Vai trò của Ngân hàng Nhà nước trong quản lý nợ công

Về khái niệm, quản lý nợ công được đúc kết từ kinh nghiệm các nước, đó là, quá trình thiết lập và thực thi chiến lược vay nợ của một quốc gia nhằm gây dựng được một lượng vốn theo yêu cầ

Vai trò của Ngân hàng Nhà nước trong quản lý nợ công

TS.Nguyễn Thị Kim Thanh1

Khái niệm về nợ công theo quan điểm của Ngân hàng Thế giới:

“Nợ công là toàn bộ những khoản nợ của Chính phủ và những khoản nợ của Chính phủ bảo lãnh” Theo Luật Quản lý nợ công của Việt Nam, nợ công bao gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương Như vậy, có thể thấy, khái niệm nợ công của Việt Nam về cơ bản là phù hợp với khái niệm của Ngân hàng Thế giới

Đó là toàn bộ các khoản nợ mà Chính phủ trực tiếp vay (ở trong nước và nước ngoài) và không trực tiếp vay nhưng có nghĩa vụ trả nợ (bảo lãnh)

Về khái niệm, quản lý nợ công được đúc kết từ kinh nghiệm các nước, đó là, quá trình thiết lập và thực thi chiến lược vay nợ của một quốc gia nhằm gây dựng được một lượng vốn theo yêu cầu, nhằm đạt được các mục tiêu về chi phí và rủi ro, đáp ứng được các mục tiêu quản lý nợ khác của Chính phủ đã đề ra Theo đó, những yếu tố nền tảng của cơ chế quản lý nợ công là phải xác định được hệ thống mục tiêu quản lý nợ công; việc quản lý này phải được minh bạch và cơ quan quản lý chính phải có trách nhiệm giải trình về mức độ nợ và hiệu quả sử dụng các khoản nợ, cũng như khả năng trả nợ của Chính phủ; xây dựng khuôn khổ thể chế quản lý; xây dựng chiến lược quản lý nợ; xây dựng khuôn khổ quản lý rủi ro; phát triển và duy trì một thị trường trái phiếu Chính phủ hiệu quả

Vấn đề đặt ra ở đây là, tại sao chúng ta phải quản lý nợ công? Yêu cầu này được rút ra từ thực tế:

- Danh mục nợ của Chính phủ ngày càng lớn và phức tạp, nó có thể gây ra những rủi ro lớn đối với sự bất ổn vĩ mô, như mất khả năng thanh toán quốc gia đối với phần còn lại của thế giới và tình trạng ổn định của tài chính quốc gia Theo Bộ Tài chính, thì đến hết 31/12/2010, dư nợ công là 56,6% GDP Đây là, một tỷ lệ tăng đáng kể so với các năm trước

và không nhỏ, cần có những biện pháp quản lý, kiểm soát chặt chẽ nợ công hiện nay để tránh những hậu quả bất lợi có thể xảy ra trong tương lai

Ngoài ra, nợ Chính phủ còn có những ảnh hưởng đến nền kinh tế,

nó có thể làm cho việc đánh thuế trở nên không hiệu quả và làm triệt thoái vốn đầu tư tư nhân: (i) vì để trả lãi cho khoản đi vay, Chính phủ buộc phải đánh thuế, hoặc tăng thuế, để có thêm nguồn thu Việc đánh thuế thêm đó sẽ làm giảm tiết kiệm và bóp méo hoạt động đầu tư sản xuất; (ii) khi nợ Chính phủ tăng lên, mọi người mua nhiều trái phiếu Chính phủ hơn nên vốn dành cho đầu tư khu vực tư nhân sẽ giảm đi

1 Viện Chiến lược Ngân hàng, NHNN

tương ứng Điều này càng tệ hại khi những khoản chi tiêu của Chính phủ

là không hiệu quả Kết quả dài hạn là, tác động xấu đến tăng trưởng kinh

tế và làm giảm phúc lợi của người dân

- Việc quản lý nợ công hợp lý có thể làm giảm thiểu chi phí và rủi

ro Mục tiêu chính trong quản lý nợ công là, đảm bảo đáp ứng nhu cầu tài chính và các nghĩa vụ thanh toán của Chính phủ với chi phí thấp nhất trong trung hạn và dài hạn, tương ứng với rủi ro ở mức cẩn trọng Rủi ro tiềm ẩn của nợ công là không ít, trong đó, sự biến động tăng của lãi suất,

tỷ giá gây ra những tổn thất không nhỏ đối với nợ công, làm tăng các khoản nợ công của Chính phủ Do vậy, một cơ cấu nợ hợp lý về đồng tiền, về cấu trúc kỳ hạn, cấu trúc lãi suất, cấu trúc nợ trong nước và nợ ngoài nước của Chính phủ là rất cần thiết

Bài học về khủng hoảng nợ công của Hy Lạp gần đây là một minh chứng rất rõ nét cho tầm quan trọng của quản lý nợ công đối với một quốc gia

Vậy thì quản lý nợ công gồm những nội dung gì?

