng số thu thì khó có thể so sánh thành tích, hiệu năng hoạt động từ đó cũngsẽ gây khó khăn cho việc đánh giá chung và có thông tin chỉ đạo, điều hành Tươngtự, chi NSNN qua KBNN thường phụ thuộc nhiều yếu tố nên không thể chỉ đơnthuầndựavàochỉtiêusốlượngchithựchiện. c Hiện nay, KBNN chưa hệ thống được danh mục hệ thống chỉ tiêu và báocáo nói chung, thống kê nói riêng của KBNN, vì vậy không cho ta thấy được bứctranh tổng thể về hệ thống báo cáo của KBNN để từ đó đưa ra các định hướng,nghiên cứu để tận dụng, khai thác, chiết xuất giữa các mẫu báo cáo hoặc có thểnghiên cứu kiến nghị đưa ra một báo cáo chung có thể cung cấp được cho tất cả cácđơn vị yêu cầu nhận báo cáo quản lý quỹ NSNN Hệ thống tiêu chí đánh giá hoạtđộngquảnlýquỹngânsáchcủaKBNNkhôngđượctổchứcthốngnhấtvàthườn g xuyên, cụ thể: khi có yêu cầu cần có thông tin, báo cáo hoạt động của KBNN theoyêu cầu của Lãnh đạo, cơ quan, đơn vị khác hoặc phục vụ cho công tác khôngthường xuyên (kỷ niệm ngày thành lập KBNN, xuất bản sách, niên giám thống kê,phục vụ cuộc hội nghị…) thì KBNN sẽ có yêu cầu các đơn vị KBNN gửi các báocáo, thông tin các tiêu chí cung cấp cho KBNN Đồng thời, một số KBNN địaphương cũng đã tự xây dựng chương trình báo cáo riêng để phục vụ cho công táctổng hợp báo cáo số liệu hoạt động cho các cấp các ngành tại địa phương Vì vậy,hoạt động báo cáo thông qua chỉ tiêu thống nhất hiện nay của KBNN mang tính cụcbộ,khôngthốngnhấttừ trungươngđếnđịaphương. d Một trong những hướng cải cách hệ thống KBNN là thực hiện chức năngtổng kế toán NSNN Theo mục tiêu trên, KBNN đã thống nhất thực hiện kế toánngân sách nhà nước (trước đây do cơ quan tài chính các cấp tương ứng với từng cấpngân sách tiến hành) tiến tới thực hiện tổng kế toán nhà nước Tuy nhiên, trên thựctế vẫn còn một vài điểm chưa thống nhất về một số chỉ tiêu giữa KBNN, cơ quan tàichính, cơ quan thu.M ặ t k h á c , c á c t i ê u c h í n h ằ m c u n g c ấ p c á c t h ô n g t i n c h o v i ệ c điềuhànhkịpthờingânsáchcủatoànbộhệ thốngquảnlýNSNNvẫnchưađ ượcxác lập trong hệ thông tin hiện nay của KBNN Chẳng hạn, các tiêu chí nhằm cungcấp các thông tin có tính cảnh báo về tồn quỹ ngân sách, về tiếnđ ộ t h u c h i , v ề những vấn đề nảy sinh trong quá trình điều hành ngân sách trên thực tế Ngoài ra,mảng thông tin về sử dụng vốn ngân sách của các đơn vị dự toán cũng vẫn chưađượcđềcập. e.Mặc dù KBNN có nhiều loại báo cáo phục vụ công tác điều hành, các báocáo này có các tiêu chí báo cáo trùng với các chỉ tiêu của mẫu báo cáo thống kê, tuynhiên không được tận dụng khai thác triệt để, vì không có phần mềm ứng dụng hỗtrợ,chiếtxuất,khaithác cácchỉtiêubáocáođótrêncác báocáosẵncó.Cụth ể:theo số liệu thu thập của tác giả, thì hiện nay trung bình trong một năm các đơn vịKBNNcấpt ỉn h, t hà nh p h ố t hự ch iệ nk hoả ng h ơ n 1 40c ácl oạ i m ẫ u b i ể u báo cá otheo định kỳ (huy động vốn, thanh toán vốn, thu chi NSNN, tổ chức cán bộ…) gửiKBNNTrungươngvàcácBộngành,cơquanliênquan.RiêngKBNNTrungương, thực hiện khoảng 90 các loại mẫu biểu báo cáo theo yêu cầu của Bộ tài chính và cácBộ ban ngành khác theo định kỳ và nhiều các loại mẫu báo cáo đột xuất khác. Tuynhiên,c ó n h i ề u l o ạ i m ẫ u b á o c á o c ó t í n h t r ù n g l ắ p v ề n ộ i d u n g n h ư n g c h ư a c ó h ướng khai thác, chiết xuất giữa các mẫu biểu báo cáo, ví dụ: tại Thông tư số55/2011/TT-BTC ngày 21/4/2011 của Bộ Tài chính quy định về chế độ và biểu mẫubáo cáo tình hình thực hiện vốn ĐTXDCB thuộc nguồn vốn NSNN, Công văn số3140/KBNN-VPngày 30/10/2012của KBNN vềviệc địnhkỳ báo cáotìnhh ì n h hoạt động của KBNN các địa phương và Công văn số 2070/KBNN-KSC ngày2/11/2011củaKBNNvề bổsungchỉtiêubáocáotìnhhìnhkiểm soátchiNSNNcủa KBNN cùng quy định các đơn vị KBNN gửi các mẫu biểu báo cáo có nội dungtươngtự nhau.

Cho đến nay, KBNNđã ứng dụng các hệ thống thôngtin hiện đạip h ụ c v ụ các hoạt động nghiệp vụ, đặc biệt là chương trình Tabmis Tuy nhiên, phần lớn cácứng dụng chỉ mới dừng lại ở mức độ hỗ trợ cho công tác chuyên môn và phục vụviệc quản lý dữ liệu hoạt động trên từng lĩnh vực nghiệp vụ cụ thể mà chưa xâydựng hệ thống các tiêu chí cũng như chương trình quản lýthốngn h ấ t đ ể p h ụ c v ụ cho tổng hợp, khai thác số liệu, chia sẻ thông tin phục vụ cho yêu cầu quản lý điềuhànhcủacáccấptàichínhvàcáccấpchínhquyền. f Công tác tổ chức phân tích các tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹNSNN của KBNN chưa được tổ chức một cách quy củ, bài bản theo một quy trìnhhợplý,khoahọc.

Mặt khác, các dữ liệu được thu thập về các tiêu chí đánh giá hoạt động quảnlý quỹ NSNN chủ yếu được sử dụng thiên về phục vụ cho việc điều hành vĩ mô hơnlà cho các hoạt động quản lý nội bộ của KBNN Kết quả thu thập thông tin về cáctiêu chí đánh giá vẫn chưa trở thành một cơ sở quan trọng cho việc thực hiện cácchứcnăngcủaquảnlýnhư:hoạchđịnh,tổchức,lãnhđạovàkiểmtra.

- Phântíchthực trạnghoạtđộngquảnlýquỹNSNNcủaKBNNViệtNam trongthờigianqua(giaiđoạnkhảo sát2001-2013).

- Thực trạng vận dụng các chỉ tiêu thống kê đánh giá hoạt động quản lý quỹNSNN của KBNN Việt Nam trong thời gian qua Đây là phần trọng tâm của đề tài.Dovậytrongphầnnày,luậnántậptrungtrìnhbàycácnộidungsau:

+ Tổng hợp và phân tích kết quả khảo sát ý kiến của cán bộ công chức, viênchức KBNN về thực trạng, vận dụng các chỉ tiêu thống kê đánh giá hoạt động quảnlýquỹNSNNcủaKBNNtrongthờigianqua.

