Báo cáo " Hệ thống pháp luật đất đai Việt Nam trong hai mươi năm đổi mới (1986-2006) " docx

nghiên cứu - trao đổi 56 Tạp chí luật học số 01/2007 Ts. Nguyễn quang tuyến * 1. Nhng u im, thnh cụng ca h thng phỏp lut t ai trong 20 nm i mi Th nht, Nh nc ó khụng ngng xõy dng v hon thin h thng phỏp lut t ai. Nhiu vn bn quy phm phỏp lut ó ln lt ra i iu chnh hu ht cỏc lnh vc t ai t vn qun lớ nh nc i vi t ai, quyn v ngha v ca ngi s dng t, ch s dng cỏc loi t n vic nh giỏ t; n bự thit hi khi Nh nc thu hi t; thu tin s dng t, tin thuờ t, thu t; cp giy chng nhn quyn s dng t; gii quyt tranh chp t ai, khiu ni, t cỏo v t ai; x lớ vi phm phỏp lut v t ai v.v Cỏc vn bn quy phm phỏp lut v t ai ó to ra mt h thng phỏp lut tng i y , gii quyt khỏ tt mi quan h t ai khu vc nụng thụn, bc u ó ỏp ng c cỏc mi quan h t ai mi hỡnh thnh trong quỏ trỡnh cụng nghip hoỏ v ụ th hoỏ. H thng phỏp lut t ai luụn i mi, ngy cng phự hp hn vi yờu cu phỏt trin kinh t, bo m quc phũng, an ninh v n nh xó hi. Bờn cnh ni dung hnh chớnh, h thng phỏp lut t ai ó cú ni dung kinh t, xó hi phự hp vi ng li qun lớ kinh t theo c ch th trng ca ng v Nh nc; Th hai, h thng phỏp lut t ai liờn quan n nhiu o lut thuc cỏc lnh vc khỏc nhau nh Lut hụn nhõn v gia ỡnh, Lut bo v mụi trng, Lut khoỏng sn, Lut bo v ti nguyờn nc, B lut dõn s, Lut xõy dng, Lut v nh , Lut thu sn, Lut giao thụng ng b, Lut ng st, Lut giao thụng ng thu ni a, Lut u t, Lut doanh nghip v.v Vỡ vy, mt trong nhng yờu cu t ra khi ban hnh quy phm phỏp lut t ai l phi m bo s thng nht, tng thớch vi nhng quy nh ca cỏc lnh vc phỏp lut khỏc cú liờn quan. thc hin yờu cu ny, t nm 1986 n nay, h thng phỏp lut t ai luụn c sa i, b sung nhm phự hp vi thc tin v thng nht vi cỏc o lut cú liờn quan. Vớ d: cỏc quy nh ca phỏp lut t ai v quyn s dng t l ti sn chung ca v, chng thng nht v tng thớch vi ni dung ca Lut hụn nhõn v gia ỡnh nm 2000. Phỏp lut t ai v BLDS cú cỏc quy nh thng nht v cn c xỏc lp quyn s dng t; * Ging viờn chớnh Khoa phỏp lut kinh t Trng i hc Lut H Ni nghiªn cøu - trao ®æi T¹p chÝ luËt häc sè 01/2007 57 hình thức chuyển quyền sử dụng đất; về giá chuyển quyền sử dụng đất, nguyên tắc chuyển quyền sử dụng đất ; Thứ ba, một trong những điểm đổi mới cơ bản của hệ thống pháp luật đất đai hiện hành là đã cập nhật nội dung hành chính, kinh tế - xã hội trong lĩnh vực đất đai. Pháp luật đất đai trước đó (Luật đất đai năm 1987 và các văn bản hướng dẫn thi hành) mới giải quyết mối quan hệ hành chính về đất đai giữa Nhà nước với người sử dụng đất. Tuy nhiên, kể từ năm 1993 đến nay, hệ thống pháp luật đất đai đã có bước chuyển biến rất tích cực là không chỉ giải quyết mối quan hệ giữa Nhà nước với người sử dụng đất theo “chiều dọc” mà còn xác lập mối quan hệ giữa những người sử dụng đất với nhau theo chiều “ngang”. Pháp luật đất đai xác lập và mở rộng các mối quan hệ mang tính chất dân sự - thương mại giữa những người sử dụng đất