Tổ chức kthđ trong kiểm toán mua sắm, quản lý và sử dụng tài sản tại các ban quản lý dự án ở các bộ do kiểm toán nhà nước thực hiện

LỜI MỞ ĐẦU Tính cấp thiết Đề tài Hàng năm ngân sách nhà nước chi cho việc mua sắm tài sản ban quản lý dự án (BQLDA) thuộc lớn huy động từ nhiều nguồn khác Trên sở Chỉ thị 17/2007/CT-TTg ngày 25/7/2007 Thủ tướng Chính phủ, Kiểm tốn Nhà nước (KTNN) tiến hành kiểm toán mua sắm, quản lý sử dụng tài sản BQLDA Kết cho thấy trình mua sắm, quản lý, sử dụng tài sản dự án đạt tất mục tiêu tính tiết kiệm, hiệu hiệu lực Nguyên nhân chủ yếu công tác quản lý tài sản số BQLDA cịn bị bng lỏng; tình trạng sử dụng tài sản khơng mục đích, lãng phí; cho th, cho mượn khơng quy định diễn số nơi; tài sản dự án kết thúc chưa xử lý kịp thời theo quy định, gây lãng phí cho ngân sách nhà nước Kết kiểm toán đánh giá tính kinh tế, hiệu hiệu lực quản lý, sử dụng ngân sách mua sắm, sử dụng tài sản BQLDA chất lượng chưa cao Những kết báo cáo Chính phủ, Quốc hội quan chức khác làm cho việc hoạch định sách, giải pháp quản lý, khắc phục yếu việc sử dụng ngân sách nhà nước để mua sắm, quản lý sử dụng tài sản Vì chất lượng tổ chức kiểm toán hoạt động kiểm toán mua sắm, quản lý sử dụng tài sản BLQDA có ý nghĩa quan trọng hoạt động KTNN Từ Luật KTNN ban hành vào năm 2006, chất lượng tổ chức kiểm toán hoạt động dần nâng cao sở nguồn lực có KTNN; Tổ chức máy, tổ chức cơng tác kiểm tốn KTNN hoàn thiện Tuy vậy, tổ chức KTHĐ kiểm toán mua sắm, quản lý sử dụng tài sản BQLDA Kiểm toán Nhà nước thực tiến hành lần đầu, nhiều vướng mắc hoạt động thực tiễn Chính vậy, việc nghiên cứu để hoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động kiểm toán mua sắm, quản lý sử dụng tài sản BQLDA KTNN thực có ý nghĩa quan trọng yêu cầu cấp thiết Xuất phát từ nhận thức trên, Tác giả chọn Đề tài: “Tổ chức KTHĐ kiểm toán mua sắm, quản lý sử dụng tài sản ban quản lý dự án Kiểm toán Nhà nước thực hiện” cho Luận văn Thạc sỹ Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu Đề tài nghiên cứu hoàn thiện tổ chức KTHĐ kiểm toán việc mua sắm, quản lý sử dụng tài sản ban quản lý dự án sở nghiên cứu lý luận nghiên cứu thực tiễn kiểm toán Kiểm toán Nhà nước Đối tượng phạm vi nghiên cứu 3.1 Đối tượng nghiên cứu Tổ chức KTHĐ kiểm toán mua sắm, quản lý sử dụng tài sản ban quản lý dự án Kiểm tốn Nhà nước thực Luận văn khơng nghiên cứu KTHĐ tổ chức kiểm tốn khác, ngồi KTNN Việt Nam thực 3.2 Phạm vi nghiên cứu Trong phạm vi nghiên cứu luận văn, Tác giả sâu vào nghiên cứu vấn đề bản, trực tiếp tác động đến hiệu tổ chức KTHĐ, bao gồm tổ chức cơng tác kiểm tốn tổ chức máy kiểm toán KTHĐ kiểm toán mua sắm, quản lý sử dụng tài sản ban quản lý dự án Luận văn nghiên cứu việc mua sắm, quản lý sử