Kết quả nghiên cứu của chương 2 là cơ sở quan trọng cho việc xây dựng mớihệtiêuchívàđềxuấtcácgiảiphápnhằmhoànthiệncôngtácnày.

XÂY DỰNG HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝQUỸNGÂNSÁCHCỦAKHO BẠC NHÀ NƯỚC

SỰ CẦN THIẾT KHÁCH QUAN CỦA VIỆC XÂY DỰNG MỚI HỆ TIÊUCHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH CỦA KHO BẠCNHÀNƯỚC

Việc xây dựng lại hệ thống tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ NSNNcủaKBNNlàmộtnhiệmvụcótínhcầnthiếtkháchquanvìnhữnglýdosauđây:

- Phục vụ định hướng cải cách hoạt động quản lý NSNN nói chung và địnhhướng cải cách hoạt động quản lý quỹ NSNN của KBNN nói riêng Căn cứ vàochiến lược cải cách quản lý NSNN nói chung và hoạt động quản lý quỹ NSNN củaKBNN nói riêng, có thể thấy nhiều đòi hỏi mới với những yêu cầu cao hơn tronghoạt động quản lý quỹ NSNN của KBNN thời gian tới Để đáp ứng những yêu cầuđó, đòi hỏi phải cải cách phương thức đánh giá hoạt động quản lý quỹ NSNN củaKBNNmàmột trongnhững nội dung trọngtâm là phải xây dưngl ạ i h ệ t i ê u c h í đánhgiáhoạtđộngquảnlýquỹNSNN.

- KBNN đang xây dựng dựthảomô hình tổng kế toán nhà nướcđ ể t h ự c hiện chức năng tổng kế toán Nhà nước của KBNN Ngày 30/5/2014, Bộ trưởng Bộtài chínhđã ra Quyếtđịnh số1188/QĐ-BTC phê duyệt đềán Tổng kế toánn h à nước trên cơ sở “xương sống” là hệ thống TABMIS, kết hợp các phân hệ tích hợp,mở rộng các đối tượng lập, chấp hành, sử dụng ngân sách, sử dụng quỹ tài chính,công sản…do KBNN thực hiện từ giai đoạn 2015 Mục tiêu cuối cùng cần đạt đượccủa KBNN trong chức năng này là thống nhất và đảm nhiệm toàn bộ các hoạt độngkế toán nhà nước, nhằm tập trung việc thu thập, xử lý cung cấp các thông tin về tấtcả các quỹ tài chính nhà nước và có thể là các tài sản quốc gia khác Ngoài ra, đảmnhiệmcảv i ệ c kế t o á n ở cácđ ơ n vịc ô n g H i ệ n nay,k ế t o á n n hà nướcđược t hực hiện phân tán ở nhiều cơ quan và trong ngắn hạn, KBNN chưa thể thực hiện ngaymục tiêu trên Theo mục tiêu trên, KBNN đã thống nhất thực hiện kế toán NSNN(trướcđ â y d o c ơ q u a n t à i c h í n h c á c c ấ p t ư ơ n g ứ n g v ớ i t ừ n g c ấ p n g â n s á c h t i ế n hành) tiến tới thực hiện tổng kế toán nhà nước Như vậy, với chức năng này hoạtđộng quản lý quỹ NSNN của KBNN sẽ có nhiều nội dung mới và theo đó, sẽ cần bổsung nhiều tiêu chí đánh giá mới trong hệ thống tiêu chí đánh giá hoạt động quản lýquỹNSNNcủaKBNN.

- Tác nghiệp các mảng nghiệp vụ KBNN tương lai gắn liền với khai thácứng dụng của TABMIS là nhiệm vụ tất yếu của KBNN trong giai đoạn từ nay đến2020 và các năm sau.T ạ i h ộ i n g h ị t ổ n g k ế t n g à n h T à i c h í n h 2 0 1 1 , n g u y ê n B ộ trưởng Tài chính Vương Đình Huệ nói:

“TABMIS là dự án rất lớn và rất quan trọngcủa toàn ngành tài chính, yêu cầu đặt ra là phải đảm bảo tiến độ triển khai cũng nhưduy trì những kết quả của dự án đã mang lại KBNN cần xây dựng kịch bản quản trịhệthống… chủđộngphốihợpvớiBantriểnkhai,PMUvàcácđơnvịliênquanđểtổchứcthựchiện

Từ năm 2012 đến năm 2015, phát triển TABMIS theo hướng các đơn vị dựtoán thực hiện đầy đủ chức năng phân bổ ngân sách; mở rộng phạm vi mã quỹ, bổsung giá trị COA, xây dựng các mẫu biểu chỉ tiêu báo cáo của tổng kế toán nhànước; xác định yêu cầu và truy cập vào hệ thống các thông tin đầu vào để chiết xuấtcácthôngtinbáocáotheoyêucầu.

Phát triển kế toán quản trị phục vụ cho yêu cầu phân bổ ngân sách theo kếtquả đầu ra, đảm bảo khả năng phân tích và tính toán được chi phí, hiệu quả của chitiêu NSNN cũng như yêu cầu lập ngân sách trên cơ sở dồn tích nhằm nâng cao hiệuquảsử dụngnguồnlựctàichính.

Với những đặc điểm nêu trên của việc vận dụng TABMIS có thể nói các hoạtđộng nghiệp vụ trong quản lý quỹ NSNN của KBNN sẽ có nhiều thay đổi cực kỳquan trọng Hệ quả tất yếu là phải đổi mới phương thức đánh giá và theo đó là hệtiêuchíđánhgiátươngthíchvớiTABMIS.

CĂN CỨ XÂY DỰNG HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝQUỸNGÂNSÁCH CỦAKHO BẠCNHÀ NƯỚC

3.2.1 Địnhhướngcả i cách h oạ t động q uản lýquỹN g â n sách N h à nướccủa KhobạcNhà nước

3.2.1.1 ĐịnhhướngvềcảicáchquảnlýNgânsáchNhànướcSauhơn25nămthựchiệncôngcuộcđổimới,nềnkinhtếnướctapháttriển vớitốcđộkhánhanh,chuyểnbiếnlớnvềquymôvàbướcđầucóchấtlượng,tạotiềnđềthếvàlựcmớichosựnghi ệpCôngnghiệphóa,Hiệnđạihóađấtnước.Dựbáogiaiđoạn từ nay đến năm 2020, các chiến lược phát triển kinh tế - xã hội sẽ tiếp tục thựchiện theo hướng bền vững, làm cơ sở cải thiện vững chắc đời sống vật chất và tinhthần của nhân dân Trong quản lý NSNN sẽ thực hiện trên quy mô trình độ cao, chấtlượngngangtầmcácnướcpháttriểntrênthếgiớivàchặtchẽhơn.Cụthểlà:

- Đảm bảo tính thống nhất của NSNN, vai trò chủ đạo của ngân sách trungương Thống nhất vềchế độ thu, chi ngânsách; về phương thức,q u y t r ì n h l ậ p , quyếtđịnhdựtoánngânsách,phêchuẩnquyếttoánngânsách.

- Tăng cường phân cấp, tăng thu theo các nguyên tắc phù hợp với sự pháttriển của kinh tế thị trường cho ngân sách địa phương nhất là cấp xã; đổi mớiphương thức phân chia thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp hạch toántoàn ngành, thuế thu nhập cá nhân Nghiên cứu tăng quyền hạn của Hội đồng nhândân cấp tỉnh trong việc quyết định một số chế độ thu, chi ngân sách trong phạm vi,khungdoTrungươngquyđịnh.

- Nghiên cứu quy định thống nhất trong việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụchiđốivớicáccấpchínhquyềnđịaphương.