với nhau; cụ thể: Người sử dụng đất có quyền sử dụng ổn định, lâu dài và được chuyển quyền sử dụng đất trong thời hạn sử dụng đất; được quyền lựa chọn hình thức sử dụng đất phù hợp với năng lực và điều kiện cụ thể của mình; - Về đối tượng sử dụng đất: Hộ gia đình, cá nhân là đối tượng giao đất sản xuất nông, lâm nghiệp thay vì giao đất cho tập đoàn sản xuất, hợp tác xã nông, lâm nghiệp; Hơn nữa, pháp luật đất đai hiện hành còn bổ sung thêm một số đối tượng sử dụng đất mới cho phù hợp với thực tiễn sử dụng đất hiện nay như cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo; - Về hình thức phân phối đất đai: Ngoài hình thức giao đất, Nhà nước còn áp dụng hình thức phổ biến là cho thuê đất (là hình thức tiến bộ phù hợp với cơ chế mới) và cho phép nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất; cùng với sự ra đời của Luật đất đai năm 2003 xuất hiện các hình thức đấu giá quyền sử dụng đất; đấu thầu dự án có sử dụng đất nhằm khắc phục cơ chế “xin - cho” trong việc tiếp cận đất đai và tạo điều kiện thúc đẩy sự phát triển của thị trường bất động sản ở nước ta; - Về cơ chế quản lí đất đai: Một đổi mới cơ bản của chính sách đất đai hiện hành là người sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất phải trả tiền sử dụng đất (trừ trường hợp sử dụng đất vào mục đích quốc phòng - an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng); - Về vai trò của quyền sử dụng đất: Với việc pháp luật cho phép quyền sử dụng đất được tham gia vào các giao dịch trên thị trường; quyền sử dụng đất đã mang một vai trò mới, nó không chỉ là quyền của chủ sử dụng nhằm khai thác các thuộc tính có ích của đất mà còn trở thành một loại quyền tài sản được sử dụng trong quan hệ góp vốn sản xuất, kinh doanh, trong quan hệ thế chấp, bảo lãnh vay vốn với các tổ chức tín dụng. Điều này góp phần vào việc hình thành thị trường bất động sản ở nước ta; mở rộng thị trường vốn và giúp nâng cao hiệu quả sử dụng đất trong điều kiện kinh tế thị trường; nghiên cứu - trao đổi 58 Tạp chí luật học số 01/2007 Th t, phỏp lut t ai hin hnh ó quy nh c th hn quyn ca Nh nc trong vn s hu t ai. Lut t ai nm 1987, Lut t ai nm 1993, Lut sa i, b sung mt s iu ca Lut t ai nm 1998 v nm 2001 u dng li quy nh t ai thuc s hu ton dõn m khụng xỏc nh rừ vai trũ ca Nh nc trong vn s hu t ai: Nh nc l ch s hu t ai hay l ngi i din ch s hu; V Nh nc cú nhng quyn gỡ trong vn s hu t ai. iu ny lm gim hiu lc qun lớ Nh nc trong lnh vc t ai. Khc phc tn ti ny, Lut t ai nm 2003 ó quy nh rừ t ai thuc s hu ton dõn do Nh nc i din ch s hu. Vai trũ i din ch s hu t ai ca Nh nc c th hin thụng qua vic: 1) Nh nc thc hin quyn iu tit cỏc ngun li t t ai thụng qua cỏc chớnh sỏch ti chớnh v t ai; 2) Nh nc trao quyn s dng t cho ngi s dng t thụng qua hỡnh thc giao t, cho thuờ t, cụng nhn quyn s dng t i vi ngi s dng t n nh; quy nh quyn v ngha v ca ngi s dng t v.v; Hn na, phỏp lut t ai hin