Lựa chọn mô hình giám sát ngân hàng Kinh nghiệm các nước và bài học cho Việt Nam PGS. TS. ĐoàN ThaNh hà

Chuyển Động Chính Sách Tiền Tệ & Tài Khóa Lựa chọn mơ hình giám sát ngân hàng Kinh nghiệm nước học cho Việt Nam PGS TS Đoàn Thanh Hà Phan Thị Thúy Diễm L ựa chọn mô hình giám sát ngân hàng điều kiện tiên cho ổn định hệ thống tài Do đó, để chọn mơ hình phù hợp với thể chế, trị, đặc trưng kinh tế VN tiếp tục vấn đề gây tranh cãi Bài viết đưa sở lý thuyết cấu trúc, phạm vi mức độ độc lập hệ thống giám sát ngân hàng, kinh nghiệm số nước Singapore, Úc…và cuối thực trạng học cho VN Từ khóa: Giám sát ngân hàng, giám sát vĩ mô Đặt vấn đề Gần đây, vấn đề giám sát tài nói chung giám sát ngân hàng nói riêng nhận quan tâm lớn từ nhà nghiên cứu nhà hoạch định sách sau khủng hoảng tài năm 2008 diễn Mỹ làm đổ vỡ hàng loạt ngân hàng Theo World Bank (2001:76), hệ thống tài ổn định tảng cho phát triển kinh tế cắt giảm nghèo đói nước phát triển Do đó, có trí tầm quan trọng hệ thống giám sát quản lý tài vững mạnh để nâng cao hiệu hoạt động tăng cường hệ thống tài (Caprio et al., 2001) Không riêng kinh tế phát triển quan tâm đến vấn đề giám sát ngân hàng, vấn đề gây tranh cãi nước phát triển tính đặc thù kinh tế Các nước phát triển phải đối mặt với trở ngại như: chuẩn mực kế tốn yếu kém, chất lượng nguồn thơng 22 tin cung cấp cho nhà chức trách thị trường nghèo nàn, thiếu hụt trầm trọng nguồn nhân lực có kỹ cao cần thiết cho quy định, trị hóa quy trình quản lý khó khăn thực thi hành pháp lý Do đó, việc cải cách lại hệ thống giám sát tài hiệu với diễn biến thị trường tài vơ cần thiết VN q trình tái cấu kinh tế, tái cấu trúc lĩnh vực ngân hàng vấn đề trọng tâm Mặt khác, để đáp ứng với đổi thay việc cải tổ lại hệ thống giám sát tài chính, đặc biệt giám sát ngân hàng tiến hành Hiện hệ thống giám sát tài VN theo xu hướng giám sát vi mơ nghĩa quản lý chặt chẽ định chế tài bảo hiểm, ngân hàng, chứng khốn Tuy nhiên để giám sát vi mơ có hiệu cần phải trọng đến vấn đề giám sát vĩ mô Do mục tiêu viết tập trung phân tích mơ hình PHÁT TRIