Chính sách phân cấp quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (oda) và thực trạng triển khai ở việt nam

tổng quan về chính sách quản lý và sử dụng Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)

Một số vấn đề lý luận về chính sách quản lý và sử dụng ODA

1 Giới thiệu chung về nguồn vốn ODA

Ngày 14/12/1960, Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển (OECD) đợc thành lập tại Paris Ngay sau đó, OECD lập ra Uỷ ban Hỗ trợ Phát triển (Development Assistance Committee – DAC) nhằm giúp các nớc đang phát triển tăng cờng kinh tế và nâng cao hiệu quả đầu t Thành viên ban đầu của DAC gồm 18 nớc Theo định kỳ, các nớc thành viên DAC thông báo cho Uỷ ban các khoản đóng góp của họ cho các chơng trình viện trợ phát triển và trao đổi với nhau các vấn đề liên quan tới chính sách viện trợ phát triển Năm 1969, lần đầu tiên DAC đa ra khái niệm về ODA Theo DAC, ODA là những luồng tài chính mà các nớc phát triển và những tổ chức đa phơng chuyển tới các nớc đang phát triển mà:

- Những luồng tài chính này đợc cung cấp bởi các tổ chức chính phủ (trung ơng và địa phơng) hoặc bởi cơ quan điều hành của các tổ chức này.

- Có mục tiêu chính là thúc đẩy tăng trởng kinh tế và phúc lợi của các nớc đang phát triển.

- Mang tính chất u đãi và có yếu tố không hoàn lại ≥ 25% (đợc tính với tỷ suất chiÕt khÊu 10%).

Theo Ngân hàng thế giới World Bank, hỗ trợ phát triển chính thức là những dòng vốn của các nớc phát triển và các tổ chức đa phơng dành cho các nớc nhận tài trợ ODA Dòng vốn này có đặc điểm là:

- Do các cơ quan nhà nớc tài trợ bao gồm chính phủ trung ơng và chính quyền địa phơng.

- Mục tiêu chính của nguồn vốn này là thúc đẩy sự phát triển kinh tế và phúc lợi xã hội của các nớc đang phát triển.

- Đây đều là những khoản hỗ trợ u đãi và thành tố hỗ trợ ít nhất bằng 25% trị giá khoản vay.

Nh vậy, khái niệm về ODA theo DAC và World Bank (WB) về cơ bản là giống nhau.

Theo Nghị định 131/2006/NĐ-CP (sau đây gọi tắt là NĐ 131), Hỗ trợ phát triển chính thức là hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nớc hoặc Chính phủ nớc cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với nhà tài trợ là chính phủ nớc ngoài, các tổ chức tài trợ song phơng và các tổ chức liên quốc gia hoặc liên chính phủ. Định nghĩa nguồn vốn ODA theo một cách dễ hiểu và nôm na hơn thì: Gọi nguồn vốn này là Hỗ trợ phát triển chính thức vì:

- Gọi là Hỗ trợ vì các khoản đầu t này thờng là các khoản cho vay không lãi suất hoặc lãi suất thấp với thời gian vay dài, đôi khi còn gọi là viện trợ.

- Gọi là Phát triển vì mục tiêu danh nghĩa của các khoản đầu t này là phát triển kinh tế và nâng cao phúc lợi ở nớc đợc đầu t.

- Gọi là Chính thức vì nó thờng là cho Nhà nớc vay.

Theo Nghị định 131/2006/NĐ-CP, nghị định hiện hành về “Quy chế quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức”, có ba hình thức cung cấp ODA nh sau:

- ODA không hoàn lại: là hình thức cung cấp ODA không phải trả lại cho nhà tài trợ.

- ODA vay u đãi (hay còn gọi là tín dụng u đãi): là khoản vay với các điều kiện u đãi về lãi suất, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ, bảo đảm “yếu tố không hoàn lại” (còn gọi là “thành tố hỗ trợ”) đạt ít nhất 35% đối với các khoản vay có ràng buộc và 25% đối với các khoản vay không ràng buộc.

- ODA vay hỗn hợp: là các khoản viện trợ không hoàn lại hoặc các khoản vay u đãi đợc cung cấp đồng thời với các khoản tín dụng thơng mại, nhng tính chung lại có “yếu tố không hoàn lại” đạt ít nhất 35% đối với các khoản vay có ràng buộc và25% đối với các khoản vay không ràng buộc.

1.3 Các phơng thức cơ bản cung cấp ODA

Theo Nghị định 131/2006/NĐ-CP, có 4 phơng thức cơ bản cung cấp ODA nh sau:

Hỗ trợ dự án là phơng thức cung cấp vốn hỗ trợ phát triển chính thức theo từng dự án cụ thể Trong đó, dự án là một tập hợp các hoạt động có liên quan đến nhau nhằm đạt đợc một hoặc một số mục tiêu xác định, đợc thực hiện trên địa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác định, dựa trên những nguồn lực xác định.

Hỗ trợ dự án là hình thức chủ yếu của hỗ trợ phát triển chính thức Ví dụ nh

Dự án cung cấp nớc sạch 112 triệu USD của World Bank cho Hà Nội Dự án bao gồm dự án đầu t và dự án hỗ trợ kỹ thuật (Đ4.3 NĐ 131/NĐ-CP).

Hỗ trợ ngành là phơng thức cung cấp ODA cơ bản với mục tiêu hỗ trợ và thúc đẩy sự phát triển của một số ngành cụ thể của nền kinh tế nớc nhận tài trợ Với cách tiếp cận này, các nhà tài trợ sẽ dựa vào chơng trình phát triển của một ngành để hỗ trợ một cách đồng bộ, đảm bảo sự phát triển bền vững và có hiệu quả của ngành đó. 1.3.3 Hỗ trợ ch ơng trình

Chơng trình là một tập hợp các hoạt động, các dự án có liên quan đến nhau và có thể liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực, nhiều vùng lãnh thổ, nhiều chủ thể khác nhau nhằm đạt đợc một hoặc một số mục tiêu xác định, có thời hạn thực hiện tơng đối dài hoặc theo nhiều giai đoạn, nguồn lực để thực hiện có thể đợc huy động từ nhiều nguồn ở những thời điểm khác nhau, với nhiều phơng thức khác nhau Mục tiêu của hỗ trợ chơng trình là giúp thực hiện các mục tiêu, chơng trình quốc gia Ví dụ nh Chơng trình phát triển tổng thể thành phố Hà Nội (không hoàn lại).

Hỗ trợ chơng trình còn đợc gọi là viện trợ phi dự án Bên tài trợ và nớc nhận tài trợ thờng ký kết ODA theo hình thức hỗ trợ chơng trình khi nớc chủ nhà đạt đợc một hiệp định với đối tác viện trợ nhằm cung cấp một khối lợng ODA cho một mục đích tổng quát với thời hạn nhất định để thực hiện nhiều nội dung khác nhau của một chơng trình.

Hỗ trợ ngân sách là phơng thức cung cấp ODA theo đó các khoản hỗ trợODA không gắn với một hay một số dự án cụ thể mà chuyển trực tiếp vào ngân sách của Nhà nớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, đợc quản lý và sử dụng theo các quy định và thủ tục ngân sách của Việt Nam.

Hỗ trợ ngân sách còn đợc gọi là hỗ trợ cán cân thanh toán Hình thức này th- ờng là hỗ trợ tài chính trực tiếp (chuyển giao tiền tệ, nhng đôi khi là hiện vật hoặc hỗ trợ nhập khẩu ngoại tệ và hàng hóa chuyển vào trong nớc qua hình thức này đợc chuyển hóa thành hỗ trợ ngân sách) Ví dụ nh năm 1999, JBIC cho Việt Nam vay 20.000 Yên để hỗ trợ thanh toán hàng nhập khẩu.

Sự cần thiết phải hoạch định chính sách phân cấp quản lý và sử dông ODA

1 Gánh nặng trả nợ đối với các khoản vay ODA

Vì bản chất ODA là vốn vay, vì vậy, các nớc nhận viện trợ tất yếu có nghĩa vụ trả nợ Nếu nguồn vốn này không đợc quản lý chặt chẽ, nớc tiếp nhận rất dễ rơi vào tình trạng sử dụng không hiệu quả nguồn vốn ODA Đặc biệt, quan điểm nhìn nhận về vốn ODA của nớc tiếp nhận, không loại trừ Việt Nam còn nhiều hạn chế.

Do giai đoạn đầu tiếp nhận vốn ODA chủ yếu là vốn hỗ trợ phát triển không hoàn lại nên hình thành trong tiềm thức và suy nghĩ, thói quen của CP nớc tiếp nhận vốn ODA và những tổ chức sử dụng nguồn vốn này là cứ vốn ODA là cho không và sử dụng không tính toán kỹ lỡng nên nếu không phân cấp trong quản lý sẽ rất dễ xuất hiện hiện tợng tham nhũng và lãng phí trong tổ chức sử dụng Một khi phân cấp rõ ràng trong quản lý và sử dụng, chúng ta sẽ tránh đợc tình trạng trách nhiệm chồng chéo, “cha chung không ai khóc” Dự án ODA đầu t vào vùng nào, tỉnh nào thì vùng/ tỉnh đó sẽ đợc hởng lợi từ dự án, do đó nên áp dụng chính sách “ai hởng lợi ngời đó chịu trách nhiệm”, việc trao quyền quản lý và sử dụng nguồn vốn cho bản thân tỉnh tiếp nhận là hết sức cần thiết Mặt khác, các cán bộ thuộc UBND tỉnh tiếp nhận ODA là những ngời hiểu rõ hoàn cảnh và đặc điểm của địa phơng mình nhất. Chính vì vậy, nếu để cho các cán bộ trung ơng quản lý mà không phân định rõ ràng quyền hạn và trách nhiệm của cấp địa phơng thì việc triển khai dự án khó mà đạt hiệu quả Điều này không những ảnh hởng đến lợi ích của địa phơng cụ thể mà còn ảnh hởng đến uy tín quốc gia trên trờng quốc tế, làm giảm khả năng thu hút ODA trong tơng lai.

2 Nhu cÇu vèn trong níc lín

Nền kinh tế Việt Nam hiện nay vẫn là nền kinh tế đang phát triển Chính vì vậy, nền kinh tế vẫn đang và tiếp tục đòi hỏi một lợng vốn rất lớn để tiếp tục cất cánh Dĩ nhiên chúng ta luôn cố gắng phát huy, huy động nội lực trong nớc để phát triển Tuy nhiên với năng lực nền kinh tế vẫn còn yếu nh hiện nay Việt Nam rất cần tần dụng các nguồn vốn từ bên ngoài nh ODA, FDI Nếu nh FDI đóng vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế về mặt vi mô, giúp phát triển, đầu t vào các công ty, nhà máy, phát triển các ngành công nghiệp thì ODA đóng vai trò là lực đẩy vĩ mô nền kinh tế Phần lớn các công trình trọng điểm quốc gia của Việt Nam, các công trình xây dựng cơ sở hạ tầng nền kinh tế đều đợc tài trợ từ nguồn vốn ODA Vì thế, một trong những vai trò đợc phân tích ở trên của ODA là phát triển cơ sở hạ tầng xã hội đất nớc Và nhu cầu hiện tại này còn đang rất lớn, Việt Nam vẫn tiếp tục nỗ lực kêu gọi nguồn vốn ODA từ các nhà tài trợ Trong khi đó, cũng nh Việt Nam, rất nhiều n- ớc đang phát triển khác cũng tăng cờng kêu gọi nguồn vốn hỗ trợ này để phát triển đất nớc mình Khối lợng vốn của các nớc tài trợ lại có hạn Chính vì vậy, khi đứng trớc những lựa chọn tài trợ, lẽ dĩ nhiên các nhà tài trợ sẽ cân nhắc lựa chọn quốc gia có trình độ và khả năng quản lý tốt để đồng vốn họ đem đi tài trợ đợc sử dụng hiệu quả, tránh lãng phí Lý do quan trọng này tạo ra yêu cầu cấp thiết đối với không chỉ Việt Nam mà hầu hết các quốc gia nhận tài trợ khác không ngừng cải thiện chính sách quản lý ODA ngày càng phân cấp phân quyền mạnh mẽ hơn để quản lý có hiệu quả nguồn vốn này, giúp quốc gia mình trở thành điểm đến tin cậy của các nhà tài trợ.

