Nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước tỉnh an giang

Nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước tỉnh an giang

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM

TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGÂN HÀNG TP HỒ CHÍ MINH



TÔ THIỆN HIỀN

NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH

AN GIANG GIAI ĐOẠN 2011 – 2015

VÀ TẦM NHÌN ĐẾN 2020

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

TP HỒ CHÍ MINH – NĂM 2012

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM

TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGÂN HÀNG TP HỒ CHÍ MINH



TÔ THIỆN HIỀN

NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH

AN GIANG GIAI ĐOẠN 2011 – 2015

VÀ TẦM NHÌN ĐẾN 2020

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

CHUYÊN NGÀNH: KINH TẾ TÀI CHÍNH – NGÂN HÀNG

MÃ SỐ: 62.31.12.01

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

GS.,TS NGUYỄN THANH TUYỀN

TP HỒ CHÍ MINH – NĂM 2012

LỜI CAM ĐOAN

Tác giả luận án có lời cam đoan danh dự về công trình khoa học này của mình, cụ thể:

Tôi tên là: Tô Thiện Hiền

Sinh ngày 16 tháng 02 năm 1966 Tại: An Giang

Quê quán: Xã Khánh Hòa; Huyện Châu Phú; Tỉnh An Giang

Hiện công tác tại: Khoa Kinh tế - QTKD; Trường Đại học An Giang Địa chỉ của cơ quan: Số 18, đường Ung Văn Khiêm, Phường Đông Xuyên, Tp Long Xuyên, Tỉnh An Giang

Là Nghiên cứu sinh khóa XIII của Trường Đại học Ngân hàng Tp Hồ Chí Minh; Chuyên ngành: Kinh tế tài chính, ngân hàng

Mã số: 62.31.12.01

Mã số NCS: 010113080004

Cam đoan đề tài: “Nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước

Tỉnh An Giang giai đoạn 2011-2015 và tầm nhìn đến 2020”

Người hướng dẫn khoa học: GS.,TS Nguyễn Thanh Tuyền

Luận án được thực hiện tại Trường Đại học Ngân hàng Tp Hồ Chí Minh

Đề tài này là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên cứu

có tính độc lập riêng, không sao chép bất kỳ tài liệu nào và chưa được công bố toàn bộ nội dung này bất kỳ ở đâu; các số liệu, các nguồn trích dẫn trong luận án được chú thích nguồn gốc rõ ràng, minh bạch

Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan danh dự của tôi

TP HCM, ngày 05 tháng 9 năm 2012 Tác giả

Tô Thiện Hiền

1.1.1- Lịch sử hình thành ngân sách nhà nước 1

1.1.3- Chức năng của ngân sách nhà nước 10

1.1.4.1- Vai trò của NSNN trong nền kinh tế quốc dân 14

1.1.4.2- Vai trò của NSNN trong hệ thống tài chính 23

1.1.5- Tổ chức hệ thống NSNN và phân cấp NSNN 25

1.1.5.1- Nguyên tắc tổ chức hệ thống NSNN 25

1.1.5.4- Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách 30

1.2.1- Khái quát về quản lý quy trình NSNN 34

1.2.2- Lập dự toán NSNN 36 1.2.2.1- Ý nghĩa của việc lập dự toán NSNN 36

1.2.3.1- Ý nghĩa của việc chấp hành dự toán NSNN 39

1.3- HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NSNN VÀ CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG

1.3.1.5- Các yếu tố đảm bảo hiệu quả quản lý NSNN 56 1.3.2- Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý NSNN 57

1.3.2.4- Chính sách khuyến khích khai thác các nguồn lực tài chính 59 1.4- KINH NGHIỆM QUẢN LÝ NSNN CỦA MỘT SỐ NƯỚC VÀ MỘT

1.4.1- Kinh nghiện về quản lý NSNN của một số nước 59

1.4.1.3- Trung Quốc 60

1.4.2- Kinh nghiệm về quản lý NSNN của một số tỉnh ở đồng bằng sông

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VỀ HIỆU QUẢ QUẢN LÝ

2.1- KHÁI QUÁT TÌNH HÌNH KINH TẾ - XÃ HỘI TỈNH AN GIANG 67

2.1.2- Tình hình kinh tế - xã hội tỉnh An Giang 68 2.2- THỰC TRẠNG VỀ HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH

2.2.1- Kết quả thu, chi và cân đối thu chi NSNN tỉnh AG 2006 – 2010 70 2.2.1.1- Kết quả thu ngân sách tỉnh AG 2006 – 2010 70 2.2.1.2- Kết quả chi ngân sách tỉnh AG 2006 – 2010 72 2.2.1.3- Cân đối thu - chi và xử lý kết dư NSNN địa phương 73 2.2.2- Phân cấp quản lý ngân sách giữa NSTW và NSĐP 75 2.2.2.1- Nguồn thu của ngân sách trung ương 75 2.2.2.2- Nguồn thu của ngân sách địa phương 78 2.2.2.3- Nhận xét về phân cấp thu ngân sách 86 2.2.3- Vận dụng phân cấp quản lý ngân sách giữa các địa phương

2.2.4- Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách địa phương 89

2.2.4.2- Nhiệm vụ chi ngân sách cấp huyện 91

2.2.4.3- Nhiệm vụ chi ngân sách cấp xã 93

2.2.5- Trợ cấp bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới 103

2.2.5.3- Đánh giá về hệ thống trợ cấp ngân sách 106 2.2.6- Thực trạng cân đối ngân sách tỉnh An Giang 107 2.2.7- Quy trình lập, chấp hành dự toán và quyết toán ngân sách 110

2.2.7.2- Định mức phân bổ ngân sách nhà nước tỉnh An Giang 112 2.2.7.3- Đánh giá về phân cấp ban hành các chế độ, tiêu chuẩn,

2.2.7.4- Tổ chức chấp hành ngân sách địa phương 121

2.2.7.8- Các hạn chế trong quy trình ngân sách 130 2.2.8- Kiểm tra, thanh tra việc chấp hành dự toán ngân sách các cấp 131 2.2.9- Đánh giá về thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương 132

2.3- KIỂM TRA, THANH TRA VÀ XỬ LÝ VI PHẠM TRONG QUẢN

2.4- NHẬN XÉT VỀ HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH

CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ

3.1- MỤC TIÊU, NHIỆM VỤ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI

TỈNH AN GIANG GIAI ĐOẠN 2011 – 2015 VÀ TẦM NHÌN ĐẾN 2020 145 3.1.1- Mục tiêu, phương hướng và nhiệm vụ tổng quát 145

3.2- MỤC TIÊU, QUAN ĐIỂM CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH

NHÀ NƯỚC TỈNH AN GIANG GIAI ĐOẠN 2011 - 2015 VÀ ĐẾN 2020 148

3.3- CƠ SỞ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ

3.4- NHỮNG GIẢI PHÁP CƠ BẢN NHẰM NÂNG CAO HIỆU

QUẢ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH AN GIANG 150 3.4.1- Tăng cường, chấn chỉnh quản lý thu, bồi dưỡng nguồn

3.4.1.1- Nguồn thu hiện hữu 150

3.4.2- Quản lý nguồn thu tập trung vào ngân sách nhà nước 153 3.4.3- Quản lý và sử sụng có hiệu quả các khoản chi ngân sách nhà nước 154 3.4.4- Hoàn thiện cơ chế tự chủ và tự chịu trách nhiệm về tài chính

đối với các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp 157 3.4.5- Hoàn thiện, đổi mới cơ chế phân cấp quản lý và điều hành

3.4.5.1- Hoàn thiện phân định thu giữa các cấp NSĐP theo hướng

3.4.5.2- Mở rộng quyền cho các cấp chính quyền cấp dưới trong chi tiêu NS 159 3.4.5.3- Mở rộng quyền tự chủ tài chính cho NS xã 159 3.4.5.4- Từng bước hoàn thiện chế độ, định mức phân bổ chi giữa các cấp

NS160

3.4.5.5- Mở rộng quyền của NS cấp dưới trong quy trình ngân sách 162 3.4.5.6- Hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN 163 3.4.5.7- Công khai, minh bạch thu chi NSNN 164 3.4.6- Đổi mới quy trình lập, chấp hành và quyết toán NSNN 165 3.4.6.1- Đổi mới quy trình lập và quyết định dự toán NSNN 165 3.4.6.2- Hoàn thiện quá trình chấp hành NSNN 166 3.4.6.3- Hoàn thiện hạch toán kế toán, quyết toán NSNN 170 3.4.7- Tăng cường thanh tra, kiểm tra, khen thưởng và xử lý kịp thời