- Tăng quyền hạn của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp trong lĩnh vựcngânsách.Tăngtínhtựchủ,tựchịutráchnhiệmcủangânsáchcáccấp.

- Nghiên cứu ban hành đồng bộ những quy định pháp luật về tiêu chuẩn, địnhmứckinhtế- kỹthuậtcácdịchvụcôngquantrọngtrênđịabànlàmcơsởđểcáccấp chính quyền địa phương thực hiện phân bổ ngân sách đúng những ưu tiên củaquốc gia trong điều kiện phân cấp ngân sách, giao quyền quyết định mạnh hơn chochínhquyềnđịaphương.

- Phânđịnhrõràngvềphạmvingânsách(cáckhoảnthungânsách,khoảnthucủa đơn vị sự nghiệp như y tế, giáo dục, đào tạo lái xe…, tiến tới bỏ ghi thu, ghi chiquảnlýquangânsách,tăngcácnguồnlựcpháttriểncáclĩnhvựcsựnghiệpxãhội.

- Xâydự ng v à t h ự c h i ệ n k ế h o ạ c h t à i c h í n h , n g â n s á c h t r u n g h ạ n g ắ n v ớ i thựchiệnchiếnlượctàichính-ngânsách.Theođó,ngânsáchgắnvớicácmụctiêu trunghạn,theochươngtrình,dựánvàcamkếtcủaChínhphủcảởtrongvàngoàinước.

- Cải cách hành chính trong quản lý NSNN, thực hiện nguyên tắc một đầumối,mộtcơquanchịutráchnhiệmquảnlýnhànướcvềngânsách.

- Các tiêu chí trong định mức phân bổ NSNN phải đảm bảo yêu cầu mangtính phổ quát, khách quan, rõ ràng, minh bạch dễ hiểu, dễ tính toán, dễ kiểm tra.ĐồngthờiphảithúcđẩycôngtácquảnlýNSNNtiếtkiệm,hiệuquả.

3.2.1.2 Định hướng cải cách hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KhobạcNhànước Để quản lý tốt quỹ NSNN, KBNN đang góp ý sửa đổi, bổ sung Luật NSNNcho phù hợp với xu hướng, yêu cầu cải cách hành chính và tài chính công KBNNđang hoàn thành việc triển khai Dự án Hiện đại hóa quản lý thu NSNN tại tất cả cáccơ quan KBNN, Thuế, Hải quan trên toàn quốc theo hướng xây dựng chương trìnhquản lý thuế qua KBNN theom ô h ì n h t ậ p t r u n g H i ệ n t ạ i , K B N N đ ã h o à n t h à n h triển khai TABMIS trên toàn quốc nên sẽ thực hiện đầy đủ cơ chế quản lý cam kếtchi NSNN qua KBNN đối với 100% các đơn vị dự toán, chủ đầu tư, phân định rõtrách nhiệm, quyền hạn của cơ quan tài chính, cơ quan chủ quản, KBNN và các đơnvị sử dụng ngân sách KBNN đang gấp rút hoàn thành đề án mô hình tổng kế toánNhànước,năm2014sẽtrìnhBộTàichínhđểbáocáoChínhphủ[12].

Ngày21/8/2007,ThủtướngChínhphủđãbanhànhQuyếtđịnhsố138/2007/QĐ-TTg về việc phê duyệt Chiến lược phát triển Kho bạc Nhà nước đếnnăm 2020 Bộ trưởng Bộ Tài chính đã ban hành Quyết định số 3873/QĐ-BTC ngày12/12/2007 về việc ban hành Danh mục các đề án và cơ chế chính sách thực hiệnChiến lược này Hiện nay, KBNN đang tích cực, chủ động, hoàn thành đúng tiến độdanh mục các đề án, cơ chế chính sách trong khuôn khổ thực hiện Chiến lược pháttriểnKBNNđếnnăm2020.

Theo đó, để thực hiện Chiến lược phát triển KBNN đến 2020, hệ thốngKBNN và các đơn vị liên quan cần phải xây dựng, hoàn thành và tổ chức thực hiệnnghiên cứu các cơ chế,chính sách bao phủ toàn bộ các chức năng, nhiệm vụ và cáchoạtđộngcủahệthốngKBNNvớinhữngđịnhhướngcơbảnnhưsau:

- Trên cơ sở các đề án, cơ chế, chính sách triển khai thực hiện chiến lượcKBNN, cần tiếp tục thường xuyên cập nhật tình hình và các nội dung mới Đổi mớicông tác quản lý ngân quỹ theo hướng an toàn và hiệu quả trên cơ sở xây dựng hoànchỉnhkhuônkhổpháplývềquảnlýngânquỹ.

- Đổi mới công tác quản lý, kiểm soát chi NSNN qua KBNN: xây dựng cơchế, quy trình quản lý, kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN phùhợpvớithônglệquốctếđểvậnhànhTABMIS.

- Tăng cường cải cách thủ tục hành chính trong hoạt động nghiệp vụ KBNN,đảm bảo đơn giản, rõ ràng, minh bạch về hồ sơ, chứng từ…, thực hiện kiểm soát chiNSNN một cửa, xây dựng và áp dụng tiêu chuẩn ISO 9001:2008 trong hoạt độngnày Thực hiện trao đổi thông tin với đơn vị sử dụng kinh phí NSNN; xây dựng vàquản lý danh mục đơn vị cung cấp hàng hóa dịch vụ phù hợp với TABMIS nhằmnâng cao hiệu quả quản lý chi NSNN Định hướng giai đoạn 2011 - 2020 là thốngnhất quy trình và đầu mối kiểm soát các khoản chi NSNN (bao gồm cả nguồn vốntrong nước và nguồn vốn nước ngoài, các khoản chi phát sinh trong và ngoài nước);hoànthiệnvàmởrộngquytrìnhkiểmsoátchiđiệntử

- Chuẩn bị các điều kiện cần thiết để từng bước hình thành công cụ quản lýngânquỹtiêntiếnđểdựbáochínhxáccácluồngtiềnthuchiNSNN.

- Tổ chức kế toán NSNN đảm bảo tập trung, thống nhất và thực hiện kế toándồn tích điều chỉnh trên nền tảng TABMIS; định hướng giai đoạn 2011 - 2020 gồmthực hiện chức năng Tổng kế toán nhà nước, thực hiện kế toán dồn tích đầy đủ; xâydựngchuẩnmựckếtoánnhànước

- Xây dựng hệ thống thanh toán KBNN hiện đại, đảm bảo thanh toán mọikhoản thu, chi của NSNN và các đơn vị giao dịch an toàn, nhanh chóng, chính xácvàhiệuquả;giảmdầnvàtiếntớikhônggiaodịchbằngtiềnmặttạiKBNN.

- Phát triển Công nghệ thông tin KBNN hiện đại, tiếp cận, làm chủ và ứngdụng công nghệtiêntiến vào các lĩnhvực nghiệp vụcủa KBNN;h ì n h t h à n h

-X â ydựngh ệ t h ố n g c á c c h ỉ t i ê u t h ố n g k ê n h ằ m đán hg i á t ì n h h ì n h h o ạ t độngnghiệpvụKBNNbằngphươngphápkhoahọc,đơngiản,tiêntiến,phùhợpvớiđiềuki ệnvậnhànhTABMIS[36].