3 Trình độ quản lý của Việt Nam còn yếu kém

Trong các hình thức phân cấp, nh đã phân tích, ngoài phân cấp chính trị, hành chính và ngân sách còn có phân cấp thị trờng Hình thức này cũng rất quan trọng đối với việc quản lý và sử dụng ODA Các nhà tài trợ có quyền chủ động nhất định trong quyết định cung cấp ODA theo dự án, chơng trình Do đó, các dự án, chơng trình mà các nhà tài trợ này lựa chọn để cung cấp vốn ODA lại không phải dự án quan trọng và tối u nhất đối với nớc tiếp nhận Ngoài ra, trong rất nhiều dự án, bên phía nhà tài trợ yêu cầu phải sử dụng những thiết bị, công nghệ nhập khẩu với giá trị rất lớn nhng công suất sử dụng không cao hoặc phải bỏ ra chi phí cao về dịch vụ đào tạo trong khi bản thân thị trờng trong nớc có thể đáp ứng hiệu quả hơn Sở dĩ xảy ra tình trạng này là do hiểu đợc trình độ quản lý nói chung và trình độ quản lý ODA nói riêng của Việt Nam còn rất yếu kém Vì vậy, các nhà tài trợ hiện nay vẫn còn nắm quyền quyết định rất lớn trong một số vấn đề của dự án ODA Điều này gây khá nhiều khó khăn và lãng phí nguồn nhân lực cho phía Việt Nam Việc phân cấp quản lý từ nớc tài trợ tới địa phơng nớc nhận tài trợ cũng rất quan trọng không chỉ đối với hiệu quả sử dụng vốn ODA mà còn tạo điều kiện phát triển thị trờng và ngành công nghiệp trong nớc Muốn tạo đợc lòng tin từ phía các nhà tài trợ, để đợc trao quyền nhiều hơn đòi hỏi Việt Nam phải cải thiện năng lực, trình độ quản lý ODA nói riêng cũng nh trình độ quản lý nói chung Để có thể thực hiện đợc điều này chúng ta cần bắt đầu từ cải thiện chính sách, nâng cao mức độ phân cấp quản lý, phân chia rõ quyền hạn và trách nhiệm để đánh giá khả năng của cán bộ quản lý rõ ràng hơn và nhờ đó, dễ dàng đa ra các giải pháp để nâng cao trình độ quản lý của họ.

4 Đảm bảo uy tín cho các khoản vay tiếp theo

Có một thực tế rõ ràng là bất cứ quốc gia nào, một khi hoạch định chính sách quản lý ODA không hợp lý nhất định sẽ xảy ra tình trạng thất thoát nguồn vốn Đặc biệt đối với các quốc gia đang và chậm phát triển nh Việt Nam, năng lực và đạo đức của các cán bộ quản lý còn nhiều vấn đề phải xem xét thì tình trạng tham nhũng, hối lộ trong quá trình quản lý và thực hiện các dự án ODA cha thể hạn chế đợc hoàn toàn Điều này, một mặt sẽ ảnh hởng trực tiếp tới chất lợng dự án ODA, gây thiệt hại cho kinh tế – xã hội đất nớc, nhng mặt khác nghiêm trọng hơn, chất lợng quản lý yếu kém, tập trung, quan liêu cao độ ở cấp trung ơng sẽ dần xói mòn niềm tin nơi các nhà tài trợ Càng nhiều dự án ODA xảy ra sai phạm sẽ dẫn tới hệ quả ngày càng ít các dự án đợc tài trợ bằng nguồn vốn ODA trong tơng lai Chính vì vậy, để có thể đảm bảo uy tín cho các khoản vay tiếp theo, một nhu cầu thiết yếu đặt ra là cần có một chính sách quản lý ODA phân cấp, phân quyền hợp lý và hài hòa với các quy định của nhà tài trợ, khiến các nhà tài trợ yên tâm hơn khi rót vốn tài trợ.

Với những lý do trên đây, chúng ta có thể thấy đợc phân cấp quản lý và sử dụng ODA là tất yếu đối với quản lý nhà nớc về ODA trong giai đoạn hiện nay nhằm nâng cao hiệu quả thu hút và sử dụng vốn ODA phục vụ quá trình tăng trởng và phát triển của nớc tiếp nhận vốn ODA Thực tế đã khẳng định, việc tiếp nhận vốn ODA là con dao hai lỡi Nếu nớc tiếp nhận vốn ODA tổ chức quản lý và sử dụng tốt nguồn vốn này, khai thác triệt để những u điểm của nó và hạn chế những bất lợi có thể xảy ra thì vốn ODA là một nguồn ngoại lực quan trọng góp phần vào quá trình tăng trởng nhanh của nền kinh tế Ngợc lại, nếu quản lý và sử dụng ODA không hiệu quả thì vốn ODA trở thành gánh nặng nợ nần cho đất nớc tơng lai Xu thế trên thế giới hiện nay, các nớc đang phát triển luôn muốn thu hút các khoản vốn ODA và đồng thời nghiên cứu và đa ra các phơng pháp quản lý nhà nớc có hiệu quả, để khai thác thế mạnh của nguồn vốn này trong quá trình phát triển đất nớc Trong các ph- ơng pháp đã đợc nghiên cứu, thực tế cho thấy rất nhiều nớc đang phát triển trong khu vực và trên thế giới áp dụng thành công mô hình phân cấp quản lý và sử dụngODA, và phần này sẽ đợc trình bày trong phần III dới đây.

Kinh nghiệm quốc tế trong phân cấp quản lý và sử dụng ODA

Vốn ODA đã tồn tại trên thế giới hơn 50 năm và đợc đánh giá là đóng vai trò quan trọng đối với phát triển kinh tế của nhiều nớc đang và chậm phát triển Tuy nhiên, việc sử dụng nguồn vốn ODA của các nớc nghèo trên thế giới không phải lúc nào và ở đâu cũng thành công Mỗi nớc nhận viện trợ có đặc thù riêng Việc sử dụng viện trợ có hiệu quả hay không còn phụ thuộc vào chính sách kinh tế, xã hội, thể chế chính trị, đội ngũ cán bộ…và dĩ nhiên là cả chính sách thu hút, quản lý và sử dụng ODA của nớc nhận viện trợ Có những trờng hợp cùng một lợng viện trợ ở hai nớc khác nhau đem lại kết quả hoàn toàn trái ngợc nhau Mỗi quốc gia nhận ODA đều có cách tiếp cận riêng của mình, theo đó công tác quản lý và điều phối của Nhà n ớc ở các quốc gia này cũng có những nét riêng Sau đây là kinh nghiệm quản lý ODA nói chung và kinh nghiệm phân cấp quản lý và sử dụng ODA nói riêng của một số nớc trong khu vực và trên thế giới.

1 Kinh nghiệm phân cấp quản lý ODA của Malaysia

Malaysia là một quốc gia điển hình trong khu vực Asian về việc áp dụng thành công mô hình phân cấp quản lý và sử dụng ODA Đánh giá về Malaysia nh vậy là hoàn toàn có căn cứ khi Malaysia là nớc có mức độ phân cấp quản lý nói chung cao nhất trong khu vực Đông Nam á với mức độ phân cấp tơng đơng hai nớc phát triển trong khu vực châu á Thái Bình Dơng là úc và New Zealand (Bảng 1).

Trong việc quản lý ODA cũng vậy, Malaysia có sự phân định rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý ODA Giữa các cơ quan này có sự phối hợp chặt chẽ và có chung một nhận thức là tạo thuận lợi tối đa cho các ban quản lý dự án, làm sao thực hiện các dự án đúng tiến độ, áp dụng các thủ tục trình duyệt nhanh gọn nhằm giảm bớt phí cam kết Những hợp phần nào trong dự án khó thực hiện, Chính phủ Malaysia chủ động đề nghị với nhà tài trợ hủy bỏ hợp phần này Hiện nay, các đề nghị thanh toán đợc tiến hành trên mạng vi tính, phục vụ tốt cho công tác theo dõi, giám sát của các cơ quan liên quan Đây là một đặc điểm trong chính sách quản lý ODA của Malaysia mà chúng ta nên học tập

Bảng 1: Mức độ phân cấp quản lý của một số nớc

Quốc gia Mức độ phân cấp

Chính trị Hành chính Ngân sách Thị trờng Tổng thể

Australia Cao Cao Cao Cao Cao

New Zealand Cao Cao Cao Cao Cao

Mongolia TB TB TB 0 TB

Nga TB TB TB TB TB

Uzbekistan Thấp TB TB Giới hạn TB

Trung Quèc TB TB TB TB TB

Nhật Bản Cao TB TB Cao TB

Triều Tiên Thấp Thấp Thấp 0 Thấp

Hàn Quốc Cao TB TB Giới hạn TB

Bhutan ThÊp ThÊp ThÊp 0 ThÊp ấn Độ Cao TB Thấp Giới hạn TB

Pakistan TB TB Thấp Giới hạn TB

C¨mpuchia ThÊp ThÊp ThÊp 0 ThÊp

Indonesia Cao TB TB Giới hạn TB

Lào Thấp TB TB 0 Thấp

Malaysia Cao Cao Cao Cao Cao

Myanmar ThÊp ThÊp ThÊp 0 ThÊp

Philiippines Cao Cao Cao Giới hạn Cao

Thái Lan TB TB TB Giới hạn TB

Việt Nam Thấp TB Thấp 0 TB

(Nguồn: East-West Center, Honolulu, Hawaii)

Việc hiện đại hóa hệ thống quản lý tài chính của các dự án ODA sẽ giúp cho việc quản lý chi tiêu của dự án đợc minh bạch hơn, tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình kiểm toán dự án sau này Mặt khác, với việc bất kỳ giấy đề nghị thanh toán nào cũng phải đa lên mạng kiểm soát chung sẽ tạo cơ hội cho việc thực hiện phân cấp quản lý đợc tốt hơn Bởi lẽ, một khi hệ thống quản lý tài chính trong các dự án ODA đợc rõ ràng, minh bạch và có mức độ rủi ro về tham nhũng thấp thì các nhà quản lý cấp trên cũng nh các nhà tài trợ mới có thể hoàn toàn yên tâm để trao quyền quản lý nhiều hơn cho cấp dới Tuy nhiên, việc áp dụng kinh nghiệm này của Malaysia dờng nh còn quá xa vời đối với thực tiễn tại Việt Nam bởi quá trình triển khai Chính phủ điện tử trong các cơ quan nhà nớc vẫn còn diễn ra rất chậm và gặp nhiều vớng mắc.

Bên cạnh phân cấp trong quản lý tài chính, những vớng mắc trong quá trình thực hiện dự án tại Malaysia thông qua đơn vị điều phối thực hiện tại các Bang, Ban công tác phát triển Bang và Hội đồng Phát triển Quận huyện chứ không phải trình lên tận Chính phủ hay các bộ chủ quản để chờ giải quyết Sự phân cấp này trong quá trình thực hiện dự án sẽ giúp cho tiến độ dự án không bị ngng trệ vì chờ phê duyệt của cấp trên Quyền quyết định trong những trờng hợp này đợc trao hoàn toàn cho đơn vị điều phối tại các bang và các đơn vị này sẽ chịu trách nhiệm trực tiếp với chủ dự án khi có bất cứ sai sót nào xảy ra trong quá trình thanh tra Phân chia quyền hạn và trách nhiệm rõ ràng nh vậy không những nâng cao hiệu quả của đồng vốn ODA mà còn giúp nâng cao trình độ quản lý của các cán bộ ở cấp địa phơng

2 Kinh nghiệm phân cấp quản lý ODA của Thái Lan

Không chỉ có Malaysia, Thái Lan cũng là một ví dụ điển hình của việc phát huy vai trò của nguồn vốn ODA trong phát triển kinh tế xã hội rất tốt nhờ chính sách phân cấp rất rõ ràng trong bộ máy quản lý vốn ODA của nhà nớc Một trong những biện pháp giúp Thái Lan không bị sa lầy trong nợ nần là việc nớc này quản lý rất tốt việc vay nợ hàng năm Chính phủ Thái Lan rất cơng quyết trong việc quy định mức vay tối đa hàng năm Thực tế cho thấy tổng mức ODA càng lớn thì tỷ trọng vốn vay càng cao Việc quy định chặt chẽ về mức vay tối đa hàng năm không có nghĩa là Thái Lan không coi trọng kêu gọi nguồn vốn ODA trong phát triển kinh tế xã hội quốc gia, mà ngợc lại, nớc này là một nớc có mức vay nợ nớc ngoài cao Ví dụ nh thời kỳ 1980-1986 là 1.7 tỷ USD/năm Tuy nhiên, mức vay nợ nớc ngoài hàng năm này không bao giờ đợc vợt quá 10% kế hoạch thu ngân sách hàng năm của Chính phủ và không đợc vợt quá 25% số d nợ do Bộ Tài chính đứng ra vay hoặc bảo lãnh vay Đồng thời, mức trả nợ cũng đợc yêu cầu ở mức cao và đều hằng năm và đợc quản lý rất sát sao, cụ thể là mức trả nợ trong cùng thời kỳ 1980-1986 bằng 9% kim ngạch xuất khẩu hoặc 20% chi ngân sách hằng năm Sự khống chế này đã cân đối đ- ợc khả năng vay-trả và tránh vay mợn tràn lan Thậm chí nhiều dự án phù hợp với yêu cầu phát triển của đất nớc, có nguồn vốn vay nhng vợt quá hạn mức cho phép đều bị gác lại bởi Thái Lan muốn bảo đảm khả năng trả nợ của Chính phủ ở mức cao Chính vì vậy, tơng ứng với mức vay nợ nớc ngoài rất cao 1.7 tỷ USD/năm, Thái Lan luôn là nớc trả nợ đúng hạn với mức trả nợ trung bình mỗi năm là trên 1 tỷ.

Sự phân cấp trong quản lý ODA đợc thể hiện rõ nét trong bộ máy quản lý nợ nớc ngoài của Thái Lan Thái Lan thành lập riêng ủy ban nhà nớc về quản lý nợ nớc ngoài Bất cứ dự án ODA nào cũng phải lập báo cáo khả thi trình lên ủy ban quản lý nợ nớc ngoài để đợc phê duyệt, và sau đó Ban Ngân sách sẽ phân bổ cho các dự án thuộc phạm vi mức vay nợ cho phép Nhiệm vụ của ủy ban quản lý nợ nớc ngoài nh sau:

- Lập kế hoạch vay nợ và định mức vay nợ và trả nợ nớc ngoài hàng năm.

- Thiết lập sự điều phối giữa các cơ quan Chính phủ và các doanh nghiệp nhà nớc buộc họ phải tuân thủ theo quy chế của ủy ban.

- Phân tích và nghiên cứu mức d nợ ở từng thời kỳ và đánh giá hiệu quả của các khoản vay, hớng dẫn các doanh nghiệp và cơ quan có liên quan lập các báo cáo cho ủy ban.

- Phối hợp với văn phòng CP và ủy ban phát triển kinh tế xã hội xem xét các dự án vay vốn nớc ngoài

Thành viên của ủy ban gồm đại diện của các cơ quan có liên quan mật thiết tới việc quản lý, giám sát việc thực hiện dự án ODA cũng nh phân bổ nguồn vốnODA thu hút đợc, cụ thể là: Bộ Tài chính, ủy ban phát triển kinh tế xã hội, Văn phòng Chính phủ hay còn gọi là Ban Ngân sách và Cơ quan khoa học kỹ thuật,Thống đốc Ngân hàng, Tổng quản lý kế toán Với việc thành lập ủy ban quản lý nợ nớc ngoài với thành viên là các cấp lãnh đạo các bộ ngành liên quan tới quản lýODA, Chính phủ Thái Lan muốn tạo ra sự liên kết và đồng bộ giữa các bộ, ban ngành trong việc thu hút, quản lý và sử dụng ODA, tránh những mâu thuẫn, chồng chéo phát sinh trong quá trình giải ngân, thực hiện dự án ODA Ngoài ra, Thái Lan cũng quy định rõ vai trò và quyền hạn của từng đại diện nh sau:

- ủy ban phát triển kinh tế xã hội có nhiệm vụ vạch ra các dự án và xác định thứ tự u tiên của các dự án

- Đại diện của Bộ tài chính thực hiện nhiệm vụ thăm dò, tìm nguồn, đàm phán ký kết và đánh giá các dự án vay nợ thuộc nhà nớc và dự án vay nợ nớc ngoài của nhà nớc, bảo lãnh việc vay nợ nớc ngoài cho các doanh nghiệp nhà nớc.

- Cơ quan khoa học kỹ thuật có nhiệm vụ xem xét, đánh giá báo cáo khả thi của dự án về mặt kỹ thuật

- Cơ quan tổng kế toán theo dõi việc rút vốn và thực hiện thanh toán nợ với nớc ngoài.

- Ngân hàng trung ơng có nhiệm vụ quản lý việc vay nợ của các doanh nghiệp t nhân, tổng hợp số liệu về toàn bộ tình hình vay nợ và trả nợ, trong đó có phần vay và trả nợ của doanh nghiệp t nhân.

Ngoài ra, những quy định về quản lý đấu thầu ở Thái Lan cũng thể hiện rõ sự phân cấp Quản lý đấu thầu chủ yếu do cơ quan chủ quản thực hiện Cấp xét duyệt ký hợp đồng tùy theo quy mô từng hợp đồng: ít hơn 50 triệu Baht do Thủ tr ởng cơ quan phê duyệt; từ 50 đến 100 triệu Baht do Th ký thờng trực phê duyệt; hơn 100 triệu Baht do Bộ trởng phê duyệt.

3 Kinh nghiệm quản lý ODA của Trung Quốc

Bên cạnh những thành công của Thái Lan hay Malaysia trong phân cấp quản lý ODA, chúng ta cũng cần nghiên cứu một số mô hình phân cấp quản lý cha hiệu quả khác để rút kinh nghiệm, tránh mắc phải những sai lầm đó Một ví dụ đợc đa ra ở đây là thực trạng triển khai phân cấp quản lý ODA ở Trung Quốc Từ năm 1980 đến cuối 2005, tổng số vốn ODA mà Ngân hàng thế giới (WB) cam kết với Trung Quốc là 39 tỷ USD, đóng vai trò tích cực trong việc thúc đẩy cải cách phát triển ở Trung Quốc Con số này rất đáng tự hào đối với Chính phủ Trung Quốc Tuy nhiên, trên thực tế, với năng lực và lợi thế của Trung Quốc, con số này phải lớn hơn rất nhiều Một trong những lý do khiến cho mức thu hút nguồn vốn ODA vẫn còn cha t- ơng xứng với năng lực là sự điều phối quản lý ODA cha hợp lý Trung Quốc không có cơ quan đầu mối của Chính phủ trong việc vận động, thu hút, điều phối, theo dõi và đánh giá các dự án ODA Hiện nay ở Trung Quốc chỉ có 4 cơ quan chính tham gia quản lý ODA.

- Uỷ ban Kế hoạch phát triển Nhà nớc: Chịu trách nhiệm về lựa chọn, sàng lọc và thẩm định các dự án đầu t.

- Ngân hàng nhân dân Trung Quốc: Chịu trách nhiệm về xây dựng dự án và kêu gọi các nhà tài trợ cấp vốn cho những dự án lựa chọn sau khi Uỷ ban Kế hoạch nhà nớc phê duyệt.

- Bộ Ngoại thơng và Hợp tác kinh tế: Chịu trách nhiệm quản lý nguồn viện trợ không hoàn lại.

- Bộ Tài chính: Chịu trách nhiệm về nguồn vốn vay u đãi.

Việc quản lý ODA còn phân tán và thiếu một đầu mối thống nhất dẫn tới hiện tợng không có sự phối hợp quản lý giữa các nguồn vốn khác nhau Chẳng hạn:

- Vốn UNDP và các nguồn vốn song phơng, Trung Quốc giao cho Bộ Kinh MËu Quèc tÕ.

- Vốn WB giao cho Bộ Tài chính.

- Vốn ADB giao cho Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc.

- Uỷ ban kế hoạch phát triển nhà nớc chịu trách nhiệm cân đối chung và hớng dẫn thực hiện.

Thực trạng triển khai chính sách phân cấp quản lý và sử dụng Vốn hỗ trợ phát triển

Khái quát về chính sách phân cấp quản lý và sử dụng ODA ở Việt Nam

1 Chính sách phân cấp quản lý và sử dụng ODA của Việt Nam

1.1 Chính sách phân cấp quản lý ODA giai đoạn 1993-2001

Nghị định 20 là nghị định đầu tiên của Chính phủ quy định về Quy chế thu hút, quản lý và sử dụng ODA Do vậy, nội dung của nghị định này còn mang tính nguyên tắc cao, cha đi vào những quy định cụ thể về quản lý ODA Nội dung của nghị định nh sau:

Nguyên tắc quản lý: Chính phủ thống nhất quản lý mọi lĩnh vực liên quan đến dự án ODA.

Lĩnh vực u tiên: chia làm 2 lĩnh vực tùy theo loại vốn vay hay vốn không hoàn lại; u tiên cho xóa đói giảm nghèo, xây dựng hạ tầng cơ sở, giao thông vận tải, nông nghiệp, năng lợng, phát triển y tế, giáo dục, hỗ trợ ngân sách…

Phân cấp phê duyệt: Thủ tớng Chính phủ phê duyệt mọi dự án ODA.

Phân công trách nhiệm cơ quan quản lý: ủy ban Kế hoạch Nhà nớc, Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao, Ngân hàng Nhà nớc Việt Nam và Văn phòng Chính phủ giúp TTCP trong công tác quản lý ở tầm vĩ mô, trong đó ủy ban Kế hoạch nhà nớc là cơ quan đầu mối trong việc điều phối, quản lý và sử dụng các nguồn ODA.

Cơ quan triển khai thực hiện dự án: Không quy định.

Nh vậy, mặc dù Nghị định 20 đã tạo ra cơ sở pháp lý quan trọng về thống nhất quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA từ Trung ơng đến địa phơng, nhng Nghị định này đã không đề cập đến phân cấp quản lý ODA Do vậy, mọi lĩnh vực liên quan đến nội dung, thẩm định, phê duyệt dự án/ chơng trình, điều chỉnh phải đợc Thủ tớng Chính phủ quyết định Mặt khác, tuy đã có sự phân công tham gia quản lý của các bộ ngành liên quan đến dự án nhng vẫn chỉ qui định chung chung mà không có sự phân chia rạch ròi về trách nhiệm và quyền hạn Vì vậy, nghị định này đã sớm đợc thay thế bằng nghị định 87/NĐ-CP.

Sau ba năm thực hiện Nghị định 20, ngày 5 tháng 8 năm 1997 Chính phủ đã ban hành Nghị định 87/NĐ-CP về Quy chế quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA thay thế cho Nghị định 20/NĐ-CP Nghị định này có những điểm đổi mới sau:

Nguyên tắc quản lý: Chính phủ vẫn thống nhất quản lý nhng việc vận động, thu hút và sử dụng vốn ODA gắn với chơng trình phát triển kinh tế-xã hội quốc gia trung và dài hạn.

Với quy định này, chính sách quản lý về ODA đã đợc cập nhật hơn, phù hợp với mục tiêu phát triển của từng thời kỳ, tạo cơ sở để hình thành, xây dựng các đề án thu hút và sử dụng ODA trong từng giai đoạn của công cuộc đổi mới đất nớc.