dụng tài sản vật kiến trúc ban quản lý dự án Phương pháp nghiên cứu Dựa phương pháp vật biện chứng vật lịch sử kết hợp với logic học; Tác giả tổng kết thực tiễn từ kiểm toán tác giả tham gia Trên sở đó, kết hợp với phương pháp nghiên cứu tài liệu, tổng hợp, phân tích, hệ thống hố, so sánh Kết cấu Luận văn Ngoài Lời mở đầu Kết luận, Luận văn gồm chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận tổ chức kiểm toán hoạt động kiểm toán mua sắm, quản lý sử dụng tài sản ban quản lý dự án Chương 2: Thực trạng tổ chức kiểm toán hoạt động kiểm toán mua sắm, quản lý sử dụng tài sản ban quản lý dự án Kiểm toán Nhà nước thực hiện; Chương 3: Định hướng giải pháp hồn thiện tổ chức kiểm tốn hoạt động kiểm toán mua sắm, quản lý sử dụng tài sản ban quản lý dự án Kiểm toán Nhà nước thực CHƯƠNG I NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG TRONG KIỂM TOÁN MUA SẮM, QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG TÀI SẢN TẠI CÁC BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN 1.1 TỔNG QUAN VỀ KIỂM TỐN HOẠT ĐỘNG 1.1.1 Khái niệm kiểm tốn hoạt động Kiểm tốn đời với mục đích kiểm tra xác nhận tính trung thực, hợp lý mức độ tin cậy Báo cáo tài thơng qua loại hình kiểm tốn tài kiểm tốn tuân thủ Qua thời gian phát triển, loại hình kiểm tốn bộc lộ nhược điểm việc đánh giá toàn diện hoạt động tổ chức, đặc biệt quan tổ chức sử dụng ngân sách nhà nước Thực tế việc kiểm toán dựa tiêu chuẩn, định mức quy định tuân thủ mục lục ngân sách chi tiêu mua sắm đầu vào không đánh giá tính tiết kiệm, hiệu hiệu lực hoạt động khơng khuyến khích tiết kiệm, khơng tạo nên gắn kết khối lượng chi tiêu với khối lượng đầu vào kết đầu Hơn nữa, yêu cầu đặt báo cáo kiểm tốn khơng dừng lại việc đánh giá tính tuân thủ, chấp hành luật lệ quy định mang tính thủ tục hành mà địi hỏi đánh giá hiệu giá trị đồng tiền mà họ bỏ Đối với quốc gia sử dụng phương pháp quản lý ngân sách theo “đầu ra”, nhu cầu kiểm tra, kiểm soát đánh giá kết hoạt động đặt lớn hoạt động kiểm tốn nói chung KTHĐ nói riêng nhằm sử dụng kết kiểm tốn để nâng cao chất lượng quản lý ngân sách nhà nước Trên sở đó, loại hình kiểm tốn tập trung vào đánh giá tính kinh tế tính hiệu hiệu lực đánh giá tính xác, tính tuân thủ đề xuất thực số tổ chức Kiểm toán nhà nước (SAIs) Thuỷ Điển, Anh, Mỹ… vào đầu năm 1970s; phát triển mạnh mẽ vào cuối năm 1990s trở thành loại hình kiểm tốn thường xun hầu hết SAIs giai đoạn Loại hình kiểm tốn gọi chung KTHĐ KTHĐ có nhiều tên gọi khác kiểm tốn giá trị đồng tiền; kiểm tốn quản lý; kiểm tốn tồn diện; kiểm tốn 3E có nhiều cách định nghĩa khác quốc gia Trong khu vực nhà nước, KTHĐ hiểu: Cơ quan Tổng kiểm toán Canada (Office of the Auditor General of Canada) định nghĩa KTHĐ là: “KTHĐ việc