Quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân các cấp về xây dựng và thực hiện hương ước

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH NGUYỄN ĐĂNG KHOA LUẬN VĂN THẠC SĨ CHUYÊN NGÀNH LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH Chuyên ngành: Luật Hiến pháp Luật Hành Mã số: 60380102 Người hướng dẫn khoa học: TS PHAN NHẬT THANH Học viên: NGUYỄN ĐĂNG KHOA Lớp: Cao học Luật, Khóa 21 TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi tên Nguyễn Đăng Khoa, học viên lớp Cao học Luật khóa 21, chuyên ngành Luật Hiến pháp Luật Hành chính, Trường Đại học Luật TP Hồ Chí Minh Tơi xin cam đoan luận văn cơng trình nghiên cứu riêng tơi, thực với hướng dẫn TS Phan Nhật Thanh Những thông tin đưa luận văn trung thực, có trích dẫn nguồn tham khảo đầy đủ Những phân tích, kiến nghị tơi đề xuất dựa trình tìm hiểu, nghiên cứu cá nhân chưa cơng bố cơng trình trước Tác giả luận văn Nguyễn Đăng Khoa MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU CHƯƠNG NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ XÂY DỰNG VÀ THỰC HIỆN HƯƠNG ƯỚC 1.1 Khái quát hương ước 1.1.1 Khái niệm hương ước 1.1.2 Đặc điểm hương ước 11 1.1.3 Mối quan hệ hương ước pháp luật 12 1.1.4 Vai trò hương ước đời sống xã hội 14 1.2 Khái niệm, đặc điểm quản lý nhà nước hương ước 16 1.2.1 Khái niệm quản lý nhà nước hương ước 16 1.2.2 Đặc điểm quản lý nhà nước hương ước 18 1.2.3 Sự cần thiết phải quản lý nhà nước hương ước 19 1.2.4 Các quan quản lý nhà nước hương ước 22 1.3 Nội dung quản lý nhà nước Ủy ban nhân dân cấp hương ước 25 1.3.1 Chỉ đạo thực việc xây dựng thực hương ước 25 1.3.2 Ban hành văn hướng dẫn việc xây dựng thực hương ước 25 1.3.3 Tổ chức thực văn đạo, hướng dẫn việc xây dựng thực hương ước 26 1.3.4 Tổ chức máy xây dựng đội ngũ cán quản lý nhà nước hương ước 27 1.3.5 Thanh tra, kiểm tra việc xây dựng thực hương ước 27 CHƯƠNG THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CÁC CẤP VỀ XÂY DỰNG VÀ THỰC HIỆN HƯƠNG ƯỚC (Ở MỘT SỐ TỈNH KHU VỰC ĐỒNG BẰNG SÔNG CỬU LONG) VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ 31 2.1 Thực trạng quản lý nhà nước Ủy ban nhân dân cấp xây dựng thực hương ước 31 2.1.1 Thực trạng đạo thực việc xây dựng thực hương ước 32 2.1.2 Ban hành văn hướng dẫn việc xây dựng thực hương ước 33 2.1.3 Tổ chức thực văn đạo, hướng dẫn việc xây dựng thực hương ước 35 2.1.4 Thanh tra, kiểm tra việc xây dựng thực hương ước 38 2.2 Những tồn tại, hạn chế nguyên nhân ảnh hưởng đến hiệu quản lý nhà nước xây dựng thực hương ước 40 2.2.1 Những tồn tại, hạn chế 40 2.2.2 Nguyên nhân tồn tại, hạn chế 52 2.3 Một số kiến nghị 56 2.3.1 Hoàn thiện pháp luật nhằm tạo sở pháp lý cho hoạt động quản lý nhà nước xây dựng thực hương ước 56 2.3.2 Tuyên truyền, phổ biến xây dựng thực hương ước 60 2.3.3 Xây dựng, đào tạo, nâng cao lực đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng thực hương ước 62 2.3.4 Công tác tra, kiểm tra việc xây dựng thực hương ước 64 KẾT LUẬN 66 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC PHẦN MỞ ĐẦU Lý chọn đề tài Xuất vào thời nhà Lê (năm 1464 kỷ thứ XV), hương ước đời, đáp ứng địi hỏi khách quan q trình phát triển nội làng xã có ý nghĩa quan trọng đời sống nhân dân Theo tiến trình phát triển lịch sử, hương ước trải qua ba thời kỳ hương ước cổ, hương ước cải lương hương ước (quy