3.4.7.1- Tăng cường kiểm tra, thanh tra việc lập dự toán thu, chi NSNN 171 3.4.7.2- Cải tiến kiểm tra, thanh tra quá trình chấp hành NSNN 172 3.4.7.3- Áp dụng các hình thức kiểm tra linh hoạt và hiệu quả 172 3.4.7.4- Khen thưởng và xử lý kịp thời vi phạm trong quản lý NSNN 173

3.4.8- Nâng cao trình độ cán bộ quản lý NSNN 173 3.4.8.1- Hoàn thiện bộ máy quản lý NSNN các cấp 173 3.4.8.2- Tổ chức và giám sát có hiệu quả hoạt động thu, chi NS 174 3.5- CÁC BIỆN PHÁP THỰC HIỆN NHỮNG GIẢI PHÁP VỀ QUẢN LÝ

3.5.4- Kiểm tra, thanh tra, khen thưởng, kỷ luật tài chính 176

GTGT Giá trị gia tăng

HĐND Hội đồng nhân dân

KBNN Kho bạc Nhà nước

NSNN Ngân sách nhà nước

NSĐP Ngân sách địa phương

NSTW Ngân sách trung ương

ADB Ngân hàng phát triển Châu Á ( Asian Development Bank)

GDP Tổng sản phẩm quốc nội (Gross Domestic Product)

IMF Quỹ tiền tệ Quốc tế (International Monetary Fund)

ODA Nguồn vốn viện trợ phát triển chính thức (Official Development

Assistance) UNDP Chương trình phát triển của Liên hiệp quốc (United Nations

Development Programme) UNICEF Quỹ Nhi đồng Liên hiệp quốc (United Nations Children’s Fund) PPP Hợp tác công - tư (Public – Private Partnership)

WB Ngân hàng thế giới ( World Bank)

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 2.1: Tốc độ tăng trưởng và tỷ lệ động viên GDP vào NSĐP (%) 70

Bảng 2.2: Thu thuế, phí và lệ phí tỉnh AG 2006 – 2010 71

Bảng 2.3: Chi NSĐP An Giang 2006 - 2010 72

Bảng 2.4: Thu bổ sung từ NSTW trong tổng chi NSĐP AG 73

Bảng 2.5: Thu NSNN trên địa bàn tỉnh AG 2006 - 2010 77

Bảng 2.6: Thu NSTW được trích để lại cho NS tỉnh AG 78

Bảng 2.7: Tỷ lệ phân chia giữa NS cấp tỉnh với NS cấp huyện năm 2007 84 Bảng 2.8: Tỷ lệ nguồn thu được giữ lại tại địa phương AG 85 Bảng 2.9: Thu NSNN trên địa bàn có cấp tỉnh - huyện - xã 87 Bảng 2.10: Tỷ lệ tổng chi thường xuyên so với tổng thu NSĐP AG 88 Bảng 2.11: Chi sự nghiệp giáo dục – Đào tạo – Y tế phân theo cấp NS 97

Bảng 2.12: Tỷ trọng chi thường xuyên và chi ĐTPT trong tổng chi NSĐP An Giang 100

Bảng 2.13: Cơ cấu chi NSĐP An Giang 2006 - 2010 101

Bảng 2.14: Tỷ trọng nguồn thu bổ sung từ NSTW trong tổng chi NSĐP AG 105 Bảng 2.15: Cân đối thu chi và xử lý kết dư NSĐP 2006 - 2010 108

Bảng 2.16: Hiệu quả quản lý NSNN tỉnh AG 2006 – 2010 109

Bảng 2.17: Định mức phân bổ chi sự nghiệp Y tế 113

Bảng 2.18: Định mức phân bổ chi đảm bảo xã hội 115

Bảng 2.19: Định mức phân bổ chi An ninh – Quốc phòng 116

Bảng 2.20: Định mức phân bổ chi Quản lý hành chính 117

MỞ ĐẦU

1- Lý do chọn đề tài

Ở Việt Nam, kể từ khi nền kinh tế chuyển sang vận hành theo cơ chế thị trường, đặc biệt là trong bối cảnh hội nhập kinh tế khu vực và thế giới, đã dần dần làm biến đổi các yếu tố cấu thành của nền kinh tế, có yếu tố cũ mất đi, có yếu tố mới ra đời, có yếu tố giữ nguyên hình thái cũ nhưng nội dung của nó đã bao hàm nhiều điều mới hoặc chỉ được biểu hiện trong những khoảng không gian và thời gian nhất định Trong lĩnh vực tài chính – tiền tệ, ngân sách nhà nước được xem là một trong những mắt xích quan trọng của tiến trình đổi mới Trong thời gian qua, hội nhập với những tiến trình đổi mới, lĩnh vực ngân sách nhà nước đạt được những thành tích đáng kể; song lĩnh vực nầy vẫn tồn tại một

số vấn đề còn mang dấu ấn của cơ chế cũ hoặc chưa được giải quyết thỏa đáng

cả về mặt lý luận và thực tiễn

Nhà nuớc có thể thực hiện điều tiết vĩ mô nền kinh tế xã hội thành công khi

có nguồn tài chính đảm bảo Điều này phụ thuộc vào việc quản lý các nguồn thu của NSNN Để huy động đầy đủ nguồn thu vào ngân sách nhằm thực hiện chi tiêu của nhà nước thì những hình thức thu ngân sách phải phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương và đất nước Trong tiến trình đổi mới nền kinh tế, các hình thức thu NSNN ở địa phương đã từng bước thay đổi, điều chỉnh để thực hiện nhiệm vụ tập trung nguồn thu cho NSNN, là công cụ điều chỉnh vĩ mô quan trọng của nhà nước Cùng với quá trình quản lý thu NSNN thì việc quản lý chi NSNN cũng có vị trí rất quan trọng trong quản lý điều hành NSNN góp phần ổn định phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, nhất là trong điều kiện đất nước hội nhập kinh tế thế giới Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện quản lý thu, chi NSNN vẫn còn nhiều hạn chế bất cập với tình hình thực tế của địa phương và đất nứơc, cần phải tiếp tục điều chỉnh, bổ sung Cụ thể như:

- Việc lập, chấp hành và quyết toán ngân sách địa phương đã thực hiện khá tốt, tuy nhiên cũng còn chậm, chưa đổi mới, đôi khi cũng chưa đúng theo quy định của Nhà nước

- Tình trạng quản lý thu, chi NSNN vẫn còn thất thoát do chưa bao quát hết các nguồn thu và khoản chi, chưa có quan điểm xử lý rõ ràng về các khoản chi sai quy định của Nhà nước hoặc chưa tập trung đúng mức về quản lý chi NSNN

- Công tác quyết toán là khâu rất quan trọng, nhưng chưa được quan tâm đúng mức, chưa làm đủ sổ sách

- Đội ngũ cán bộ quản lý ngân sách còn hạn chế về chuyên môn, chậm đổi mới

Như vậy, có rất nhiều việc cần phải làm trong việc quản lý NSNN tại địa phương Xuất phát từ những yêu cầu thực tế này, tác giả quan tâm và muốn đi

sâu nghiên cứu vấn đề này Vì vậy, tác giả mạnh dạn chọn đề tài: “Nâng cao

hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước tỉnh An Giang giai đoạn 2011 - 2015

và tầm nhìn đến 2020” làm đối tượng nghiên cứu với mục đích góp tiếng nói

vào định hướng phát triển kinh tế - xã hội hợp lý và bền vững, phù hợp với đặc điểm của tỉnh An Giang trong xu thế hội nhập kinh tế thế giới

2- Mục đích nghiên cứu đề tài

Mục đích nghiên cứu của đề tài là góp phần lý giải trên phương diện khoa học những lý luận cơ bản về hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước và các hình thức quản lý ngân sách tỉnh An Giang Đồng thời, trên cơ sở phân tích thực trạng về hiệu quả quản lý ngân sách của tỉnh và kinh nghiệm của một số nước trên thế giới, đề tài nêu ra mục tiêu và quan điểm về vấn đề quản lý ngân sách ở

An Giang và những cơ sở cơ bản để đề ra những giải pháp hữu hiệu nhằm nâng cao hiệu quả quản lý NSNN tỉnh An Giang trong thời gian tới, góp phần đẩy mạnh phát triển kinh tế - xã hội của địa phương một cách vững chắc