kiểm tra có hệ thống, có mục tiêu, có tổ chức khách quan hoạt động phủ Nó cung cấp cho quốc hội đánh giá hoạt động việc đưa thông tin, quan sát khuyến nghị nhằm nâng cao trách nhiệm giải trình phủ, tính hiệu phù hợp dịch vụ, hàng hố cơng đồng thời đảm bảo phát triển bảo vệ luật pháp truyền thống Canada”(13) Cơ quan Tổng Kế toán Hoa Kỳ (The United States General Accounting Office thành viên INTOSAI) định nghĩa sau: “KTHĐ bao gồm kiểm tốn tính kinh tế, tính hiệu kiểm tốn chương trình: (a) Kiểm tốn tính kinh tế tính hiệu bao gồm việc xác định: (1) Đơn vị có nguồn lực (nhân viên, tài sản, không gian), bảo vệ sử dụng chúng có kinh tế hiệu không?, (2) Nguyên nhân hoạt động thiếu hiệu khơng có tính kinh tế, (3) Đơn vị có tuân thủ theo pháp luật quy định liên quan đến vấn đề tính kinh tế hiệu khơng? (b) Kiểm tốn chương trình bao gồm việc xác định: (1) Mức độ hồn thành theo kết mong muốn lợi ích quan lập pháp hay đơn vị có thẩm quyền đề ra, (2) Sự hữu hiệu tổ chức, chương trình, hoạt động chức năng, (3) Đơn vị có tuân thủ luật pháp quy định có liên quan đến chương trình không ?”(18) Trong khu vực tư nhân, Hiệp hội KTV nội (IIA) định nghĩa KTHĐ sau: “KTHĐ q trình đánh giá có hệ thống hữu hiệu, tính hiệu quả, tính kinh tế hoạt động kiểm soát nhà quản lý báo cáo cho cá nhân thích hợp kết việc đánh giá, đồng thời đưa kiến nghị để cải tiến” Như vậy, KTHĐ loại hình kiểm tốn phát triển sở loại hình kiểm tốn truyền thống, phản ánh “cái chung” kiểm tốn có điểm “riêng” Để tìm hiểu KTHĐ, nên khái niệm chung kiểm tốn: “Kiểm tốn q trình mà cá nhân độc lập, có trình độ chuyên môn, tiến hành xác minh thông tin lượng hố có liên quan đến thực thể kinh tế riêng biệt nhằm mục đích xác định báo cáo mức độ phù hợp thông tin lượng hố với tiêu chuẩn thiết lập”(8) Mặc dù chức kiểm tốn nói chung KTHĐ nói riêng xác minh bày tỏ ý kiến điểm riêng lớn làm nên khác biệt KTHĐ với loại hình kiểm tốn khác đối tượng kiểm toán Đối tượng KTHĐ hướng tới thơng tin tính kinh tế, hiệu hiệu lực hoạt động Những tiêu chuẩn tính kinh tế, hiệu hiệu lực khơng có tương đồng hoạt động, đơn vị khác nên cần xây dựng cho đối tượng khách thể kiểm tốn Từ định nghĩa KTHĐ trình tổ chức độc lập, có trình độ chun mơn, tiến hành đánh giá tính kinh tế, hiệu hiệu lực có liên quan đến toàn hoạt động thực thể nhằm mục đích xác định báo cáo mức độ phù hợp thơng tin lượng hố với tiêu chí thiết lập cách hợp lý Tại Điều Luật KTNN có định nghĩa KTHĐ sau: “KTHĐ loại hình kiểm tốn để kiểm tra, đánh giá tính kinh tế, hiệu hiệu lực quản lý sử dụng ngân sách, tiền tài sản nhà nước” 1.1.2 Tiêu chuẩn đánh giá kiểm tốn hoạt động Tiêu chuẩn (cịn gọi chuẩn mực) nguyên tắc, định chuẩn có tính hướng dẫn làm sở để so sánh đánh giá mức