hnh cũn phõn bit rừ rng, rnh mch gia chc nng i din ch s hu t ai ca Nh nc vi chc nng qun lớ t ai ca Nh nc nhm xỏc nh c th hn ni hm ca vn s hu ton dõn v t ai nc ta; Th nm, bờn cnh vic qun lớ t ai bng bin phỏp hnh chớnh, phỏp lut t ai ngy cng chỳ trng n vic qun lớ t ai bng cỏc bin phỏp kinh t nhm khai thỏc cú hiu qu tim nng t ai thụng qua vic quy nh giỏ t v cỏc vn ti chớnh v t ai; thc hin vic u giỏ quyn s dng t, u thu d ỏn cú s dng t Giỏ t do Nh nc xỏc nh l cn c tớnh tin s dng t, tin cho thuờ t; tớnh tin bi thng thit hi khi Nh nc thu hi t s dng vo mc ớch quc phũng, an ninh, li ớch quc gia, li ớch cụng cng v phỏt trin kinh t; tớnh thu s dng t, thu chuyn quyn s dng t; tớnh giỏ tr ti sn ca doanh nghip nh nc khi doanh nghip nh nc tin hnh c phn hoỏ Vic xỏc nh giỏ t c thc hin da trờn nguyờn tc th trng v thng xuyờn cú s iu chnh cho phự hp; Bờn cnh ú, phỏp lut t ai cũn chỳ ý n vic ci cỏch mnh m th tc hnh chớnh trong qun lớ v s dng t ai th hin cỏc khớa cnh: 1) Ln u tiờn, Lut t ai nm 2003 cú mt chng riờng quy nh v th tc hnh chớnh trong qun lớ, s dng t ai; trong ú quy nh rừ trỡnh t, th tc v thi gian thc hin cỏc th tc hnh chớnh trong lnh vc t ai. C ch mt ca trong thc hin th tc hnh chớnh v t ai c xỏc lp; theo ú, vn phũng ng kớ quyn s dng t l c quan dch v cụng chu trỏch nhim giỳp c quan ti nguyờn v mụi trng trong vic thc hin th tc hnh chớnh v qun lớ v s nghiªn cøu - trao ®æi T¹p chÝ luËt häc sè 01/2007 59 dụng đất đai; 2) Thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất được pháp luật đất đai phân cấp mạnh mẽ cho ủy ban nhân dân các địa phương thực hiện; Thứ sáu, pháp luật đất đai không chỉ xác lập quyền làm chủ thực sự của hộ gia đình, cá nhân đối với đất đai mà còn mở rộng các quyền cho người sử dụng đất; đi đôi với việc xoá bỏ sự phân biệt, đối xử về quyền và nghĩa vụ giữa các đối tượng sử dụng đất; Thứ bảy, các quy định về xử lí vi phạm pháp luật đất đai luôn được sửa đổi, bổ sung nhằm bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật và đấu tranh có hiệu quả với các hành vi vi phạm pháp luật đất đai. Theo đó, mọi hành vi vi phạm pháp luật đất đai do người quản lí hoặc người sử dụng đất gây ra đều bị xử lí. Để xác định chính xác mức độ, hậu quả của hành vi vi phạm hành chính, pháp luật đất đai đã đề ra nguyên tắc quy đổi giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị vi phạm thành tiền để đưa ra mức xử phạt; quy định cụ thể việc xử lí đối với trường hợp cán bộ, công chức nhà nước có hành vi vi phạm pháp luật đất đai hoặc vi phạm quy định về thực hiện trình tự, thủ tục hành chính trong quản lí và sử dụng đất ; Thứ tám, thực tế thời gian qua cho thấy Nhà nước không quản lí được các giao dịch về bất động sản, trong đó có giao dịch về quyền sử dụng đất có nguyên nhân từ việc thiếu các quy định đề cập vấn đề này. Khắc phục hạn chế này, Luật đất đai năm 2003 bổ sung các quy định về quyền sử dụng đất trong thị trường bất động sản nhằm xác lập cơ sở pháp lí ban đầu cho thị trường bất động sản hoạt động một cách lành mạnh và góp phần tạo lập các yếu tố đồng bộ mang tính “đầu vào” của nền kinh tế thị trường; Thứ chín, pháp luật đất đai hiện hành đã ngày càng chú ý lồng ghép vấn đề đất đai và vấn đề môi trường trong các quy định của mình. Điều này thể hiện: - Hệ thống cơ quan quản lí tài nguyên và môi trường được thành lập lần đầu tiên ở nước ta theo quy định của Luật đất đai năm 2003. Việc ra đời hệ thống cơ quan này đã tách chức năng quản lí nhà nước về tài nguyên và môi trường với chức năng khai thác, sử dụng tài nguyên đồng thời, nó thể hiện quan điểm tiếp cận quản lí tổng hợp, sử dụng hợp lí các nguồn tài nguyên thiên nhiên vì sự phát triển bền vững nhằm nâng cao hiệu quả của công tác quản lí nhà nước về tài nguyên và môi trường; - Vấn đề môi trường được lồng ghép trong quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cụ thể: 1) Một trong những nguyên tắc của việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là khai thác hợp lí tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường; 2) Một trong những nội dung của quy hoạch sử dụng đất là xác định các biện pháp sử dụng, bảo vệ, cải tạo đất và bảo vệ môi trường; - Một trong những trường hợp bị Nhà nước thu hồi đất là người sử dụng đất cố ý huỷ hoại đất đai được quy định tại Điều 38 nghiên cứu - trao đổi 60 Tạp chí luật học số 01/2007 Lut t ai nm 2003. Hn na, hnh vi hu hoi t cũn b coi l hnh vi vi phm phỏp lut v t ai v tu theo tớnh cht, mc vi phm s b x lớ hnh chớnh hoc b truy cu trỏch nhim hỡnh s; - Tuõn theo cỏc quy nh v bo v mụi trng trong s dng t l mt trong nhng ngha v chung ca ngi s dng t c quy nh ti iu 107 Lut t ai nm 2003. 2. Nhng tn ti ca h thng phỏp lut t ai hin hnh Th nht, mc dự, ó c sa i, b sung bng vic ban hnh Lut t ai nm 2003 v cỏc vn bn hng dn thi hnh song phỏp lut t ai hin hnh vn bc l mt s tn ti ch yu sau õy: - Phỏp lut t ai vn cũn thiu cỏc quy nh nhm xỏc lp khung phỏp lớ hon chnh iu chnh hot ng ca th trng bt ng sn cú t chc (trong ú cú th trng quyn s dng t); cỏc quy nh liờn quan n cỏc giao dch v t ai nm ri rỏc cỏc vn bn phỏp lut khỏc nhau nh Lut t ai, B lut dõn s, Lut v nh , Lut xõy dng Hn na, vn cũn thiu cỏc quy nh cn thit cho vic phỏt trin th trng bt ng sn; c th: 1) Cha ban hnh Lut v ng kớ giao dch bt ng sn, Lut v mụi gii bt ng sn iu chnh trc tip cỏc hot ng ca th trng bt ng sn; 2) Thiu quy nh xõy dng v iu chnh cỏc t chc trung gian cú chc nng h tr, thỳc y hot ng ca th trng bt ng sn nh t chc mụi gii bt ng sn; t chc nh giỏ bt ng sn; t chc t vn, cung cp thụng tin v bt ng sn; t chc t vn dch v phỏp lớ v bt ng sn; t chc bo him hot ng kinh doanh bt ng sn; - Phỏp lut t ai cha to lp mt sõn chi phỏp lớ bỡnh ng hay núi cỏch khỏc cha to iu kin, c hi bỡnh ng cho mi nh u t tham gia vo hot ng u t kinh doanh bt ng sn. iu ú th hin, cỏc quy nh hin hnh ch cho phộp cỏc nh u t nc ngoi (t chc, cỏ nhõn nc ngoi) c thuờ t s dng vo mc ớch sn xut, kinh doanh v thuờ nh trong thi gian u t ti Vit Nam m khụng c quyn mua nh ; - Phỏp lut t ai dng nh cha cú cỏc quy nh cn thit nhm gii quyt tỡnh trng s dng t nụng, lõm nghip manh mỳn hin nay khu vc nụng thụn Bc b, Trung b ng thi, cha xỏc lp c c ch phỏp lớ phự hp nhm thỳc y ngi nụng dõn t nguyn chuyn i rung t cho nhau thụng qua dn in i tha nhm tớch t, tp trung t ai thc hin cụng nghip húa, hin i hoỏ nụng nghip, nụng thụn; - Cỏc quy nh hin hnh v chớnh sỏch ti chớnh v t ai cũn bt cp cha gúp phn h tr th trng quyn s dng t phỏt trin. iu ny c th hin cỏc ni dung c bn sau: 1) Cha ban hnh thu v bt ng sn nhm ngn chn tỡnh trng u c t ai; nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số 01/2007 61 2) Thu chuyn quyn s dng t vn da vo hnh vi chuyn quyn s dng t xỏc nh mc thu sut nờn trng hp chuyn nhng quyn s dng t gii quyt nhu cu v nh v trng hp chuyn nhng quyn s dng t, mua bỏn nh t lũng vũng nhm mc ớch kim li u chu mc thu sut nh nhau. iu ny ó hn ch hiu qu ca vic ngn chn, x lớ cỏc hnh vi chuyn nhng quyn s dng t kim li; 3) Theo quy nh hin hnh mc np l phớ trc b nh, t l 1%. Trờn thc t, a s cỏc trng hp ngi nhn chuyn nhng quyn s dng t l ngi phi np thu chuyn quyn s dng t vi mc thu sut l 2% (i vi vic chuyn quyn s dng t nụng nghip); 4% (i vi vic chuyn quyn s dng t phi nụng nghip). H cũn phi np thờm 1% l phớ trc b; ng thi vi cỏc quy nh ú thỡ giỏ t c Nh nc iu chnh cao hn cho sỏt vi giỏ t trờn th trng trong iu kin bỡnh thng, vỡ th tuy thu sut ca thu chuyn quyn s dng t vn l 2% v 4%. Nhng s tin m ngi s dng t phi np s ln hn rt nhiu so vi trc õy. Nh vy, s tin m ngi nhn chuyn quyn s dng t phi np l rt ln (c bit l khu vc ụ th ni cú giỏ t cao) so vi thu nhp ca ngi lao ng lm cụng n lng. Vỡ vy ó khụng khuyn khớch ngi s dng t t giỏc thc hin cỏc th tc ng kớ, xin cp giy chng nhn quyn s dng t khi chuyn quyn s dng t; 4) Hin vn cha cú quy nh c th v thu thu nhp t chuyn quyn s dng t theo quy nh ca Lut t ai nm 2003 nhm m bo thc hin nguyờn tc bỡnh ng, cụng bng trong s dng t ai. Hn na, quy nh ca Lut t ai nm 2003 v vic Nh nc thc hin quyn iu tit phn giỏ tr tng thờm t t ai m khụng do u t ca ngi s dng t mang li cha c cỏc c quan nh nc cú thm quyn c th hoỏ bng cỏc ch thu c th nờn cỏc li ớch kinh t c to ra t t ai do s u t ca Nh nc, ca xó hi khụng c iu tit vo ngõn sỏch nh nc m li ri vo tay mt b phn dõn c gõy ra s bc xỳc, bt bỡnh trong d lun xó hi; 5) Quy nh hin hnh ca thu nh, t c xỏc nh theo mc thu s dng t nụng nghip cựng hng t l bt hp lớ; vỡ trong iu kin hin nay, giỏ t khu vc ụ th cao gp hng chc ln khu vc nụng thụn. Mt khỏc, vic xỏc nh mc thu s dng t nụng nghip theo hin vt (tớnh bng kg thúc/mt n v din tớch) ó khụng cũn phự hp trong iu kin nn kinh t chuyn i sang c ch th trng; Th hai, vic lng ghộp gia vn t ai v vn mụi trng trong phỏp lut t ai cha ton din v y . Thiu cỏc quy nh v quy hoch t ai xõy dng cỏc c s h tng mụi trng; vn bo v mụi trng trong quy hoch t xõy dng cỏc nghiên cứu - trao đổi 62 Tạp chí luật học số 01/2007 lng ngh truyn thng dng nh cha quy nh c th v y ; vic lng ghộp cụng tỏc thanh tra t ai vi thanh tra mụi trng cha c Lut t ai nm 2003 cp; 3. Mt s gii phỏp tip tc hon thin h thng phỏp lut t ai Trờn c s ỏnh giỏ, phõn tớch nhng u im v tn ti ca h thng phỏp lut t ai hin hnh cho thy rng vic tip tc hon thin h thng phỏp lut t ai l mt vic lm cn thit. Theo ú, mt s gii phỏp ch yu nhm hon thin cỏc quy nh ca phỏp lut t ai c a ra l: - Khn trng xõy dng v ban hnh cỏc o Lut v ng kớ giao dch bt ng sn, Lut v mụi gii bt ng sn nhm hon thin khung phỏp lớ cho vic xỏc lp v vn hnh th trng bt ng sn cú t chc nc ta; - i mi h thng phỏp lut thu v t ai theo hng: 1) Ban hnh thu v bt ng sn; ban hnh mt sc thu s dng t chung; 2) Ban hnh sc thu thu nhp t chuyn quyn s dng t thay th thu chuyn quyn s dng t hin nay; 3) Sa i cỏc quy nh v thu nh t cho phự hp hn; 4) Sa i mc thu thu v chuyn quyn s dng t, l phớ trc b phự hp vi thu nhp ca a s ngi lao ng nhm khuyn khớch h t giỏc kờ khai, ng kớ khi thc hin chuyn quyn s dng t; - Ban hnh quy nh c th hoỏ vic Nh nc thc hin quyn iu tit phn giỏ tr tng thờm t t m khụng do u t ca ngi s dng t mang li c cp trong Lut t ai nm 2003; - Xõy dng quy ch phỏp lớ v thnh lp v qun lớ cỏc t chc trung gian dch v, h tr hot ng ca th trng bt ng sn nh t chc nh t vn giỏ t, t chc mụi gii bt ng sn, t chc t vn cung cp thụng tin v bt ng sn, t chc cung cp dch v phỏp lớ v bt ng sn, t chc kinh doanh bo him bt ng sn ; - B sung cỏc quy nh nhm khuyn khớch ngi nụng dõn t nguyn chuyn i rung t thụng qua dn in i tha khc phc tỡnh trng manh mỳn v t ai gúp phn thc hin cụng nghip húa, hin i hoỏ nụng nghip, nụng thụn; - B sung cỏc quy nh chi tit nhm hng dn quy nh v ho gii tranh chp t ai ca Lut t ai nm 2003; - Tip tc y mnh vic lng ghộp gia vn t ai vi vn mụi trng trong cỏc quy nh ca phỏp lut t ai i ụi vi vic ban hnh cỏc ni dung c th v vic phõn cp cho phũng ti nguyờn v mụi trng cp huyn trong qun lớ t ai v qun lớ mụi trng; - Ban hnh quy nh nm kin ton v nõng cao nng lc i ng cỏn b cho cp c s sc hon thnh nhim v qun lớ ti nguyờn v mụi trng núi chung v qun lớ t ai núi riờng trong thi kỡ y mnh cụng nghip húa, hin i hoỏ t nc v hi nhp quc t./. . kinh tế - xã hội trong lĩnh vực đất đai. Pháp luật đất đai trước đó (Luật đất đai năm 1987 và các văn bản hướng dẫn thi hành) mới giải quyết mối quan hệ hành chính về đất đai giữa Nhà nước. chuyển quyền sử dụng đất; về giá chuyển quyền sử dụng đất, nguyên tắc chuyển quyền sử dụng đất ; Thứ ba, một trong những điểm đổi mới cơ bản của hệ thống pháp luật đất đai hiện hành là đã. chế quản lí đất đai: Một đổi mới cơ bản của chính sách đất đai hiện hành là người sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất phải trả tiền sử dụng đất (trừ trường hợp sử dụng đất vào mục