TÀI CHÍNH - Tháng 4/2020 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ QUẢN LÝ RỦI RO TRONG QUẢN LÝ THUẾ VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM BÙI KHÁNH TOÀN Thuế tảng vững nguồn thu ngân sách nhà nước Để nguồn thu đảm bảo nhằm phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội quan thuế phải bảo vệ sở thuế nhằm đảm bảo nguồn thu bền vững Đồng thời quan thuế phải nỗ lực ngăn chặn giảm thiểu hành vi không tuân thủ người nộp thuế Để đạt mục tiêu này, hầu hết quan thuế giới áp dụng mơ hình quản lý rủi ro quản lý thuế Bài viết phân tích kinh nghiệm của số quốc gia công tác quản lý rủi ro lĩnh vực thuế Trên sở đó, tác giả rút học kinh nghiệm đới với Việt Nam Từ khóa: Quản lý thuế, quản lý rủi ro, ngân sách nhà nước, tuân thủ INTERNATIONAL EXPERIENCES IN TAX ADMINISTRATION RISK MANAGEMENT AND LESSONS FOR VIETNAM Bui Khanh Toan Taxes are a solid foundation of state revenues In order for the revenue source to be guaranteed to develop socio-economic infrastructure, the tax office must protect the tax base to ensure that the revenue source is always sustainable At the same time, tax authorities must make efforts to prevent taxpayers' non-compliance with tax laws To achieve this goal, most tax authorities around the world apply risk management models in tax administration This paper analyzes the experience of some countries in tax risk management Based on that, the author draws lessons learned for Vietnam Keywords: Tax administration, risk management, state budget, compliance Ngày nhận bài: 18/3/2020 Ngày hoàn thiện biên tập: 6/4/2020 Ngày duyệt đăng: 13/4/2020 Kinh nghiệm quản lý rủi ro quản lý thuế Mơ hình quản lý tuân thủ dựa rủi ro kế hoạch đánh giá rủi ro tuân thủ toàn diện Theo hướng dẫn Tổ chức Hợp tác phát triển kinh tế (OECD) quản lý rủi ro tuân thủ, mơ hình quản lý rủi ro điển hình nhiều nước sử dụng đánh giá hành vi tuân thủ người nộp thuế (NNT) biện pháp xử lý quan thuế hành vi tuân thủ khác Mơ hình tn thủ người nợp thuế (NNT) thể Hình Theo OECD, việc áp dụng quản lý rủi ro quản lý thuế cần theo xu hướng chung quan thuế nước xây dựng kế hoạch, chương trình quản lý rủi ro tuân thủ toàn diện (TCP) Kế hoạch giúp quan thuế đưa tranh tổng thể mức độ tuân thủ NNT TCP thực đánh giá mức độ tuân thủ toàn NNT khâu, chức năng, phân đoạn NNT, sở quan thuế đưa giải pháp phù hợp nhằm thúc đẩy tuân thủ tự nguyện NNT Các bước kiến nghị để quan thuế xây dựng chương trình quản lý rủi ro tuân thủ toàn diện Bước 1: Đánh giá kết kế hoạch trước: so sánh kết thực tế kết mong muốn, đo lường mức độ tuân thủ tại, số kết quả; Bước 2: Tìm hiểu phân tích bối cảnh: Bao gồm phân tích sứ mệnh tầm nhìn quan thuế, ưu điểm, nhược điểm, xác lập khoảng cách thuế, rủi ro tuân thủ xác định giải pháp Các rủi ro tuân thủ giải pháp cần xác định bối cảnh mục tiêu rộng quan thuế như: mục tiêu sách, bối cảnh bên bên tác