3- Đối tượng và phạm vi nghiên cứu đề tài

- Đối tượng nghiên cứu của đề tài

Dựa vào hệ thống lý luận và thực tiễn về hiệu quả quản lý NSNN ở Việt Nam và ở An Giang trong thời gian qua, trên cơ sở đó tìm ra một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý NSNN tỉnh An Giang có khả thi nhất trong thời gian tới 2011- 2015 và đến 2020 Vì vậy, đề tài sẽ nghiên cứu thực trạng về hiệu quả quản lý NSNN và định hướng quản lý NSNN ở An Giang để có những giải pháp phù hợp, hữu hiệu nhằm nâng cao hiệu quả lý NSNN tỉnh An Giang, phù hợp với đặc thù của nền kinh tế Việt Nam

- Phạm vi nghiên cứu của đề tài

Để đưa ra những giải pháp mang tính khả thi nhất và có ý nghĩa thực tiễn trong việc nâng cao hiệu quả quản lý NSNN tỉnh An Giang Đề tài giới hạn phạm vi nghiên cứu là nghiên cứu một cách hệ thống các khoản thu, chi, định mức, chỉ tiêu cơ bản và chủ yếu của NSNN tỉnh An Giang ở các cấp chính quyền địa phương, một số ngành, công ty, doanh nghiệp, hộ kinh doanh,…, đơn

vị thụ hưởng NSNN ở địa phương giai đọan 2006 – 2010 Từ đó, rút ra những mặt mạnh, mặt yếu về hiệu quả quản lý NSNN ở địa phương, để có những giải pháp tích cực nhằm nâng cao hiệu quả quản lý NSNN tỉnh An Giang trong thời gian tới 2011 - 2015 và đến 2020

4- Phương pháp nghiên cứu

Phương pháp nghiên cứu được sử dụng xuyên suốt trong đề tài là phương pháp duy vật biện chứng Dựa vào phương pháp này, các khoản thu, chi NSNN được xem như một hệ thống luôn biến đổi, vận động và do đó cần được quan tâm đổi mới Đồng thời, còn sử dụng phương pháp quy nạp, phân tích tổng hợp, thống kê, so sánh dựa trên lý thuyết quản lý nhà nước về quản lý kinh tế, kinh tế học vĩ mô, vi mô, kinh tế ngành như: Lý thuyết tài chính – tiền tệ, Ngân hàng, Thuế, Kho bạc, Thống kê kinh tế, Để làm cho các lập luận có tính thuyết

phục, tác giả còn sử dụng các kinh nghiệm rút ra từ các công trình nghiên cứu của tác giả trong và ngoài nước cùng các số liệu do các cơ quan hữu quan cung cấp

5- Những đóng góp chính của đề tài

Với sự nỗ lực của bản thân, kết hợp những kinh nghiệm, những kiến thức đã được học tập, nghiên cứu từ các tài liệu của các tác giả khác nhau, nhờ sự hướng dẫn của quý Thầy, Cô và đặc biệt là nhờ sự giúp đỡ của Người hướng dẫn khoa học, đề tài đưa ra một số đóng góp như sau:

- Làm sáng tỏ về mặt lý luận về hiệu quả quản lý NSNN và quản lý NSNN tỉnh An Giang

- Phân tích thực trạng các hình thức thu, chi NSNN tỉnh trong giai đọan

2006 – 2010 Sử dụng phương pháp thống kê, so sánh, tổng hợp và phân tích số liệu thu, chi NSNN để minh họa về những thành tích cũng như hạn chế của công tác quản lý thu, chi NSNN tỉnh An Giang

- Đề xuất những giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện quản lý NSNN tỉnh An Giang đảm bảo tăng trưởng và phát triển kinh tế bền vững của địa phương với tầm nhìn đến năm 2020

- Đề tài này được dùng làm tài liệu nghiên cứu định hướng phát triển kinh

tế - xã hội cho địa phương, vùng và quốc gia; dùng làm tài liệu nghiên cứu cho các ngành, các cấp và các đơn vị, dùng làm tài liệu nghiên cứu giảng dạy và học tập cho Trường Đại học, Cao đẳng, …

6- Quy trình nghiên cứu

- Lựa chọn đề tài nghiên cứu

- Nghiên cứu khái niệm và lý thuyết; tìm hiểu các nghiên cứu trước đây, tra cứu tài liệu

- Lập đề cương nghiên cứu

- Bảo vệ đề cương nghiên cứu

- Tiền hành khảo sát, phỏng vấn, thu thập số liệu

- Phân tích xử lý số liệu, giải thích kết quả viết báo cáo

- Viết bài báo khoa học, viết các chuyên đề nghiên cứu phục vụ cho luận

án

- Báo cáo các chuyên đề nghiên cứu phục vụ cho luận án

- Viết luận án

- Bảo vệ luận án tiến sĩ cấp cơ sở

- Bảo vệ luận án tiến sĩ cấp nhà nước

- Viết bài chuyên khảo

CHƯƠNG 1 HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.2 - TỔNG QUAN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1.1- Lịch sử hình thành ngân sách nhà nước

Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế mang tính lịch sử, nó phản ánh những mặt nhất định của các quan hệ kinh tế thuộc lĩnh vực phân phối sản phẩm xã hội trong điều kiện còn tồn tại quan hệ hàng hóa - tiền tệ và được

sử dụng như một công cụ thực hiện các chức năng của Nhà nước Điều này có nghĩa là sự ra đời và tồn tại của NSNN gắn liền với sản xuất hàng hóa, với sự

ra đời và tồn tại của Nhà nước

Lịch sử xã hội loài người đã chứng minh rằng, khi chế độ tư hữu xuất hiện thì xã hội bắt đầu phân chia thành giai cấp và có sự đấu tranh giữa các giai cấp trong xã hội Trong điều kiện lịch sử đó, Nhà nước đã xuất hiện, đó là hình thái Nhà nước đầu tiên của xã hội loài người - Nhà nước của chế độ nộ

lệ Khi Nhà nước ra đời thì đồng thời Nhà nước cũng có những nhu cầu chi tiêu về: bộ máy quản lý, quân đội,…nhằm duy trì quyền lực của Nhà nước Những khoản này người dân phải gánh chịu dưới các hình thức thuế, công trái,… và từ đây phạm trù ngân sách ra đời

Ở chế độ phong kiến, vai trò quyết định trong thu - chi của Nhà nước thuộc về nhà vua Nhà vua có toàn quyền và không chịu bất kỳ một sự kiểm soát nào trong việc chi tiêu các nguồn tài chính Nhà nước Hàng năm, những khối lượng tài chính khổng lồ được được ném vào việc thỏa mãn những nhu cầu cá nhân và gia đình nhà vua Bên cạnh đó, tầng lớp quan chức, quý tộc luôn luôn phô trương sự giàu có của mình bằng những hành động vô cùng sa hoa, lãng phí Chính sự sa hoa, lãng phí này là nguyên nhân của tình trạng rối loạn tài chính nhà nước, làm kiệt quệ đời sống của nhân dân

Sự ra đời của chủ nghĩa tư bản, các nhà tư sản công nghiệp xuất hiện đã lao vào cuộc đấu tranh chống lại luật lệ tài chính vô lý, đòi hỏi sự hỗ trợ tài chính của Nhà nước để phát triển sản xuất và yêu cầu sửa đổi hệ thống thuế khóa Kết quả của cuộc đấu tranh này đã xóa bỏ được độc quyền chi tiêu tài chính của người đứng đầu Nhà nước, hình thành một chế độ tài chính mới và một ngân sách nhà nước hoàn chỉnh Đó là một ngân sách được thiết lập và phê chuẩn hàng năm, cơ chế vận hành cụ thể, rõ ràng theo hệ thống định mức

và luật pháp công khai Một ngân sách như vậy được xuất hiện đầu tiên ở nước Anh, nơi sự phát triển của chủ nghĩa tư bản diễn ra sâu sắc nhất và nhanh chóng nhất

Nền kinh tế hàng hóa phát triển và hệ thống Nhà nước pháp quyền đã đẩy ngân sách phát triển tới một trình độ cao hơn, được thiết kế phù hợp với văn minh dân chủ tư sản hoặc văn minh dân chủ xã hội chủ nghĩa Trong đó, NSNN được dự toán, được thảo luận và phê chuẩn bởi những cơ quan pháp quyền, được giới hạn thời gian sử dụng, được quy định nội dung thu, chi, được kiểm soát bởi hệ thống thể chế, báo chí và nhân dân