3.2.2 Kết quả phân tích thực trạng vận dụng chỉ tiêu thống kê đánhgiáh o ạ t đ ộ n g q u ả n l ý q u ỹ n g â n s á c h c ủ a K h o b ạ c N h à n ư ớ c t r o n g t h ờ i gianqua

Trongchương2,đềtàiđãtiếnhànhphântíchđánhgiácácchỉtiêuthốngkêđangđượcvậndụngtr ongđánhgiáhoạtđộngquảnlýquỹNSNNcủaKBNNbằngcácphươngphápphântíchlogicbiệnc hứngcókếthợpsửdụngdữliệukhảosátýkiếncánbộcôngchứcKBNN.Kếtquảphântíchthựctr ạngvậndụngcácchỉtiêuthốngkêđánhgiáhoạtđộngquảnlýquỹNSNNcủaKBNNtrongthờigia nquađãrútracáckếtluậnvềnhữnghạnchếcầnkhắcphụcđượcnêuởmục2.4.2(chương2).Đâylàmộtcăncứqu antrọng,làđiểmxuấtphátcủanhữngđềxuấtsửađổi, bổsunghệtiêuchíđánhgiáhoạtđộngquảnlýquỹNSNNtrongthờigiantới.

Trong chương 2, đề tài đã trình bày tổng quan về cuộc khảo sát ý kiến củacông chức, viên chức các cấp đang công tác tại các KBNN Theo đó, cuộc khảo sátđược tiến hành trên ba nội dung, trong đó nội dung thứ ba tập trung khảo sát ý kiếnvềc á c đ ề x u ấ t t r o n g t h ờ i g i a n t ớ i N ộ i d u n g n à y đư ợc c ấ u t r ú c t h à n h 6 c â u h ỏ i Tổ nghợpkếtquảkhảosátnhư sau: a Vềvấnđềbổsungcáctiêuchíđịnhtính Bảng3.1.Tổng hợpkếtquảkhảosátvềbổsungcáctiêu chíđịnhtính

Với kếtquả khảo sát 251/471 phiếu (81,6%)ngườit r ả l ờ i đ ề u n h ậ n x é t c ầ n bổ sung các tiêu chí định tính nhằm đánh giá toàn diện hơn hoạt động quản lý quỹNSNNcủaKBNN. b Vềthứtựưutiên Bảng3.2.Tổng hợpkếtquảkhảosátvềcâu hỏinênưu tiênđiềuchỉnh,bổsungcáctiêuchíđánhgiá

Hoạtđộng quảnlý thu NSNNcủa KBNN 103 21,9

Hoạtđộng quảnlý chi NSNNcủa KBNN 328 69,6

Cả hoạt động quản lý thu và hoạt động quảnlýchiNSNNcủaKBNN

Kết quả khảo sát cho thấy 69,6% chọn ưu tiên bổ sung tiêu chí đánh giá vềchiNSNN,hơn47,7% sovớisốngườiưutiênchọnbổsungtiêuchívềthuNSNN. c Vềmứcđộcấpthiếtcủaviệcbổsung Bảng3.3.Tổnghợpkếtquảkhảosátnộidungnàocầnđượcbổsungcáctiêuchí đánhgiánhất(dohiệncònthiếuhoặcchưađượcđềcập)

Kếtquảchothấytỷlệcaonhất(33,6%)chorằngnộidungđánhgiávềchitrả và kiểm soát chiNSNN là cần được bổ sung nhất Nội dung tổ chức hạch toán vàcungcấ pt hô ng t i n về N S N N c ũ n g đư ợcc án b ộ th am giak h ả o sát q ua n t âm, với

22,4%trảlờicầnthiếtbổsung.Nhiềungườiđãchọntừ 2đến3câutrảlờiđồng thời(298phiế u),dođóvềtỷlệbảngnàylàtươngđối. d Vềyêucầucầnđượcưutiênđápứngcủahệthốngtiêuchí Bảng3.4.Tổnghợpkếtquảkhảosátvề yêucầucầnphảiđượcưutiên đápứngnhất

THIẾTKẾNỘIDUNGHỆTIÊUCHÍ

Các phân tích ở chương 1 về nội dung hoạt động quản lý quỹ NSNN củaKBNN và phân loại các tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ NSNN của KBNNcho thấy có thể chia hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ NSNN của KBNNthànhbanhómtiêuchícơbản:

- Nhóm các tiêu chí đánh giá hoạt động chi trả và kiểm soát chi NSNN củaKBNN

- Nhóm các tiêu chí đánh giá một số hoạt động khác liên quan đến hoạt độngquảnlýquỹNSNNcủaKBNN.

3.3.1 Cáctiêuchí đánhgiáho ạt độngquảnlýthuNgânsáchNhà nướccủa KhobạcNhà nước

Trongchương2,mục2.2.1.đãrútrakếtluậnhoạtđộngquảnlýthuNSNN củaKBN N đ ư ợ c đá nh g i á th ôn g q u a ti êu ch í tổ ng số t h u n gân sá c h đã t h ự c hi ện theo từng kỳ và số lũy kế đến thời điểm báoc á o M ặ t k h á c , c á c t i ê u c h í đ á n h g i á cònđư ợc xe m xétc ơ c ấ u t h u N S N N theot ừ n g t i ê u t h ứ c p h â n t ổ k h á c n hau n h ư : theo lĩnh vực, ngành nghề kinh tế; theo nội dung; theo mục lục ngân sách; hoặc theocơ quan thu…Như vậy cần thiết phải bổ sung khá nhiều tiêu chí để đảm bảo mụctiêuvàyêucầucủahệtiêuchíđãnêuởtrên.

Cáctiêuchícầnbổsungtậptrungvàonhữngnộidungtrọngtâmsau: a.Bổ sung một số tiêu chí nhằm đánh giá toàn diện và chính xác hơn kết quảthu NSNN của từng đơn vị KBNN nhằm làm cơ sở cho việc quản trị nội bộ KBNN.Cáctiêuchícầnbổsungbaogồm:

Là số liệu thống kê số món thu NSNN phát sinh qua tài khoản thu NSNN tạiKBNN thực hiện Số món thu chỉ được tính toán khi một đối tượng nộp ngân sách,có mã số thuế theo quy định (hoặc một số chưa có mã số thuế) nộp bằng tiền mặt,chuyển khoản nghĩa vụ thuế, phí, lệ phí (theo quy định của cấp có thẩm quyền) vàotàikhoảnthuNSNNtạiKBNN.Tiêuchínàygiúpđánhgiáchính xác hơnvềkếtquả hoạt động của từng KBNN thay vì chỉ dựa vào tổng số thu Bởi vì tổng số thuphụ thuộc vào quy mô của từng khoản thu nhưng như đã phân tích trong chương 2,mỗi món thu bất kể quy mô các thao tác nghiệp vụ của KBNN phải thực hiện cũngđềugầnnhư nhau.

(ii) SốđiểmthuNSNNKhi thực hiện lộ trình cải cách hành chính trong lĩnh vực tài chính, KBNNtriển khai hiện đại hóa thu NSNN, phối hợp ủy nhiệm thu ngân sách với các NHTMtrên phạm vi cả nước Vì vậy, số điểm thu NSNN hiện nay được hiểu bao gồm cácđiểm thu NSNN của KBNN, số ngân hàng KBNN thực hiện phối hợp ủy nhiệm thu,số điểm giao dịch thực hiện thu của NHTM Đây tuy là chỉ tiêu mang tính thống kê,nhưng trong quản trị KBNN sẽ có ý nghĩa khi phân tích hiệu quả công tác phối hợpthanh toán điện tử song phương, hiệu quả ủy nhiệm thu, bố trí nhân lực phục vụ thuNSNN.

(iii) Tỷlệhoànthànhdự toánthuNSNNcủaKBNNcáccấp Trên cơ sở nhiệm vụ thu được giao cả năm theo dự toán Ngân sách đượcduyệt vàdự kiến cácnguồn thu phát sinh trong từngquý,cơ quan thuc ó t r á c h nhiệm xây dựng dự toán thu theo quý, theo năm gửi các cấp có thẩm quyền, cơ quantài chính và gửi Kho bạc theo thẩm quyền thu đã được quy định Riêng dự toán gửicho Kho bạc có chia ra theo tháng, theo khu vực kinh tế, địa bàn và các đối tượngnộptrựctiếptạiKBNN.

