TÀI CHÍNH - Tháng 4/2020 MƠ HÌNH KHN KHỔ CHI TIÊU TRUNG HẠN VÀ MỐI QUAN HỆ VỚI DỰ TOÁN NGÂN SÁCH TRONG KẾ TỐN CƠNG TRẦN MAI ĐƠNG, PHẠM QUANG HUY Khi vận hành ngân sách cho hoạt động Chính phủ và đơn vị cơng, việc lập dự toán, thực toán quy trình quan trọng, bởi nó tạo an tồn nâng cao tính kỷ luật ngân sách quốc gia Các quốc gia giới quan tâm đến việc hạn chế khoảng cách khác biệt số liệu dự toán báo cáo tốn cuối năm tài và thấy dòng tiền chi tiêu tương lai gần để có hoạch định phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn khác Bài viết giới thiệu khái niệm đặc điểm mơ hình đại khn khổ chi tiêu trung hạn Thông qua việc so sánh dự toán truyền thống với dự toán trung hạn, viết cịn làm rõ mối quan hệ mơ hình với kế tốn cơng Từ khóa: Khn khổ chi tiêu trung hạn, mơ hình MTEF, kế tốn cơng, dự toán ngân sách INTRODUCTION TO THE MEDIUMTERM EXPENDITURE FRAMEWORK AND THE RELATIONSHIP WITH BUDGET ESTIMATIONS IN PUBLIC ACCOUNTING Tran Mai Dong, Pham Quang Huy When operating budgets for Government activities and public entities, the task of estimating, implementing and settling is an important process, as it creates safety and enhances the discipline in the national budget All countries in the world are interested in how to limit the difference between the estimated data and the financial statements at the end of the financial year so that it is possible to see the spending cash flow in the near future to have plans that are in line with different socioeconomic development strategies The paper introduces the concept and characteristics of a modern model as a mediumterm expenditure framework By comparing the traditional estimates with the mediumterm estimates, the paper also clarifies the relationship between this model and public accounting Keywords: Mediumterm expenditure framework, MTEF model, public accounting, budget estimates Ngày nhận bài: 5/3/2020 Ngày hoàn thiện biên tập: 20/3/2020 Ngày duyệt đăng: 27/3/2020 Đặt vấn đề Việc sử dụng ngân sách đạt hiệu quả, cơng bằng, minh bạch hóa thông tin vấn đề nhà nghiên cứu hoạch định sách quan tâm nghiên cứu nhiều năm gần (Sử Đình Thành, 2014) Nhiều nhà khoa học đưa cách thức để ước tính, tính tốn mức ngân sách cho đối tượng, vùng, miền cho cân đối tổng nhu cầu vô hạn với nguồn lực giới hạn Để thực điều cần có mơ hình quản lý cân đối chi tiêu quốc gia có tính hệ thống, có tính khoa học đảm bảo tính xác cho số ngân sách sử dụng (Vũ Duy Thông, 2014) Quản lý chi tiêu cơng đại địi hỏi mơ hình quản trị tài cơng phải đạt u cầu: (i) Phân bổ nguồn lực tài theo mục tiêu phù hợp với thứ tự ưu tiên; (ii) Các khoản chi tiêu đạt mục tiêu kết đề ban đầu; (iii) Kỷ luật tài khóa tổng thể tôn trọng đầy đủ Xét lý thuyết trước đây, mơ hình quản lý chi tiêu cơng theo kiểu truyền thống – lập kế hoạch chi tiêu cho năm tỏ không đáp ứng yêu cầu Quản lý chi tiêu công quan tâm đến việc kiểm soát tiêu định mức đầu vào, nhấn mạnh tuân thủ quy trình, thủ tục quản lý mà quan tâm đến kết đầu ra, đến hiệu hiệu lực việc chấp hành ngân sách Từ năm 1970 kỷ 20, nhiều nước công nghiệp phát triển giới bắt đầu nghiên cứu áp dụng cách tiếp cận lập kế hoạch chi ngân sách nhiều năm nhằm khắc phục cân đối mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội Mơ hình gọi chung khuôn khổ trung hạn, chia thành ba cấp độ từ đơn giản đến phức tạp là: Khuôn khổ tài khóa trung hạn (MTFF); Khn khổ ngân sách trung 51 TÀI CHÍNH - KINH DOANH hạn (MTBF); Khn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) Sự nhận thức đồng thuận hệ thống trị tồn xã hội việc tâm thực cải cách quản lý tài cơng cần thiết để áp dụng MTEF Bởi áp dụng MTEF đòi hỏi đáp ứng phân bổ nguồn lực tài theo ưu tiên chiến lược lợi ích chung quốc gia MTEF đặt thách thức từ yêu cầu thay đổi khuôn khổ pháp luật thể chế quản lý tài (Yan, 2005) Nghiên cứu này làm rõ khung lý luận mô hình khn khổ chi tiêu trung hạn MTEF xem xét quan hệ mơ hình với q trình lập dự toán theo kiểu truyền thống, theo cách thức có liên hệ với Qua đó, nhà hoạch định sách tài chính, kế tốn cơng nắm bắt tổng thể mơ hình cho vận dụng thích hợp Việt Nam thời gian tới Giới thiệu mơ hình khn khổ chi tiêu trung hạn Khái niệm MTEF Về lý thuyết, MTEF trình thực hành việc lập kế hoạch chi tiêu cơng theo chu kỳ nhiều năm liên tiếp ứng dụng để vạch yêu cầu nguồn lực tương lai cho dịch vụ đánh giá việc xem xét tác động phân bổ đến thay đổi sách với chương trình Ngân hàng Thế giới (WB, 2008) đưa khái niệm, MTEF q trình hình thành ngân sách lập kế hoạch có tính minh bạch cao phạm vi bộ, sở, ngành hay quan thuộc trung ương, địa phương nhằm thiết lập nội dung phân bổ rõ ràng nguồn lực cơng theo thứ tự ưu tiên mang tính chiến lược đơn vị đó, đồng thời giúp hướng đến việc đảm bảo cách tốt kỷ luật tài tổng thể Nó liên quan đến việc cần phải gắn kết chi phí tương ứng với mức nguồn lực sẵn có nhằm thực theo bối cảnh quy trình lập ngân sách năm Do đó, q trình lập ngân sách theo MTEF chuyển từ việc lập kế hoạch theo nhu cầu đơn vị thành lập kế hoạch theo tính có sẵn nguồn lực công quốc gia (Vũ Sỹ Cường, 2012) Theo Bộ Ngân sách Quản trị Philippines (2012), MTEF cách thức tiếp cận cho việc lập ngân sách theo chu kỳ năm trình thiết lập kế hoạch chi tiêu Chính phủ vịng nguồn lực sẵn có có giới hạn Quy trình phương pháp gồm tiến trình phân bổ nguồn lực từ xuống ước tính từ lên khoản chi phí trung hạn sách nhằm 52 HÌNH 1: KHN KHỔ CHÍNH SÁCH VÀ QUY TRÌNH NGÂN SÁCH THEO MTEF Khn khổ sách Các chiến lược thứ tự ưu tiên chương trình Khn khổ nguồn lực phạm vi khoản chi tiêu công Khuôn khổ MTEF Mức trần nguồn lực bộ, ngành thứ tự ưu tiên chi tiêu Phân bổ nguồn lực mức độ chi tiết Ngân sách hàng năm Nguồn: Nhóm tác giả tổng hợp để xác định khơng gian tài Nó liên quan đến việc cung cấp khả dự báo dành cho các chương trình liên tục hay chương trình phê duyệt biết dự án có nguồn kinh phí Đặc điểm mơ hình MTEF Theo WB (2014), MTEF chưa có khái niệm đơn rõ ràng Xét cách tổng quát, rút số điểm cần ý nội dung mà tổ chức khác đưa mơ hình MTEF Cụ thể bao gồm: - Khuôn khổ MTEF mơ hình mang tính khả thi cao Nó xây dựng dựa khuôn khổ kinh tế vĩ mơ có phối hợp chặt chẽ với ngành hay cấp tương đương Các quốc gia, đặc biệt nước có mức phát triển thấp, khơng tiêu họ cần mà phải hướng đến chi tiêu họ đảm nhận Vì thế, Chính phủ đưa vào tất nguồn ngân sách để xem xét việc chi tiêu cơng cần phải trì qn với tính ổn định kinh tế vĩ mơ Xét theo mức tổng qt khn khổ này, Chính phủ cần có tích hợp quan tiếp nhận với mức ngân sách cần thiết Điều giúp tránh dư thừa ngân sách đáp ứng tính hiệu sản phẩm, dịch vụ công - Khuôn khổ MTEF nội dung có chu kỳ thời gian Nó thường mang tính trung hạn, tức phạm vi cung cấp nhìn từ đến năm Số liệu năm thứ MTEF thường mức ngân sách hàng năm Vì thế, mơ hình MTEF mức ngân sách năm nên phát triển thông qua quy trình thống chấp thuận quan quản lý quỹ Còn năm sau đó, lập ngân sách, quan phụ trách cần kết hợp với kế hoạch mục tiêu tài tất sách hay chương trình mà phận dự kiến đưa vào tầm nhìn nhiều năm - Khn khổ MTEF chương trình có tính TÀI CHÍNH - Tháng 4/2020 chất quay vịng cần cập nhật liên tục sở kết hàng năm Mức ngân sách năm cố định gọi độ ràng buộc ngân sách (hard budget constraint) Số liệu điều chỉnh cho năm sau nguyên nhân hệ thống ngân sách cần phải có linh hoạt để đáp ứng với thay đổi ưu tiên suốt năm ngân sách - Khuôn khổ MTEF mang tính chất tồn diện Nó bao trùm tồn khoản thu chi tiêu cơng từ tất nguồn có từ tất nơi cung cấp trong, ngồi đơn vị - Khn khổ MTEF mang tính đa dạng Để thiết lập nội dung theo hướng dẫn cách lập mơ hình cần có tham gia tất ngành, lĩnh vực Việc phân bổ đối tượng phải có tham chiếu định ngành kể ngành - Khn khổ MTEF trình bày cách chi tiết đầy đủ Nó giúp cung cấp sở tin cậy việc đưa đánh giá, qua giúp xác định dự toán ngân sách nguồn lực phân bổ tính quán với sách quốc gia công bố theo văn pháp luật - Khn khổ MTEF hướng đến tính trách nhiệm giải trình Bản kế hoạch cần có phê duyệt chấp thuận bộ, ngành công bố để nâng cao tính tin cậy cho dân chúng, qua giúp họ kiểm tra ngược lại cơng việc xảy tương lai So sánh lập dự toán ngân sách truyền thống dự toán theo MTEF MTEF quy trình soạn lập xây dựng kế hoạch ngân sách minh bạch, đề giới hạn nguồn lực trung hạn phân bổ từ xuống nhằm đảm bảo kỷ luật tài khóa tổng thể địi hỏi việc xây dựng dự tốn chi phí thực sách từ lên, thống với sách chi tiêu theo ưu tiên chiến lược (Nguyễn Hồng Thắng, 2014) Có thể thấy, qua so sánh MTEF chế lập ngân sách có tính tồn diện Theo Vũ Nhữ Thăng (2012), lập kế hoạch ngân sách trung hạn việc cần làm để bảo đảm bền vững tài quốc gia, hướng đến cân tích lũy tiêu dùng, tiết kiệm đầu tư đồng thời nhanh chóng cấu lại nguồn thu Ðặc biệt với kế hoạch ngân sách trung hạn, cần lập kế hoạch chi tiêu trung hạn, để việc phân bổ nguồn lực năm định hướng vào mục tiêu trung dài hạn Khi có HÌNH 2: MỐI QUAN HỆ GIỮA MTEF VÀ TÀI CHÍNH KẾ TỐN KHU VỰC CƠNG Chính sách lĩnh vực quốc gia – Quy trình xem xét phát triển Lập ngân sách chiến lược (kết nối ngân sách với sách, tổng ngân sách mức trần) Kiểm toán độc lập trách nhiệm giải trình Kế tốn cơng báo cáo tài Cải cách theo Khn khổ MTEF HỆ THỐNG QUẢN LÝ TÀI CHÍNH VÀ KẾ TỐN KHU VỰC CÔNG Lập ngân sách nhà nước Thực ngân sách (nguồn lực tài chính, quản trị nhân cơng) Kiểm sốt nội bộ, kiểm tốn nội giám sát tài chính, kế tốn Nguồn: Nhóm tác giả tổng hợp kế hoạch chi tiêu trung hạn kiểm soát chi tiêu bền vững Ðây coi công cụ quan trọng để bảo đảm tính minh bạch ổn định tài khóa bền vững Mối quan hệ MTEF kế tốn khu vực cơng MTEF đánh giá khuôn khổ xây dựng phát triển đáp ứng yêu cầu mặt dự đoán liệu ngân sách thời gian dài, phục vụ tốt cho cơng tác lập dự tốn để kế tốn hướng đến việc đạt yêu cầu nguyên tắc Đây xem thành phần quan trọng chu kỳ ngân sách năm Hơn nữa, mơ hình MTEF cịn đem đến thay đổi quan trọng cách thức lập đề xuất chi tiêu ngân sách nhà nước cho cấp, khu vực khác Nếu xem xét theo cấp quan ngành, khuôn khổ giúp tạo cân việc tính tốn khoản chi tiêu cơng nhằm đảm bảo nguồn lực tối đa hóa giá trị sử dụng, hướng đến tính hữu hiệu tính hiệu Nếu xem xét theo cấp quan chủ quản tài chính, khn khổ bước chuyển đổi từ phương cách truyền thống việc phân bổ theo đối tượng riêng lẻ, chưa có sở vững hướng đến việc đảm bảo ngân sách hiệu quả, đạt tính thực sách ngành tính ưu tiên chương trình Nó cung cấp tảng cho kế toán khu vực cơng theo khía cạnh sau: - Đây phương pháp lập kế hoạch có tính chiến lược tính tổng hợp cao khoản chi tiêu cơng mà khoản có phạm vi bao trùm phương diện rộng lớn ngân sách nhà nước - Đây công cụ tạo kết nối chặt chẽ 53 TÀI CHÍNH - KINH DOANH sách phủ với q trình phân bổ nguồn lực cơng - Đây giai đoạn chiến lược trình thực nội dung lập kế hoạch ngân sách trước vào khoản ước tính ngân sách chi tiết lập tiến trình chung kế tốn cơng, khơng có giai đoạn lập kế hoạch tài hệ thống kế tốn khu vực cơng khơng có sở cho việc ghi chép tổng hợp ngân sách tốn tài năm tài khóa Các vấn đề xem viết lý luận chung khuôn khổ chi tiêu trung hạn, đặc điểm so sánh rõ truyền thống mơ hình này, qua tiến hành vận dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn vào kế tốn cơng quốc gia Đây sở lý thuyết có tính chất tảng để hỗ trợ việc hiểu rõ mơ tiếp tục thực nghiên cứu tiếp tài chính, kế tốn cơng thời gian tới Những khía cạnh thực hiện, cần phải có phối hợp tất quan khác tồn hệ thống khu vực cơng quốc gia Thông thường nước lập khuôn khổ MTEF thành lập nên phận nhóm có liên quan để đưa khn khổ vào thực thi gồm: ủy ban phối hợp thực thi MTEF, nhóm làm việc sách chi tiêu, nhóm làm việc khn khổ nguồn lực, nhóm làm việc khn khổ kinh tế vĩ mơ, nhóm làm việc theo cấu phần MTEF, nhóm tài theo mục chi, phịng thống ngân sách thuộc tài Mối liên hệ biểu qua liên kết kế tốn, tài cơng ngân sách hình vẽ MTEF quản trị tài chính, kế tốn cơng (Hình 2) Căn vào sách tổng thể quốc gia chức bộ, ngành, việc lập ngân sách bắt đầu thực giải trình kết khâu cuối tiến trình thực theo khn khổ MTEF Chính phủ nhận chương trình có tính chiều sâu cải cách quản trị tài cơng, kế tốn cơng phần quan trọng kết cấu tài quốc gia; đồng thời tiến đến đại hóa nội dung việc cải cách Bốn thành phần mà chương trình đề cập đến là: - Tối đa hóa giá trị nguồn lực tài cơng tồn ngân sách giúp người dân thụ hưởng điểm tốt sách chung phủ năm - Hiện đại hóa hệ thống ngân sách kho bạc để củng cố việc thực thi ngân sách mối quan hệ với 54 phát triển hệ thống thông tin quản trị tài tích hợp - Cung cấp hệ thống kiểm tốn nội đại tồn phủ bộ, ngành có liên quan đến việc tiếp nhận, sử dụng ngân sách nhà nước Nhấn mạnh vai trò quan hành pháp lập pháp phủ quốc gia Như vậy, việc cải cách theo khn khổ MTEF có gắn kết chặt chẽ với hệ thống kế tốn cơng việc xác định đối tượng thực cho việc phân bổ nguồn lực ngân sách nhà nước MTEF khuôn khổ nhằm tăng cường việc lập ngân sách có tính chiến lược, gia tăng tối ưu thành phần việc lập ngân sách việc quản trị tài cơng Kết luận Một phương pháp đánh giá hiệu để tiết kiệm khoản chi ngân sách việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn MTEF vào ngân sách nhà nước Các vấn đề xem viết lý luận chung MTEF, đặc điểm so sánh rõ truyền thống mơ hình này, qua tiến hành vận dụng MTEF vào kế tốn cơng quốc gia Đây sở lý thuyết có tính chất tảng để hỗ trợ việc hiểu rõ mơ tiếp tục thực nghiên cứu tiếp tài chính, kế tốn cơng thời gian tới Tài liệu tham khảo: Nguyễn Hồng Thắng (2014), Khuôn khổ chi tiêu công Bài giảng cho bậc cao học sinh viên Trường Đại học Kinh tế TP Hồ Chí Minh; Sử Đình Thành (2014), Lập ngân sách theo đầu khuôn khổ chi tiêu trung hạn Tài liệu giảng dạy bậc cao học Trường Đại học Kinh tế TP Hồ Chí Minh; Vũ Duy Thông (2014), Tiết kiệm chi ngân sách nhà nước, Báo Tầm nhìn - Tri thức phát triển; Vũ Như Thăng (2012), Xây dựng kế hoạch chi tiêu trung hạn để tăng cường bền vững tài khóa Hội thảo Vietnam Finance 2012, Viện Chiến lược Chính sách tài chính, Bộ Tài chính, Hà Nội; Vũ Sỹ Cường (2012) Những thách thức với Việt Nam chi tiêu công, Thời báo Ngân hàng ngày 05.11; Mark, P (2002), Medium Term Expenditure Frameworks - An introduction DFID’s Health Systems Resource Centre for the UK Department for International Development; World Bank (2014), World Bank Public Expenditure Management Handbook; Yan, W (2005), Medium Term Expenditure Framework for Implementing Poverty Reduction Strategies NEEDS Implementation Workshop, Abuja Nigeria, March 7-10 Thông tin tác giả: TS Phạm Quang Huy, TS Trần Mai Đơng Trường Đại học Kinh tế TP Hồ Chí Minh Email: tmdong@ueh.edu.vn ... khoản chi phí trung hạn sách nhằm 52 HÌNH 1: KHN KHỔ CHÍNH SÁCH VÀ QUY TRÌNH NGÂN SÁCH THEO MTEF Khn khổ sách Các chi? ??n lược thứ tự ưu tiên chương trình Khn khổ nguồn lực phạm vi khoản chi tiêu công. .. mục tiêu trung dài hạn Khi có HÌNH 2: MỐI QUAN HỆ GIỮA MTEF VÀ TÀI CHÍNH KẾ TỐN KHU VỰC CƠNG Chính sách lĩnh vực quốc gia – Quy trình xem xét phát triển Lập ngân sách chi? ??n lược (kết nối ngân sách. .. thành phần việc lập ngân sách việc quản trị tài cơng Kết luận Một phương pháp đánh giá hiệu để tiết kiệm khoản chi ngân sách việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn MTEF vào ngân sách nhà nước Các