Nghiệp vụ chủ yếu của NSNN là thu, chi nhưng không đơn thuần là việc tăng giảm số lượng tiền tệ mà còn phản ánh mức độ quyền lực, ý chí và

sở nguyện của Nhà nước, đồng thời biểu hiện quan hệ kinh tế - tài chính giữa Nhà nước với các tác nhân khác nhau của nền kinh tế trong quá trình phân bổ các nguồn lực và phân phối thu nhập mới sáng tạo ra

1.1.2- Bản chất ngân sách nhà nước

1.1.2.1- Khái niệm về ngân sách nhà nước

Theo từ điển Bách Khoa Toàn Thư của Liên Xô (cũ) (1971) cho rằng:

“Ngân sách là bảng liệt kê các khỏan thu và chi bằng tiền của Nhà nước trong một giai đoạn nhất định; là mọi kế hoạch thu chi bằng tiền của bất kỳ một xí nghiệp, cơ quan hoặc cá nhân nào trong một giai đoạn nhất định”

Từ điển Bách Khoa Toàn Thư về kinh tế của Pháp định nghĩa: “Ngân sách là văn kiện được Nghị viện hoặc Hội đồng thảo luận và phê chuẩn mà trong đó, các nghiệp vụ tài chính (thu, chi) của một tổ chức công (Nhà nước, chính quyền, địa phương, đơn vị công hoặc tư (doanh nghiệp, hiệp hội …) được dự kiến và cho phép”

Từ điển kinh tế thị trường của Trung Quốc định nghĩa: “Ngân sách nhà nước là kế hoạch thu chi tài chính hàng năm của nhà nước được xét duyệt theo trình tự pháp định”

Từ điển thuật ngữ tài chính tín dụng (1996) của Viện Nghiên cứu Tài chính cho rằng: “Ngân sách được hiểu là dự toán và thực hiện mọi khoản thu nhập (tiền thu vào) và chi tiêu (tiền xuất ra) của bất kỳ một cơ quan, xí nghiệp, tổ chức, gia đình hoặc cá nhân trong một khoảng thời gian nhất định (thường là một năm)

Riêng về khái niệm NSNN, hiện nay có rất nhiều quan điểm khác nhau:

“Thuộc nhóm thứ nhất, thì NSNN là một bản dự toán thu chi trong năm của Nhà nước Cách quan niệm đó đúng về hình thức, nhưng đó chỉ là một giai đoạn của quá trình ngân sách và cũng chưa thể hiện được vị trí của NSNN

Một số tác giả thuộc nhóm thứ hai cho rằng, NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước Cách quan niệm đó đúng ở chỗ, người ta đã thực thể hóa được NSNN và cũng nêu lên được vị trí của NSNN so với các quỹ tiền tệ khác Vì thực tế cũng thường thấy, thu của Nhà nước đưa vào một quỹ tiền tệ

và chi của Nhà nước cũng xuất từ quỹ tiền tệ ấy Nhưng các quan điểm này chưa phản ánh được vị trí cân đối vĩ mô của NSNN trong nền kinh tế quốc dân

Theo quan điểm thuộc nhóm thứ ba thì NSNN là hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động

và phân phối các nguồn tài chính Chỗ đúng của quan niệm này là nói lên được NSNN chứa đựng các quan hệ kinh tế, nhưng nó lại không nói lên được thực thể NSNN là gì? Quan hệ kinh tế đó có phải là quan hệ tài chính – ngân sách không?

Các quan điểm trên không có sự khác nhau quá lớn, hoàn toàn có thể xích lại gần nhau Dựa trên cơ sở phân tích đó và quan sát hiện thực có thể khái niệm NSNN như sau: Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu - chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”

Từ các tài liệu vừa nêu trên, có thể rút ra một số điểm đặc trưng của ngân sách như sau:

- Ngân sách là một bảng liệt kê, trong đó dự kiến và cho phép thực hiện các khỏan thu, chi bằng tiền của một chủ thể nào đó (Nhà nước, bộ, xí nghiệp, gia đình, cá nhân)

- Ngân sách tồn tại trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm

Hai điểm đặc trưng trên đây là cơ sở để xác định khái niệm về ngân sách nhà nước Nói cách khác, về mặt khái niệm, có thể hiểu ngân sách nhà nước là dự toán (kế hoạch) thu - chi bằng tiền của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định (thường là một năm)

Theo Luật NSNN đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI, kỳ họp thứ hai thông qua ngày 16/12/2002 có hiệu lực thi

hành từ năm ngân sách 2004, cho rằng: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các

khỏan thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết

định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng,

nhiệm vụ của Nhà nước”. Khái niệm này có thể coi là cơ bản nhất trong các

khái niệm đã nêu trong đề tài

Năm ngân sách (còn được gọi là niên độ ngân sách hay năm tài chính hoặc tài khóa), mà trong đó, dự toán thu, chi tài chính của Nhà nước đã được phê chuẩn của quốc hội có hiệu lực thi hành Hiện nay, ở tất cả các nước, năm ngân sách đều có thời hạn bằng một năm dương lịch, nhưng thời điểm bắt đầu

và kết thúc năm ngân sách ở mỗi nước một khác Đa số các nước, năm ngân sách trùng với năm dương lịch tức là bắt đầu từ 01/01 kết thúc vào 31/12, như: Pháp, Bỉ, Hà Lan, Trung Quốc, Lào, Triều Tiên, Malaisia, Philippin,…

Ở các nước khác, thời điểm bắt đầu và kết thúc năm ngân sách thường rơi vào tháng 3, như: Apgranixtan (bắt đầu 21/3 năm trước và kết thúc vào 20/3 năm sau), tháng 4, như: Anh, Nhật, Canada, Hongkong, Ấn Độ, Inđônêxia, Singapore (bắt đầu 01/4 năm trước và kết thúc vào 31/3 năm sau),…

Việc quy định năm ngân sách hoàn toàn là ý định chủ quan của Nhà nước Tuy nhiên, ý định này cũng bắt nguồn từ những yếu tố tác động khác nhau, trong đó có 2 yêu cầu cơ bản là:

- Đặc điểm hoạt động của nền kinh tế có liên quan tới nguồn thu của NSNN

- Đặc điểm hoạt động của cơ quan lập pháp (các kỳ họp của Quốc hội hoặc Nghị viện để phê chuẩn NSNN)

Ở nước ta, năm ngân sách bắt đầu từ 01/01 và kết thúc vào 31/12 hàng năm Điều này phù hợp với các kỳ họp của Quốc hội

- Kỳ họp thứ nhất vào tháng 6, thường dành để xem xét tình hình chấp hành NSNN

- Kỳ họp thứ hai vào tháng 11, tháng 12 để thảo luận và phê chuẩn NSNN năm tài chính tiếp theo

1.1.2.2- Bản chất của ngân sách nhà nước [24]

Những khái niệm hoặc định nghĩa trên về NSNN chỉ thể hiện về tính pháp lý hoặc hình thức hoạt động của NSNN, mà chưa đi sâu vào nội dung khoa học của NSNN với tư cách nó là phạm trù kinh tế, lịch sử và gắn với bản chất, chức năng của Nhà nước đương quyền Dựa trên cơ sở phân tích khoa học về quá trình phát sinh, tồn tại và phát triển của tài chính và ngân sách, hầu hết các nhà khoa học tài chính đều thừa nhận tài chính nói chung và ngân sách nói riêng là phạm trù kinh tế - lịch sử Là phạm trù kinh tế, nó gắn với sự phát triển kinh tế - hàng hóa; là phạm trù lịch sử nó gắn với sự ra đời và phát triển của Nhà nước và là công cụ kinh tế của Nhà nước Thông qua Nhà nước sử dụng ngân sách để thực hiện các quan hệ phân phối dưới hình thái giá trị các nguồn lực tài chính, bằng việc huy động một bộ phận thu nhập của xã hội dưới hình thức thuế và các hình thức động viên khác để đáp ứng các nhiệm vụ kinh tế - xã hội của Nhà nước Việc thực hiện các quan hệ phân phối nói trên, chủ yếu thông qua quyền lực chính trị của Nhà nước, bằng thể chế hóa của pháp luật, để động viên các nguồn tài chính có tính chất bắt buộc và hình thành quỹ tiền tệ tập trung, phục vụ cho các chức năng của Nhà nước đương quyền Do vậy, nếu nhìn về hình thức hoạt động của NSNN, chắc chắn có nhiều quan điểm khác nhau về bản chất của NSNN