Vì vậy, tiêu chí này cho phép đánh giá thực chất thành tích hoạt động củatừng đơn vị KBNN phù hợp với bối cảnh cụ thể của từng KBNN Bởi vì, căn cứ vàođặcđiểmcụthểvềthựctrạngthuNSNNcủatừngđịabànmàtừngđơnvịKBNNcó thể được xác định các chỉ tiêu nhiệm vụ về tổng số thu NSNN cho từng niên độvà từng kỳ Vì vậy, dựa vào chỉ tiêu này có thể loại trừ sự khác biệt về điều kiện thuNSNN giữa các đơn vị khác nhau do đó nó phản ảnh những nỗ lực chủ quan tronghoạt động tập trung nguồn thu của từng KBNN Dĩ nhiên, điều này đòi hỏi công táclập và giao kế hoạch thu NSNN phải được nâng cao chất lượng, tuân thủ một quytrình chặt chẽ, khoa học Ngược lại, nó cũng tạo động lực thúc đẩy hoàn thiện côngtáclậpkếhoạchcủaKBNN.

Tiêuchínàycóthểxemxétởhaikhíacạnh:cảniênđộngânsáchvàmứcđộ hoàn thành theo tiến độ thu ngân sách từng kỳ Vì vậy, nó có thể tách thành haitiêuchí:

- Tỷlệhoànthànhdự toánthuNSNNlũykế Tiêu chí này nhằm đánh giá chung thành tích hoạt động của KBNN theotừngcấpnênkhôngcầnchitiếttheocấpNSNN. Ý nghĩa của tiêu chí này là để cho KBNN chủ động trong công tác thu ngânsách cũng như việc kế hoạch hoá nguồn vốn, điều hoà nguồn vốn trong hệ thốngKBNN,bảođảmđápứngnhucầuchingânsáchtheodựtoán. b Bổ sung các tiêu chí đánh giá về hiệu suất và hiệu quả hoạt động củaKBNNcáccấp.Trongđiềukiệnhiệnnay,vớibốicảnhthựctiễncủaKBNNchư a có điều kiện đánh giá được hiệu quả hoạt động của KBNN nhưng cần xem xét, đánhgiáhiệusuấthoạtđộngnhằmphụcvụhoạtđộngquảntrịnộibộKBNN.

Về kết quả thu cần sử dụng cả hai tiêu chí: Tổng số thu (theo từng kỳ và lũykế)vàsốmónthu(từngkỳvàlũykế).

Trong điều kiện hiện nay, khi các KBNN về cơ bản được trang bị các nguồnlực như nhau thì sự so sánh giữa các đơn vị KBNN chỉ nên sử dụng số lượng cán bộ công chức, viên chức Để loại trừ sự biến động của số lượng cán bộ công chức, viênchức,nêntínhsốcánbộcôngchức,viênchứcbìnhquântrongkỳ.

- Số thu NSNN bình quân trênm ộ t c á n b ộ c ô n g c h ứ c , v i ê n c h ứ c K B N N (từngkỳvàlũykế)

- Số món thu bình quân trên một cán bộ công chức, viên chức KBNN (từngkỳvàlũykế)

Ngoàira,dosốlượngcánbộcôngchức,viênchứccủatừngđơnvịKBNNcóthểkhôngtỷlệthuậnvớit ổngchilươngcủatoànđơnvịdosựkhácbiệttrongcơcấutheomứclương.Vìvậy,đểnângcaođộchuẩnxácnên bổsungthêmcáctiêuchí:

- Số mónthubình quân trên mộtnghìn/triệuđồngtiềnlương c.Bổ sung các tiêu chí đánh giá về mặt chất lượng trong quan hệ với các tổchức, cá nhân Các hoạt động quản lý thu NSNN của KBNN làm phát sinh các quanhệ giữa KBNN với các cơ quan tổ chức và cá nhân công dân Theo quan niệm hiệnđại, trong quan hệ đóKBNN đóng vai trò là người cung cấp dịch vụ hành chínhcông và khách hàng là các tổ chức và công dân có phát sinh các quan hệ với KBNNtrong quá trình KBNN thực hiện chức năng quản lý thu Vì vậy, có thể nói đánh giávề phương diện chất lượng trong quan hệ với khách hàng chính là đánh giá chấtlượng dịch vụ hành chính công mà KBNN cung cấp cho các khách hàng trong cácquanhệphátsinhtừ hoạtđộngquảnlýthuNSNN.

Việc xây dựng các tiêu chí đánh giá về mặt chất lượng dịch vụ hành chínhcông phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó yếu tố quan trọng nhất là yêu cầu về mứcđộchuẩnxác,khoahọccủaviệcđánhgiávàphươngthứctổchứcđánhgiá.

Với đặc thù hoạt động và bối cảnh nhiều mặt của KBNN Việt Nam hiện nay,các tiêu chí cần đơn giản, dễ hiểu và dễ vận dụng Theo yêu cầu đó, có thể đề xuấtmộtsốtiêuchíđánhgiáchấtlượngdịchvụhànhchínhcôngtronghoạtđộng quảnlýthuNSNN củaKBNNnhưsau:

- Cơsởvậtchất,tiệnnghigiaodịch Cáctiêuchínóitrêncóthểđượctổchứcđánhgiánộibộhoặcđánhgiábên ngoài trên cơ sở khảo sát đánh giá của khách hàng về chất lượng dịch vụ hành chínhcông.Mặtkhác,nócũngcóthểđánhgiámộtcáchđịnhtínhhoặcđịnhlượng. Ở một trình độ cao hơn, có thể tổ chức điều tra chuyên đề nhằm đo lường sựhài lòng của khách hàng về các dịch vụ hành chính công mà KBNN cung ứng vớimộthệthốngtiêuchíphứctạp,toàndiệnhơn.

Tổng hợp lại phân hệ các tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý thu quỹ NSNNcủaKBNNbaogồmcáctiêuchíđượcbốtrínhư sau:

(6) SốthuN S N N bì nh q uâ n trênm ộ t cá nb ộ c ô n g chức,viênc h ứ c KBN N(từngkỳvàlũykế)

(7) Số món thu bình quân trên một cán bộ công chức, viên chức KBNN (từngkỳvàlũykế)

(9) Số mónthubình quân trênmộtnghìn/triệuđồngtiềnlương

3.3.2 CáctiêuchíđánhgiáhoạtđộngchitrảvàkiểmsoátchiNgânsách Nhà nướccủaKho bạcNhà nước

Trong chương 2, luận án đã trình bày các tiêu chí (chỉ tiêu thống kê) hiệnKBNNđangvậndụngđểđánhgiáhoạtđộngquảnlýchiNSNNcủaKBNN.

Theo đó, để khắc phục các hạn chế, đảm bảo các mục tiêu, yêu cầu của hệtiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ NSNN của KBNN, cần xây dựng mới phânhệ các tiêu chí đánh giá hoạt động chi trả và kiểm soát chi NSNN của KBNN vớinhữngnộidungbổsungnhư sau:

3.3.2.1 Đối với hoạt động chi trả và kiểm soát chi thường xuyên Ngânsách Nhànước a Bổsungmộtsốtiêuchínhằmđánhgiátoàndiệnvàchínhxáchơnhoạt độngchitrảNSNNcủatừngđơnvịKBNN

MộttrongnhữngchứcnăngcủaKBNNtrongquảnlýchiNSNNvàcũnglà thể hiện mục tiêu trọng tâm của hoạt động này là thực hiện chi NSNN hay nói cáchkháclàthựchiệngiảingâncáckhoản chiđãcótrongdựtoánngânsáchchocácđơnvịt hụhưởngđảmbảotốtnhấtcácnguyêntắc,chếđộ.