Trên cơ sở những yếu tố nền tảng của cơ chế quản lý nợ công, theo Điều 4 của Luật Quản lý nợ công năm 2009, thì quản lý nợ công bao gồm

những nội dung: Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy

phạm pháp luật về quản lý nợ công; Xây dựng, ban hành các chỉ tiêu an toàn về nợ; các mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản

lý nợ công trong từng giai đoạn; hệ thống các chỉ tiêu giám sát nợ Chính phủ, nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia và kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm; Tổ chức huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay và quản lý

nợ công đúng mục đích, hiệu quả, bảo đảm thực hiện đầy đủ nghĩa vụ trả nợ; Giám sát việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ và quản lý

nợ công, quản lý rủi ro tài khoá, bảo đảm an toàn nợ và an ninh tài chính quốc gia; Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn vay, hiệu quả quản lý nợ công; Tổng hợp, báo cáo, công bố thông tin về nợ công; Tuyên truyền, phổ biến chính sách, pháp luật về quản lý nợ công; Thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về quản lý nợ công; Xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến việc thực hiện pháp luật về quản lý nợ công; Tổ chức đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ quản lý nợ công; Hợp tác quốc tế trong quản lý nợ công

Với nội dung quản lý nợ công như vậy, thì Bộ Tài chính là cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc quản lý nợ công, song, các Bộ, ngành khác cũng có những trách nhiệm liên quan nhất định, và điều này cũng đã được qui định rõ trong Luật Quản lý nợ công Theo qui định của Luật Quản lý nợ công năm 2009, tại Điều 12, thì trách nhiệm của Ngân hàng Nhà nước (NHNN) là:

“1 Theo phân công, ủy quyền của Chủ tịch nước hoặc Chính phủ, chủ trì phối hợp với Bộ Tài chính và cơ quan khác có liên quan chuẩn bị nội dung, tiến hành đàm phán, ký kết các điều ước quốc tế với các tổ

chức tài chính tiền tệ quốc tế mà NHNN Việt Nam là đại diện và là đại diện chính thức của người vay tại các điều ước quốc tế này

2 Thẩm định phương án vay lại vốn vay thương mại nước ngoài của Chính phủ theo các chương trình, hạn mức tín dụng và vay thương mại có bảo lãnh Chính phủ của tổ chức tín dụng

3 Hướng dẫn và tổ chức đăng ký các khoản vay nước ngoài của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng được Chính phủ bảo lãnh

4 Tham gia với Bộ Tài chính trong việc: a) Xây dựng mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn 5 năm; chương trình quản lý nợ trung hạn và kế hoạch vay, trả

nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ; b) Xây dựng hệ thống chỉ tiêu giám sát nợ Chính phủ, nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia; c) Xây dựng phương án huy động vốn trong nước, nước ngoài của Chính phủ gắn với điều hành chính sách tiền tệ - tín dụng”.

Trách nhiệm trên của NHNN cho thấy, NHNN có vai trò rất quan trọng trong việc góp phần đảm bảo ổn định nợ công, tăng khả năng huy động vốn của Chính phủ, nâng cao hiệu quả quản lý nợ công, cụ thể, NHNN có vai trò:

- Góp phần giảm thiểu ảnh hưởng tiêu cực của thâm hụt ngân sách đến các lĩnh vực khác của nền kinh tế thông qua việc điều tiết dòng tiền giữa các lĩnh vực của nền kinh tế một cách hợp lý bằng các công cụ của chính sách tiền tệ (CSTT): Thu chi trong khu vực Chính phủ là một bộ

phận cấu thành trong dòng luân chuyển vốn của một quốc gia, những biến động trong chi tiêu khu vực Chính phủ làm thay đổi khối lượng tiền trong nền kinh tế, thay đổi dòng chu chuyển tiền Một sự gia tăng chi tiêu khu vực Chính phủ sẽ làm giảm chi tiêu của khu vực phi Chính phủ của nền kinh tế và ngược lại Thực tế đã chứng minh, mức độ thâm hụt ngân sách càng lớn thì mức độ ảnh hưởng của khu vực Chính phủ đến các khu vực khác của nền kinh tế càng lớn, và để giảm những ảnh hưởng bất lợi từ khu vực Chính phủ và tạo sự luân chuyển cân bằng hợp lý của dòng chu chuyển vốn trong xã hội thì vai trò của CSTT là rất lớn Chẳng hạn, khi khu vực Chính phủ chi tiêu lớn làm tăng lượng tiền trong nền kinh tế có thể gây nguy cơ lạm phát, khi đó, để hạn chế lượng tiền này, Ngân hàng Trung ương (NHTƯ) có thể thực hiện CSTT thắt chặt, theo đó, sẽ hạn chế chi tiêu khu vực phi Chính phủ Tuy nhiên, sự can thiệp này có giới hạn mới mang lại hiệu quả cao cho sự ổn định và phát triển kinh tế Chính vì vậy, hầu hết các quốc gia trên thế giới, hàng năm đều phải thiết lập chương trình tài chính quốc gia nhằm bảo đảm sự chu chuyển vốn hợp lý giữa các khu vực của nền kinh tế, thông qua các công cụ quản lý kinh tế

vĩ mô, đặc biệt là, sử dụng công cụ CSTT để điều tiết dòng vốn bù đắp thâm hụt ngân sách ở một mức độ hợp lý Đây cũng là một trong những biện pháp hữu hiệu để quản lý tốt nợ công

- Hỗ trợ tích cực việc huy động vốn cho bù đắp thâm hụt ngân sách, thông qua việc góp phần thúc đẩy sự phát triển thị trường trái phiếu Chính phủ, như tạo cầu về trái phiếu Chính phủ, tạo tính thanh khoản cho trái phiếu và phối hợp với Bộ Tài chính trong việc xác định mức lãi suất trái phiếu Chính phủ cho phù hợp với mặt bằng lãi suất của thị trường tài chính: Trong quản lý nợ công, vấn đề huy động vốn là rất

quan trọng, hay nói cách khác là, Chính phủ vay mượn dưới hình thức như thế nào là tốt nhất? Thực tế đã cho thấy, việc bù đắp thâm hụt ngân sách của Chính phủ chỉ có thể được bù đắp bởi nguồn vốn vay trong nước dưới hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ, công trái quốc gia, tín phiếu kho bạc và vay nợ nước ngoài dưới hình thức ODA, vay thương mại, phát hành trái phiếu Chính phủ trên thị trường quốc tế và vay NHTƯ (biện pháp cuối cùng, không khuyến khích)

Việc huy động vốn cho khu vực Chính phủ dưới hình thức trái phiếu là hình thức được ưa chuộng và hiệu quả nhất, hiện đang được áp dụng ở hầu hết các quốc gia Để hình thức này mang lại hiệu quả cao, các nước đã phát triển thành một thị trường trái phiếu Chính phủ nhằm tạo ra tính thanh khoản của trái phiếu Chính phủ, qua đó, thu hút được các nguồn vốn nhàn rỗi của các khu vực khác của nền kinh tế Đồng thời, thị trường trái phiếu Chính phủ là nơi tạo ra mức lãi suất dài hạn chuẩn cho thị trường tài chính (vì mức lãi suất này không chứa đựng những yếu tố rủi ro) Trong thị trường này thì vai trò của NHTƯ rất quan trọng, NHTƯ góp phần làm tăng tính thanh khoản của thị trường Trái phiếu Chính phủ

là một phương tiện quan trọng để NHTƯ thực thi CSTT, thông qua việc mua bán trái phiếu Chính phủ mà NHTƯ tác động mạnh, thậm chí, chi phối giá cả của trái phiếu trên thị trường Các tín hiệu thắt chặt hay nới lỏng CSTT cũng tác động mạnh đến giá trái phiếu Chính phủ