Để có cách nhìn nhận đầy đủ hơn về bản chất của NSNN một cách toàn diện cả về phương diện khoa học và thực tiễn Đồng thời với tư cách là công

cụ kinh tế của Nhà nước; theo chúng tôi cần phải xem xét trên các góc độ sau:

- Thứ nhất, trên góc độ khoa học - ngân sách là phạm trù kinh tế - lịch

sử (như đã đề cập trên)

- Thứ hai, nhìn từ góc độ kinh tế - xã hội - ngân sách phản ảnh tổng thể các quan hệ kinh tế - xã hội thông qua quan hệ động viên các nguồn lực tài

chính và phân phối các nguồn lực tài chính đó cho các mục tiêu kinh tế - xã hội

- Thứ ba, trên góc độ nội dung vật chất - ngân sách nhà nước là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất, được sử dụng để thực hiện các chức năng của Nhà nước

- Thứ tư, nhìn trên góc độ quản lý - ngân sách là kế hoạch tài chính cơ bản của Nhà nước hay là bảng cân đối thu – chi chủ yếu của Nhà nước

- Thứ năm, từ góc độ pháp lý - NSNN là đạo luật tài chính cơ bản trong năm tài chính

Từ cách tiếp cận đó, có thể rút ra về bản chất sâu sa của NSNN:

Ngân sách nhà nước là hệ thống (tổng thể) các quan hệ kinh tế, gắn liền với quá trình phân phối các nguồn lực tài chính của xã hội để hình thành quỹ tiền tệ tập trung nhằm thực hiện các chức năng và nhiệm vụ kinh tế - xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ nhất định

Các quan hệ kinh tế thuộc phạm trù ngân sách nói trên bao gồm:

- Thứ nhất, quan hệ giữa NS (Nhà nước) với các tổ chức kinh tế (các

doanh nghiệp) – Thông qua việc phân phối kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh dưới hình thức động viên thuế, phí để hình thành nguồn lực tài chính của Nhà nước Ngược lại, NSNN thực hiện việc đầu tư và tài trợ hoạt động của các doanh nghiệp như: Xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, trợ giá, trợ vốn, bao tiêu để tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp cạnh tranh phát triển Quan hệ giữa NSNN với các doanh nghiệp có thể được coi như mối quan hệ trung tâm của hệ thống tài chính, và đó là quan hệ giữa khâu chủ đạo trong hệ thống tài chính ngân sách và khâu cơ sở của hệ thống tài chính (Tài chính doanh nghiệp) Quan hệ giữa NSNN và tài chính doanh nghiệp là đầu mối trong phân phối các nguồn lực tài chính, quyết định đến quan hệ giữa tích tụ, tập trung vốn và ảnh hưởng đến cả quy mô và cơ chế vận hành của hệ thống

tài chính Mặt khác, suy cho cùng, mối quan hệ giữa hai khâu này có tính chất quyết định đến việc hình thành cơ chế quản lý tài chính và trực tiếp tác động tích cực đến quá trình kinh tế Thông qua mối quan hệ đó, Nhà nước còn thực hiện kiểm tra thường xuyên, toàn diện các hoạt động kinh doanh, môi trường kinh doanh và tuân thủ pháp luật tài chính Trên cơ sở đó, Nhà nước thực hiện điều chỉnh, hoàn thiện chính sách, cơ chế tài chính ngân sách thích ứng với quá trình tăng trưởng và phát triển kinh tế

- Thứ hai, quan hệ giữa ngân sách (Nhà nước) với các cơ quan chức

năng của Nhà nước (các cơ quan quản lý Hành chính sự nghiệp hay các lĩnh vực không sản xuất vật chất) Các cơ quan này tuy không trực tiếp sản xuất và tạo ra nguồn lực tài chính trong gián tiếp cũng góp phần phát triển kinh tế thông qua các hoạt động văn hóa, giáo dục, y tế, phúc lợi xã hội và an ninh - quốc phòng Quan hệ ngân sách và các cơ quan chức năng của Nhà nước thông qua việc cấp phát kinh phí của ngân sách cho các đơn vị dự toán từ trung ương đến địa phương thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước, sự nghiệp văn hóa, giáo dục, y tế, xã hội,… Các hoạt động này sẽ tạo ra các nguồn lực tài chính tiềm ẩn và tạo ra những tiềm năng cho phát triển kinh tế và khai thác gián tiếp các nguồn lực tài chính Điều đó được giải thích khi mà tri thức và khoa học biến thành lực lượng sản xuất trực tiếp Do vậy, có thể coi đây cũng

là quan hệ kinh tế của NSNN

Trong cơ chế kinh tế thị trường có quan hệ sau: Quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các tổ chức xã hội Quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các tầng lớp dân cư Quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể trên thị trường tài chính

- Thứ ba, quan hệ giữa ngân sách với các tầng lớp dân cư thông qua

nghĩa vụ nộp thuế, phí đối với các thể nhân; các hình thức tín dụng nhà nước

(trái phiếu, tín phiếu,…) và các nguồn đóng góp tự nguyện của người dân

(Nhà nước và nhân dân cùng làm, xổ số kiết thiết, đóng góp tự nguyện tiền, tài sản) Về phía Nhà nước quan hệ này được hoàn trả gián tiếp bằng các công trình phúc lợi công cộng về kinh tế - văn hóa - xã hội Ngoài ra, Nhà nước còn thực hiện các khoản trợ cấp xã hội từ ngân sách như: chính sách thương binh

xã hội, học bổng, cứu tế xã hội, trợ cấp cho những người không nơi nương tựa

và các chương trình phúc lợi an sinh như: nước sạch, vệ sinh môi trường, trường học, bệnh viện, trạm xá và các công tác xã hội nhân đạo khác Tất cả những mặt trên suy cho cùng cũng là quan hệ kinh tế, vì mục đích kinh tế và hướng tới an sinh cho mọi tầng lớp dân cư

- Thứ tư, quan hệ giữa Nhà nước với các định chế tài chính quốc tế với

các Chính phủ và các tổ chức phi Chính phủ

Những quan hệ nói trên thể hiện rõ nội dung kinh tế - xã hội của NSNN, nhìn trên góc độ NSNN là phạm trù kinh tế vừa là công cụ kinh tế trọng yếu của Nhà nước

Ngoài ra trong tư cách là phạm trù kinh tế vừa là công cụ kinh tế của

Nhà nước; do vậy, khi xem xét bản chất của NSNN một cách đầy đủ và sâu

sắc hơn, cũng cần gắn nó với các yếu tố sau:

- Thứ nhất, với các chính sách kinh tế - xã hội của Nhà nước đương

quyền, với chính sách kinh tế - xã hội đó thể hiện rõ bản chất của Nhà nước

đề ra các chính sách đó và bản chất của Nhà nước thẩm thấu vào bản chất của NSNN, với ngân sách là công cụ đắc lực của chính sách Nhà nước đó

- Thứ hai, với phương thức sản xuất tương ứng cốt lõi là quan hệ sản

xuất Bởi phương thức sản xuất nào sẽ quyết định việc hình thành thể chế kinh tế, cơ chế tài chính, cũng như cơ chế quản lý tài chính và ngân sách

Tóm lại: Những phân tích trên đã hình thành những yếu tố quan trọng

để nhìn nhận một cách toàn diện, khoa học, thực tiễn về bản chất của NSNN, trong tư cách vừa là phạm trù kinh tế vừa là công cụ kinh tế của Nhà nước

Trên cơ sở đó, vận dụng nó để xây dựng các chính sách và cơ chế quản lý tài chính, ngân sách thích ứng, nhằm thúc đẩy quá trình tăng trưởng và phát triển kinh tế một cách hiệu quả và bền vững

Bản chất của NSNN còn được thể hiện trong hoạt động thực tiễn thông qua các chức năng của NSNN

1.1.3- Chức năng của ngân sách nhà nước [24]

1.1.3.1- Chức năng phân phối

Phân phối của NSNN không chỉ dừng ở khâu phân phối thu nhập mà bao gồm cả phân phối các yếu tố đầu vào, cụ thể là phân bổ các nguồn lực tài chính cho các đối tượng sử dụng