ước) nông thôn Trong năm qua, với việc nhà nước khơng ngừng hồn thiện hệ thống pháp luật phục vụ cho yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý xã hội pháp luật, nhằm hướng đến việc trì, ổn định trật tự xã hội, phát triển đất nước hương ước trở thành cơng cụ hiệu góp phần điều hịa mối quan hệ xã hội, giữ gìn phát huy phong tục, tập quán tốt đẹp truyền thống văn hóa dân tộc, góp phần hỗ trợ tích cực cho quản lý nhà nước pháp luật cộng đồng dân cư Từ năm 1990, thấy vai trị tích cực hương ước việc quản lý xã hội thực dân chủ sở, Đảng Nhà nước dành quan tâm cho việc xây dựng thực hương ước Nhiều văn đạo, hướng dẫn ban hành như: Nghị số 05-NQ/HNTW ngày 10/6/1993, Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VII tiếp tục đổi phát triển kinh tế - xã hội nông thôn chủ trương: “Khuyến khích xây dựng thực hương ước, quy chế nếp sống văn minh thôn xã”, Chỉ thị số 30/CT-TƯ ngày 18/2/1998 Bộ Chính trị xây dựng thực quy chế dân chủ sở xác định: “Các bộ, quyền tỉnh, thành phố cần rà soát, điều chỉnh, bổ sung quy định hành cho phù hợp với quy chế dân chủ sở về: thủ tục hành chính, quy chế làm việc hội đồng nhân dân, uỷ ban nhân dân xã, quy chế trưởng thôn, quy chế tiếp dân, giải đơn thư dân, hướng dẫn xây dựng hương ước, quy ước làng văn hoá, v.v ” Đồng thời, Điều Hiến pháp nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 Điều Hiến pháp năm 2013 nay, quy định dân tộc có quyền dùng tiếng nói, chữ viết, giữ gìn sắc dân tộc, phát huy phong tục, tập quán, truyền thống văn hóa tốt đẹp Trên sở đó, ngày 11/5/1998, hoạt động quản lý nhà nước, Chính phủ ban hành Nghị định số 29/NĐ-CP quy chế thực dân chủ xã, thay Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11 ngày 20/4/2007 Ủy ban Thường vụ Quốc hội thực dân chủ xã, phường, thị trấn; Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị số 24/1998/CT-TTg ngày 19/6/1998 việc xây dựng thực hương ước, quy ước làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư; thực nhiệm vụ giao Chỉ thị số 24/1998/CT-TTg, Bộ Tư pháp, Bộ Văn hóa – Thơng tin (nay Bộ Văn hóa, Thể thao Du lịch), Ban Thường trực Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam số bộ, ngành phối hợp xây dựng, ban hành thông tư liên tịch, thông tư hướng dẫn xây dựng thực hương ước thống phạm vi nước Tuy nhiên, đến nay, việc xây dựng thực hương ước cộng đồng dân cư bộc lộ nhiều vấn đề hạn chế, bất cập cần kịp thời điều chỉnh, sửa đổi cho phù hợp với tình hình thực tế nhằm phát huy vai trị tích cực hương ước việc góp phần giữ gìn an ninh, trị, trật tự - an toàn xã hội cộng đồng dân cư việc ban hành, sửa đổi, bổ sung hồn thiện thể chế cơng tác quản lý, xây dựng thực hương ước chậm dẫn đến việc triển khai thực thực tế chưa thống nhất, đồng bộ, hiệu quả; Vai trò quản lý nhà nước Ủy ban nhân dân cấp chưa đảm bảo theo yêu cầu nhiệm vụ đề ra; Dự thảo nội dung, trình tự, thủ tục xây dựng, phê duyệt hương ước nhiều bất cập, chép hình thức; Cơng tác tun truyền, giáo dục nâng cao nhận thức cán bộ, công chức nhân dân xây dựng thực hương ước chưa trọng; Kinh phí đảm bảo cho hoạt động chưa đầu tư tương xứng với yêu cầu đặt Trên sở đó, tác giả chọn đề tài: “Quản lý nhà nước Ủy ban nhân dân cấp xây dựng thực hương ước” làm đề tài luận văn tốt nghiệp cao học Phạm vi phương pháp nghiên cứu 2.1 Phạm vi nghiên cứu Hiện