Đối với Việt Nam hiện nay, thị trường trái phiếu Chính phủ chưa phát triển mạnh như các nước, thể hiện ở chỗ, thị trường trái phiếu Chính phủ chưa hình thành được đường cong lãi suất chuẩn, lượng giao dịch trên thị trường thứ cấp còn ít Do vậy, sự ảnh hưởng của CSTT đến thị trường trái phiếu, đến giá trái phiếu Chính phủ còn hạn chế Tuy nhiên, hiện nay trái phiếu Chính phủ là phương tiện chủ yếu để NHNN thực hiện việc bơm hay hút tiền từ nền kinh tế thông qua các công cụ CSTT, đặc biệt là, thông qua nghiệp vụ thị trường mở, qua đó, tạo tính thanh khoản cho trái phiếu Chính phủ và hỗ trợ thanh khoản cho các ngân hàng thương mại (NHTM) Nhờ vậy, trái phiếu Chính phủ là kênh đầu tư an toàn, là danh mục đầu tư đảm bảo thanh khoản của các NHTM Lượng trái phiếu mà các NHTM mua ngày càng tăng qua các năm Việc các NHTM mua trái phiếu là điều kiện tốt để có thể huy động nguồn bù đắp thâm hụt ngân sách một cách thuận lợi với chi phí thấp hơn nhiều so với phát hành trái phiếu trực tiếp cho người dân

Mặt khác, mối quan hệ chặt chẽ giữa lãi suất ngắn hạn với lãi suất trung và dài hạn đặt ra mối quan hệ chặt chẽ giữa lãi suất trái phiếu Chính phủ với lãi suất chỉ đạo của NHTƯ Việc xác định mức lãi suất trái phiếu cho thị trường sơ cấp nếu thiếu sự thống nhất với lãi suất chỉ đạo của NHTƯ sẽ gây ra những bất cập trong việc hình thành giá của sản phẩm tài chính trên thị trường, làm méo mó sự luân chuyển vốn trong xã hội Chính vì vậy, khi Bộ Tài chính xác định lãi suất trái phiếu Chính phủ cần

có sự tham chiếu lãi suất chỉ đạo của NHTƯ Trên thực tế, giữa NHNN

và Bộ Tài chính đã có sự phối hợp trong việc hình thành lãi suất trái phiếu Chính phủ Luật NHNN năm 1997 và năm 2010 cũng đã qui định trách nhiệm của NHNN là phải tham gia với Bộ Tài chính về việc phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu do Chính phủ bảo lãnh Tuy nhiên,

cơ chế phối hợp giữa NHNN và Bộ Tài chính về vấn đề này chưa thường xuyên

Với tư cách là cơ quan làm đại lý và thực hiện các dịch vụ ngân hàng cho Kho bạc Nhà nước, hiện nay, NHNN đang làm đại lý phát hành tín phiếu kho bạc cho Bộ Tài chính, tham gia cùng với Bộ Tài chính xác định mức lãi suất tín phiếu hợp lý Với vai trò đại lý, trong những trường hợp cần thiết khi lượng tín phiếu kho bạc không bán hết cho các NHTM, NHNN có thể mua để tạo công cụ can thiệp thị trường khi cần thiết, đồng thời, cũng đáp ứng kịp thời nguồn thu của Chính phủ

- Có vai trò quan trọng trong việc tham gia chiến lược quản lý nợ nước ngoài của quốc gia, trong đó, có nợ công của Chính phủ: Trong cơ

cấu nợ Chính phủ, nợ nước ngoài có ảnh hưởng không nhỏ đến khả năng thanh toán quốc gia, sự vay mượn nước ngoài quá mức sẽ đẩy nền kinh tế quốc gia phụ thuộc nhiều vào kinh tế nước ngoài Bài học về khủng hoảng nợ Hy Lạp gần đây cho thấy rõ ràng về những quốc gia đang phát triển nóng theo đuổi những con số đẹp về chỉ tiêu tăng trưởng, nếu cứ tiếp tục đi vay và sử dụng tiền vay không hiệu quả, chắc chắn sẽ để lại cho thế

hệ tương lai một món nợ khổng lồ

Đối với Việt Nam, điều không thể phủ nhận là đang cần vốn để tiến hành công nghiệp hoá và hiện đại hoá, việc vay nợ nước ngoài là cần thiết, song, vay mượn và sử dụng nguồn vốn vay mượn đó như thế nào có hiệu quả là vấn đề phải được quan tâm Nhiều quốc gia có những bước phát triển kinh tế đáng nể như Singapore, Hàn Quốc, và Trung Quốc đều phải vay nợ nước ngoài Tuy nhiên, Chính phủ các quốc gia đó chỉ vay tiền nhằm đầu tư vào hạ tầng cơ sở thiết yếu nhất để phục vụ phát triển kinh tế và xoá đói giảm nghèo Tiền vay được họ quản lý chặt chẽ và sử dụng có hiệu quả Hạ tầng cơ sở ở những quốc gia này một khi đã được xây dựng thì chất lượng rất tốt, được quy hoạch với tầm nhìn dài hạn, chứ không phải ngay lập tức hay một thời gian ngắn sau đã phải làm lại, cải tiến hay mở rộng Họ không vay tiền nước ngoài để sử dụng vào những

dự án nhỏ lẻ, không thực sự đem lại nhiều giá trị lợi ích xã hội Họ cũng

không sử dụng những món nợ phải trả trong tương lai để theo đuổi những siêu dự án trong khi hạ tầng kỹ thuật thiết yếu trong nước còn chưa đầy

đủ Các bài học kinh nghiệm này cho thấy, việc xây dựng một chiến

lược nợ nước ngoài của quốc gia để đảm bảo cân đối vĩ mô có ý nghĩa quan trọng đối với Việt Nam hiện nay, khi mà mức độ nợ nước ngoài đang ngày càng gia tăng và hiệu quả sử dụng vốn vay kém hiệu quả.

NHNN có trách nhiệm trong quản lý Nhà nước về ngoại hối, hoạt động ngoại hối; quản lý dự trữ ngoại hối nhà nước; quản lý việc vay, trả

nợ, cho vay và thu hồi nợ nước ngoài theo quy định của pháp luật; chủ trì, phối hợp với cơ quan có liên quan chuẩn bị nội dung, tiến hành đàm phán, ký kết điều ước quốc tế với tổ chức tài chính, tiền tệ quốc tế mà NHNN là đại diện và là đại diện chính thức của người vay, quy định tại điều ước quốc tế theo phân công, uỷ quyền của Chủ tịch nước hoặc Chính phủ Do vậy, NHNN có vai trò quan trọng trong việc tham gia chiến lược quản lý nợ nước ngoài của quốc gia, trong đó, có nợ công của Chính phủ

- Giảm thiểu rủi ro nợ Chính phủ: Đứng trên giác độ quản lý rủi ro

nợ Chính phủ, sự ổn định tiền tệ, đảm bảo giữ giá trị của đồng tiền quốc gia, hay nói cách khác, không để đồng tiền trong nước mất giá, đảm bảo cân bằng cung, cầu ngoại tệ, giảm tình trạng đô la hóa có ý nghĩa quan trọng không làm gia tăng nợ Chính phủ tính theo đơn vị đồng tiền quốc gia Vấn đề này là trách nhiệm chung của các cấp, các ngành, trong đó, NHNN đóng vai trò quan trọng

Tóm lại, NHNN không phải là đơn vị chịu trách nhiệm chính trong quản lý nợ công, nhưng có vai trò quan trọng trong việc nâng cao tính hiệu quả của quản lý nợ công, từ khâu xây dựng chiến lược quản lý nợ công đến khâu thực hiện chiến lược NHNN tham gia ý kiến với Bộ Tài chính về những vấn đề liên quan đến biến động thị trường tiền tệ, như mức lãi suất, tình hình thanh khoản, sự thay đổi về cung tiền; đưa ra quan điểm trong việc xây dựng kế hoạch, chiến lược quản lý nợ công về cơ cấu nợ, cơ cấu các loại chứng khoán, công cụ vay nợ, khối lượng và lãi suất, nguồn vay nợ; thực hiện chức năng đại lý phát hành tín phiếu kho bạc và nhận tiền gửi kho bạc; tạo tính thanh khoản cho thị trường trái phiếu Chính phủ; bù đắp nguồn vốn thiếu hụt tạm thời cho thâm hụt ngân sách trong khuôn khổ CSTT cho phép

Tài liệu tham khảo

- Luật Quản lý nợ công năm 2009.

- Luật NHNN năm 2010.

-Trần Thị Thanh Hòa, Khủng hoảng nợ công - nhìn từ Hy Lạp tới Việt Nam, website của NHNN

- Nợ công: Phải quản lý số lượng, giám sát chất lượng, Bee.net.vn, ngày 02/20/2010.

- TS Tô Kim Ngọc, Đề tài nghiên cứu khoa học “Giải pháp phối hợp giữa CSTT và quản lý nợ công ở Việt Nam, Mã số: KNH 2004-12, tháng 8-2007.