- Đối tượng phân phối của NSNN là các nguồn lực tài chính do thu nhập quốc dân mới sáng tạo thuộc các thành phần kinh tế cùng với các khoản vay, mượn của Chính phủ, gắn với việc hình thành, sử dụng các quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước trong quá trình thực hiện chức năng phân phối

- Phạm vi phân phối của NSNN được giới hạn ở các nghiệp vụ có liên quan đến quyền chủ sở hữu và quyền lực chính trị của Nhà nước, cụ thể như sau:

+ Phân phối nguồn lực tài chính và tài trợ vốn cho các doanh nghiệp, thường là các doanh nghiệp mà Nhà nước chủ sở hữu toàn bộ hay một bộ phận dưới hình thức liên doanh liên kết hoặc chi cho đầu tư phát triển cơ sở

hạ tầng kinh tế - xã hội bằng nguồn vốn tập trung từ NSNN

+ Phân phối thu nhập cho nhu cầu của các cơ quan và tổ chức kinh tế nằm trong cơ cấu bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương

- Đặc trưng cơ bản của phân phối NSNN:

+ Phân phối dưới hình thức giá trị, chủ yếu sử dụng tiền tệ làm đơn vị tính toán và phương tiện thanh toán

+ Phân phối và tái phân phối được thực hiện thông qua hệ thống động viên các nguồn lực tài chính hình thành qua hệ thống NSNN bảo đảm quan hệ cân đối trong nền kinh tế kinh tế quốc dân

+ Tham gia không đầy đủ vào quá trình phân phối các yếu tố đầu vào, chủ yếu là Nhà nước đầu tư trực tiếp, cấp vốn kinh doanh, trợ cấp đối với nền kinh tế

+ Thực hiện phân phối kết quả của quá trình sản xuất, cung ứng hàng hóa, dịch vụ chủ yếu thông qua thuế, phí, lệ phí, thu nhập quyền sở hữu, các khoản chi NSNN cho cộng đồng

+ Phân phối NSNN tác động đến cả hai bên cung và bên cầu của nền kinh tế, gắn liền với sự hình thành và sử dụng quỹ NSNN của Nhà nước

+ Nhà nước luôn là chủ thể quyết định trong các quan hệ phân phối có liên quan đến NSNN, Nhà nước sử dụng tối đa quyền lực chính trị thực hiện chức năng phân phối của NSNN

+ Về cơ bản, quá trình phân phối lại của NSNN đa phần mang đặc tính không hoàn trả

Vế mục đích, suy cho cùng, phân phối của NSNN hướng vào việc giải quyết một cách thỏa đáng mối quan hệ giữa tích lũy và tiêu dùng xã hội, thực hiện tái sản xuất mở rộng, xác lập cơ cấu kinh tế - xã hội hợp lý, làm nền tảng cho quá trình phát triển phù hợp với các quy luật khách quan

1.1.3.2- Chức năng giám đốc

Chức năng giám đốc là một thuộc tính khách quan vốn có của NSNN Giám đốc ở đây được hiểu là giám sát, đôn đốc, kiểm tra bằng đồng tiền, tiến hành một cách thường xuyên, liên tục cùng với quá trình vận động của các đối tượng phân phối NSNN

Đặc trưng cơ bản của giám đốc NSNN:

+ Giám đốc của NSNN là giám đốc bằng đồng tiền thông qua quá trình vận động của đồng tiền từ khâu huy động các nguồn lực tài chính đến khâu tái phân phối các nguồn lực đó cho các đối tượng sử dụng

+ Giám đốc NSNN được thực hành từ khâu đầu đến khâu cuối cùng của chu kỳ phân phối của NSNN Hay nói cách khác, là được thực hiện ở tất

cả các giai đoạn trước, trong và sau khi thực hiện

* Giám đốc trước khi thực hiện: là giám đốc ở khâu lập kế hoạch nhằm

đảm bảo tính đúng đắn, chính xác và hợp lý hiệu quả của dự toán NSNN, trong kế hoạch tài chính của các tổ chức kinh tế, của các dự toán tại các cơ quan đơn vị Hành chính sự nghiệp Thông qua đó nhằm điều tiết các chỉ tiêu kinh tế, bảo đảm ngân sách từ khi lập dự toán

* Giám đốc trong khi thực hiện: là giám đốc quá trình chấp hành thu –

chi NSNN, giám đốc thực hiện kế hoạch tài chính và dự toán kinh phí Khâu này nhằm giữ vai trò quan trọng nhất trong quản lý NSNN, bởi vì thông qua kiểm tra thực hiện NSNN, nhằm bảo đảm NSNN thường xuyên cân đối và thực hiện điều hành NSNN khi các khoản thu – chi ngân sách không bảo đảm quan hệ cân đối cục bộ hay toàn cục

* Giám đốc sau khi thực hiện: là giám đốc tiến hành sau khi kết thúc

chu kỳ vận động của các quỹ và vốn tiền tệ thông qua các báo cáo quyết toán tài chính, ngân sách, nhằm bảo đảm xác lập cân đối NSNN cho năm kế hoạch Trong các giai đoạn giám đốc nêu trên thì giám đốc trong khi thực hiện

là khâu quan trọng nhất, vì khâu này là nhân tố quyết định đến việc biến kế hoạch thành hiện thực

+ Giám đốc NSNN bao gồm giám đốc tuân thủ và giám đốc hiệu quả

* Giám đốc tuân thủ: là giám đốc quá trình hình thành và sử dụng quỹ

NSNN, xem xét trong quá trình đó, công việc thu, chi, tài trợ, cấp vốn, … có

tuân thủ đúng chế độ, đúng dự toán được phê chuẩn, có nằm trong khuôn khổ luật pháp cho phép hay không

* Giám đốc hiệu quả: là thông qua phân phối thu, chi NSNN mà xem

xét việc phân phối và sử dụng NSNN có mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội không? Có lãng phí không? …

Về mục đích, giám đốc NSNN là hướng vào việc đảm bảo tính hiệu quả, tiết kiệm trong việc huy động cũng như sử dụng đồng vốn của NSNN và giữ kỷ luật tài chính

Thực hiện tốt chức năng giám đốc NSNN mang lại những ý nghĩa vô cùng quan trọng, cụ thể:

+ Đảm bảo tính hợp lý trong mối quan hệ giữa tích tụ và tập trung vốn, cũng như giữa tích lũy và tiêu dùng xã hội

+ Cho phép khai thác mọi khả năng tiềm tàng sẵn có trong nền kinh tế quốc dân

+ Bảo đảm các quan hệ cân đối trong quá trình phát triển kinh tế, từ đó xác lập cơ cấu kinh tế hợp lý

+ Duy trì kỷ cương, pháp luật tài chính, chống tham nhũng và các hiện tượng gây lãng phí của cãi xã hội

+ Phát hiện kịp thời những sai sót trong quá trình phân phối, từ đó thực hiện việc điều chỉnh nó để đảm bảo sự lành mạnh của các quan hệ kinh tế

Giữa chức năng phân phối và chức năng giám đốc của NSNN có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình hình thành và vận động của NSNN Trong đó, phân phối là chức năng trọng yếu của NSNN, chức năng phân phối vừa là tiền đề, vừa là cơ sở cho sự hình thành và vận động của chức năng giám đốc, thông qua phân phối mà thực hiện giám sát, kiểm tra; ngược lại nhờ

có kiểm tra, giám sát mà quá trình phân phối NSNN được thực hiện đúng pháp luật và có hiệu quả Chức năng phân phối chỉ mới cho thấy sự vận động

của quỹ tiền tệ tập trung cho từng lĩnh vực phát triển của đất nước, còn về tính đúng đắn, tính hợp lý, phù hợp với yêu cầu của các quy luật kinh tế khách quan muốn được đảm bảo đòi hỏi phải có chức năng giám đốc Chức năng giám đốc có thể đi trước hoặc trong hoặc sau quá trình thực hiện phân phối, nhưng xét cho cùng giám đốc về NSNN chỉ có thể bắt nguồn từ quan hệ phân phối

Ngoài ra, giám đốc còn thông qua các biện pháp hành chính như: Giám đốc của các cơ quan lập pháp và hành pháp như: Nghị viện, Chính phủ thông qua các cơ quan Thanh tra, Kiểm toán Nhà nước, Thống kê và dư luận xã hội