Do đó, doanh số chi thường xuyên NSNN là một tiêu chí đánh giá kết quảhoạt động củaKBNNtrongtừng kỳ vàlũy kế theo từngniênđộlàm ộ t t i ê u c h í trọng yếu Tuy nhiên, kết quả của tiêu chí này phụ thuộc vào nhiều yếu tố bên ngoài(chẳnghạn:sốđơnvịdựtoán;cấpngânsáchcủađơnvịdựtoán;quymôchitheodự toán của từng đơn vị dự toán thuộc phạm vi phụ trách của từng đơn vị KBNN)nênkhôngthểphảnảnhchínhxácnỗlựcchủquancủatừngđơnvịKBNN.

CÁCG I Ả I P H Á P V Ậ N D Ụ N G H I Ệ U Q U Ả H Ệ T I Ê U

Các tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ NSNN của KBNN có thể đượcthu thập dữ liệu dưới hai hình thức chủ yếu là các báo cáo thường xuyên theo địnhkỳvàcáccuộcđiềutrachuyên đề.

Hình thức báo cáo thường xuyên theo định kỳ là hình thức mà KBNN đã vàđang áp dụng Hình thức này có thể áp dụng đối với các tiêu chí định lượng (chỉtiêu).Cóthểsử dụngcácbáocáohiệnthờikếthợpvớicáctiêuchíbổsung.

- Các báo cáo về hoạt động quản lý thu ngân sách nên bổ sung các tiêu chí:Số điểm thu NSNN; Số món thu NSNN (từng kỳ và lũy kế); Tỷ lệ hoàn thành dựtoán thu NSNN theo từng kỳ; Tỷ lệ hoàn thành dự toán thu NSNN lũy kế; Số thuNSNN bình quân trên một cán bộ công chức, viên chức KBNN (từng kỳ và lũy kế);Số món thu bình quân trên một cán bộ công chức, viên chức KBNN(từng kỳ và lũykế); Số thu NSNN bình quân trên một nghìn/triệu đồng tiền lương; Số món thu bìnhquântrênmộtnghìn/triệuđồngtiềnlương.

- CácbáocáovềhoạtđộngquảnlýchiNSNNnênbổsungcáctiêuchí:Tỷlệ hoàn thành nhiệm vụ chi thường xuyên NSNN từng kỳ và lũy kế theo niên độ;Doanh số chi thường xuyên NSNN bình quân trên một cán bộ công chức, viên chứcKBNN (từng kỳ và lũy kế); Số món chi thường xuyên bình quân trên một cán bộcôngc h ứ c , v i ê n c h ứ c K B N N ( t ừ n g k ỳ v à l ũ y k ế ) ; D o a n h s ố c h i t h ư ờ n g x u y ê n NSNN bình quân trên một nghìn/triệu đồng tiền lương; Số món chi bình quân trênmột nghìn/triệu đồng tiền lương; Tỷ lệ số khoản chi được kiểm soát so với tổng sốkhoản chi NSNN (từng kỳ và lũy kế đến thời điểm báo cáo theo niên độ); Tỷ lệ sốhồ sơ chưa chấp hành đúng qui định (từng kỳ và lũy kế đến thời điểm báo cáo theoniên độ); Tỷ lệ số hồ sơ KBNN giải quyết trước hạn, đúng hạn, quá hạn (từng kỳ vàlũy kế theo niên độ) so với tổng số; Tỷ lệ số món và số tiền KBNN từ chối cấp phát,thanh toán qua kiểm soát chi so với tổng số (từng kỳ và lũy kế theo niên độ); Số dưtạm ứng chi thường xuyên so với tổng chi thường xuyên bình quân (từng kỳ và lũykế theo niên độ); Tỷ lệ số món bị kiểm toán kết luận vi phạm/tổng số món đượckiểm toán (từng kỳ và lũy kế theo niên độ); Tỷ lệ số tiền chi ngân sách bị kiểm toánkết luận vi phạm/tổng số tiền chi ngân sách được kiểm toán (từng kỳ và lũy kế theoniên độ); Số dự án đã thực hiện thanh toán/tạm ứng; Tỷ lệ số dự án đã thực hiệnthanh toán/tạm ứng; Giá trị thanh toán vốn đầu tư XDCB và chương trình mục tiêubình quân trên một cán bộ công chức, viên chức

KBNN (từng kỳ và lũy kế); Số dựánthanhtoánvốnđầutưXDCBvàchươngtrìnhmụctiêubìnhquântrênmộtcán bộ công chức, viên chức KBNN (từng kỳ và lũy kế); Giá trị thanh toán vốn đầu tưXDCB và chương trình mục tiêu bình quân trên một nghìn/triệu đồng tiền lương; Sốdự án thanh toán vốn đầu tư XDCB và chương trình mục tiêu bình quân trên mộtnghìn/triệu đồng tiền lương; Tỷ lệ số hồ sơ dự án chưa chấp hành đúng qui định(từng kỳ và lũy kế đến thời điểm báo cáo); Số lượng hồ sơ KBNN giải quyết trướchạn, đúng hạn, quá hạn; Tỷ lệ số dự án và số tiền KBNN từ chối thanh toán quakiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB và chương trình mục tiêu (so với tổng số dựán trong nhiệm vụkếhoạch và tổng số giá trị thanh toán kế hoạch); Tỷ lệ dựá n đượcthanhtoánbịkiểmtoánkếtluậnviphạm/tổngsốdựánđượckiểmtoán;Tỷlệ sốtiềnđượcthanhtoánbịkiểmtoánkếtluậnviphạm/ tổngsốtiềnchivốnđầutưXDCBđượckiểmtoán.

- Cácbáocáovềhoạt độngngânquỹ Nội dung bổ sung các tiêu chí đối với ba báo cáo sau đã được đề cập ở tiểumục3.3.3. Hình thức điều tra chuyên đề nên áp dụng với các tiêu chí đo lường chấtlượng dịch vụ hành chính công trong hoạt động quản lý quỹ NSNN của KBNN Cáctiêu chí này đều dưới dạng tiêu chí định tính rất khó để áp dụng hình thức báo cáothường xuyên định kỳ Mặt khác, việc đo lường, đánh giá chất lượng dịch vụ hànhchính công đòi hỏi phải kết hợp giữa tổ chức đánh giá nội bộ (đánh giá trong) vớithực hiện điều tra khảo sát từ các đối tác bên ngoài giao dịch với KBNN Việc khảosát ý kiến của khách hàng giao dịch với KBNN là một công việc đòi hỏi sự tổ chứccông phu, đầu tư chi phí Do đó, thời điểm tổ chức cần phải đượcc â n n h ắ c n h i ề u yếutố.Việcthựchiệnbáocáotheođịnhkỳsẽkhôngthíchhợp.

3.4.2 Xâydựngvà hoànthiệnquy trìnhphân tích,đánhgiá

Các tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ NSNN của KBNN dù có đượcxây dựng tốt đến bao nhiêu cũng sẽ không có ý nghĩa nếu nó không được sử dụngmộtcáchhiệuquảchohoạtđộngquảnlý. Để sử dụng có hiệu quả các thông tin đánh giá cho hoạt động quản lý điềuquan trọng nhất là phải tổ chức tốt quá trình phân tích, đánh giá các dữ liệu thu thậpđượcvềhệtiêuchíđánhgiá.

Kết quả khảo sát ý kiến của cán bộ nhân viên KBNN về nội dung cần đượcưu tiên đổi mới nhất tronghoạt động phân tích, đánh giá cho thấy đa số người đượchỏi (49,7%) đã chorằng xây dựng và hoànthiện quy trình phân tích, đánh giál à mộtt r o n g n h ữ n g n ộ i d u n g c ầ n đ ư ợ c ư u t i ê n đ ổ i m ớ i n h ấ t K ế t q u ả k h ả o s á t n à y p hản ảnh đúng thực chất của vấn đề đang tồn tại hiện nay Trong thực tế, các dữ liệuvềhoạtđộngquảnlýquỹNSNNcủaKBNNđượctổnghợptrêncácbáocáođịnh kỳ chủy ế u p h ụ c v ụ c h o c á c t h ô n g t i n v ề t ì n h h ì n h t h ự c h i ệ n

N S N N v à c á c h o ạ t động quản lý có tính tác nghiệp của KBNN Tuy nhiên, hoạt động phân tích, đánhgiá các dữ liệu còn chưa có tính hệ thống, bài bản, chưa có một quy trình phân tích,đánhgiáđượcvậndụngnhấtquán.

Vì vậy, cần thiết phải xây dựng một quy trình phân tích, đánh giá chuẩn vàbắt buộc các đơn vị KBNN các cấp phải tuân thủ một cách nhất quán Trong quytrìnhnàycầnquyđịnhrõcácnộidungsau: a Cácchủthểcóliênquanđếnquytrình

- Các bộ phận thu thập thông tin về các tiêu chí đánh giá hoạt động quản lýquỹNSNNcủađơnvịKBNN:lậpbáocáohoặctổchứcđiềutrachuyênđề.

- Chủthểsửdụngthôngtinphântích:cánbộlãnhđạo,quảnlýcáccấp. b Quanhệ giữacác chủthể

Quytrìnhcầnchỉrõcácmốiquanhệgiữacácchủthể.Vềcơbảncácquanhệ này là quan hệ về phương diện thông tin Do đó, bản chất quan hệ giữa các chủthểlàluồngluânchuyểnthôngtin.

Vấn đề quan trọng nhất cần được đổi mới là cần phải chuyển các thông tin đãđược phân tích đến cho các chủ thể lãnh đạo, quản lý nội bộ KBNN để các chủ thểnàycócơsởlấycácquyếtđịnhđiềuhành. c Nộidungphântích

Quy trình cần chuẩn hóa các nội dung phân tích Nội dung phân tích phụthuộc vào mục tiêu sử dụng thông tin Mục tiêu sử dụng thông tin lại phụ thuộc vàochủthểsử dụngthôngtin.

Nếu chủ thể sử dụng thông tin là các cơ quan quản lý bên ngoài KBNN thìmục tiêu là sử dụng thông tin đã được phân tích cho các hoạt động trong chu trìnhngân sách: dự toán, chấp hành và quyết toán NSNN Nếu các chủ thể là cán bộ lãnhđạo, quản lý KBNN các cấp thì mục tiêu sử dụng thông tin là lấy các quyết địnhquảnlý,điềuhànhnộibộđơnvịKBNN.

- Phân tích bối cảnh bên trong, bên ngoài có ảnh hưởng đến hoạt động quảnlýNSNNcủaKBNN

- Phântích,đánhgiákết quảhoạt độngquảnlýquỹNSNNcủaKBNN về các mặt: khối lượng, quy mô thực hiện; hiệu suất và hiệu quả hoạt động; chất lượnghoạtđộngtrongđócóchấtlượngdịchvụhànhchínhcông.

Phân tích, đánh giá kết quả hoạt động quản lý quỹ NSNN của KBNN có thểphânrabanộidungchính:

- Kết luận phân tích: nêu rõ những nội dung trọng tâm cần cảnh báo vàkhuyếnnghịcụthể. d Phươngphápphântích

Nêu rõ các phương pháp phân tích được sử dụng Các phương pháp phân tíchvề cơ bản là các phương pháp truyền thống Bao gồm các phương pháp phân tíchđịnhtínhvàcácphươngphápphântíchđịnhlượng.

3.4.3 Tổ chức bộ phận phân tích, đánh giá trong từng đơn vị KhobạcNhà nước

Kết quả khảo sát ý kiến cán bộ nhân viên KBNN cho thấy có đến 17,8%người được hỏi cho rằng cần phải tổ chức một bộ phận phân tích, đánh giá trongtừngđơnvịKBNN.

CÁCGIẢIPHÁPBỔ TRỢ

Tổng hợp kết quả khảo sát ý kiến của công chức, viên chức KBNN về ý kiếncá nhân liên quan đến các đề xuất về giải pháp cốt lõi nhằm nâng cao chất lượngcông tác đánh giá hoạt động quản lý quỹ NSNN của KBNN, góp phần nâng caonăng lực quản lý, điều hành của KBNN các cấp cho thấy sự quan tâm về những giảiphápcốtlõisau:

Có 30,1% người được hỏi đã cho đây là một giải pháp cốt lõi Thực tế và lýluận cũng cho phép khẳng định: chỉ khi cánb ộ l ã n h đ ạ o c ó s ự q u a n t â m đ ế n c ô n g tácphântích,đánhgiáthìchấtlượngcôngtácmớiđượccoitrọng.

Cụ thể, sự quan tâm của lãnh đạo KBNN các cấp thể hiện ở những điểm chủyếusau:

- Lãnh đạo có nhu cầu cao về việc sử dụng các thông tin phân tích, đánh giácho việc đưa ra các quyết định quản lý, điều hành hoạt động quản lý quỹ NSNN củađơn vị Đây là vấn đề cơ bản nhất Bởi vì, nếu lãnh đạo không thấy sự cần thiết phảicó thông tin phân tích, đánh giá phục vụ cho hoạt động quản lý đơn vị thì hoạt độngnàychỉcótínhchấtđốiphó,hìnhthứcchodùcóápdụngbấtkỳgiảiphápgìkhác.

- Lãnh đạo đề ra yêu cầu cụ thể về nội dung, kết quả phân tích, đánh giá chocácbộphận,cánhânliênquanvàđượcthôngđạtmộtcáchrõràng.

- Lãnh đạo quan tâm phân bổ các nguồn lực cần thiết cho hoạt động phântích, đánh giá Các nguồn lực nói ở đây có thể nhân lực, thời gian, tài chính, cơ sởvậtchất,côngnghệ

Tỷ lệ cao nhất trong số những người được khảo sát (40,7%) cho rằng giảipháp cốt lõi là phải bảo đảm yêu cầu của thông tin Yêu cầu của thông tin nói ở đâylà các dữ liệu vềcác tiêu chí đánh giá hoạtđộng quản lýquỹ NSNN củaK B N N phảibảođảmđộchuẩnxác,trungthựcvàkịpthời.

Trong bối cảnh KBNN đang tiến đến thực hiện chức năng tổng kế toán nhànước, thông tin về hoạt động quản lý quỹ NSNN của KBNN càng cần phải bảo đảmnghiêmngặtcácyêucầunóitrên.

Trong số những thông tin đánh giá hoạt động quản lý quỹ NSNN của KBNN,cần tập trung vào các tiêu chí chất lượng, đặc biệt là các tiêu chí về đánh giá chấtlượng dịch vụ hành chính công trong quản lý quỹ NSNN của KBNN Đây là nhữngtiêu chí định tính lại phụ thuộc vào việc khảo sát từ phía khách hàng hoặc đánh giátừ phía nội bộ KBNN Trong trường hợp đánh giá nội bộ, các kết quả đánh giá cóthể bị chi phối bởi những yếu tố chủ quan, xuất phát từ cách tiếp cận vấn đề khácnhau hoặc từ góc nhìn thiếu toàn diện, thiếu khách quan hoặc xuất phát từ phươngpháp đánh giá chưa chuẩn xác nhưng cũng có thể xuất phát từ động cơ vụ lợi, thànhtích Trong trường hợp thực hiện đánh giá từ bên ngoài tức từ khách hàng giao dịch(ngườinộpNSNNhoặcđơnvịsửdụngNSNN)kếtquảđánhgiácóthểbịsailệchvìnhữngngu yênnhâncơbảnsauđây:

- Sai lệchdo tácđộng chủquancủa ngườikhảo sát,chủ ýlàmlệch dữliệu để phụcvụnhữngýđồchủquan.

