Đổi mới quản lý chi ngân sách nhà nước trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam
Bộ giáo dục v đạo tạo Bộ Ti chính Học viện Ti chính Nguyễn Thị Minh đổi mới quản lý chi ngân sách nh nớc trong điều kiện kinh tế thị trờng ở việt nam Chuyên ngành: Tài chính, lu thông tiền tệ và tín dụng Mã số: 5.02.09 tóm tắt luận án tiến sĩ kinh tế H Nội - 2008 -2 - Công trình đợc hon thnh tại học viện ti chính Ngời hớng dẫn khoa học: 1. PGS.TS Phan Duy Minh 2. TS Bùi Xuân Đàm Ngời phản biện 1: GS.TS Cao Cự Bội Trờng Đại học Kinh tế Quốc dân Ngời phản biện 2: PGS.TS Đặng Văn Thanh Trờng Đại học Kinh doanh và Công nghệ Hà Nội Ngời phản biện 3: PGS.TS Bạch Thị Minh Huyền Bộ Tài chính Luận án sẽ đợc bảo vệ trớc Hội đồng chấm luận án cấp nhà nớc họp tại: Học viện Tài chính. Vào hồi 15 giờ 00 ngày 23 tháng 05 năm 2008 Có thể tìm luận án tại: - Th viện Quốc gia. - Th viện Học viện Tài chính. - 3 - các công trình của tác giả có liên quan đến đề ti nghiên cứu đ đợc công bố 1. Nguyễn Thị Minh ( ), Đổi mới cơ chế quản lý chi tiêu công cộng ở Việt Nam phù hợp với xu hớng hội nhập quốc tế, Kinh tế Châu á Thái Bình Dơng, (2), tr. 57 - 64. 2. Nguyễn Thị Minh ( ), Chi ngân sách theo kết quả đầu ra và khả năng áp dụng ở Việt Nam, Kiểm toán, (3), tr. 34 - 37. 3. Nguyễn Thị Minh ( ), Khuôn khổ chi tiêu trung hạn, một công cụ tài chính cần thiết, góp phần cân đối tài chính vững chắc, Kiểm toán, (4), tr. 10 - 14. 4. Nguyễn Thị Minh ( ), Chi ngân sách theo chơng trình dự án, thực trạng và định hớng hoàn thiện, Kiểm toán, (6), tr. 16 - 19. - 25 - - 24 - thống ngân sách và phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp. Việc Nhà nớc sử dụng một số công cụ quản lý ngân sách mới, nhằm cân đối ngân sách vững chắc trong trung, dài hạn và cơ chế quản lý các khoản trợ cấp từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dới cũng đợc nêu cụ thể và nhìn nhận phát hiện đúng bản chất. Thấy đợc mục tiêu và phơng pháp để đáp ứng mục tiêu, bất cứ một phơng pháp quản lý nào đợc đa ra cũng xoay quanh những vấn đề hiệu quả, công bằng, minh bạch. Trên cơ sở nhận thức lý luận, bài học kinh nghiệm quản lý chi ở một số nớc cùng với thực tiễn Việt Nam, luận án đề xuất một hệ thống các quan điểm và các giải pháp hoàn thiện quản lý chi ngân sách đạt mục tiêu mong muốn: đó là sử dụng nguồn lực tài chính công hiệu quả, minh bạch, công bằng, không những phù hợp mà quan trọng hơn là mở đờng và thúc đẩy kinh tế thị trờng phát triển đúng hớng. Với tám giải pháp lớn đã đề cập đến hai nhóm vấn đề: Về hoàn thiện chính sách chi dựa trên cơ sở khoa học và xây dựng hệ thống tiêu chuẩn định mức theo yếu tố đầu vào kết hợp và chú trọng tới hiệu quả cuối cùng; Về tổ chức thực hiện quy trình quản lý chi ngân sách mới trong đó kết hợp quản lý chi ngân sách theo kết quả, quản lý chi ngân sách theo chơng trình dự án và khuôn khổ chi tiêu trung hạn đợc gắn kết và sử dụng đồng bộ cùng một số giải pháp bổ trợ. Đây là những vấn đề cần sớm đợc xem xét áp dụng thí điểm ở một số bộ ngành địa phơng, tiến tới có thể áp dụng rộng rãi trong lĩnh vực tài chính công. Mặc dù đã có nhiều nỗ lực cố gắng, song đây là đề tài có phạm vi rộng, rất nhiều nội dung mới mẻ, nên luận án không tránh khỏi những khiếm khuyết nhất định. Chúng tôi mong nhận đợc nhiều ý kiến đóng góp để tiếp tục nghiên cứu, hoàn chỉnh thêm. -1 - mở đầu 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Chi ngân sách nhà nớc (NSNN) là quá trình phân bổ, sử dụng quỹ NSNN để đảm bảo điều kiện vật chất nhằm duy trì sự tồn tại, hoạt động bình thờng cũng nh thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nớc theo những mục tiêu đã định. Đồng thời, chi NSNN còn đợc Nhà nớc sử dụng nh một công cụ quan trọng trong hệ thống chính sách của một quốc gia, góp phần giải quyết các vấn đề tài chính và cân đối vĩ mô của nền kinh tế. ở Việt Nam hiện nay, trong bối cảnh ở giai đoạn khởi đầu của sự phát triển nền kinh tế thị trờng định hớng XHCN, mâu thuẫn gay gắt giữa các nhiệm vụ quan trọng mà Nhà nớc cần phải tập trung giải quyết với nguồn lực tài chính rất có hạn, thì việc sử dụng có hiệu quả NSNN có ý nghĩa quan trọng trong chiến lợc phát triển kinh tế xã hội, cũng nh tham gia vào tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế. Nhận thức đợc điều đó, trong gần hai thập kỷ qua, Nhà nớc đã có nhiều chủ trơng và giải pháp tích cực để từng bớc nâng cao chất lợng của chi NSNN. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy việc sử dụng NSNN cũng còn nhiều bất cập. Đó là hệ thống chính sách chi cha đồng bộ; cha có phơng thức quản lý phù hợp với đặc thù từng khoản chi; quản lý chi cha thúc đẩy cải cách hành chính; tình trạng dàn trải, bình quân hoá trong chi tiêu dẫn đến triệt tiêu động lực và không gắn với hiệu quả cuối cùng; quản lý chi cha gắn với chính sách kinh tế ở tầm nhìn trung và dài hạn Bên cạnh đó, mối quan hệ trong phân phối nguồn lực giữa Trung ơng và địa phơng cha thực sự phát huy tính chủ động sáng tạo của địa phơng; phơng thức uỷ quyền chi từ Ngân sách trung ơng (NSTW) vẫn mang nặng tính bao biện, không gắn với cơ sở nên hiệu quả thấp; cơ chế tính toán số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dới phức tạp và cha công bằng Để góp phần giải quyết những vấn đề cấp bách nêu trên, chúng tôi đã mạnh dạn lựa chọn đề tài Đổi mới quản lý chi ngân sách nhà nớc trong điều kiện kinh tế thị trờng ở Việt Nam cho luận án Tiến - 2 - sĩ của mình với mong muốn tìm những định hớng, giải pháp thích hợp trong công tác quản lý chi NSNN để tháo gỡ những bức bách của thực tiễn, góp phần vào sự phát triển của nền tài chính quốc gia cũng nh mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của đất nớc trong điều kiện mới. 2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài Trên cơ sở hệ thống hoá những vấn đề lý luận về NSNN, chi và quản lý chi NSNN, đặc biệt là trong nền kinh tế thị trờng; đồng thời, thông qua phân tích, đánh giá tình hình quản lý chi NSNN ở Việt nam từ khi thực hiện công cuộc đổi mới, nhất là từ khi có Luật NSNN ban hành năm 1996, rút ra những thành công, những tồn tại và làm rõ nguyên nhân; kết hợp với những kinh nghiệm tiên tiến trong quản lý chi ngân sách của một số nớc trên thế giới; từ đó mục đích nghiên cứu của đề tài là đề xuất cho đợc một hệ thống các quan điểm, giải pháp đổi mới quản lý chi NSNN phù hợp với điều kiện kinh tế thị trờng Việt Nam, góp phần thúc đẩy cải cách hành chính trong lĩnh vực tài chính công, phát triển kinh tế xã hội và hội nhập kinh tế quốc tế . 3. Đối tợng, phạm vi nghiên cứu của đề tài Đối tợng nghiên cứu của đề tài là các vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý chi NSNN, đặc biệt là các phơng thức quản lý chi NSNN trong nền kinh tế thị trờng. Phạm vi nghiên cứu của đề tài đề cập đến việc quản lý chi NSNN trong đó tập trung xem xét phơng thức, cơ chế, quy trình quản lý chi NSNN cả về lý luận và thực tiễn của một số nớc trên thế giới. Thực trạng công tác quản lý chi NSNN ở Việt nam đợc xem xét chủ yếu trong thời kỳ đổi mới, đặc biệt là từ khi có Luật NSNN. Các kiến nghị và giải pháp đề xuất để đổi mới quản lý chi NSNN từ nay đến năm 2010 và những năm tiếp theo. 4. ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài nghiên cứu * ý nghĩa khoa học: Luận án đã hệ thống hoá, phân tích và bổ sung nhận thức về ý nghĩa, vai trò của NSNN và chi NSNN đối với sự phát triển nền kinh tế thị trờng. Từ đó giúp cho nghiên cứu đề xuất các giải pháp hoàn thiện công tác quản lý chi NSNN phù hợp với điều kiện kinh tế thị trờng. - 23 - trờng, giải quyết mục tiêu phát triển kinh tế bền vững, đảm bảo công bằng xã hội. Cụ thể, Luận án đã giải quyết đợc những nội dung cơ bản sau. - Về mặt lý luận, đã hệ thống hoá quan điểm của các nhà kinh tế học thế giới với lý thuyết về kinh tế học công cộng trong đó tập trung giải quyết vai trò chi ngân sách đối với phát triển kinh tế xã hội, mối quan hệ phân cấp quản lý kinh tế và phân cấp ngân sách, cơ chế quản lý chi tiêu công, sự cần thiết phải đổi mới phơng thức chi. Đặc biệt luận án đã làm rõ ý nghĩa vai trò chi ngân sách đối với nền kinh tế thị trờng trong đó phân tích làm rõ chi ngân sách đợc sử dụng nh công cụ hữu hiệu để điều tiết vĩ mô của Nhà nớc và giúp Nhà nớc điều hành nền kinh tế thị trờng một cách có hiệu quả. Vai trò của Nhà nớc thông qua công cụ chi ngân sách để quyết định cần tham gia vào những lĩnh vực nào, cơ sở của những quyết định đó và sử dụng công cụ ngân sách nh một đòn bẩy tác động, đáp ứng nhu cầu đa dạng phong phú về dịch vụ công của kinh tế thị trờng cũng đợc đề cập tơng đối cụ thể trong luận án. - Về mặt thực tiễn, luận án đã nêu khái quát thực trạng quản lý chi ngân sách của nớc ta trớc khi có luật Ngân sách, những tác động tích cực và những tồn tại cùng những căn nguyên của những tồn tại đó. Tập trung nghiên cứu sâu những đổi mới của luật ngân sách, những điểm phù hợp với cơ chế thị trờng, quá trình tổ chức thực hiện và những hạn chế bất cập rút ra từ quá trình đó, cả về luật và các giải pháp thực tiễn để thực hiện và hoàn thiện luật. Phân tích bất cập của hệ thống chính sách cha đồng bộ, mối quan hệ giữa các cấp chính quyền trong lĩnh vực ngân sách cha thúc đẩy tính chủ động sáng tạo của địa phơng và cơ sở, mang nặng t duy quản lý tập trung. Cơ chế quản lý chi còn dàn trải, lãng phí, thất thoát trong khi nguồn lực hạn hẹp; cha quan tâm đến hiệu quả và nhất là cha có phơng thức quản lý đặc thù phù hợp với từng khoản chi. Những hạn chế đó đã níu kéo, ảnh hởng đến vai trò của công cụ chi ngân sách đối với nền kinh tế thị trờng. Kinh nghiệm quản lý chi ngân sách của một số nớc phát triển và một số nớc trong khu vực cũng đợc đề cập phong phú và rõ nét. Những luận điểm và cơ sở pháp lý cho quản lý chi ngân sách, việc tổ chức hệ - 22 - 3.3.5. Một số giải pháp có tính bổ trợ. - áp dụng hệ thống đảm bảo chất lợng ISO trong chi tiêu công cộng, tăng cờng chế độ hợp đồng sản phẩm dịch vụ công giữa Nhà nớc với thủ trởng đơn vị. - Đổi mới chi tiêu khu vực công theo hớng kết hợp hệ thống quản lý, tách biệt giữa ngời cung cấp dịch vụ và ngời thụ hởng. - Cơ chế tính toán số bổ sung ngân sách theo nhóm các hệ số, đảm bảo tính khoa học và công bằng hơn. - Cần có cơ chế phân định rõ ràng nhiệm vụ chi từng cấp và uỷ quyền cho cấp dới những nhiệm vụ chi nào, tăng cờng vai trò của địa phơng và cơ sở trong quản lý chi thông qua phân cấp. 3.4. Điều kiện áp dụng các phơng thức v công cụ quản lý ngân sách mới Điều kiện hỗ trợ thực hiện các giải pháp đổi mới quản lý chi NSNN bao gồm: Tạo môi trờng kinh tế vĩ mô, trong đó hệ thống luật pháp phải tơng đối cụ thể, nhất quán và đồng bộ để tạo hành lang pháp lý đầy đủ cho thực thi công cụ mới; Tăng cờng cơ sở hạ tầng công nghệ thông tin, trang thiết bị làm việc phục vụ cho công tác quản lý, chơng trình quản lý phù hợp và tuân thủ yêu cầu của công cụ mới; Nâng cao năng lực, trình độ đội ngũ cán bộ quản lý từ cơ quan lập ngân sách vĩ mô đến đơn vị sử dụng ngân sách Kết luận Đổi mới quản lý chi NSNN phù hợp với điều kiện kinh tế thị trờng là một yêu cầu khách quan đối với các quốc gia phát triển nền kinh tế thị trờng bởi xu hớng tất yếu đã đợc kiểm chứng, quản lý phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế. Đối với các nớc đang phát triển nh Việt Nam, với nguồn lực tài chính công có hạn thì nhu cầu sử dụng hiệu quả nguồn lực đó đặt ra những bức xúc và mang tính thời sự. Nhiệm vụ của đề tài là nghiên cứu để hoàn thiện về mặt nhận thức lý luận cũng nh tìm các giải pháp để quản lý và sử dụng nguồn lực tài chính công phù hợp và có tác động tích cực đến phát triển kinh tế thị -3 - * ý nghĩa thực tiễn: Trên cơ sở nghiên cứu, đánh giá tình hình quản lý chi ngân sách ở nớc ta và một số nớc khác, luận án đa ra những giải pháp để đổi mới hoàn thiện các phơng thức quản lý chi ngân sách ở Việt Nam trong thời gian tới, làm cho chi NSNN trở thành công cụ hữu hiệu của Nhà nớc trong điều hành nền kinh tế. 5. Kết cấu luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận và 7 sơ đồ, 22 biểu, 7 phục lục; luận án gồm 183 trang đợc chia thành 3 chơng (Chơng 1: 54 trang, chơng 2: 62 trang, chơng 3: 64 trang). Sau đây là nội dung chính của các chơng. Chơng 1 Những vấn đề cơ bản về quản lý chi ngân sách nh nớc 1.1.Khái quát về chi nsnn Luận án tiếp cận khái niệm NSNN vừa truyền thống, vừa gắn với điều kiện nền kinh tế thị trờng, khi nghiên cứu về NSNN cần xem xét cả biểu hiện bên ngoài và bản chất bên trong và đặc trng riêng có so với các khâu tài chính khác, từ đó đã đa ra khái niệm về NSNN là: NSNN, xét ở thể tĩnh và hình thức biểu hiện bên ngoài là bảng dự toán thu chi bằng tiền của Nhà nớc cho một khoảng thời gian nhất định nào đó, phổ biến cho một năm hoặc một số năm; xét ở thể động và trong suốt một quá trình, NSNN là khâu cơ bản, chủ đạo của tài chính nhà nớc, đợc Nhà nớc sử dụng để động viên phân phối một bộ phận nguồn lực của xã hội dới dạng tiền tệ về cho Nhà nớc để đảm bảo điều kiện vật chất nhằm duy trì sự hoạt động bình thờng của bộ máy nhà nớc và phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ về kinh tế - xã hội mà Nhà nớc phải gánh vác. Tiếp đó, luận án đi sâu nghiên cứu về chi NSNN, nêu rõ đặc điểm, nội dung, vai trò của chi NSNN. Đặc biệt đã làm rõ vai trò của chi NSNN trong cơ chế thị trờng, đó là không chỉ đảm nhận chức năng truyền thống là cung cấp tài chính cho bộ máy nhà nớc hoạt động và thực hiện - 4 - là chức năng cơ bản, mà quan trọng hơn, là công cụ hữu hiệu để điều tiết thị trờng, xoá đói giảm nghèo, góp phần đảm bảo công bằng xã hội, phát triển cân đối giữa các vùng, lãnh thổ, ngành kinh tế, cung cấp hàng hoá dịch vụ công cộng cho xã hội một cách tốt nhất trong trờng hợp khu vực t nhân không đảm bảo đợc. 1.2. quản lý chi ngân sách nh nớc, những vấn đề lý luận 1.2.1. Vị trí chi NSNN trong hoạt động quản lý kinh tế, nguyên tắc và cơ sở pháp lý cho quản lý chi NSNN Quản lý chi NSNN giữ một vị trí đặc biệt quan trọng bởi NSNN luôn giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống các khâu tài chính, bảo đảm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nớc, điều tiết vĩ mô nền kinh tế để thực hiện các mục tiêu chiến lợc của quốc gia. Quản lý chi NSNN góp phần quan trong để NSNN phát huy đợc vai trò chủ đạo đó và NSNN thực sự trở thành công cụ hữu hiệu hớng tới mục tiêu đã định. Thể hiện rõ nét thông qua quá trình định hớng, hoạch định chính sách, ban hành cơ chế, tiêu chuẩn, định mức để thực hiện chức năng vốn có của ngân sách. Tuy nhiên, quản lý chi NSNN cũng nh bất kể hoạt động quản lý nào, cũng cần tuân thủ những nguyên tắc nhất định. Những nguyên tắc cơ bản trong quản lý NSNN trong cơ chế thị trờng đợc khái quát, đó là quản lý chi NSNN phải đảm bảo kỷ luật tài chính tổng thể, tức là chi trong nguồn lực cho phép và thể hiện tính bền vững; chi NSNN phải gắn với chính sách kinh tế, mục tiêu phát triển kinh tế trung và dài hạn; chi NSNN phải đảm bảo minh bạch công khai trong tất cả các khâu; quản lý chi NSNN phải tạo ra đợc những cơ chế tác động đòn bẩy để thúc đẩy các thành phần tham gia cung cấp dịch vụ công cho xã hội. Trên cơ sở những nguyên tắc cơ bản đó, hệ thống ràng buộc về mặt pháp lý đợc ban hành là cơ sở cho hoạt động ngân sách bao gồm hiến pháp, các luật chuyên biệt về ngân sách và các luật có liên quan. 1.2.2. Các nhân tố ảnh hởng đến quản lý chi NSNN. Các nhân tố vĩ mô nh điều kiện hạ tầng kinh tế xã hội, trình độ phát triển, thể chế chính trị, văn hoá có tác động đến việc lựa chọn, ban hành và tổ chức thực hiện phơng pháp và công cụ quản lý. - 21 - Giai đoạn 1: Bộ Kế hoạch và Đầu t, Bộ Tài chính chủ trì phối hợp với các Bộ khác soạn thảo dự báo kinh tế, tài chính vĩ mô, gồm các chỉ tiêu nh: tăng trởng, lãi suất, tỷ giá hối đoái, cán cân thanh toán, những biến động của các yếu tố vĩ mô, Từ đó dự báo nguồn lực tài chính trong thời hạn từ 3-5 năm. Giai đoạn 2: Xây dựng các mức trần sơ bộ trên cơ sở nguồn lực hiện có Giai đoạn 3: Tính toán chi phí cho các đầu ra cụ thể để xác định nguồn lực tài chính cho từng chơng trình. Giai đoạn 4: Quá trình thảo luận ngân sách để thống nhất thứ tự u tiên cho các chơng trình. Giai đoạn 5: Điều chỉnh lại mức trần ngân sách cho phù hợp với thực tiễn hơn và đảm bảo u tiên chiến lợc của các Bộ, ngành địa phơng. Giai đoạn 6: Các Bộ, ngành và địa phơng căn cứ vào mức ngân sách mới đợc điều chỉnh, soạn lập ngân sách từ 3-5 năm chi tiết theo chơng trình. Giai đoạn 7: Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu t tổng hợp dự toán hoàn thiện để trình Quốc hội vào tháng 11. Giai đoạn 8: Quốc hội tham khảo và thông qua nghị quyết có tính định hớng. Trên cơ sở đó các Bộ, ngành thông báo để các đơn vị cấp dới điều chỉnh theo thứ tự u tiên các đầu ra và chơng trình. Thực hiện quy trình cụ thể của MTEF gồm 8 bớc từ đầu tháng 1 năm đầu tiên của nhiệm kỳ Quốc hội đến tháng 11, khi Quốc hội quyết định ngân sách thờng niên và thông qua MTEF. Xác định thời hạn của khuôn khổ chi tiêu trung hạn là 5 năm dựa trên nhiệm kỳ của Quốc hội, đợc lập ra và quy định vào năm đầu tiên của nhiệm kỳ Quốc hội. Quốc hội quyết định ngân sách năm đầu tiên của thời kỳ ổn định ngân sách và thông qua khuôn khổ trung hạn trong thời hạn 5 năm. Sau đó những năm tiếp theo lập theo phơng pháp cuốn chiếu, điều chỉnh khi có biến động với những u tiên chiến lợc mới, những rủi ro cha dự kiến hết. - 20 - - T vấn các Bộ ngành. - Dịch vụ đảm bảo an ninh trật tự, an toàn giao thông. Ngoài ra, một số lĩnh vực khác tuy cha gắn với phân bổ, kiểm soát chi ngân sách theo kết quả đầu ra, thì có thể áp dụng cơ chế khoán và trong trờng hợp nhất định có thể xác định từng công đoạn, từng phần việc để áp dụng những phơng pháp nhất định, hớng tới kết quả đầu ra. Có thể thí điểm ở một số bộ ngành, địa phơng và trong 5 năm tới hoàn thiện cơ sở pháp lý và chuẩn bị những điều kiện để sau năm 2010, có thể áp dụng rộng rãi công cụ này. 3.3.3. Đổi mới phơng thức chi ngân sách theo các chơng trình dự án Quản lý chơng trình: áp dụng với chơng trình mục tiêu quốc gia gắn với NSTW. Quản lý dự án, gồm: Chi đầu t XDCB, mua sắm tài sản có giá trị lớn, các khoản chi không phát sinh đều đặn thờng niên nhng có mục tiêu cụ thể đợc xác định. Sau khi xác định nội dung áp dụng phơng thức quản lý này cần đổi mới quản lý chi cho chơng trình theo hớng xây dựng khuôn khổ kinh tế vĩ mô để dự báo nguồn lực tài chính và xây dựng chơng trình, mục tiêu cần đạt, ngân sách cho chơng trình. Cụ thể: - Hoàn thiện quy trình lập dự toán theo chơng trình. - Lựa chọn phơng thức cấp phát vốn phù hợp. - Tăng cờng công tác quản lý và điều phối, kiểm tra, đánh giá liên ngành các hoạt động của chơng trình. - Đổi mới phơng thức quản lý chi NSNN theo hớng kết hợp với xã hội hoá chơng trình. - Đổi mới chỉ tiêu giao kế hoạch về mục tiêu, tài chính. Về dự án: cần đổi mới quy trình quản lý dự án trong cả 3 khâu lập, giải ngân, kiểm tra giám sát và kiểm toán. 3.3.4. Thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn kết hợp với dự toán chi ngân sách hàng năm. Thực hiện tốt quy trình MTEF theo 8 giai đoạn. -5 - Chi NSNN với đặc thù là gắn với quyền lực Nhà nớc, diễn ra trên phạm vi rộng lớn, không phải hoàn trả trực tiếp cũng chi phối và đòi hỏi phải có phơng pháp quản lý phù hợp. Công tác kiểm tra kiểm toán , cơ chế tài chính với các hình thức và phơng pháp tạo lập và phân phối nguồn lực tài chính, bộ máy quản lý, hệ thống các văn bản về chính sách pháp qui tài chính góp phần nâng cao chất lợng của công tác quản lý. Đặc biệt là trình độ của cán bộ quản lý ảnh hởng trực tiếp đến việc đề ra biện pháp, tổ chức thực hiện công tác quản lý, xử lý thông tin và ra quyết định quản lý. Đây là nhân tố quan trọng, quyết định chất lợng của công tác quản lý. 1.2.3. Mô hình tổ chức hệ thống ngân sách nhà nớc và phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách Từ trớc đến nay trên thế giới có 2 mô hình phổ biến về tổ chức NSNN. Đó là: Thứ nhất, mô hình NSNN thống nhất và duy nhất, không phân chia, ngân sách là một thực thể do Chính phủ TW điều hành, chính quyền Địa phơng là đơn vị dự toán của TW. Mô hình này thích hợp với ngân sách nhỏ bé hoặc tồn tại trong thời chiến. Thứ hai, mô hình NSNN đợc tổ chức thành hệ thống gồm một số cấp hợp thành, mỗi cấp là một bộ phận cấu thành, song lại trực thuộc một cấp chính quyền cụ thể và có tính độc lập cao trong hệ thống, tự chịu trách nhiệm về cấp mình nhng phải tuân thủ hệ thống pháp luật của TW. Mô hình này phù hợp với các nớc có hệ thống pháp luật tơng đối hoàn chỉnh và kinh tế phát triển, xu hớng chung hiện nay các nớc đang áp dụng. Có hai căn cứ để phân cấp , đó là hệ thống pháp luật quy định mỗi cấp chính quyền có một ngân sách riêng, nhng quan trọng hơn, đó là xuất phát từ nhợc điểm của mô hình ngân sách một cấp và đặc điểm của hàng hoá công cộng đợc chứng minh bằng lý thuyết kinh tế học công cộng. Việc cung cấp hàng hoá công cộng chỉ tốt nhất , đáp ứng nhu cầu đa dạng, phong phú và thoả mãn mọi nhu cầu của tất cả các Địa phơng khi TW cung cấp hàng hoá công cộng thuần tuý chung cho mọi ngời dân trong quốc gia, những hàng hoá công cộng còn lại giao cho từng Địa phơng đảm bảo phù hợp với đặc thù của mình. 1.2.4. Nội dung quản lý chi NSNN Nội dung quản lý chi NSNN đợc thể hiện ở 3 khâu: lập, chấp hành, quyết toán NSNN. Trong mỗi khâu trình bày yêu cầu,nguyên tắc, trình tự, nội dung có tính nguyên lý chung nhất. - 6 - Lập dự toán NSNN là khâu đầu tiên trong quy trình quản lý và quyết định đối với 2 khâu còn lại, có ý nghĩa ở chỗ cho phép dự báo nguồn lực cần có đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Chính phủ để chủ động trớc mọi tình huống.Tuỳ thuộc vào sự lựa chọn của chủ thể quản lý , thông thờng có 2 phơng pháp lập: phơng pháp lập dự toán truyền thống tức là dự toán năm; phơng pháp lập dự toán theo khuôn khổ trung hạn ( MTEF). Trong đó MTEF là phơng pháp quản lý tiên tiến khắc phục những bất cập của phơng pháp lập dự toán truyền thống, vì vậy 2 phơng pháp này đợc đồng thời áp dụng. Chấp hành dự toán là quá trình chuyển những nội dung ghi trên dự toán thành hiện thực thông qua việc cấp phát, tạm ứng, thanh toán tuỳ thuộc tính chất các khoản chi và điều kiện, thủ tục của khoản chi . Quyết toán NSNN: kết thúc một năm, các cơ quan, đơn vị phải tập hợp số kinh phí đợc cấp đã sử dụng để lập báo cáo theo mẫu biểu gửi cấp có thẩm quyền. 1.2.5. Phơng thức quản lý chi NSNN Phơng thức quản lý chi NSNN đợc hiểu là tổng hợp tất cả các cách thức, biện pháp đợc áp dụng để quản lý chi ngân sách theo một quy trình thống nhất nhằm đạt các mục tiêu chi ngân sách đã định. Luận án tập trung đi sâu vào một số phơng thức mới mà tính u việt của nó đợc thể hiện rõ về mặt lý thuyết, đó là phơng thức quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra (NS sản phẩm); phơng thức quản lý chi theo chơng trình dự án và các công cụ hỗ trợ quản lý chi ngân sách, gồm kế hoạch chi ngân sách hàng năm; khuôn khổ chi tiêu trung hạn; cơ chế quản lý các khoản trợ cấp của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dới. Trong mỗi phơng thức và công cụ nêu rõ nội dung, các mối quan hệ tơng tác, u nhợc điểm. Trong đó đi sâu nghiên cứu về ngân sách sản phẩm, chi NSNN theo chơng trình dự án và khuôn