Phân cấp phê duyệt: Thủ tớng Chính phủ chỉ phê duyệt các chơng trình dự án với điều kiện sau:

 Sử dụng vốn vay ODA tơng đơng dự án nhóm A

 Các dự án sử dụng vốn ODA không hoàn lại có mức vốn từ 500.000 USD trở lên

 Các dự án ODA có liên quan đến thể chế, chính sách, luật pháp, văn hóa thông tin, quốc phòng, an ninh (không phụ thuộc vào qui mô vốn)

 Các dự án ODA có tổng mức đầu t tơng đơng dự án nhóm A Đối với các dự án không thuộc các lĩnh vực trên, Thủ tớng Chính phủ phân cấp cho các Bộ trởng, Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố phê duyệt Cụ thể nh sau:

“Chính phủ phân công trách nhiệm cụ thể cho các cơ quan Chính phủ trong việc quản lý và sử dụng ODA Theo đó, Bộ Kế hoạch và Đầu t tiếp tục đợc giao nhiệm vụ là cơ quan đầu mối của Chính phủ trong việc điều phối và quản lý ODA phối hợp cùng với các Bộ/ngành liên quan khác”

Phân công trách nhiệm cơ quan quản lý: quy định trách nhiệm của các bộ, ngành cụ thể hơn Theo đó:

 Bộ KHĐT: Xây dựng chiến lợc, kế hoạch, vận động, nội dung và đàm phán, ký kết điều ớc khung, điều phối các nguồn vốn ODA, thẩm định dự án, bố trí vốn đối ứng, theo dõi, kiểm tra và báo cáo tổng hợp.

 Bộ Tài chính: quản lý tài chính các dự án ODA, đại diện cho NN về các dự án ODA cho vay, phối hợp với các cơ quan khác chuẩn bị dự án.

 Văn phòng CP: tham gia công tác thẩm định, kiểm tra dự án ODA.

Cơ quan triển khai thực hiện dự án: Thành lập Ban quản lý dự án.

Nếu nh NĐ 20 không có một quy định cụ thể nào liên quan tới việc quản lý từng dự án ODA thì NĐ 87 đã bớc đầu đa ra khái niệm về Ban quản lý dự án, quy định về việc thành lập Ban quản lý dự án Tuy nhiên, những quy định về Ban quản lý dự án cũng vẫn còn chung chung, các nội dung nh quyền hạn, cơ cấu tổ chức, ngân sách hoạt động… vẫn cha đợc đề cập.

Nâng cao hiệu quả quản lý nguồn vốn thông qua thành lập Ban công tác ODA với sự chủ trì của Bộ kế hoạch và Đầu t và đại diện các Bộ/ngành liên quan với nhiệm vụ chủ yếu là t vấn cho Chính phủ về chủ trơng và phơng hớng thu hút và sử dụng ODA, cũng nh đề xuất chính sách và biện pháp cụ thể để nâng cao hiệu quả quản lý nguồn vốn này.

Có thể nói NĐ 87 đã tạo một bớc đột phá trong phân cấp quản lý và sử dụng ODA với việc lần đầu tiên trao quyền tổ chức xây dựng và phê duyệt dự án không thuộc danh mục những dự án đòi hỏi phải đợc Chính phủ phê duyệt cho các Bộ và UBND tỉnh có liên quan Nếu nh NĐ 20, văn bản pháp lý đầu tiên liên quan đến quản lý và sử dụng ODA chỉ dừng lại ở những quy tắc chung nhất trong thu hút, quản lý và sử dụng ODA, trao toàn quyền quyết định cho Bộ KHĐT trong mọi dự án ODA; thì đến nghị định này, đã bớc đầu phân định rõ nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan liên quan đến một dự án/ chơng trình cụ thể, đặc biệt là việc chuyển giao một phần trách nhiệm và nhiệm vụ cho cơ quan và địa phơng thụ hởng ODA

Ngoài ra, với quy định về việc thành lập Ban công tác ODA, Chính phủ đã thể hiện sự kiểm soát chặt chẽ hơn đối với các dự án ODA Quy định này đã bổ sung một phần rất quan trọng trọng công tác quản lý ODA mà NĐ 20 cha làm đợc, đó là quản lý nguồn vốn thông qua các ban công tác ODA Ban công tác này không chỉ trợ giúp trong việc đề xuất chính sách thu hút ODA mà còn theo dõi việc thực hiện dự án, lên kế hoạch để nâng cao hiệu quả quản lý nguồn vốn này.

Tình hình triển khai chính sách phân cấp quản lý và sử dụng

1 Thực trạng triển khai chính sách phân cấp quản lý ODA ở Việt Nam

1.1 Phân bổ ODA theo cấp quản lý

Trong giai đoạn 1993-2008, tổng số vốn ODA mà các nhà tài trợ cam kết hỗ trợ cho Việt Nam ngày càng tăng thông qua Hội nghị Nhóm t vấn các nhà tài trợ dành cho Việt Nam Thông qua 15 Hội nghị CG thờng niên, tổng vốn ODA đã đợc các nhà tài trợ cam kết đạt hơn 47,8 tỷ USD với mức cam kết năm sau cao hơn năm trớc Điều này thể hiện lòng tin ngày càng lớn hơn của các nhà tài trợ dành cho Chính phủ Việt Nam trong việc quản lý và sử dụng ODA Để quyết định số vốn ODA tài trợ cho Việt Nam năm sau có cao hơn năm trớc hay không thì điều mà các nhà tài trợ quan tâm là số vốn ODA giải ngân đợc, chất lợng thực hiện dự án viện trợ của phía nhận tài trợ Việt Nam Trong thời kỳ 1993-2008, tổng vốn ODA giải ngân đạt hơn 22 tỷ USD chiếm 46% tổng số vốn ODA cam kết và 69,7% tổng vốn ODA ký kết Con số này tuy cha cao nhng so với các nớc đang phát triển khác thì con số này đã thể hiện đợc sự cố gắng và nỗ lực của Chính phủ Việt Nam đối với việc quản lý nguồn vốn ODA Sở dĩ việc giải ngân ODA đạt đợc thành quả nh vậy là do các chính sách về phân cấp quản lý ODA đã ngày càng đi vào thực tiễn, đ ợc các cấp quản lý áp dụng triệt để Số lợng ODA thu hút đợc không chỉ ngày càng tăng theo từng giai đoạn mà còn ngày càng đợc phân cấp quản lý rõ rệt hơn Với số liệu tổng hợp đợc trong Bảng 4, có thể dễ dàng nhận thấy tỷ lệ các dự án do UBND cấp tỉnh chủ động ký kết và điều phối ngày càng tăng

Bảng 4: Số lợng dự án ODA thực hiện theo loại hình cơ quan ký kết và điều phối qua các giai đoạn Giai đoạn 1993-1996 1997-2000 2001-2006 2007-2008

Chính phủ/Cơ quan ngang Bé 79 3.9% 82 3.4% 154 4.3% 71 4.9%

Các cơ quan Giáo dục/Nghiên cứu 52 2.6% 60 2.5% 97 2.7% 32 2.2%

Các cơ quan trực thuộc Chính phủ 17 0.8% 29 1.2% 101 2.8% 64 4.4%

Các tổ chức xã hội dân sự Việt Nam 100 5.0% 88 3.7% 159 4.5% 72 5.0%

Các đơn vị tài trợ t nh©n 38 1.9% 66 2.8% 67 1.9% 21 1.5%

UBND cấp tỉnh thuộc Chính phủ 176 8.7% 277

(Nguồn: Tổng hợp từ Cơ sở dữ liệu về hỗ trợ phát triển DAD Việt Nam)

Trong giai đoạn 1993-1996, khi NĐ đầu tiên điều chỉnh việc thu hút, quản lý và sử dụng ODA là NĐ 20 có hiệu lực thì đến gần 80% số dự án ODA thu hút đ ợc là do Chính phủ, các Bộ và các Cơ quan ngang bộ quản lý, điều phối; bởi nh phân tích ở trên, NĐ 20 mới chỉ quy định những vấn đề chung nhất về quản lý ODA Qua từng giai đoạn, những quy định về phân cấp quản lý ODA ngày càng rõ ràng qua từng Nghị định 87, Nghị định 17 và cuối cùng là Nghị định 131/2006 Kết quả là số lợng dự án do các UBND tỉnh quản lý và điều phối cũng ngày càng tăng và số dự án do Chính phủ và các Bộ TW quản lý ngày càng giảm Mặc dù cho tới nay, tỷ lệ dự án do UBND tỉnh quản lý vẫn còn thấp nhng thực tế mới chỉ 2 năm sau khi NĐ 131 ra đời mà tỷ lệ này đã tăng lên 17.6%, cao hơn 1.9% so với cả giai đoạn 6 năm tr ớc đó khi NĐ 17 có hiệu lực Điều này đã khẳng định đợc hiệu quả của NĐ 131 trong thực tiÔn.

Bảng 5: Số lợng dự án ODA thực hiện theo loại hình cơ quan thực hiện cấp 1 theo các giai đoạn

Giai đoạn 1993-1996 1997-2000 2001-2006 2007-2008 Chính phủ/Các Bộ 298 10.5% 554 17.1% 809 19.3% 426 26.0%

Các tổ chức Phi chính phủ quốc tế 161 5.7% 136 4.2% 260 6.2% 138 8.4%

Các tổ chức Quốc tế đa phơng 311 10.9% 195 6.0% 484 11.5% 239 14.6%

Các tổ chức viện trợ song phơng 164 5.8% 135 4.2% 377 9.0% 192 11.7%

UBND cấp tỉnh thuộc Chính phủ 117 4.1% 258 8.0% 473 11.3% 209 12.8%

3 100% 1444 100% (Nguồn: Tổng hợp từ Cơ sở dữ liệu về hỗ trợ phát triển DAD Việt Nam)

Bảng 5 cho thấy rõ hơn sự thay đổi trong việc phân cấp quản lý nguồn vốn ODA theo các giai đoạn ứng với từng Nghị định điều chỉnh Cơ quan thực hiện cấp 1 là cơ quan nhận tài trợ cho dự án và chịu trách nhiệm thực hiện hoặc giám sát công tác thực hiện của Cơ quan thực hiện cấp 2 (hợp đồng phụ…) Cơ quan thực hiện cấp

1 có thể chính là tổ chức tài trợ, cơ quan điều hành Quốc gia, hoặc cơ quan thực thi dự án thay mặt tổ chức tài trợ.

Nh vậy, nếu nh bảng 4 cho thấy sự tiến bộ trong phân cấp quản lý của các cơ quan trong nớc thì bảng 5 cho thấy rõ hơn việc Chính phủ trao quyền cho UBND các tỉnh cũng nh các nhà tài trợ chịu trách nhiệm thực hiện nhiều dự án ODA hơn Đối với giai đoạn 1993-1996, số lợng dự án cha xác định cơ quan thực hiện rất lớn chiếm hơn một nửa số dự án là do sự thiếu chặt chẽ trong quản lý và thiếu cập nhật trong theo dõi dự án của Bộ Kế hoạch và Đầu t Tỷ lệ này trong giai đoạn tiếp theo khi NĐ 87 có hiệu lực tuy có giảm nhng vẫn rất lớn, cho thấy sự không hiệu quả trong quản lý dự án ODA của Bộ kế hoạch và Đầu t Chỉ đến khi NĐ 17 ra đời, với việc lần đầu tiên quy định rất rõ ràng về vai trò của từng cơ quan liên quan đến dự án ODA thì tỷ lệ dự án cha xác định giảm một nửa Và sau khi NĐ 131 có hiệu lực, quy định tính phân cấp cao hơn trong quản lý ODA thì tỷ lệ này chỉ còn 9.5% Tỷ lệ này hết sức có ý nghĩa, nó cho thấy hiệu quả của việc quản lý ODA nói chung và việc phân cấp quản lý ODA nói riêng Nhờ có sự phân định rõ ràng trong vai trò và nhiệm vụ của từng cơ quan đối với việc quản lý các dự án ODA mà cho tới nay, các nhà tài trợ cũng nh các cơ quan quản lý dự án ODA đã thực hiện rất tốt việc cập nhật thông tin và tiến độ dự án ODA lên kho cơ sở dữ liệu về hỗ trợ phát triển DAD Việt Nam.

Phân bổ viện trợ trong ngành GD-ĐT có liên quan mật thiết đến loại hình cơ sở giáo dục và đào tạo, tức là liên quan trực tiếp đến phân cấp quản lý trong nội bộ ngành Theo đó, cấp tỉnh chỉ quản lý các cơ sở giáo dục từ mầm non đến trung học chuyên nghiệp, trong khi đó các cơ sở đào tạo do Bộ GD-ĐT quản lý

Bảng 6: Cơ cấu dự án ODA trong lĩnh vực giáo dục theo cơ quan điều phối qua các giai đoạn Giai đoạn 1993-1996 1997-2000 2001-2006 2007-2008 Chính phủ/Các Bộ 109 66.9% 129

UBND cấp tỉnh thuộc Chính phủ 10 6.1% 12 6.1% 104

Từ bảng số liệu trên có thể thấy tỷ lệ dự án do Bộ quản lý giảm dần qua các giai đoạn từ năm 1993 đến 2006, tuy nhiên lại tăng trở lại trong hai năm 2007 và

2008 là hai năm áp dụng Nghị định 131- nghị định có quy định tăng cờng phân cấp quản lý dự án ODA nhiều hơn cho cấp tỉnh Lý do lớn nhất của tình trạng này chính là cơ cấu tổ chức của ngành Giáo dục Việc phần lớn dự án ODA và viện trợ trong giai đoạn vừa qua do Bộ quản lý đồng nghĩa với những dự án ODA đợc tài trợ trong thời gian qua phần lớn đầu t vào lĩnh vực đào tạo bậc đại học và phổ thông Bậc mầm non và trung học chuyên nghiệp do tỉnh quản lý thì lại thu hút đợc rất ít dự án ODA Tuy nhiên, trong những năm tới đây, tỷ lệ dự án ODA do cấp tỉnh quản lý chắc chắn sẽ tăng trở lại do chính sách đầu t nhiều hơn vào giáo dục mầm non của Chính phủ ở góc độ thụ hởng, mặc dù các tỉnh không phải là cơ quan chủ quản nhng trên thực tế họ vẫn là ngời hởng lợi do nhiều dự án cho giáo dục do Bộ GD-ĐT quản lý đợc thực hiện trên địa bàn các tỉnh Các dự án này hầu hết là tăng cơ sở vật chất cho các trờng cũng nh hỗ trợ thực hiện các chơng trình mục tiêu quốc gia về giáo dục

Tuy tỷ lệ phân cấp vẫn còn thấp, tỷ lệ dự án do UBND tỉnh quản lý cao nhất chỉ đạt khoảng 25% trong giai đoạn 2001-2006 nhng có thể nói, so với các ngành khác, giáo dục vẫn là ngành có tỷ lệ phân cấp quản lý khá cao

Bên cạnh hai ngành có mức độ phân cấp rất cao nh trên, còn có một số ngành vẫn còn tập trung quản lý nguồn vốn ODA ở cấp Chính phủ và các Bộ chủ quản, điển hình là lĩnh vực giao thông vận tải

Bảng 7: Cơ cấu dự án ODA trong lĩnh vực Giao thông theo cơ quan điều phối qua các giai đoạn

Giai đoạn 1993-1996 1997-2000 2001-2006 2007-2008 Chính phủ/Các Bộ 78 81.3% 96 74.4% 119 70.4% 71

UBND cấp tỉnh thuộc Chính phủ 6 6.3% 12 9.3% 25 14.8% 16

Trái với các ngành khác, tỷ lệ số dự án do Bộ Giao thông vận tải quản lý và thực hiện rất cao Mặc dù NĐ 131 đợc ban hành năm 2006, nhng sau đó vào giai đoạn 2007-2008 thì tỷ lệ này lại tăng lên 71% Nguyên nhân chính là do đặc thù các dự án tài trợ của ngành Giao thông vận tải Các dự án trong lĩnh vực này đòi hỏi nguồn nhân lực và kỹ thuật cao, cần có sự quản lý của các cán bộ cấp Bộ Mặt khác, lĩnh vực này, với chủ yếu là những dự án về cầu đờng, giao thông cũng không đòi hỏi nhà tài trợ hay cơ quan thực hiện phải tìm hiểu sâu về địa phơng thụ hởng Hơn nữa, ngời hởng lợi từ những dự án này không chỉ là ngời dân địa phơng nơi thực hiện dự án mà mỗi dự án giao thông vận tải đều mang lại lợi ích cho bất kỳ ngời dân nào sử dụng.

1.2 Tình hình phân cấp quản lý và sử dụng ODA tại TP Hồ Chí Minh

1.2.1 Thực hiện phân cấp ở các dự án do TP quản lý

Mô hình quản lý nhà nớc về ODA của TP HCM là phổ biến ở hầu hết các tỉnh, thành phố Việt Nam Cơ quan đợc UBND TP giao nhiệm vụ thực hiện chức năng quản lý nhà nớc về ODA là Sở KHĐT Sở có nhiệm vụ chủ trì triển khai thực hiện các văn bản luật pháp, chính sách về ODA của TW và thực hiện chức năng t vấn cho UBND TP, bao gồm nghiên cứu, vận động ODA, xây dựng danh mục dự án gọi vốn ODA của TP, đề xuất chính sách về ODA cho TP cũng nh triển khai thực hiện các chính sách đó Bộ phận chuyên trách về ODA trực thuộc Sở là Phòng kinh tế đối ngoại Cho đến nay, các quận, huyện đã và đang tham gia triển khai thực hiện quản lý một hay nhiều cấu phần dự án ODA, nhng không đợc thực hiện chức năng quản lý nhà nớc về ODA.

* Phân cấp chuẩn bị, thẩm định, phê duyệt dự án

Sau khi danh mục dự án đợc Chính phủ phê duyệt và đợc nhà tài trợ đồng ý về nguyên tắc, UBND TP thành lập Ban chuẩn bị dự án, với đại diện các ban, ngành liên quan Nhiệm vụ của Ban là:

- Kiểm tra đánh giá, chịu trách nhiệm toàn diện về nội dung dự án

- Lấy ý kiến các Bộ ngành, địa phơng và những chủ thể khác liên quan hoặc tham gia thực hiện hoặc thụ hởng lợi ích của dự án.

- Lấy ý kiến nhà tài trợ về nội dung văn kiện dự án

- Triển khai quy trình và tiến hành thủ tục thẩm định và phê duyệt dự án

Quy trình thẩm định và phê duyệt các dự án sử dụng vốn ODA do TP quản lý tuân thủ quy định pháp luật đối với dự án TA và dự án đầu t Cho đến nay, việc thẩm định văn kiện dự án vẫn thực hiện riêng lẻ cho từng dự án, trong đó Sở KHĐT đợc giao nhiệm vụ tổ chức thẩm định, sau đó trình UBND phê duyệt trong thời hạn không vợt quá quy định.

* Phân cấp về tài chính

Trong lĩnh vực cấp phát vốn đối ứng và giải ngân ODA phần lớn thủ tục giải ngân do TW thực hiện theo hớng dẫn của Bộ Tài chính Đối với các dự án sử dụng ngân sách cấp phát thì vốn đối ứng phải đợc cân đối trong kế hoạch ngân sách hàng năm của TP TP cũng thẩm định, phê duyệt kế hoạch, tiến độ giải ngân vốn trong n- ớc và kế hoạch sử dụng vốn tài trợ Việc này là một khâu của hoạt động thẩm định và phê duyệt toàn bộ văn kiện dự án Hàng năm Bộ Tài chính giao chỉ tiêu vốn giải ngân ODA cho Sở tài chính TP cần thực hiện trong năm và Sở có nhiệm vụ bố trí vốn đối ứng theo kế hoạch cho từng dự án, đồng thời ghi nợ để trả nợ đối với phần vốn vay Để giải ngân vốn, chủ dự án cần nộp kế hoạch giải ngân đã đợc phê duyệt cho Kho bạc Nhà nớc Toàn bộ thủ tục giải ngân đợc tiến hàng qua hệ thống kho bạc, do kho bạc kiểm tra và thanh toán TP chủ có quyền điều chuyển vốn đối ứng đã đợc phê duyệt trong năm kế hoạch từ dự án cha sử dụng hết vốn sang dự án đang cÇn vèn.

Mặc dù TP có khả năng bố trí vốn đối ứng rất tốt, nhng tỷ lệ giải ngân chỉ đạt trung bình 40% hàng năm so với chỉ tiêu kế hoạch phê duyệt Do vậy, tiến độ giải ngân chậm không phải do thiếu vốn đối ứng nh một số tỉnh khác, nhất là các tỉnh không có khả năng cân đối ngân sách.

1.2.2 Phân cấp quản lý dự án giữa cơ quan chủ quản, chủ dự án và Ban quản lý dự án

Đánh giá kết quả - hạn chế và nguyên nhân trong quá trình xây dựng chính sách và triển khai chính sách

1 Đánh giá quá trình xây dựng chính sách

Công tác thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA ở Việt Nam trong hơn 15 năm qua đã đạt đợc những thành quả đáng khích lệ, góp phần tích cực vào sự nghiệp phát triển kinh tế – xã hội của đất nớc Một trong những nguyên nhân dẫn đến kết quả trên là nhờ vào sự chỉ đạo và điều hành của Chính phủ và Thủ tớng Chính phủ đối với công tác quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA thông qua việc xây dựng và không ngừng hoàn thiện khung thể chế về quản lý và sử dụng nguồn vốn này.

Nông nghiệp và phát triển nông thôn kết hợp xóa đói giảm nghèo Năng lượng và công nghiệp

Giao thông vận tải, bưu chính viễn thông Cấp, thoát nước và phát triển đô thị

Y tế, giáo dục đào tạo Môi trường, khoa học kỹ thuật Các ngành khác

Khung thể chế quản lý và sử dụng ODA ở Việt Nam bao gồm các văn bản pháp quy của Chính phủ, Thủ tớng Chính phủ và các cơ quan quản lý nhà nớc về ODA liên quan đến chính sách và pháp luật về quản lý và sử dụng nguồn vốn này. Trớc năm 1994, quản lý viện trợ dựa trên quyết định của Thủ tớng Chính phủ đối với từng khoản viện trợ hoặc từng chơng trình, dự án cụ thể Nhìn chung công tác quản lý ODA tập trung ở cấp Trung ơng Trong quá trình đổi mới, công tác quản lý mọi mặt đời sống kinh tế – xã hội của đất nớc đã chuyển dần sang nền tảng pháp luật. Việc quản lý nguồn vốn ODA không là ngoại lệ và chính vì vậy mà sau khi Việt Nam nối lại quan hệ với cộng đồng tài trợ quốc tế vào tháng 11 năm 1993, Chính phủ đã nhận thức đợc trách nhiệm của mình đối với việc sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA cũng nh tầm quan trọng của nguồn vốn này đối với sự nghiệp phát triển kinh tế – xã hội của đất nớc và đặt ra yêu cầu phải quản lý chặt chẽ nguồn vốn này nh một nguồn lực công của quốc gia Theo tinh thần đó, Thủ tớng Chính phủ đã chỉ thị cho Uỷ ban Kế hoạch Nhà nớc lúc đó (nay là Bộ Kế hoạch và Đầu t) và các cơ quan hữu quan Việt Nam bắt tay nghiên cứu và xây dựng Nghị định của Chính phủ về quản lý và sử dụng ODA vào ngày 15 tháng 3 năm 1994, Chính phủ đã ban hành Nghị định đầu tiên về quản lý và sử dụng ODA (Nghị định 20/CP) Nh vậy, Chính phủ đã rất nhanh nhạy nắm bắt tình hình và xu hớng vận động ODA của thế giới, kịp thời xây dựng khung chính sách đầu tiên về ODA nhằm tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc thu hút ODA để phát triển kinh tế.

Tiếp theo Nghị định 20/CP, căn cứ vào tình hình thực tế và thực tiễn của viện trợ phát triển, Chính phủ đã ban hành Nghị định 87/CP, Nghị định 17/2001/NĐ-CP và gần đây nhất là Nghị định 131/2006/NĐ-CP Nh đã phân tích trong phần I của chơng này, có thể thấy rõ Nghị định sau tiến bộ và hoàn thiện hơn nghị định tr ớc rất nhiều Thông qua thực tiễn thực hiện nghị định, việc phân cấp quản lý từ Trung ơng tới địa phơng cho thấy những két quả tốt đã khiến cho Chính phủ tăng cờng mức độ phân cấp cho các địa phơng thể hiện thông qua lần lợt các nghị định sau Nếu nh trong NĐ 20 quy trình quản lý và sử dụng ODA còn đơn giản và tập trung chủ yếu ở cấp Trung ơng thì trong NĐ 131, quy trình ODA đã bao quát toàn diện và phân cấp mạnh mẽ cho các Bộ, ngành và địa phơng Điều này càng cho thấy nỗ lực của Chính phủ trong việc cập nhật kịp thời các văn bản pháp luật về quản lý ODA để phù hợp với xu thế biến đổi chung của thế giới

Căn cứ vào các Nghị định trên của Chính phủ, các cơ quan quản lý nhà nớc về ODA nh Bộ Kế hoạch và Đầu t, Bộ Tài chính, Bộ ngoại giao đã ban hành các thông t, quyết định hớng dẫn thi hành

Trong NĐ 131 hiện hành có những bớc đột phá quan trọng sau đây:

Thứ nhất, tính đồng bộ cao của NĐ về quản lý và sử dụng ODA với các văn bản chi phối khác trong các lĩnh vực nh đầu t, xây dựng công trình, thuế, đền bù di dân, giải phóng mặt bằng, ký kết và tham gia các điều ớc quốc tế khung và cụ thể về ODA Sự hài hòa với các quy định của nhà tài trợ cũng đợc thể hiện rõ trong NĐ này, đặc biệt là khâu theo dõi và đánh giá các chơng trình và dự án ODA.

Thứ hai, NĐ đã thể hiện sự phân cấp mạnh mẽ trong quản lý và sử dụg vốn ODA tơng tự nh đối với đầu t công Theo NĐ, TTCP chỉ phê duyệt danh mục yêu cầu tài trợ, các chơng trình dự án ODA quan trọng quốc gia… Việc quyết định đầu t và phê duyệt các chơng trình và dự án ODA khác đều phân cấp cho Thủ trởng các cơ quan chủ quản Chẳng hạn, UBND tỉnh có thể thành lập Ban chuẩn bị dự án, bổ nhiệm chủ dự án, hớng dẫn chuẩn bị dự án đầu t và ra quyết định đối với các dự án đầu t Sự phân cấp mạnh mẽ này một mặt tạo ra sự chủ động và nâng cao vai trò làm chủ, trách nhiệm của các ngành, các cấp song mặt khác đặt ra thách thức về năng lực quản lý và tổ chức thực hiện đối với các bộ, ngành và địa phơng.

Thứ ba, công khai, minh bạch trong quản lý và sử dụng ODA thông qua việc

Bộ Kế hoạch và Đầu t và các nhà tài trợ công bố rộng rãi thông tin về nguồn vốn ODA, các chính sách và điều kiện để chuẩn bị và đề xuất các chơng trình dự án ODA.

Thứ t, công tác theo dõi và đánh giá các chơng trình, dự án ODA đợc quy định cụ thể và toàn diện, tiệm cận với tập quán quốc tế Đây cũng là lần đầu tiên Chính phủ và các nhà tài trợ sử dụng chung hệ thống mẫu biểu báo cáo tiến độ thực hiện các chơng trình, dự án ODA.

Ngoài những thành tựu đạt đợc, một hạn chế rất lớn trong quá trình xây dựng chính sách là việc chậm trễ trong việc ban hành thông t hớng dẫn thực hiện NĐ Ví dụ nh: Thông t 04/2007/TT-BKH ban hành ngày 30 tháng 7 năm 2007 hớng dẫn thực hiện Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức đ ợc ban hành kèm NĐ 131 Nh vậy, sau hơn 1 năm, thông t hớng dẫn NĐ 131 mới đợc ban hành Đây là một hạn chế cần khắc phục trong việc quản lý ODA của Việt Nam, khi việc ban hành thông t hớng dẫn thực hiện NĐ còn rất chậm trễ, kéo theo độ trễ về tác dụng của NĐ trong thực tiễn NĐ mới ra đời thay thế NĐ cũ Nh vậy là nội dung của NĐ cũ không còn đợc áp dụng Trong khi đó, NĐ mới thì cha có thông t hớng dẫn thực hiện cụ thể Chính vì vậy, nếu không nhanh chóng ban hành thông t hớng dẫn sẽ khiến cho có giai đoạn thu hút và giải ngân ODA chậm do ch a rõ ràng trong thực hiện nghị định, gây thiệt hại rất nhiều cho quá trình phát triển kinh tế, xã hội. Một vấn đề tồn tại mang tính tổng quát hơn, đó là tình trạng khung pháp lý dù đã thay đổi theo hớng đồng bộ hóa, phân cấp mạnh hơn nhng vẫn lệch pha, cha đồng bộ, nội dung phân cấp quản lý ODA thể hiện trong rất nhiều văn bản khác nhau.Việc hài hòa chính sách, thủ tục và quy trình giữa Việt Nam và nhà tài trợ cũng còn chậm, khoảng cách của sự cách biệt còn lớn

2 Đánh giá quá trình triển khai chính sách

Các chính sách phân cấp thời gian qua đã tạo ra hàng loạt u điểm nh mở rộng đối tợng tham gia quản lý, giảm các rào cản trong việc ra các quyết định hoạt động kinh tế - xã hội quan trọng ở địa phơng Địa phơng cũng dễ dàng tiếp cận các dịch vụ do bộ, ngành cung cấp hơn, đồng thời điều phối hiệu quả hơn các chơng trình quốc gia, tỉnh, huyện, tạo cơ hội tốt hơn cho ngời dân tham gia quyết định Nhng ngợc lại, thực tế phân cấp ở Việt Nam cũng đã cho thấy một loạt các hạn chế: NĐ 131 trao quyền nhiều hơn chủ động hơn cho UBND các tỉnh nh UBND tỉnh có thể thành lập Ban chuẩn bị dự án, bổ nhiệm chủ dự án, hớng dẫn chuẩn bị dự án đầu t và ra quyết định đối với các dự án đầu t Tuy nhiên quy trình hiện hành vẫn còn phức tạp, tỉnh cha đợc hoàn toàn tự chủ, vẫn phải xin ý kiến của nhiều bộ, ngành ở nhiều khâu trớc khi ra quyết định cho từng khâu Về lý thuyết, việc lấy ý kiến của các cơ quan chuyên môn sẽ giúp cho việc ra quyết định có căn cứ khoa học và thực tiễn Nhng khâu này sẽ không có tác dụng nếu nh việc lấy ý kiến chỉ là hình thức, thiếu sự tham gia tích cực, có trách nhiệm của các bên Trong một số trờng hợp, quy trình nh vậy thậm chí làm chậm việc ra quyết định của cơ quan có thẩm quyền hoặc quyết định dựa vào căn cứ thiếu chính xác, là một nguyên nhân khiến nhiều dự án có nội dung cha thực sự phù hợp với điều kiện thực tiễn của địa phơng, gặp khó khăn trong quá trình triển khai thực hiện dự án Ngoài ra, năng lực quản lý và chuyên môn yếu kém đã làm cho các dự án ODA ở địa phơng kém hiệu quả đi, việc chuyển giao trách nhiệm trong khi không đủ nguồn lực cần thiết đã làm cho việc phân phối công bằng dịch vụ dịch vụ hoặc cung cấp dịch vụ khó khăn hơn Đặc biệt, việc cha gắn kết giữa các cấp quản lý đã làm cho sự phối hợp thực hiện chính sách trở nên phức tạp và không đảm bảo tính thông suốt xuống cơ sở. Đặc thù riêng của ngành và cách thức phân cấp quản lý giữa trung ơng và địa phơng trong nội bộ ngành cũng ảnh hởng tới thực hiện phân cấp ODA Lĩnh vực địa phơng đợc phân cấp nhiều hơn thì cơ hội để tiếp cận ODA cho ngành đó cao hơn, điển hình nh giáo dục, y tế, môi trờng đô thị Từ 1993 đến 2008, sự mất cân đối còn thể hiện ở chỗ TPHCM và Hà Nội thụ hởng tới 1/3 tổng ODA đã ký kết, gấp 10 lần mức trung bình ở các địa phơng Phản hồi cụ thể từ các địa phơng cũng nêu rõ, thực hiện phân cấp trong triển khai một dự án cụ thể mới gặp nhiều khó khăn, nhất là các dự án đầu t xây dựng công trình Lý do là các địa phơng cha đợc hoàn toàn tự chủ, phải xin ý kiến của bộ, ngành và Chính phủ ở nhiều khâu Ví dụ nh trong khâu đền bù, giải phóng mặt bằng, chi phí giải phóng mặt bằng do NSNN các cấp đảm nhiệm, trong khi phần xây dựng và xây lắp do nhà tài trợ đảm nhận chi phí

Một hạn chế nữa trong phân cấp quản lý ODA là vấn đề phân cấp trong theo dõi và đánh giá dự án Về cơ bản, việc quy định theo dõi và đánh giá dự án ODA đ- ợc tiến hành theo bốn cấp quản lý:

- Các cơ quan quản lý nhà nớc về ODA

Trên thực tế, các dự án còn là đối tợng kiểm tra, giám sát của nhiều cơ quan khác nh thanh tra, kiểm toán Các cơ quan này chỉ kiểm tra Ban QLDA có tuân thủ quy định pháp luật của Việt Nam hay không, mặc dù theo Hiệp định đã ký thì dự án còn phải tuân thủ quy định của nhà tài trợ, ví dụ trong mua sắm, đấu thầu…Việc thực hiện kiểm tra, thanh tra giữa các cơ quan Việt Nam còn thiếu thống nhất về thời gian, nội dung, đặc biệt là đôi khi các cơ quan này không công nhận kết quả kiểm tra, thanh tra của nhau Điều này làm cho Ban QLDA và chủ đầu t khó xử lý vì phải đáp ứng yêu cầu của quá nhiều cơ quan quản lý.

Phân cấp trong giải ngân cũng gặp phải một số vấn đề nh thủ tục giải ngân vẫn còn rất phức tạp Chủ đầu t phải nộp kèm theo đơn rút vốn những bộ hồ sơ kỹ thuật quá chi tiết cho Kho bạc nhà nớc thẩm tra, xem xét rồi mới giải ngân vốn. Trong khi đó, chủ đầu t đã chịu trách nhiệm mọi mặt trớc pháp luật về dự án và dự án còn chịu kiểm toán của phía Việt Nam và kiểm toán độc lập của nhà tài trợ

Khó khăn trong quá trình triển khai chính sách không chỉ đến từ những hạn chế của chính sách hay hạn chế trong phân cấp quản lý của Chính phủ, mà nguyên nhân rất quan trọng khác gây trở ngại cho quá trình triển khai phân cấp quản lý tại địa phơng chính là năng lực nội tại của địa phơng đó Phần lớn nguồn vốn ODA tài trợ cho Việt Nam dới hình thức vốn vay và đợc thực hiện thông qua các dự án đầu t. Vì vậy, tính chủ động của địa phơng trong huy động các nguồn lực để sẵn sàng chuẩn bị, đón nhận và năng lực triển khai thực hiện dự án có ảnh hởng lớn đến kết quả thực hiện phân cấp Các yếu tố quan trọng tạo ra sự khác biệt giữa các địa phơng bao gồm: Chủ động về vốn đối ứng (năng lực về tài chính), chủ động về nguồn nhân lực có trình độ (vốn con ngời) và hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính địa ph- ơng (cải cách hành chính) Đối với các địa phơng có đủ điều kiện đón nhận và hấp thụ ODA thì trao quyền cho địa phơng có thể hứa hẹn kết quả tốt Trái lại, chính sách này sẽ khó thực hiện hoặc kết quả thực hiện chỉ khiêm tốn đối với các địa ph- ơng không có năng lực để chủ động chuẩn bị đón nhận và tiếp nhận ODA Nhiều tỉnh đang phụ thuộc vào ngân sách Trung ơng thừa nhận rằng khó có khả năng lo đ- ợc vốn đối ứng là yếu tố cản trở đầu tiên để thực hiện tốt phân cấp, ngay từ khâu vận động thu hút, đề xuất dự án, cha nói gì đến thực hiện Vấn đề thiếu nguồn nhân lực và cải cách bộ máy hành chính ở địa phơng tuy là vấn đề chung của các tỉnh, nhng cũng khó khăn hơn cho các tỉnh nghèo Bởi lẽ các tỉnh này cha có sức hút đối với lao động có trình độ, trong khi năng lực của cán bộ trong các cơ quan quản lý nhà n ớc địa phơng hiện tại còn yếu Do vậy, bản thân các yếu tố gắn với địa phơng đã giới hạn rất nhiều kết quả thực hiện chính sách phân cấp.

Giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả của chính sách phân cấp quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ở Việt Nam

Xu hớng ODA vào Việt Nam trong những năm tới

Bóng đen khủng hoảng kinh tế, tài chính cho tới nay vẫn đang bao trùm nền kinh tế toàn cầu Những nền kinh tế lớn nh Mỹ, Nhật, Đức…vẫn đang phải đối mặt với rất nhiều khó khăn phía trớc và cha thể phục hồi hoàn toàn trong năm 2009 này. Bản thân nền kinh tế trong nớc còn khó khăn nh vậy, Chính phủ các nớc phát triển này đang phải nỗ lực hết mình để cứu nền công nghiệp, nền kinh tế và ngời dân của họ đang kêu cứu trớc nạn thất nghiệp tràn lan Vậy nên, nguồn vốn viện trợ mà các nớc phát triển này dành cho các nớc đang và chậm phát triển nói chung cũng nh Việt Nam nói riêng chắc chắn giảm trong năm 2009 và dự báo vẫn sẽ tiếp tục giảm trong năm 2010 trong giai đoạn các nền kinh tế dần phục hồi sau khủng hoảng.

Tuy nhiên, một số chuyên gia khác lại dự báo rằng, để hoàn thành mục tiêu thiên niên kỷ vào năm 2015 thì trong giai đoạn 2010-2015 các nền kinh tế phát triển sẽ tiếp tục thúc đẩy hỗ trợ các nớc đang và chậm phát triển bằng nguồn vốn u đãi và viện trợ không hoàn lại Đó là lý do từ phía nhà tài trợ Còn về phía Việt Nam, nền kinh tế của chúng ta đang ngày càng phát triển, tỷ lệ tăng trởng kinh tế ở mức cao và đợc đánh giá là đang cất cánh rất nhanh Trong giai đoạn 2010-2015, Việt Nam đợc dự báo là đạt đợc mức độ tăng trởng kinh tế cao và có khả năng phát huy đợc nội lực trong nớc để phát triển kinh tế Do đó, các nhà tài trợ sẽ giảm dần việc cung cấp vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA Mặt khác, sau giai đoạn này, tức là sau năm 2015, tỷ lệ nghèo đói ở Việt Nam đã đợc cải thiện đáng kể, cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội của Việt Nam đã phát triển và đi vào ổn định, các nhà đầu t sẽ giảm mạnh hỗ trợ ODA, chuyển sang tập trung vào đầu t trực tiếp FDI hơn Chính vì thế, chúng ta phải nắm bắt đợc xu hớng này trong tơng lai để tiếp tục tăng cờng thu hút vốn ODA trong hiện tại và tơng lai gần để tài trợ cho nền kinh tế còn đang rất đói vốn của Việt Nam.

Về xu hớng phân bổ ODA, trong giai đoạn tới, nguồn vốn ODA sẽ tiếp tục dựa trên Quy hoạch phát triển kinh tế xây dựng trên tam giác phát triển là kinh tế – xã hội – môi trờng, vì vậy việc thu hút ODA cũng sẽ dựa trên tam giác đó Cơ sở hạ tầng xã hội Việt Nam hiện nay vẫn đang còn rất yếu kém Do đó, ODA tới đây sẽ tập trung nhiều vào cơ sở hạ tầng xã hội nh xây dựng bệnh viện, trờng học Dự kiến đến giai đoạn 2010-2015, ngành GD-ĐT sẽ cần tới 1.270 triệu USD vốn vay ODA thông qua 11 dự án Trong đó, lần đầu tiên sẽ có 2 chơng trình, dự án dành cho giáo dục mầm non với tổng số vốn vay khoảng 150 triệu USD, nhng nhiều nhất vẫn là giáo dục đại học với 6 dự án có tổng số vốn vay dự kiện hơn 700 triệu USD Nh vậy, xu hớng ODA vào Việt Nam trong lĩnh vực giáo dục trong giai đoạn tới đây sẽ không còn chỉ tập trung ở bậc đại học, trung học và tiểu học nh trớc mà sẽ tranh thủ cả vốn ODA để hỗ trợ phát triển giáo dục mầm non Ngoài ra, ODA trong những năm tới cũng sẽ tiếp tục tập trung vào các hoạt động xóa đói, giảm nghèo ở vùng sâu, vùng xa để tạo ra sự phát triển đồng đều giữa các vùng miền trong phạm vi cả nớc Về môi trờng, các dự án ODA thu hút trong những năm tới sẽ tập trung vào các dự án cải thiện môi trờng đô thị, nông thôn, các khu công nghiệp và một loạt các dòng sông đang có nguy cơ chết do khan hiếm nớc Để góp phần thực hiện mục tiêu phát triển bền vững không chỉ tại Việt Nam và trên thế giới, chắc chắn lĩnh vực môi trờng sẽ đợc nhiều nhà tài trợ quan tâm đặc biệt trong thời gian tới.

Quan điểm và định hớng của Chính phủ Việt Nam đối với việc

1 Quan điểm của Đảng về thu hút và sử dụng vốn ODA

Quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam trong việc huy động vốn nớc ngoài bao gồm vốn vay ODA đợc thể hiện trong các văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc, Nghị quyết Hội nghị Ban Chấp hành Trung ơng Đảng Trong giai đoạn 1991-1995, Đại hội đại biểu toàn quốc Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ VII đã xác định nhiệm vụ huy động vốn nớc ngoài nh sau: “Tranh thủ mọi khả năng và dùng nhiều hình thức thu hút vốn nớc ngoài; tranh thủ viện trợ và vay dài hạn lãi suất thấp Các doanh nghiệp trong nớc có thể vay vốn nớc ngoài để tự đầu t với điều kiện đảm bảo chắc chắn việc trả nợ, tranh thủ công nghệ tiên tiến”.

Tiếp đó, Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ VIII tiếp tục khẳng định chủ trơng của Đảng trong giai đoạn 1996-2000 là: “Tiếp tục phơng châm huy động nguồn vốn trong và ngoài nớc để đầu t phát triển, trong đó vốn trong nớc có ý nghĩa quyết định, vốn ngoài nớc có ý nghĩa quan trọng, kết hợp tiềm năng sức mạnh bên trong với khả năng có thể tranh thủ ở bên ngoài Về lâu dài phải huy động tối đa nguồn vốn trong nớc để chiếm tỷ lệ cao trong đầu t (tối đa 50%) Tuy nhiên, trong những năm đầu của thời kỳ công nghiệp hoá đòi hỏi nguồn vốn lớn, mà vốn trong n- ớc còn hạn hẹp nên phải huy động thêm nguồn vốn bên ngoài cho nhu cầu đầu t phát triển, trên nguyên tắc đảm bảo hiệu quả kinh tế và trả đợc nợ”.

Báo cáo của Ban Chấp hành Trung ơng Đảng Khóa VIII tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng tháng 4/2001 về Phơng hớng, nhiệm vụ kế hoạch phát triển KTXH 5 năm 2001-2005 khẳng định sự cần thiết thu hút và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) Trong văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X ngày 18 tháng 4 năm 2006 khẳng định: “Tiếp tục tranh thủ nguồn vốn ODA, đẩy nhanh triến độ giải ngân vốn các công trình, dự án đã đợc ký kết; xây dựng chiến lợc thu hút và sử dụng vốn ODA, tập trung vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng kỹ thuật ở các trung tâm kinh tế và các vùng có điều kiện kinh tế xã hội khó khăn” Trong báo cáo tổng quan về tình hình quản lý và thực hiện các dự án ODA tại Hội nghị quản lý các dự án đầu t sử dụng vốn ODA cũng đã nêu lên nhu cầu vốn ODA riêng cho đầu t cơ bản là rất đáng kể.

Từ đờng lối chính sách hiện nay của Đảng và Nhà nớc về phát triển KTXH đã hình thành nên một hệ thống các quan điểm trong công tác thu hút, tiếp nhận, quản lý và sử dụng ODA Các quan điểm này đã giúp các cơ quan quản lý nhà nớc về vốn ODA phát huy tốt hiệu quả của nguồn vốn này Các quan điểm bao gồm:

Tranh thủ vốn ODA không gắn với các ràng buộc chính trị; phù hợp với chủ trơng đa phơng hoá, đa dạng hoá quan hệ kinh tế đối ngoại của Việt Nam

Nhà nớc ta hoan nghênh các nhà tài trợ cam kết giúp Việt Nam nhng không chấp nhận bất kỳ một yêu sách nào làm tổn hại tới độc lập chủ quyền, an ninh, và toàn vẹn lãnh thổ của quốc gia, xâm phạm tới lợi ích của nhân dân.

Nhà nớc ta có chính sách quan tâm đến lợi ích của nhà tài trợ khi họ mở rộng quan hệ đầu t, thơng mại với nớc ta, cải thiện môi trờng kinh tế trong nớc, hình thành các danh mục dự án đầu t phù hợp với mục tiêu và chiến lợc phát triển kinh tế- xã hội Đồng thời có sách lợc đối thoại với từng nhà tài trợ khác nhau nhằm tạo ra sự quan tâm cao của cộng đồng các nhà tài trợ quốc tế đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của nớc ta Theo đó đa dạng hóa và đa phơng hóa là chủ trơng nhất quán trong kinh tế đối ngoại nói chung cũng nh trong khai thác và sử dụng ODA nói riêng.

Sử dụng vốn ODA cần phối hợp với các nguồn vốn khác

Mỗi nguồn vốn đều có những đặc điểm và thế mạnh riêng, không thể thay thế cho nhau Vốn ODA cũng nh vốn nớc ngoài là quan trọng nhng không thể thay đợc tính chất quyết định của nguồn vốn trong nớc Vốn ODA chỉ là chất xúc tác giúp chúng ta khai thác các tiềm năng sẵn có để phát triển, tức là chỉ gián tiếp tác động đến phát triển sức mạnh kinh tế của quốc gia.

Thế mạnh của mỗi nguồn vốn chỉ phát huy đợc khi có sự phối hợp với các nguồn vốn khác, nhằm tạo nên một sức mạnh tổng hợp thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội Vì vậy, cần phối hợp sử dụng vốn ODA với vốn FDI, vốn đầu t t nhân và hộ gia đình, vốn của các doanh nghiệp nhà nớc và các nguồn vốn ngân sách khác.

Trong nguyên tắc cơ bản về quản lý và sử dụng vốn ODA của Nghị định 131/NĐ-CP cũng nêu ra: ODA là một nguồn vốn quan trọng của Ngân sách Nhà nớc.

Một phần nguồn vốn này đợc tiêu dùng thờng xuyên nh viện trợ khẩn cấp về lơng thực, thuốc men Còn đại bộ phận đợc sử dụng cho đầu t phát triển Vốn ODA th- ờng đợc đầu t và các lĩnh vực, các địa bàn mà vốn t nhân, vốn FDI không đầu t vào.