độ đạt hoạt động hay đối tượng Trong kiểm tốn, khơng có tiêu chuẩn khơng có để so sánh khơng có sở cho phát hiện, kết luận kiến nghị kiểm toán viên Ngoài ra, việc thiết lập trước tiêu chuẩn cịn giúp cho kiểm tốn viên có nhận thức rõ ràng từ bắt đầu công tác vấn đề cần quan tâm trình kiểm tốn, thay hy vọng tình cờ phát vấn đề cần thiết Thuật ngữ “tiêu chuẩn kiểm tốn” hiểu chuẩn mực thiết lập để đánh giá đối tượng kiểm tốn khơng phải chuẩn mực để hướng dẫn đánh giá chất lượng cơng tác kiểm tốn viên 1.1.2.1 Định nghĩa tiêu chuẩn kiểm toán hoạt động Trước tìm hiểu vấn đề khác tiêu chuẩn kiểm toán hoạt động, cần có nhìn quan điểm nhà nghiên cứu vấn đề nào? Tiêu chuẩn kiểm tốn hiểu theo nhiều cách: “Tiêu chuẩn kiểm toán chuẩn mực hợp lý đạt tới hoạt động thủ tục kiểm soát mà dựa vào đánh giá tuân thủ, đầy đủ hệ thống quản lý thực tiễn, tính kinh tế, tính hiệu hữu hiệu hoạt động.”(26) “Tiêu chuẩn chuẩn mực, thước đo để đánh giá, mong đợi tồn tại, thông lệ tốt nhất, định chuẩn mà dựa vào để so sánh đánh giá hoạt động Trong việc lựa chọn tiêu chuẩn, kiểm toán viên có trách nhiệm sử dụng tiêu chuẩn hợp lý, đạt được, phù hợp với mục tiêu kiểm toán hoạt động.”(5) “Tiêu chuẩn kiểm toán chuẩn mực hợp lý đạt tới mà dựa vào đánh giá tính kinh tế, tính hiệu hữu hiệu hoạt động.”(31) “Tiêu chuẩn kiểm toán tập hợp chuẩn mực hợp lý đạt tới hoạt động”(30) Tuy có đôi chút khác biệt, định nghĩa trọng thống hai thuật ngữ, “hợp lý”(reasonable) “có thể đạt tới được”(attainable) “Hợp lý” đây, hiểu tiêu chuẩn kiểm toán kiểm toán viên thiết lập dựa sở đáng tin cậy phù hợp với đối tượng kiểm toán nên nhiều người đồng tình Cịn “Có thể đạt tới được” hiểu kiểm toán viên sử dụng chúng để đạt mục đích kiểm tốn đánh giá đắn đối tượng kiểm toán mức độ cao, mức độ tuyệt đối, tạo tin cậy người sử dụng 1.1.2.2 Phân loại tiêu chuẩn kiểm toán hoạt động Tiêu chuẩn kiểm toán hoạt động phân loại theo nhiều cách khác Tuy nhiên, tài liệu kiểm toán hoạt động thấy đề cập đến việc phân loại tiêu chuẩn kiểm tốn hoạt động, có thường phân loại theo mức độ để đánh giá theo khía cạnh cụ thể đối tượng kiểm tốn (tính kinh tế, tính hiệu quả, hữu hiệu) Nếu theo mức độ đánh giá, chúng phân thành hai loại tiêu chuẩn chung tiêu chuẩn cụ thể Thứ nhất, Tiêu chuẩn chung Tiêu chuẩn chung quy định ngun tắc có tính khái qt - chưa cần cụ thể - cho hoạt động xem hợp lý chấp nhận Ví dụ việc thiết lập tiêu chuẩn chung xem xét việc sử dụng thiết bị “thiết bị phải sử dụng cách tối ưu” Một vài ý kiến cho tiêu chuẩn chung thiết lập cảm nhận chung hoạt động Chẳng hạn như, thủ tục hành tổ chức q “rườm rà” dẫn đến hoạt động khơng có hiệu Thậm chí cần xem xét lại cách tổng thể thủ tục đó, kiểm tốn viên phát khía cạnh cần phải đơn