nay, hệ thống quan quản lý nhà nước hương ước thực thống từ trung ương đến địa phương Tuy nhiên, đề tài xin tập trung nghiên cứu hoạt động quản lý hương ước Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện xã theo quy định hành Bên cạnh đó, đề tài phần khái quát lịch sử hình thành, đặc điểm hương ước, mối quan hệ hương ước pháp luật đời sống xã hội cần thiết phải quản lý nhà nước xây dựng thực hương ước Đồng thời, sở thực trạng, đề xuất số giải pháp đảm bảo hiệu hoạt động quản lý nhà nước hương ước 2.2 Phương pháp nghiên cứu Đề tài nghiên cứu sở vận dụng nhiều phương pháp khác tùy thuộc vào vấn đề gồm: Phương pháp logic tác giả sử dụng toàn luận văn phương pháp nhằm đảm bảo cho việc xem xét đánh giá vấn đề cách toàn diện Bên cạnh việc sử dụng phương pháp phương pháp logic, đề tài nghiên cứu sử dụng phương pháp so sánh để làm rõ bất cập quy định hương ước nội dung mục 2.2 Ngồi ra, khơng thể khơng nhắc đến phương pháp phân tích nhằm giúp người đọc hiểu rõ hương ước, quản lý nhà nước hương ước nội dung Chương Phương pháp tổng hợp sử dụng luận văn để hệ thống tài liệu có liên quan đến đề tài, đánh giá thực trạng xây dựng thực hương ước Nhiệm vụ mục đích nghiên cứu đề tài Thứ nhất, làm rõ vấn đề lý luận pháp lý quản lý nhà nước xây dựng thực hương ước, đặc biệt nội dung quản lý nhà nước Ủy ban nhân dân cấp Thứ hai, đề xuất giải pháp đảm bảo hiệu quản lý nhà nước xây dựng thực hương ước sở đánh giá thực trạng nguyên nhân tồn tại, hạn chế Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài Đến nay, có số cơng trình nghiên cứu xây dựng thực hương ước cộng đồng dân cư kể đến như: Luận văn cao học Bùi Sỹ Hoàn (2006, Hà Nội) “Mối quan hệ pháp luật hương ước quản lý xã hội Việt Nam nay” Luận văn phân tích mặt lý luận mối quan hệ hương ước pháp luật Sưu tầm, tập hợp hương ước (có đối chiếu với hương ước cổ) phân tích luận giải mối quan hệ chúng với pháp luật quản lý xã hội Đồng thời, làm rõ giá trị văn hóa, lịch sử hương ước, điểm cần phát huy, hoàn thiện mối quan hệ pháp luật hương ước đời sống xã hội Việt Nam Bài viết, tạp chí hương ước gồm có: Lê Hồng Sơn (1996), “Nghiên cứu luật tục - hương ước, quy ước từ góc độ quản lý pháp lý”, Tạp chí Dân chủ & Pháp luật với nội dung nêu lên bước khởi đầu quan trọng cho việc hoạch định sách đắn, phù hợp nhằm đưa nông thôn, miền núi phát triển cách tự nhiên, hợp quy luật; kết hợp truyền thống, đại, quản lý hành tự quản sở Đào Trí Úc Hồng Đức Thắng (1997), “Hương ước mối quan hệ hương ước pháp luật”, Tạp chí Nhà nước pháp luật đề cập chất hương ước quản lý nhà nước việc xây dựng thực hương ước Lê Hồng Sơn (1999), “Tiếp tục thực chủ trương xây dựng thực hương ước, quy ước làng, bản, thơn, ấp, cụm dân cư”, Tạp chí Dân chủ & Pháp luật nêu lên hạn chế, thiếu sót trình xây dựng thực hương ước, quy ước số kiến nghị nhằm tiếp tục thực chủ trương xây dựng thực hương ước, quy ước Trịnh Đức Thảo (2000), “Đặc điểm hương ước làng xã ý nghĩa việc xây dựng đời sống cộng đồng thơn xã Việt Nam nay”, Tạp chí Nhà nước pháp luật làm rõ đặc điểm ý nghĩa việc nắm đặc điểm hương ước việc xây dựng đời sống cộng đồng sở thôn – xã Việt Nam Bùi Xuân Đức (2003) “Hương ước cổ hương ước mới: Nhìn từ góc độ so sánh”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp so sánh để làm rõ vị trí, phạm vi tác động, nội dung điều chỉnh hương ước cổ hương ước Đặng Vũ Huân (2004), “Vai trò hương ước quản lý xã hội phát huy dân chủ nơng thơn”, Tạp chí Dân chủ & pháp luật thừa nhận tồn hương ước thôn, làng, bản, ấp dựa khoa học, lịch sử, trị xã hội định Hà Công Tuấn (2006), “Sử dụng Luật tục, Hương ước - chiến lược quản lý rừng”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp nêu lên việc sử dụng lục tục, hương ước quản lý rừng gợi mở việc sử dụng hương ước, luật tục lĩnh vực đời sống xã hội Trần Hữu Nghĩa (2008), “Đưa an tồn giao thơng vào hương ước”, Tạp chí Dân chủ & pháp luật xác định vấn đề văn hóa pháp lý, văn hóa giao thơng địi hỏi xúc Các viết Mai Hải Hoạc (2010), “Vai trò Phòng Tư pháp xây dựng thực hương ước, quy ước khu dân cư”; Nguyễn Thảo Hằng (2010), “Ủy ban nhân dân cấp huyện với việc quản lý nhà nước xây dựng thực hương ước, quy ước”; Nguyễn Văn Tuế (2010), “Vai trò Uỷ ban nhân dân cấp xã việc tổ chức thực hương ước, quy ước”, Tạp chí Dân chủ Pháp luật đề cập vai trò quan quản lý nhà nước hương ước, thực trạng giải pháp hoàn thiện; Quế Anh (2012), “Ngày xuân bàn hương ước”, Tạp chí Dân chủ & Pháp luật bàn hương ước ngày xuân với mong muốn việc xây dựng thực hương ước phải có tính hiệu quả, tránh hình thức Trần Thị Hồng Thúy (2014), “Vận dụng hương ước, tập quán hoạt động hòa giải sở, Tạp chí Dân chủ pháp luật đề cập ý nghĩa nêu lên số lưu ý vận dụng hương ước, tập quán hoạt động hòa giải sở Như Quỳnh (2014), “Xây dựng hương ước hạn chế, vướng mắc kiến nghị”, Tạp chí Dân chủ & Pháp luật đề cập tám hạn chế đề xuất ba kiến nghị xây dựng thực hương ước Bùi Xuân Đức (2014), “Phát huy vai trò hương ước tổ chức thực dân chủ sở”, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội làm rõ vai trò hương ước đời sống dân chủ sở; vấn đề xây dựng thực hương ước nội dung quan trọng thực dân chủ sở, nêu lên tồn hạn chế giải pháp phát huy vai trị hương ước Trần Hồng Thạch (2015), “Chế tài hương ước nhìn từ thực tiễn địa phương”, Tạp chí Dân chủ & Pháp luật cho biết chế tài hương ước phận hỗ trợ đắc lực pháp luật, có ý nghĩa bổ sung cho pháp luật, cần thiết có hịa hợp chế tài hương ước pháp luật Khóa luận tốt nghiệp Nguyễn Kim Long (1999), “Hương ước việc thực dân chủ làng xã”, Đại học Luật Tp Hồ Chí Minh nghiên cứu hương ước với vai trị công cụ tự quản nhân dân thôn, làng, trọng đến tác dụng hương ước việc phát huy vai trò tự quản nhân dân, thực dân chủ sở hoàn cảnh Nhìn chung, nghiên cứu hương ước cịn hạn chế, khai thác khía cạnh nhỏ, chưa có cơng trình nghiên cứu chi tiết mặt lý luận thực tiễn quản lý nhà nước xây dựng thực hương ước Ủy ban nhân dân cấp để đề xuất giải pháp nâng cao hiệu cho hoạt động Ý nghĩa đề tài Ý nghĩa khoa học: Đề tài hoàn thiện nội dung lý luận pháp lý quản lý nhà nước xây dựng thực hương ước Ý nghĩa thực tiễn: Đề tài nêu lên giải pháp nhằm góp phần hồn thiện thể chế, sách, chế; đặc biệt quy định có liên quan trực tiếp đến vai trò, trách nhiệm quản lý nhà nước Ủy ban nhân dân cấp xây dựng thực hương ước Bố cục đề tài Ngoài phần mở đầu kết luận, đề tài chia thành hai chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận pháp lý quản lý nhà nước xây dựng thực hương ước Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước Ủy ban nhân dân cấp xây dựng thực hương ước (ở số tỉnh khu vực đồng sông Cửu Long) số kiến nghị