Vốn ODA cũng đợc dùng để cho các doanh nghiệp, các hộ gia đình, t nhân vay lại để kết hợp với các nguồn vốn khác phát huy tác dụng Chẳng hạn nh các dự án thuộc các ngành công nghiệp mũi nhọn, thuộc các ngành đợc u đãi đầu t nh trồng cây lâu năm trên đất cha sử dụng, đồi núi trọc, nghiên cứu khoa học công nghệ

Sử dụng vốn ODA để phát triển hạ tầng kinh tế xã hội có trọng tâm, trọng điểm

Một mục tiêu chung nhất của các nhà tài trợ là sử dụng ODA để tạo môi tr - ờng, tạo điều kiện ban đầu cho nớc nhận tài trợ khai thác các nguồn lực khác nhau trong nớc Đại bộ phận ODA đợc sử dụng để đầu t phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội, phát triển nguồn nhân lực và tăng cờng thể chế

Phát triển theo trung tâm và lan tỏa dần là vấn đề có tính quy luật trong phát triển kinh tế theo không gian Chính vì vậy, tập trung vốn ODA xây dựng một tổ hợp hạ tầng kinh tế - xã hội ở các vùng trọng điểm trong một thời gian ngắn, tạo ra một vùng kinh tế phát triển là phơng án tối u Một tổ hợp cơ sở hạ tầng ở đây có nghĩa là phải đảm bảo cho một vùng kinh tế trọng điểm có cảng, sân bay hiện đại, liên lạc viễn thông tốt, đờng xá và cầu cống thuận tiện, kho tàng và bốc dỡ tốt, việc cung cấp điện nớc đợc đảm bảo, việc chăm sóc sức khoẻ cho những ngời làm việc trong vùng phải đợc lo liệu chu đáo Tóm lại, không nên phân rải vốn ODA phân tán, mỗi nơi một ít, nơi này có cái cầu, nơi kia có con đờng, nơi khác có cái cảng mà nên tập trung chúng vào một vùng trọng điểm trong một thời gian, sau đó lại tập trung xây dựng các tổ hợp cơ sở hạ tầng ở những nơi khác

Mục tiêu của thu hút nguồn vốn ODA trong giai đoạn 2006-2010 là xóa đói giảm nghèo, tiếp tục xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội Và mục tiêu này tiếp tục đợc tiến tới thực hiện trong giai đoạn 2010-2015.

ODA là khoản vay nợ nớc ngoài

Giải pháp và kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả của chính sách phân cấp quản lý và sử dụng ODA ở Việt Nam

1 Giải pháp đối với thu hút ODA

Chính phủ Việt Nam bày tỏ mong muốn cộng đồng tài trợ tăng cờng sự hỗ trợ của mình giúp Việt Nam tăng trởng, giảm nghèo và đạt các Mục tiêu Thiên niên kỷ (MDGs) Các chính sách và biện pháp về thu hút ODA dới đây nhằm tạo thuận lợi cho việc thu hút ODA và tối đa hoá tác động tích cực của các chơng trình, dự án ODA:

(1) Tiếp tục thực hiện công cuộc “đổi mới” bao gồm các chính sách nhằm:

- Duy trì tăng trởng kinh tế nhanh, công bằng và bền vững;

- Xóa đói giảm nghèo và thu hẹp khoảng cách phát triển;

- Hoàn thiện môi trờng đầu t và kinh doanh;

- Tăng tính minh bạch, trách nhiệm giải trình trong sử dụng nguồn lực công;

- Thúc đẩy hội nhập kinh tế quốc tế và giảm nhẹ các tác động xã hội từ bên ngoài trong quá trình hội nhập;

- Củng cố nỗ lực chống tham nhũng của chính phủ;

- Các chính sách bảo đảm dân chủ và quyền con ngời.

Với những nỗ lực đổi mới này của Chính phủ, các nhà tài trợ có thể yên tâm hơn về hiệu quả của những đồng vốn ODA mà họ đầu t vào bởi nh đã phân tích trong chơng I, Chính phủ của các nớc tài trợ phải giải trình với công chúng những kết quả của chính sách viện trợ phát triển của họ dành cho các nớc đang phát triển. Tăng tính minh bạch, trách nhiệm giải trình trong sử dụng nguồn lực công và nỗ lực chống tham nhũng của Chính phủ là những yếu tố rất quan trọng, có tính chất quyết định đối với quyết định viện trợ của nhà tài trợ Nếu thực hiện tốt đợc những đổi mới đề ra trên đây, chắc chắn Chính phủ Việt Nam có thể tăng lòng tin về khả năng quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA đối với phía nhà tài trợ, từ đó thu hút đợc lợng vốn ODA ngày càng cao hơn Ngoài ra, việc hoàn thiện môi trờng đầu t và kinh doanh cũng rất quan trọng đối với các nhà tài trợ trớc khi ra quyết định viện trợ Một trong số những mục tiêu của nhà tài trợ khi cung cấp vốn hỗ trợ phát triển cho Việt Nam là phát triển cơ sở hạ tầng, không chỉ giúp ngời dân Việt Nam có điều kiện sống tốt hơn, mà chủ yếu còn tạo điều kiện cho các nhà đầu t t nhân nớc họ có môi trờng kinh doanh và cơ hội phát triển tốt hơn khi đổ vốn FDI đầu t vào Việt Nam.

(2) Chính phủ và các nhà tài trợ sẽ phối hợp cùng nhau theo tinh thần quan hệ đối tác nhằm đảm bảo có sự hiểu biết và trách nhiệm chung và nhằm tối đa hoá lợi ích của ODA bao gồm:

- Nâng cao chất lợng đối thoại giữa Chính phủ và các nhà tài trợ thông qua việc thiết lập các cơ chế, chẳng hạn tăng cờng các cuộc họp T vấn các nhà tài trợ (CG) và các nhóm quan hệ đối tác theo ngành.

Thực tế những năm vừa qua đã cho thấy vai trò rất lớn của Hội nghị t vấn các nhà tài trợ CG Thông qua hội nghị này, các nhà tài trợ có thể tìm hiểu rõ hơn nhu cầu kêu gọi vốn của phía Việt Nam dựa trên các chính sách kinh tế xã hội và chiến lợc xóa đói giảm nghèo trong giai đoạn hiện tại của Việt Nam cũng nh chia sẻ thông tin về các dự án tài trợ, hiệu quả của những dự án đã thực hiện Kể từ khi có hội nghị

CG đợc tổ chức tại Việt Nam năm 1999, giá trị nguồn vốn ODA thu hút đợc ổn định hơn giai đoạn trớc rất nhiều và tăng đều qua các năm Có đợc kết quả nh vậy là do sau khi Việt Nam giữ vai trò chủ động trong tổ chức hội nghị CG, thông tin giữa phía nhà tài trợ và Chính phủ Việt Nam đợc công khai, minh bạch và rõ ràng hơn, tạo điều kiện thuận lợi cho nhà tài trợ tìm hiểu các thông tin liên quan để quyết định tài trợ.

- Công bố hệ thống các tiêu chí làm cơ sở vận động ODA cho các tỉnh và thành phố nhằm đảm bảo tính minh bạch và công bằng Giải pháp này cũng góp phần rất lớn giúp các tỉnh có thể chủ động thu hút thành công nguồn vốn ODA. Theo nh giải pháp trên, các nhà tài trợ sẽ dựa trên những thông tin về chính sách KTXH và chiến lợc xóa đói giảm nghèo từng giai đoạn, từng năm của CP Việt Nam để lựa chọn phơng án và dự án đầu t Do vậy, về phía các tỉnh, thành cũng cần phải nắm rất rõ các tiêu chí làm cơ sở vận động ODA của CP để có thể dựa vào đó xây dựng các kế hoạch và dự án kêu gọi đầu t Có nh vậy, khi trình lên Chính phủ và nhà tài trợ, các tỉnh mới có nhiều cơ hội đợc xét duyệt dự án.

- Thúc đẩy sự tham gia của nhân dân trong quá trình vận động ODA ở cấp địa phơng Giải pháp này đã đợc nhắc đến rất nhiều ngay cả trong những văn bản của nhà nớc về thu hút ODA Tuy nhiên, trên thực tế, việc nhân dân đóng góp ý kiến trong quá trình vận động ODA ở cấp địa phơng là điều rất khó thực hiện và rất hạn chế Việc lấy ý kiến dân ở Việt Nam chủ yếu chỉ là dựa trên những ý kiến đã có sẵn và sự đóng góp của ngời dân chỉ là lựa chọn giữa các phơng án đó Ngời dân tự đóng góp ý kiến cụ thể riêng của mình hầu nh không có Một mặt là do không đủ năng lực nhng mặt khác là vấn đều kêu gọi thu hút vốn ODA tuy là để tạo lợi ích chung cho ngời dân nhng thông tin đến với ngời dân trớc khi dự án thực hiện là rất ít, thậm chí là ngời dân không hề biết về dự án cho đến khi dự án bắt đầu triển khai tại địa ph- ơng.

- Nâng cao năng lực điều phối các yếu tố đầu vào của nhà tài trợ thông qua sự gắn kết hơn nữa với các kế hoạch của chính phủ và trao đổi thông tin;

- Tạo điều kiện phối hợp giữa các nhà tài trợ có mối quan tâm chung để hợp lý hoá và nâng cao hiệu quả hỗ trợ.

(3) Kiện toàn môi trờng pháp lý về quản lý thu hút và sử dụng ODA nhằm đảm bảo quy trình đơn giản, rõ ràng và nhất quán Cũng giống nh nhóm giải pháp thu hút ODA thứ nhất, giải pháp thứ ba này nếu thực hiện tốt sẽ tạo điều kiện rất thuận lợi trong việc thu hút nguồn vốn ODA vào Việt Nam Có rất nhiều trờng hợp, các nhà tài trợ cam kết viện trợ ODA cho Việt Nam với giá trị viện trợ rất lớn trong một giai đoạn nhng sau khi tìm hiểu quy trình đầu t và các quy trình thực hiện dự án ODA khác có liên quan, các nhà tài trợ mới chỉ ký kết đợc một phần vốn rất nhỏ so với tổng số vốn cam kết với lý do quy trình và thủ tục đầu t của Việt Nam phức tạp và kéo dài thời gian Thực tế cho thấy có những dự án nhà đầu t đã đồng ý ký kết nhng phải sau hơn 1 năm mới bắt đầu thực hiện đợc Mặc dù, so với các nớc khác trong khu vực cũng nh các nớc đang phát triển khác ở châu Phi và châu Mỹ La tinh, Việt Nam đợc các nhà tài trợ đánh giá là nớc có tỷ lệ giải ngân khá cao, nhng chúng ta không thể tự hài lòng với kết quả đạt đợc mà cần phải tích cực hoàn thiện môi tr- ờng pháp lý hấp dẫn hơn nữa để thu hút nhà tài trợ Quy trình, thủ tục tài trợ càng đơn giản, càng rõ ràng và nhất quán thì các nhà tài trợ càng yên tâm đầu t, rót vốn nhiều hơn.

2 Giải pháp đối với quản lý ODA

2.1 Giải pháp đối với quản lý ODA nói chung

(1) Hoàn thiện chính sách tài chính trong nớc đối với ODA bao gồm quản lý nợ, các điều kiện cho vay đối với các dự án có nguồn thu; hoàn thiện chính sách thuế đối với các dự án ODA,…

(2) Nâng cao chất lợng ODA thông qua việc khuyến khích tính tự chủ của các cơ quan thụ hởng trong việc chuẩn bị nội dung các chơng trình, dự án và sử dụng nhiều hơn đội ngũ t vấn trong nớc;

(3) Tăng cờng năng lực chuẩn bị và thẩm định các dự án, xây dựng hớng dẫn lập các nghiên cứu khả thi, đánh giá tác động về kinh tế, xã hội và môi trờng;

(4) Hoàn thiện các hệ thống của chính phủ về mua sắm công, quản lý tài chính công, bảo vệ môi trờng và an sinh xã hội để các nhà tài trợ sử dụng nhiều hơn các hệ thống của chính phủ;

(5) Nâng cao nhận thức và hiểu biết về chính sách, quy trình thủ tục ODA;

(6) Khuyến khích sự tham gia của nhân dân trong quá trình thiết kế, thực hiện, giám sát dự án, đặc biệt ở cấp địa phơng và trong các đối tợng hởng lợi;

Tiêu đề	Chính Sách Phân Cấp Quản Lý Và Sử Dụng Vốn Hỗ Trợ Phát Triển Chính Thức (Oda) Và Thực Trạng Triển Khai Ở Việt Nam
Trường học	Trường Đại Học Kinh Tế Quốc Dân
Chuyên ngành	Quản Trị Kinh Doanh
Thể loại	Luận Văn
Thành phố	Hà Nội

Định dạng
Số trang	91
Dung lượng	144,64 KB