giản hoá Như vậy, kiểm toán viên phải hiểu biết thông lệ quản lý chấp nhận phổ biến đơn vị khác Và trường hợp này, thơng lệ chấp nhận tiêu chuẩn chung kiểm tốn Thứ hai, Tiêu chuẩn cụ thể Đó tiêu chuẩn dùng để đánh giá cho hoạt động cụ thể theo phương diện đánh giá (tính kinh tế, tính hiệu hữu hiệu hoạt động) Như vậy, tiêu chuẩn cụ thể phải có mối liên hệ mật thiết với hoạt động riêng biệt phạm vi cụ thể đòi hỏi kiểm toán viên phải hiểu biết đầy đủ nội dung chi tiết hoạt động Vì vậy, kiểm toán viên chưa hiểu biết hoạt động họ khơng thể thiết lập tiêu chuẩn kiểm toán cụ thể cách hợp lý Ngồi ra, tiêu chuẩn cụ thể phải có mối liên hệ mật thiết với mục tiêu, chương trình, hoạt động kiểm sốt đơn vị vấn đề mặt pháp lý có liên quan đến đơn vị Tiêu chuẩn cụ thể phần lớn xuất phát từ mục tiêu đặt cho hoạt động cụ thể (như dự án, chương trình) 1.1.2.3 Cơ sở thiết lập tiêu chuẩn kiểm toán hoạt động Để thiết lập tiêu chuẩn thích hợp với đối tượng kiểm tốn, kiểm tốn viên dựa nhiều sở khác Bên cạnh đó, việc chọn lựa sở xem thích hợp đáng tin cậy phụ thuộc vào xét đoán nghề nghiệp kiểm toán viên Thực tiễn kinh nghiệm kiểm toán số nước thông tin tài liệu làm sở thiết lập tiêu chuẩn kiểm toán hoạt động gồm: (1) Những kế hoạch, tài liệu nghiên cứu tính khả thi dự án kế hoạch phê chuẩn; (2) Các báo cáo tài đơn vị; (3) Các báo cáo chi tiêu; (4) Tiêu chuẩn thiết lập quan kiểm tốn khác; (5) Những đơn vị có hoạt động tương tự kiểm toán; (6) Những quy định liên quan đến hoạt động thiết lập tổ chức quốc tế; (7) Những sách đường lối phủ; (8) Những luật lệ, quy tắc, quy định; (9) Những ấn phẩm chuyên môn; (10) Những công bố tổ chức chuyên ngành tổ chức soạn thảo quy định; (11) Những hoạt động khứ đơn vị; (12) Những quy định hoạt động kiểm toán lãnh đạo đơn vị đặt Hoặc chuẩn mực kiểm toán hoạt động quan kiểm nhà nước Hoa Kỳ (GAO) đưa vài ví dụ sử dụng làm tiêu chuẩn kiểm tốn: “a Mục đích mục tiêu quy định luật lệ quy định thiết lập quan chức đơn vị kiểm tốn, b Các sách thủ tục thiết lập quan chức đơn vị kiểm toán c Các chuẩn mực quy phạm kỹ thuật, d Các ý kiến chuyên gia, ... đề lý luận tổ chức kiểm toán hoạt động kiểm toán mua sắm, quản lý sử dụng tài sản ban quản lý dự án Chương 2: Thực trạng tổ chức kiểm toán hoạt động kiểm toán mua sắm, quản lý sử dụng tài sản ban. .. ban quản lý dự án Kiểm toán Nhà nước thực hiện; Chương 3: Định hướng giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán hoạt động kiểm toán mua sắm, quản lý sử dụng tài sản ban quản lý dự án Kiểm toán Nhà nước. .. sâu vào nghiên cứu vấn đề bản, trực tiếp tác động đến hiệu tổ chức KTHĐ, bao gồm tổ chức công tác kiểm toán tổ chức máy kiểm toán KTHĐ kiểm toán mua sắm, quản lý sử dụng tài sản ban quản lý dự án