1.1.4- Vai trò của ngân sách nhà nước [24]

1.1.4.1- Vai trò của NSNN trong nền kinh tế quốc dân

- Ngân sách nhà nước – công cụ huy động nguồn tài chính và đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của nhà nước

+ Huy động các nguồn lực tài chính:

Ngân sách nhà nước là một công cụ đắc lực của Nhà nước – NSNN giữ vai trò trọng yếu trong việc động viên và phân phối các nguồn lực tài chính để bảo đảm việc thực thi các chức năng của Nhà nước đương quyền, thông qua các chính sách thuế: thuế trực thu, thuế gián thu, phí và các nguồn thu khác

Thuế là khoản thu có tính chất bắt buộc được quyết định bởi quyền của

Nhà nước thông qua hệ thống pháp lý, đồng thời thuế là khoản thu không hoàn trả Nhưng suy cho cùng với bản chất của Nhà nước, của dân, do dân và

vì dân, nó sẽ được hoàn trả gián tiếp bằng những hình thức khác nhau thông qua các quan hệ phân phối do Nhà nước thực hiện Ngoài thuế, phí,…, NSNN còn động viên các nguồn tài chính khác dưới hình thức nợ công như: phát hành công trái (trái phiếu hay tín dụng nhà nước), vay nợ nước ngoài (ODA)

và tín dụng quốc tế (IMF, WB, ADB,…)

Để bảo đảm nguồn thu cần thiết cho NSNN, thuế, phí thường được ấn định từ 22 – 25%/GDP trong thời kỳ thực hiện công nghiệp hóa ở Việt Nam

và mức động viên này có thể được gia tăng cùng với quá trình phát triển Mặt khác, để giữ vững cân đối thu – chi ngân sách và phát triển nguồn thu bền vững, thì quá trình huy động các nguồn lực tài chính cho NSNN cũng cần phải tuân thủ các nguyên tắc cơ bản trong động viên các nguồn lực đó là:

* Trong quá trình huy động các nguồn lực cho NSNN, phải bảo đảm quan hệ cân đối, hợp lý giữa tích tụ vốn (tích lũy đối với các tổ chức kinh tế)

và tập trung vốn (vào NSNN) để tạo điều kiện bồi dưỡng, tái tạo các nguồn lực tài chính lâu bền

* Quá trình động viên các nguồn lực vào NSNN cũng là quá trình điều chỉnh các quan hệ kinh tế theo hướng kích thích hoặc hạn chế các hoạt động kinh doanh tùy vào lợi ích mà nó mang lại cho quốc kế dân sinh

* Bảo đảm công bằng XH và hợp lý đối với các loại hình kinh doanh thông qua ý nghĩa và vai trò của nó đối với tăng trưởng và phát triển kinh tế

* Quá trình huy động vốn vào NS cũng là quá trình bồi dưỡng các nguồn thu và kích thích tăng trưởng kinh tế, phù hợp với các định hướng phát

triển kinh tế - xã hội của Nhà nước

+ Bảo đảm nhu cầu chi tiêu của Nhà nước:

Chi NSNN nhìn một cách bao quát là chỉ để bảo đảm việc thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước đương quyền Trong đó, có thể phân thành 3 nội dung chi cơ bản: chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên và chi dự trữ quốc gia

* Chi đầu tư phát triển: là khoản chi xây dựng nền tảng của nền kinh tế như: kết cấu hạ tầng, các công trình kinh tế trực tiếp tạo ra sản phẩm xã hội, tài trợ kinh doanh thuộc kinh tế Nhà nước, trợ giá, liên doanh, liên kết kinh tế

(kể cả hợp tác công – tư) Chi đầu tư phát triển có ý nghĩa quyết định đến tăng trưởng và phát triển kinh tế trong từng thời kỳ

* Chi thường xuyên: Chi về văn hóa, giáo dục, y tế, nghệ thuật, giải trí,

an ninh - quốc phòng, an sinh xã hội,… Đây là khoản chi bảo đảm hoạt động của bộ máy Nhà nước, bảo đảm phúc lợi xã hội và đào tạo nguồn nhân lực đáp ứng nhu cầu phát triển của đất nước Khoản chi này chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu chi NSNN, bởi nội dung và phạm vi và quy mô chi của nó rất lớn

+ Dự trữ quốc gia:

Dự trữ quốc gia dùng để chi đảm bảo an ninh kinh tế Ngoài ra nó còn

là nguồn lực để ứng phó với mọi rủi ro trong kinh tế và đối mặt những tình huống khẩn cấp trong nước và quốc tế

Nhìn chung để thường xuyên bảo đảm cân đối thu – chi ngân sách và

thực hiện chính sách tài khóa tích cực, chi NSNN cần tuân thủ các nguyên tắc trong phân phối vốn NS như sau:

* Tiết kiệm tối đa và hợp lý trong tiêu dùng vốn NSNN

* Lấy hiệu quả kinh tế - xã hội làm đầu trong dùng vốn NSNN chi cho đầu tư phát triển

- Ngân sách nhà nước là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội

+ Vai trò điều tiết vĩ mô của NSNN trong nền kinh tế thị trường:

Kinh tế thị trường là nền kinh tế hàng hóa phát triển ở trình độ cao Kinh tế thị trường là động lực mạnh mẽ của tăng trưởng và phát triển kinh tế, thúc đẩy tiến bộ khoa học công nghệ, đẩy nhanh tiến trình xã hội hóa kinh tế trong mỗi quốc gia đến liên thông quốc tế Kinh tế thị trường cũng là môi trường phát triển tài năng, phát triển nguồn nhân lực cao trong cơ chế cạnh tranh kinh tế, đồng thời cũng là động lực thúc đẩy tiến trình văn minh, hiện đại và thực hiện công bằng xã hội

Tuy nhiên, bên cạnh các tính ưu việt đó, kinh tế thị trường cũng còn rất nhiều khiếm khuyết như: nó là môi trường tạo ra sự cạnh tranh khốc liệt, từ đó

có thể dẫn đến sự phát triển tự phát vô chính phủ, và vì lợi nhuận tối đa mà có thể triệt hại lẫn nhau, hoặc đầu cơ tích trữ, kìm hãm việc ứng dụng các tiến bộ khoa học công nghệ trong thời gian mà các nhà đầu tư còn chiếm giữ những

ưu thế trong kinh doanh và phân hóa sâu sắc sự cách biệt giàu, nghèo, tạo nên phá sản trong kinh doanh, …

Những hiện trạng trên, nếu không có sự can thiệp từ điều tiết vĩ mô của Nhà nước, thì dễ dẫn tới sự phát triển không lành mạnh, mất cân đối, gây lạm phát, thất nghiệp, … ảnh hưởng đến chính trị - xã hội

Để khắc phục những khiếm khuyết trên, vai trò can thiệp của Nhà nước thông qua điều tiết kinh tế vĩ mô có ý nghĩa rất quan trọng Ở Việt Nam với công cuộc đổi mới kinh tế; chuyển từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung quan liêu bao cấp sang cơ chế kinh tế thị trường với thời gian chưa lâu (trên 20 năm) nhưng Chính phủ đã có nhiều thành công trong điều hành kinh tế vĩ mô bằng các biện pháp kinh tế

Điều tiết kinh tế vĩ mô được thực hiện thông qua một hệ thống các công

cụ như: chiến lược, kế hoạch (định hướng và hướng dẫn), pháp luật (điều tiết hành vi) và các công cụ kinh tế tài chính (thuế, lãi suất tín dụng, chiết khấu,… ) Trong lĩnh vực tài chính, NSNN giữ vai trò rất quan trọng thông qua chính

sách động viên các nguồn lực tài chính và đầu tư phát triển

+ Điều tiết kinh tế vĩ mô của NSNN thông qua các công cụ động viên tài chính:

Trước hết, cần nhấn mạnh rằng, một số quan niệm cho rằng: điều tiết kinh tế vĩ mô của NSNN là một nội dung cấu thành “Chức năng của NSNN” Song, quan điểm của chúng tôi, điều tiết vĩ mô ở đây là thuộc tính vốn có trong hoạt động của chức năng phân phối và thông qua quá trình phân phối

của NSNN trong hoạt động thực tiễn, bằng sự tác động của nó thể hiện vai trò của NSNN khi cộng hưởng với các chính sách kinh tế - xã hội của Nhà nước

và với các yêu cầu trong hoạt động thực tế Do vậy, ở công trình này coi điều tiết vĩ mô là vai trò của NSNN trong ứng phó với các quan hệ kinh tế - xã hội phát sinh