Vì vậy, để bảo đảm các yêu cầu của thông tin như đã nêu ở trên, cần phảiphântíchthậtchitiếttừngkhảnăngcụthểđểcóbiệnphápngănngừa,khắcphục.

3.5.3 Nâng cao nhận thức của cán bộ công chức, viên chức Kho bạcNhànước

Nhận thức của cán bộ công chức viên chức KBNN về vai trò quan trọng củacông tác phân tích, đánh giá hoạt động quản lý quỹ NSNN là có ý nghĩa thiết thựcđốivớiviệcnângcaochấtlượngcủacôngtácnày.

Mỗi cán bộ công chức, viên chức KBNN tùy theo vị trí công tác của mìnhđều có liên quan ít nhiều đến quá trình luân chuyển thông tin trong từng đơn vịKBNN Vì vậy, chất lượng từng khâu công việc trong quá trình luân chuyển thôngtinp h ụ t h u ộ c v à o n h ậ n t h ứ c c ủa t ừ n g v ị t r í c ô n g t ác C h ỉ k h i t ấ tc ả cá n b ộ c ô n g chức, viên chức KBNN có nhận thức tốt thì tất cả các công việc trong quy trình từkhâu ghi nhận thông tin ban đầu qua chứng từ, thu thập thông tin hình thành báo cáohoặc điều tra chuyên đề, tổ chức phân tích, đánh giá, truyền đạt thông tin qua phântích,đánhgiáđếnlãnhđạoKBNNcáccấpmớiđượcvậnhànhcóhiệuquả. Đặc biệt, chất lượng của công tác phân tích, đánh giá sẽ được quyết định bởibộphậntrựctiếpthựchiệncôngtácnàytrongtừngđơnvịKBNN.Vìvậy,trọngtâmlà phải tập trung nâng cao nhận thức của cán bộ công chức, viên chức bộ phận này.Mặt khác, phải có biện pháp gắn khối lượng và chất lượng công tác phân tích, đánhgiávớiquyềnlợivàtráchnhiệmcủatừngcánhânvàtậpthểthuộcbộphậnnày.

Hiện nay, KBNN đã được hiện đại hóa mạnh mẽ so với trước đây Tất cả cácđơn vị KBNN đã được trang bị hạ tầng công nghệ thông tin tốt nhất có thể vớinhững phần mềm chuyên dụng phục vụ đắc lực cho hoạt động quản lý của

KBNN.Côngn g hệ t h ô n g t i n đ ã đ ó n g m ộ t v a i t r ò c ự c k ỳ quant r ọ n g t r o n g v i ệ c nâ n g c a o hiệuquảhoạtđộngcủaKBNNthờigianqua. Đặc biệt, KBNN đã triển khai TABMIS tức Hệ thống Thông tin Quản lýNgân sách vàKho bạc (viết tắt từ tiếng Anh “Treasury And Budget ManagementInformation System”) là một trong ba cấu phần và là cấu phần quan trọng nhất của“Dự án cải cách quản lý tài chính công” Mục tiêu của dự án này là: hiện đại hoácông tácquản lýngân sáchnhà nướctừkhâulập kếhoạch, thựchiện ngânsách, báo cáo ngân sách và tăng cường trách nhiệm ngân sách của Bộ Tài chính; nâng cao tínhminh bạch trong quản lý tài chính công; hạn chế tiêu cực trong việc sử dụng ngânsách;đảmbảoanninhtàichínhtrongquátrìnhpháttriểnvàhộinhậpcủaquốcgia.

Xét riêng, đối với công tác phân tích, đánh giá hoạt động quản lý quỹ NSNNcủa KBNN thì TABMIS giúp tăng tốc độ xử lý thông tin nhanh, đặc biệt chiết xuấtbáocáonhanhhơn.

Tuy nhiên, về mặt nghiệp vụ, TABMIS không chỉ là hiện đại hoá công nghệthông tin mà một trong những mục tiêu quan trọng là cải cách toàn bộ quy trình lậpdự toán, phân bổ dự toán, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước, đồng thờithay thế toàn bộ chế độ kế toán ngân sách và nghiệp vụ KBNN bằng một chế độ kếtoán mới Vì vậy, để vận dụng có hiệu quả công cụ hiện đại này đòi hỏi sự nỗ lực,phốihợpcủanhiềubênkhôngchỉmộtmìnhKBNN.

TABMIS dựa trên phần mềm ứng dụng về tài chính công của Oracle (OraclePublic Sector Financial Application) Với hệ thống KBNN, nó sẽ thay thế cho hệthống kế toán Kho bạc (KTKB) Do vậy, các cán bộ sẽ phải được đào tạo về cáchthứcs ử d ụ n g T A BM I S để t h ự c h i ệ n c á c cô n g v i ệ c h à n g n g à y H ọ c ũ n g cầ n p h ả i hiểu các khái niệm, quy trình ngân sách mới, chế độ kế toán Nhà nước áp dụng choTABMIS.Ngoàira,cánbộKBNNcũngcầnphảicónhữngkỹnăngtinhọccơ bản.

Trongchương 3, luậná n đã tậptrungtrình b à y kếtquảnghiêncứuv ề cácvấnđềsau:

- Đềx uấ t c á c g iả i p h á p v ậ n d ụ n g h i ệ u q uả h ệ t i ê u c h í đán hg i á h o ạ t đ ộn g quảnlýquỹNSNNcủaKBNN.

Luận án “ Xây dựng hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ Ngân sáchcủaKhobạcNhànước ”đãtrìnhbàykếtquảnghiêncứuvớicácnộidungtr ọngtâmsau:

(i) Luận giải cơ sở lý luận về hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹNSNNcủaKBNNvớihaichủđềtrọngtâm:

- Phân tích những nội dung lý luận về hoạt động quản lý quỹ NSNN củaKBNN.

- Lý giải một số vấn đề lý luận cơ bản về hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quảnlýquỹNSNN.

(ii) Phân tích, đánh giá thực trạng vận dụng chỉ tiêu thống kê đánh giá hoạtđộng quản lý quỹ NSNN của KBNN Việt Nam trong thời gian qua với các chủ đềtrọngtâm:

- Tổng hợp và phân tích kết quả khảo sát ý kiến của công chức, viên chứcKBNN về thực trạng,v ậ n d ụ n g c á c c h ỉ t i ê u t h ố n g k ê đ á n h g i á h o ạ t đ ộ n g q u ả n l ý quỹNSNNcủaKBNNtrongthờigianqua.

(iii) Lý giải sự cần thiết khách quan của việc xây dựng mới hệ tiêu chí vàphântíchcáccăncứxâydựnghệtiêuchíđánhgiáhoạtđộngquảnlýquỹNSNN củaKBNN.

(iv) Xác định nội dung tiêu chí của hệ thống các tiêu chí đánh giá hoạt độngquản lý quỹ NSNN của KBNN Việt Nam Theo đó, hệ thống các tiêu chí này đượcphânra3nhómcơbản:

- Cáctiêuchíđánh giá hoạtđộng quảnlýthu NSNNcủa KBNN

- Cáctiêuchíđánh giá hoạtđộng quảnlýchi NSNNcủa KBNN