khổ chi tiêu trung hạn. Chi ngân sách theo kết quả đầu ra: tức là phân bổ ngân sách gắn với kết quả đầu ra, đa các thông tin về kết quả đầu ra trong tài liệu ngân sách, so sánh đánh giá mối quan hệ giữa chi phí bỏ ra với kết quả để lựa chọn phơng án phân bổ nguồn lực ngân sách có hiệu quả nhất. Quản lý một khoản chi chỉ đợc coi là quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra nếu đạt đợc yêu cầu và nguyên tắc sau: - 19 - Những nội dung có thể lợng hoá chi phí, kết quả - Chi đầu t, bao gồm: + Chi xây dựng cơ bản; + Chi hỗ trợ doanh nghiệp; + Chi chơng trình, mục tiêu. - Chi mua sắm. - Chi một số nghiệp vụ, chuyên môn. Các yếu tố gắn với xác định kết quả đầu ra - Xác định đâu là kết quả đầu ra đợc thực hiện; - Mô tả kết quả đầu ra; - Nhóm các kết quả đầu ra; - Xây dựng các thớc đo đánh giá kết quả đầu ra; - Xác định chỉ tiêu phấn đấu cho kết quả đầu ra; - Đánh giá lại các đặc điểm, yêu cầu của kết quả đầu ra. Điều kiện để áp dụng phơng thức quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra - Đầu ra phải lợng hoá đợc chi phí, kết quả; - Chi ngân sách phải đủ để trang trải ở mức cần thiết; - Kết quả đầu ra đợc kế hoạch hoá. Khả năng áp dụng phơng thức quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra ở Việt Nam Các nội dung chi có thể áp dụng theo kết quả đầu ra: - Hệ thống duy tu bảo dỡng sửa chữa đờng bộ giao thông, cống rãnh thoát nớc, vệ sinh môi trờng, dịch vụ khuyến nông, áp dụng giống mới, dịch vụ đăng ký cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. - Chi ngân sách giáo dục mầm non, cấp 1, cấp 2, cấp 3, đào tạo chuyên nghiệp, dịch vụ giảng dạy. - Các dịch vụ kiểm dịch, chăm sóc sức khoẻ, quản lý và chữa bệnh ngoại trú. - Các dịch vụ về th viện, sản phẩm văn hoá văn nghệ, tác phẩm. - Các dịch vụ thông tin cổ động, phát thanh truyền hình. - ứng dụng nghiên cứu khoa học vào thực tế. - Dịch vụ xét xử. - 18 - Yếu tố đảm bảo cho việc đổi mới cơ chế quản lý chi cần đợc tiến hành và đạt đợc yêu cầu xuất phát từ kinh nghiệm của các nớc đã và đang áp dụng phơng thức và công cụ mới. 3.2. quan điểm đổi mới quản lý chi ngân sách phù hợp với cơ chế thị trờng Các quan điểm định hớng cho đổi mới quản lý chi NSNN đợc đề cập trong luận án gồm: - Quản lý chi ngân sách phải lấy hiệu quả làm mục tiêu trọng tâm. - Quản lý chi ngân sách cần kết hợp các phơng thức vừa truyền thống hiện có, vừa tiên tiến hiện đại , phù hợp với thông lệ quốc tế - Quản lý chi ngân sách phải luôn gắn với chính sách kinh tế của Nhà nớc, đảm bảo thế cân đối động và có tầm nhìn dài hạn. 3.3. Giải pháp đổi mới quản lý chi ngân sách 3.3.1. Hoàn thiện phơng thức quản lý chi theo yếu tố đầu vào đối với những nội dung chi buộc phải quản lý theo phơng thức này Những nội dung chi tiếp tục thực hiện theo phơng thức quản lý đầu vào. Bao gồm: - Chi thờng xuyên Quốc phòng, an ninh; - Chi thờng xuyên hành chính và quản lý Nhà nớc; - Chi cho hoạt động của Đảng và các tổ chức chính trị xã hội; - Một số khoản chi khác. Xây dựng hệ thống chính sách tiêu chuẩn định mức chi theo yếu tố đầu vào trong đó chú trọng đến hiệu quả cuối cùng Xác định những khâu có thể lợng hoá đợc để vận dụng phơng thức quản lý chi theo kết quả đầu ra Ngay trong từng khoản chi áp dụng phơng thức quản lý đầu vào cũng có thể chọn ra một số khâu để xác định mức khoán hay mức trần chi tiêu cho một khối lợng công việc nhất định nh: khoán biên chế, quỹ lơng, dịch vụ công cộng nh điện, điện thoại 3.3.2. Đẩy mạnh triển khai phơng thức quản lý ngân sách nhà nớc theo kết quả đầu ra -7 - - Việc xác định kết quả đầu ra cần tập trung vào nhu cầu cung ứng cho bên ngoài, nghĩa là phải phản ánh đợc những vấn đề ngời đợc cung cấp quan tâm và mong muốn. - Kết quả đầu ra phải cụ thể và hình thành từ các nội dung giống nhau về bản chất quá trình hoạt động. - Xác định kết quả đầu ra phải xem xét toàn diện để đảm bảo tập trung và phân bổ nguồn lực hiệu quả. - Xác định kết quả đầu ra phải đa ra đợc các chuẩn mực rõ ràng về cách thức đánh giá, tức là có thể đo lờng đợc kết quả đầu ra thông qua thớc đo số lợng, chất lợng, thời gian, chi phí. - Xác định kết quả đầu ra phải kèm theo đầy đủ thông tin cơ bản về hàng hoá dịch vụ và những vấn đề có liên quan, minh hoạ những nội dung cần thiết. Chơng trình phát triển kinh tế- x hội: là một công cụ để cụ thể hoá và triển khai thực hiện các mục tiêu của chiến lợc, là tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp đồng bộ về kinh tế, xã hội, công nghệ, môi trờng, cơ chế chính sách- nhằm thực hiện một hoặc một số mục tiêu của chiến lợc và của kế hoạch định hớng vĩ mô trên cơ sở các nguồn lực và trong khoảng thời gian nhất định. Quản lý chi NSNN theo chơng trình, mục tiêu có các u điểm sau: + Bảo đảm phối hợp một cách đồng bộ chặt chẽ và thống nhất giữa các nguồn lực, các chính sách và giải pháp, các đơn vị thực hiện nhằm đạt mục tiêu kế hoạch đã đề ra. + Tập trung nguồn lực có hạn để giải quyết có hiệu quả và dứt điểm những trọng tâm của kế hoạch trong từng thời kỳ. + Bảo đảm hiệu quả về kinh tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ hoặc ngành, lĩnh vực; giải quyết những vấn đề liên ngành, liên vùng. + Thực hiện chơng trình mục tiêu còn giúp giải quyết đợc mối quan hệ dọc và giải quyết đợc mối quan hệ ngang về sử dụng các nguồn lực trong nội bộ chơng trình, giữa các chơng trình và các nguồn lực khác ngoài chơng trình. Dự án phát triển kinh tế- x hội: là công cụ để thực hiện các chơng trình phát triển và kế hoạch định hớng, là một kế hoạch chi tiết - 8 - về đầu t phát triển nhằm đạt đợc mục tiêu cụ thể xác định trong khuôn khổ nguồn lực nhất định và thời gian nhất định. Nh vậy, chơng trình và dự án là những công cụ đặc thù của kế hoạch, là phơng tiện để triển khai thực hiện các mục tiêu của chiến lợc và của kế hoạch định hớng vĩ mô. Xu hớng chung thì các chơng trình chỉ tồn tại trong một thời gian nhất định, và ngày càng ít đi, bởi chơng trình tập trung giải quyết một số vấn đề trọng tâm của kế hoạch. Nhng dự án thì vẫn còn tồn tại trong bất kỳ điều kiện nào, bởi đây là đơn vị kế hoạch nhỏ nhất, chi tiết nhất. Quản lý chi NSNN cho dự án về cơ bản cũng đợc thực hiện nh quản lý chi cho chơng trình, song cụ thể và ít phức tạp hơn. Về khuôn khổ chi tiêu trung hạn: đây là công cụ hỗ trợ quan trọng, khuôn khổ chi tiêu trung hạn là dự toán ngân sách dựa trên phơng pháp lập tiên tiến, dự toán phản ánh trung hạn, là kế hoạch cuốn chiếu cho tất cả các khoản kinh phí chi tiêu của các cơ quan Nhà nớc trong một số năm. Công cụ này còn đợc gọi là kế hoạch trợt bởi lúc nào cũng tồn tại một kế hoạch trung hạn (3 hoặc 5 năm), nếu điểm đầu của dự toán dịch chuyển một năm thì điểm cuối cũng đợc dịch chuyển nh vậy. u điểm nổi bật của công cụ này là gắn quá trình xây dựng kế hoạch kinh tế xã hội với lập ngân sách, kế hoạch luôn đợc bổ sung, cập nhật hàng năm theo nguyên tắc cuốn chiếu, kịp thời phát hiện rủi ro và biến động để điều chỉnh, làm cho kế hoạch ngân sách sống động, mang tính khả thi. Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) cho phép tính toán ngân sách dài hơi hơn, là định hớng để xây dựng ngân sách hàng năm, mục đích là phục vụ tốt ngân sách hàng năm và ổn định ngân sách trong trung hạn. Tính bền vững của MTEF rất cao và chứa đựng kỷ luật tài khoá tổng thể, vì MTEF đợc lập trong trung hạn, từ 3 đến 5 năm. Đặc trng cơ bản của MTEF là sử dụng tài liệu dự báo vĩ mô, dựa vào định hớng chính sách kinh tế và ngân sách để đánh giá nguồn thu trong trung hạn và u tiên chiến lợc trong phân phối nguồn thu có đợc. - 17 - Chơng 3 Giải pháp đổi mới quản lý chi NSNN phù hợp với điều kiện kinh tế thị trờng ở Việt nam. 3.1. Viễn cảnh kinh tế x hội ở Việt nam 3.1.1.Định hớng lớn về phát triển kinh tế và mục tiêu tài chính, ngân sách Việt nam đến năm 2010 và những năm tiếp theo. Dự kiến Tổng sản phẩm trong nớc (GDP) quy Đô la Mỹ năm 2010 gấp 3,2 lần so với năm 2000; tốc độ tăng GDP bình quân 5 năm là 8,3%; tổng tích luỹ 5 năm đạt 1.864 ngàn tỷ đồng (tơng đơng với 34,9% GDP). Chi NSNN đợc bố trí theo hớng tích cực và hiệu quả, vừa cân đối với nguồn thu, vừa đáp ứng yêu cầu và dành trả nợ để kiểm soát mức nợ ở biên độ an toàn. Dự kiến tổng chi ngân sách trong 5 năm 2006 - 2010 đạt khoảng 2.019 ngàn tỷ đồng và xấp xỉ bằng 30,1% GDP, tốc độ tăng chi hàng năm 13,5%. Cơ cấu chi NSNN dự kiến đảm bảo chi đầu t phát triển chiếm 26,3% tổng chi ngân sách. Tỷ trọng chi thờng xuyên dự kiến khoảng 61% năm 2010, trung bình 5 năm chiếm 60,7% tổng chi ngân sách. 3.1.2. Sự cần thiết phải đổi mới quản lý chi NSNN Thực trạng của quản lý ngân sách hiện nay, mặc dù đã có những bớc tiến đáng kể, song cũng còn nhiều điểm bất cập: nguồn lực hạn hẹp lại đợc sử dụng dàn trải, cha có thớc đo hiệu quả sử dụng ngân sách nên tình trạng lãng phí, thất thoát còn cha đợc quan tâm đầy đủ. Yêu cầu của quá trình hội nhập cũng đặt ra cho chúng ta phải tiếp cận với phơng thức quản lý mới hiện đại và phù hợp với xu hớng chung. Đổi mới phơng thức quản lý chi thực chất là cải cách hành chính trong lĩnh vực tài chính công phù hợp với t duy quản lý tiến bộ hơn và góp phần cho công cuộc cải cách hành chính đồng bộ trên tất cả các lĩnh vực. [...]... 2.1 Bối cảnh chính trị, kinh tế, x hội ảnh hởng, chi phối công tác quản lý chi Ngân sách nh nớc ở việt nam 2.1.1 Ngân sách nhà nớc ra đời hầu nh từ con số không, gắn với điều kiện chi n tranh và phục vụ chi n tranh trong một khoảng thời gian dài - 10 - - 15 - Ngân sách của nớc ta trong thời gian dài ngắn liền với 2 cuộc kháng chi n, nền kinh tế bị tàn phá nặng nề nên nguồn thu trong nớc nhỏ bé, chủ yếu... là trợ cấp ngân sách, đây là một bộ phận chính sách quan trọng đợc chính phủ các nớc, đặc biệt là các nớc có nền kinh tế thị trờng sử dụng để phân phối lại thu nhập giữa các vùng miền; khắc phục mất cân đối lớn về kinh tế, ngân sách. ; giải quyết chính sách xã hội, nhà ở, thu nhập và công bằng xã hội Chơng 2 Thực trạng quản lý chi ngân sách nh nớc ở việt nam, kinh nghiệm quản lý chi NSNN ở một số nớc... thức quản lý đặc thù đối với từng khoản chi -Cơ chế tính toán số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dới phức tạp và cha có cơ sở đánh giá mức độ công bằng 2.3.3 Nguyên nhân của những tồn tại -Cơ chế quản lý chi NSNN cũ đã ăn sâu vào nhận thức, t duy cũng nh hệ thống chính sách, chế độ, điều luật quản lý chi NSNN -Việc tiếp cận với phơng thức quản lý chi NSNN mới phù hợp với nền kinh tế thị. .. kinh tế thị trờng còn hết sức mới mẻ và hầu nh cha có điều kiện để thâm nhập một cách thấu đáo -Năng lực, trình độ quản lý, điều hành NSNN từ cơ quan lập ngân sách đến cơ quan quản lý, đơn vị sử dụng NSNN còn nhiều bất cập, hạn chế 2.4 Kinh nghiệm quản lý chi NSNN ở một số nớc v bi học rút ra cho Việt nam Qua tham khảo kinh nghiệm quản lý chi NSNN và áp dụng công cụ mới ở một số quốc gia: Cộng hoà Pháp,... về quản lý ngân sách, một số quốc gia nâng cơ sở pháp lý của hoạt động ngân sách hàng năm thành luật, thờng gọi là đạo luật ngân sách hàng năm Thứ hai, quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra là phơng thức quản lý mới đợc một số nớc tiếp cận, để đo đếm hiệu quả ngân sách bằng những kết quả đầu ra cụ thể cần hệ thống khuôn khổ pháp lý, - 14 - - 11 - Từ khi luật NSNN ra đời và có hiệu lực, đợc sửa đổi. .. chế, quỹ lơng, khoán chi hành chính, giao quyền tự chủ về biên chế, kinh phí cho đơn vị sự nghiệp có thu là bớc quá độ, thay đổi t duy, từng bớc nới lỏng quản lý theo đầu vào tồn tại từ quá lâu, để chuyển sang phơng thức mới tiến bộ hơn 2.2.4 Quản lý chi theo chu trình ngân sách và khuôn khổ chi tiêu trung hạn Quản lý chi theo chu trình ngân sách hay còn gọi là quản lý chi ngân sách theo kế hoạch hàng... để quản lý chi -Mối quan hệ trong phân phối nguồn lực giữa trung ơng, địa phơng cha hợp lý để phát huy tính chủ động sáng tạo của địa phơng, góp phần quản lý chi có hiệu quả -Cơ chế uỷ quyền chi ngân sách trung ơng vẫn mang nặng tính bao biện, không gắn với địa phơng và cơ sở nên hiệu quả thấp 5 năm 1996- 2000 chi m 26,3%; chi thờng xuyên chi m 59,3% tổng chi NSNN 2.2 Thực trạng quản lý chi ngân sách. .. hơn trớc - Phân cấp nhiệm vụ chi rõ ràng hơn, cụ thể hơn, phù hợp với phân cấp kinh tế xã hội - Cơ chế phân cấp và quản lý chi đã gắn trách nhiệm đơn vị sử dụng ngân sách trong quản lý chi, góp phần sử dụng ngân sách tiết kiệm, hiệu quả 2.3.2 Những hạn chế, tồn tại Những bất cập bộc lộ trong quá trình thực hiện chi ngân sách thể hiện ở những điểm sau: -Hệ thống chính sách chi cha đồng bộ, đầy đủ và cụ... dụng trong quản lý chi NSNN ở Việt nam là: Thứ nhất, cơ sở pháp lý cho việc quản lý chi ngân sách của các quốc gia chủ yếu bao gồm hiến pháp và hệ thống văn bản luật Tuỳ theo tính chất, thể chế chính trị, yêu cầu thực tiễn hoạt động ngân sách đòi hỏi và quan niệm của các nhà hoạch định chính sách, mỗi quốc gia có thể ban hành một số luật trong đó có thể có giá trị hiệu lực hàng năm hoặc ổn định trong. .. đầu ra Thực tế ở Việt Nam phơng thức quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra cha đợc áp dụng vì đây là phơng thức quản lý gắn liền với nền kinh tế thị trờng, mới mẻ ngay cả với các nớc phát triển, và chỉ có thể áp dụng ở các nớc có trình độ quản lý cao, thông tin đầy đủ, minh bạch, cơ sở hạ tầng tin học, cùng các phơng tiện hỗ trợ kỹ thuật và hệ thống chính sách đồng bộ Các yếu tố đó là cơ sở để xác định . cụ mới. 3.2. quan điểm đổi mới quản lý chi ngân sách phù hợp với cơ chế thị trờng Các quan điểm định hớng cho đổi mới quản lý chi NSNN đợc đề cập trong luận án gồm: - Quản lý chi ngân sách. về kinh tế, ngân sách. ; giải quyết chính sách xã hội, nhà ở, thu nhập và công bằng xã hội. Chơng 2 Thực trạng quản lý chi ngân sách nh nớc ở việt nam, kinh nghiệm quản lý chi NSNN ở một. tiên chi n lợc trong phân phối nguồn thu có đợc. - 17 - Chơng 3 Giải pháp đổi mới quản lý chi NSNN phù hợp với điều kiện kinh tế thị trờng ở Việt nam. 3.1. Viễn cảnh kinh tế x hội ở Việt