động đến NNT, điểm mạnh điểm yếu quan quản lý thuế Bước 3: Xác định rủi ro: Việc xác định rủi ro cần phải quan thuế xây dựng phân đoạn NNT: theo quy mô, theo sắc thuế, theo nghĩa 37 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI vụ thuế bản… Tại bước này, rủi ro cần xác định thơng qua hệ thống phân tích rủi ro tự động vào thông tin lấy từ sở liệu ngành Thuế như: Tờ khai thuế, báo cáo tài chính, kết tra, kiểm tra, thông tin trao đổi với quan khác (hải quan, bảo hiểm xã hội quan quản lý khác, ngân hàng, tổ chức tài chính, từ quan thuế nước Bước 4: Đánh giá xếp thứ tự: Cơ quan thuế cần xếp hạng rủi ro có hệ thống nhằm bảo đảm việc phân bổ nguồn lực Để thực bước này, phải xây dựng tiêu chí, số đánh giá rủi ro để đánh giá xếp thứ tự cách gán điểm rủi ro cho tiêu chí đánh giá để quan thuế có nhìn tồn diện để xác định chiến lược giải Bước 5: Phân tích hành vi: Cần phải tìm hiểu ngun nhân sâu xa đằng sau rủi ro Tại nhóm đối tượng khơng tn thủ? Việc thực bước địi hỏi phải thực theo cách thức có hệ thống nhằm xác định động thái độ đằng sau hành vi không tuân thủ để từ quan thuế đưa chiến lược/biện pháp quản lý phù hợp Bước 6: Quyết định chiến lược: Quyết định chiến lược phải chiến lược tổng thể, không nên đơn lẻ cần theo nguyên tắc sau đây: Cân giải pháp mang tính cưỡng chế thông qua thực tra, kiểm tra thuế bên đẩy mạnh việc cung cấp dịch vụ hỗ trợ NNT Chiến lược cần có tầm nhìn tổng thể hệ thống thuế thiết kế lại sách, thay đổi thủ tục thuế; mức phạt hành vi vi phạm pháp luật thuế; đẩy mạnh cung cấp dịch vụ hỗ trợ NNT; tăng cường lực quản lý quan thuế Bước 7: Ghi lại q trình: Tài liệu hố để thành tranh tổng thể TCP toàn diện; Kết cuối có tài liệu hồn chỉnh có mơ tả rủi ro tuân thủ mức từ cao xác định hệ thống thuế nêu rõ cách thức quan thuế ứng phó rủi ro Bước 8: Giám sát, đánh giá: Cơ quan thuế tổng kết, đánh giá dựa cấu tổ chức đủ mạnh, nhằm giám sát đánh giá kế hoạch tuân thủ tổng thể dụng quản lý rủi ro quản lý thuế Thơng qua chương trình hỗ trợ NNT theo phân đoạn NNT nhằm đảm bảo tuân thủ tự nguyện Cơ quan thuế Australia thực quản lý rủi ro, bao gồm bước: chia NNT thành nhiều phân đoạn có đặc thù đồng nhất; xác định rủi ro yếu cho phân đoạn NNT; phân tích xác định nguyên nhân dẫn đến việc không tuân thủ phân đoạn NNT đó; xây dựng chiến lược để giải ngun nhân dẫn đến hành vi khơng tn thủ; phân bổ nguồn lực; thực hiện; theo dõi, báo cáo đánh giá; bước lặp lại hàng năm Cơ quan thuế Australia sử dụng trụ cột xác định tuân thủ gồm: (i) Đăng ký; (ii) Thời hạn tuân thủ; (iii) Kê khai; (iv) Nộp thuế Từ đó, xây dựng chiến lược để giải rủi ro tuân thủ cho phân đoạn liên quan đến trụ cột Đối với phân đoạn NNT DN nhỏ, vừa phân đoạn NNT DN lớn xác định theo trụ cột tuân thủ, cách thức xác định rủi ro phân đoạn NNT khác Đối với phân đoạn NNT DN nhỏ vừa, kế hoạch tuân thủ ATO dựa trụ cột sau: - Đăng ký: Hành vi rủi ro: Không đăng ký thuế TNDN GTGT; Nguyên nhân: Thiếu hiểu biết yêu cầu quy định sách; Cách xử lý: ATO quy định hướng dẫn sách thật đơn giản cho DN nhỏ - Thời hạn tuân thủ: Rủi ro: Chậm nộp không nộp tờ khai thuế; Nguyên nhân: Thiếu thời gian làm hồ sơ khai thuế cố tình tránh việc chuyển đổi nghĩa vụ nợ; Cách xử lý: ATO tạo điều kiện cách quy định thực nộp tờ khai dễ dàng cho NNT - Kê khai: Rủi ro: Về thuế TNDN, kê khai thấp thu thập kê khai mức sách giảm/ưu đãi thuế Về thuế giá trị gia tăng: Kê khai thiếu doanh số bán, kê khai mức ưu đãi thuế đầu vào yêu cầu hoàn thuế giá trị gia tăng khơng xác; Ngun nhân: DN hiểu sai nghĩa vụ, tìm cách né tránh nghĩa vụ nộp thuế; Cách xử lý: ATO làm rõ với DN việc áp dụng luật vấn đề cụ thể HÌNH 1: MƠ HÌNH TN THỦ CỦA NGƯỜI NỘP THUẾ Quản lý rủi ro quản lý thuế số quốc gia giới Australia Cơ quan thuế Australia (ATO) áp dụng chương trình quản lý rủi ro tuân thủ tổng thể (TCP) để áp 38 Nguồn: Tác giả tởng hợp TÀI CHÍNH - Tháng 4/2020 HÌNH 1: CÁC BƯỚC KIẾN NGHỊ ĐỂ XÂY DỰNG CHƯƠNG TRÌNH QUẢN LÝ RỦI RO TUÂN THỦ TOÀN DIỆN Nguồn: Tác giả tổng hợp Nộp thuế: Rủi ro chậm nộp không nộp thuế; Nguyên nhân: DN gặp vấn đề dòng tiền tránh việc chuyển đổi nghĩa vụ nợ thuế; Cách xử lý: ATO vào sớm NNT Áp dụng sớm biện pháp thu nợ Đối với phân đoạn NNT DN lớn, kế hoạch tuân thủ ATO dựa trụ cột sau: - Đăng ký: Rủi ro, phân đoạn DN lớn, rủi ro thường thấp, ngoại trừ công ty nước ngồi thấy chưa hiểu đầy đủ thấy chưa rõ ràng quy trình đăng ký thuế nên có sai sót; Nguyên nhân: Yêu cầu đăng ký khơng rõ ràng quy trình khó khăn; Cách xử lý: ATO bổ sung thêm nội dung làm rõ quy trình đăng ký thuế - Thời hạn tuân thủ: Rủi ro: chậm nộp; Nguyên nhân: Thay đổi nhân cơng ty, có số vấn đề tài khác; Cách xử lý: cán ATO vào sớm Đây dấu hiệu để thu hồi nợ tiềm - Kê khai: Rủi ro, kê khai, phân đoạn DN lớn mang tính chất quốc tế ATO đánh giá rủi ro cao từ hậu việc họ không tuân thủ (đối với thuế TNDN, GTGT TTĐB); Ngun nhân: việc khơng tn thủ họ cách hiểu, cách diễn giải khác việc áp dụng luật quy định cho vấn đề phức tạp Cách xử lý: ATO tăng cường tìm hiểu sâu tình hình tuân thủ khung tuân thủ thuế công ty Nộp thuế: Rủi ro: ưu tiên quản lý khoản nợ thuế lớn; Cách xử lý: ATO liên tục vào nhằm đảm bảo nợ thuế phải nộp hạn, có chế giám sát, cưỡng chế đảm bảo thu hồi nợ Thái Lan Quản lý rủi ro quan thuế Thái Lan thực thống từ Trung ương đến địa phương Phòng giám sát tiêu chuẩn kiểm tra phòng tra thuộc Tổng cục Thuế thực chức quản lý rủi ro tuân thủ NNT Tại quan thuế cấp có phận quản lý rủi ro thuộc phận giám sát tiêu chuẩn kiểm tra Cơ quan thuế Thái Lan xây dựng nội dung quản lý tuân thủ theo chức theo phân đoạn NNT gồm: Rủi ro đăng ký; Rủi ro kê khai hạn; Rủi ro kê khai tiêu số thuế phải nộp Rủi ro nộp thuế Cơ quan thuế Thái Lan sử dụng mơ hình Tháp tn thủ để hướng dẫn công việc tuân thủ sử dụng công cụ, loại hình tra phù hợp với mức độ rủi ro Cơ quan thuế Thái Lan thực quản lý rủi ro theo lộ trình giai đoạn Từ năm 2001, triển khai xây dựng trung tâm giám sát, tra với nhiệm vụ phải thu thập thông tin từ NNT, hỗ trợ, kết nối NNT với quan thuế; Phân cơng nhóm cán tra phụ trách nhóm NNT Năm 2006, xây dựng tiêu chí rủi ro cách tồn diện sử dụng để kiểm tra, tra trụ sở NNT Năm 2008, phân loại NNT theo cấp độ rủi ro Qua việc phân loại tất NNT, quan thuế thực biện pháp quản lý khác với cấp độ rủi ro như: NNT tốt hưởng sách ưu đãi với cấp độ cịn lại (như hồn thuế ưu tiên NNT tốt) Năm 2011-2012, hoàn thiện kỹ quản lý theo rủi ro hình thành lên Trung tâm Quản lý rủi ro (RMC) để xây dựng biện pháp quản lý, tra, kiểm tra theo rủi ro Năm 2013 – nay, xây dựng khung sở thực tra dựa rủi ro, xây dựng hệ thống CNTT ứng dụng phân tích đánh giá rủi ro tổng thể Việc xây dựng hệ thống CNTT đồng ứng dụng phân tích đánh giá rủi ro tổng thể điều kiện định để triển khai áp dụng quản lý rủi ro thành công Về thu thập thông tin đánh giá rủi ro: Thông tin phục vụ đánh giá rủi ro tổng hợp sở liệu NNT từ hệ thống hồ sơ NNT kê khai nộp nguồn thông tin từ tổ chức khác, thu thập thông tin từ bên thứ ba Hiện quan thuế Thái Lan xây dựng tiêu chí đánh giá rủi ro DN theo sắc thuế gồm 145 tiêu chí, tiêu chí có điểm số (từ đến điểm) gán trọng số (theo hệ số 1,2,3 ) Nam Phi Cục Thu Nam Phi thành lập đơn vị nghiên cứu phân tích để cung cấp thơng tin tình báo chiến thuật chiến lược, từ hỗ trợ cho chiến lược thực thi tuân thủ Đơn vị chuyển cho phòng thực thi tuân thủ hồ sơ phân tích rủi ro phân tích theo phân ngành kinh tế Đơn vị chịu trách nhiệm thực công việc sau: Phát triển phương 39 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI pháp quản lý rủi ro chung cho toàn ngành; Cung cấp hồ sơ phân tích rủi ro cấp quốc gia phân tích rủi ro theo phân ngành kinh tế; Thiết lập mối quan hệ then chốt để đảm bảo thông tin thu thập liên tục; Xây dựng hồ sơ phân tích rủi ro chung NNT để phục vụ tra kiểm tra; Phân tích môi trường kinh doanh để chủ động xử lý lĩnh vực có rủi ro cao; Hỗ trợ kỹ thuật cho đoàn tra Đồng thời, để quản lý rủi ro hiệu quả, quan thuế Nam Phi xây dựng hệ thống quy trình Quy trình lựa chọn hồ sơ, quy trình quản lý sở liệu, chương trình phân tích rủi ro, quy trình lựa chọn hồ sơ tra, quy trình hồn thuế, quy trình tra hồ sơ đề nghị hoàn thuế ngưỡng…Tất NNT lập hồ sơ phân tích rủi ro Mặc dù NNT chấm điểm, có NNT có rủi ro cao Cơ quan thuế đặt mục tiêu xử lý Kinh nghiệm đối với công tác quản lý thuế Việt Nam Qua nghiên cứu kinh nghiệm áp dụng quản lý rủi ro quản lý thuế số nước, rút số học cho Việt Nam sau: Thứ nhất, cần xây dựng Chương trình TCP: Kế hoạch TCP giúp quan thuế xây dựng tranh tổng thể mức độ tuân thủ phân đoạn NNT Việc đánh giá mức độ tuân thủ phân đoạn NNT khâu, chức quản lý thuế, quan thuế có giải pháp thúc đẩy tuân thủ tự nguyện NNT thông qua chiến lược/biện pháp xử lý thích hợp như: tuyên truyền, giải thích, hỗ trợ thực hiện, tra, kiểm tra Thứ hai, sở pháp lý: cần xây dựng khung sở pháp lý đồng bộ, theo định hướng xây dựng TCP, tiếp tục hoàn thiện quy định Luật Quản lý thuế văn hướng dẫn chi tiết việc thực quản lý rủi ro tuân thủ tất khâu, chức quản lý thuế, áp dụng phân đoạn NNT Thứ ba, tổ chức máy nguồn nhân lực: Tiếp tục kiện toàn tổ chức máy quản lý rủi ro cấp Tổng cục Cục Thuế Tăng cường đào tạo, tập huấn nhằm nâng cao lực trình độ cho đội ngũ cán làm cơng tác quản lý rủi ro Thứ tư, xây dựng ban hành tiêu chí, số đánh giá rủi ro: Cơ quan thuế cần phải xây dựng tiêu chí, số đánh giá rủi ro đầy đủ tất khâu, nghiệp vụ quản lý thuế phân đoạn NNT Thứ năm, hoàn thiện sở liệu NNT: Nghiên cứu mô hình thiết kế kho sở liệu thuế đáp ứng yêu cầu Phục vụ nhu cầu khai thác theo chức quản lý thuế Phục vụ nhu cầu cung cấp, trao đổi, đối chiếu chéo thông tin với tổ chức, quan theo quy định pháp luật Hỗ trợ tuân thủ NNT Thứ sáu, ứng dụng CNTT: Để đáp ứng hiệu áp dụng quản lý rủi ro quản lý thuế cách tổng thể, toàn diện tất khâu, chức quản lý thuế phân đoạn NNT sử dụng trụ cột xác định tuân thủ là: Đăng ký, thời hạn tuân thủ, kê khai, nộp thuế Để đảm bảo giải pháp có tính khả thi, cần thực điều kiện sau: Tăng cường phối hợp quan thuế với quan nhà nước liên quan; tăng cường trang bị sở vật chất đại đáp ứng yêu cầu phân tích; tăng cường hợp tác NNT với quan thuế. Tài liệu tham khảo: Thủ tướng Chính phủ (2011), Quyết định sớ 732/QĐ-TTg ngày 17/5/2011 việc phê duyệt Chiến lược cải cách hệ thống thuế giai đoạn 2011-2020; Bộ Tài chính, Quyết định số 20710/QĐ-BTC ngày 20/12/2016 việc cải cách quản lý thuế giai đoạn 2016-2020; Trung tâm Chính sách quản lý thuế (2004), Sổ tay hướng dẫn OECD quản lý nâng cao ý thức tuân thủ pháp luật thuế; Cơ quan thuế Australia (2003), Báo cáo chương trình tuân thủ; Cơ quan thuế Nam Phi (2004), Phân tích cách tiếp cận tuân thủ quan thuế sở lựa chọn hồ sơ mức độ rủi ro; Trung tâm Chính sách quản lý thuế (2009), Quản lý tuân thủ chức quản lý doanh nghiệp – Kinh nghiệm thông lệ nước thành viên OECD Thơng tin tác giả: Bùi Khánh Tồn - Phó Cục trưởng Cục Thuế tỉnh Bình Định Email: bktoan.gdt@gmail.com Tiền thuế dân, dân đóng góp để phục vụ lợi ích nhân dân 40 ... HÌNH 1: MƠ HÌNH TN THỦ CỦA NGƯỜI NỘP THUẾ Quản lý rủi ro quản lý thuế số quốc gia giới Australia Cơ quan thuế Australia (ATO) áp dụng chương trình quản lý rủi ro tuân thủ tổng thể (TCP) để áp 38... thuộc Tổng cục Thuế thực chức quản lý rủi ro tuân thủ NNT Tại quan thuế cấp có phận quản lý rủi ro thuộc phận giám sát tiêu chuẩn kiểm tra Cơ quan thuế Thái Lan xây dựng nội dung quản lý tuân thủ... Việt Nam Qua nghiên cứu kinh nghiệm áp dụng quản lý rủi ro quản lý thuế số nước, rút số học cho Việt Nam sau: Thứ nhất, cần xây dựng Chương trình TCP: Kế hoạch TCP giúp quan thuế xây dựng tranh tổng