Đề cập đến vai trò điều tiết vĩ mô của NSNN; vai trò này được thực hiện thông qua các công cụ động viên các nguồn tài chính dưới hình thức thuế, phí là công cụ điều tiết vĩ mô rất nhạy cảm và hiệu quả, bởi thuế, phí luôn gắn chặt với các hoạt động kinh doanh mà các hoạt động kinh doanh là trụ cột của nền kinh tế Vai trò điều tiết vĩ mô của thuế, phí được thông qua các chính sách thuế, mà chủ yếu là thuế suất, chính sách ưu đãi thuế được xác định trên các loại sản phẩm tùy thuộc vào mức độ của nó với nhu cầu xã hội

và lợi ích của quốc kế dân sinh

Thông qua các nguyên tắc xây dựng thuế suất và chính sách ưu đãi, miễn giảm thuế đã tạo ra cho quá trình động viên các nguồn tài chính cũng là quá trình:

* Thu hút các nguồn vốn đầu tư thông qua chính sách thuế suất hợp lý

và chính sách ưu đãi có thời hạn đối với các công trình đầu tư (trong nước và của nước ngoài) phục vụ phát triển kinh tế theo chính sách khuyến khích đầu

tư của Nhà nước, như: Các khu kinh tế trọng điểm, các khu công nghệ cao

hoặc các ngành tạo nhiều việc làm cho người lao động

* Chính sách ưu đãi về thuế đối với đầu tư (nhập) công nghệ cao nhằm đẩy mạnh công nghiệp hóa và hiện đại hóa nền kinh tế

* Bảo đảm công bằng xã hội đối với các tầng lớp dân cư có mức thu nhập khác nhau, thông qua thuế suất thấp với các hàng hóa thiết yếu, phổ dụng và thuế suất cao đối với hàng hóa cao cấp, xa xĩ, hoặc không khuyến khích sử dụng rộng rãi (rượu, bia, mỹ phẩm cao cấp, …)

* Khuyến khích phân bổ và phân công lại lao động lao động xã hội bằng thuế suất ưu đãi với việc đầu tư khai thác các tiềm lực kinh tế, các vùng kinh tế khó khăn chậm phát triển hoặc khai hoang phục hóa,…

* Khuyến khích sản xuất sản phẩm mới, công nghệ cao có sự cạnh tranh, thông qua chính sách miễn giảm thuế có kỳ hạn và chính sách lãi suất

ưu đãi

* Tham gia bình ổn vật giá bằng cách điều chỉnh tăng hoặc giảm giá thích ứng trên cơ sở bảo đảm nguyên tắc giá cả có thể tách biệt với giá trị trên những mặt hàng cá biệt, nhưng nhìn tổng thể kinh tế thì giá cả bằng tổng giá trị

* Can thiệp vào cân đối quan hệ tổng cung – tổng cầu xã hội tùy thuộc vào đặc điểm và điều kiện kinh tế thông qua điều chỉnh tăng hoặc giảm thuế trên những mặt hàng cần thiết,…

Tất cả những minh chứng trên là nhằm khuyến khích đầu tư và khai thác các tiềm năng kinh tế, thực hiện định hướng xây dựng cơ cấu kinh tế hợp

lý và tái cấu trúc kinh tế cũng như tạo thêm nguồn thu quốc gia

+ Điều tiết vĩ mô của NSNN thông qua đầu tư phát triển:

Đầu tư công từ vốn NSNN được huy động từ nhiều nguồn khác nhau, nhưng đều hướng tới mục tiêu: “xây dựng mô hình kinh tế hiện đại với một

cơ cấu kinh tế tiên tiến và hợp lý”.Trong đó, trọng tâm là đầu tư kết cấu hạ tầng công nghệ cao, phát triển các vùng kinh tế động lực và khai thác các tiềm lực của nền kinh tế quốc dân Đó là cơ sở để bảo đảm cho tăng trưởng và phát triển bền vững Suy cho cùng đây cũng chính là các giải pháp điều hành kinh

tế vĩ mô thông qua hoạt động của NSNN

Bên cạnh đó, việc huy động và sử dụng vốn vay của chính phủ (ODA) cũng là biện pháp gián tiếp điều tiết kinh tế theo các định hướng được xác lập Mặt khác, sự đầu tư mạo hiểm từ Nhà nước hoặc huy động vốn dưới hình

thức hợp tác công - tư đều nằm trong phạm trù điều hành hay điều tiết kinh tế

vĩ mô bằng sự can thiệp vào việc xác lập cơ cấu kinh tế hay điều chỉnh cơ cấu kinh tế theo quan điểm hiện đại, chi giáo dục – đào tạo, bảo đảm sức khỏe cộng đồng cũng là chi đầu tư phát triển, chi cho tương lai, thì vai trò của NS đóng góp không nhỏ trong việc bảo đảm cân bằng các nguồn lực xã hội cho

+ Kiểm tra, điều chỉnh các quan hệ kinh tế của NSNN:

Kiểm tra tính hiệu quả của đầu tư vốn NSNN được thực hiện thông qua thuế trực thu và thuế gián thu Thuế trực thu (thuế thu nhập công ty) đánh giá chất lượng hoạt động kinh doanh và thuế gián thu (thuế GTGT) đánh giá về mặt số lượng hoạt động của doanh nghiệp Sự phối hợp của hai hình thức thuế này là cơ sở đánh giá toàn diện hiệu quả qua các hợp đồng kinh tế, đồng thời cũng là căn cứ để điều chỉnh các hoạt động kinh doanh, bảo đảm cho sự phát triển bền vững Mặt khác, thông qua kiểm tra hiệu quả vốn đầu tư từ NSNN, cũng là biện pháp để điều chỉnh cơ cấu đầu tư thích ứng bảo đảm nhịp độ tăng trưởng và phát triển kinh tế một cách hợp lý

Vai trò này còn được thể hiện thông qua việc thực hiện các khâu: lập, chấp hành và quyết toán NSNN nhằm bảo đảm cân đối các chỉ tiêu kinh tế -

xã hội với NSNN và thực hiện việc điều chỉnh NSNN trong quá trình vận động của nền kinh tế, nhằm bảo đảm thường xuyên các mối quan hệ cân đối trong nền kinh tế quốc dân

Tất cả những phân tích trên, được giải thích bởi vai trò của NSNN – chính sách tài khóa của chính phủ - một đạo luật tài chính cơ bản của quốc gia

và sự tác động hữu cơ của nó giữa các chính sách tài chính với các chính sách kinh tế - xã hội

+ Vai trò của NSNN trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội và thị trường:

* Về mặt kinh tế:

Để thực hiện vai trò của Nhà nước trong việc định hướng hình thành cơ cấu kinh tế mới, kích thích phát triển sản xuất kinh doanh và chống độc quyền Rõ ràng Nhà nước không thể bỏ qua công cụ ngân sách khi thực hiện vai trò này

▪ Ngân sách nhà nước cung cấp nguồn kinh phí để Nhà nước đầu tư cho cơ sở kết cấu hạ tầng, hình thành các doanh nghiệp nhà nước thuộc các ngành then chốt, để trên cơ sở đó tạo môi trường và điều kiện thuận lợi cho sự

ra đời và phát triển của các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác

▪ Việc hình thành các doanh nghiệp nhà nước cũng là một trong những biện pháp căn bản để chống độc quyền và giữ vững cho thị trường khỏi rơi vào tình trạng cạnh tranh không hoàn hảo

▪ Hỗ trợ cho sự phát triển của các doanh nghiệp nhà nước trong những trường hợp cần thiết đảm bảo cho sự ổn định về cơ cầu hoặc chuẩn bị chuyển đổi sang cơ cấu mới, cao hơn

▪ Thông qua các chính sách thuế, sẽ đảm bảo thực hiện vai trò định hướng đầu tư, kích thích hoặc hạn chế sản xuất kinh doanh

▪ Các nguồn vay nợ từ nước ngoài và từ trong nước sẽ tạo thêm nguồn vốn cho nền kinh tế Tuy nhiên, hiệu quả sử dụng các nguồn vốn vay nợ của nhà nước cũng là một vấn đề cần phải xem xét thận trọng khi quyết định thực hiện các biện pháp huy động tiền vay

* Về mặt xã hội: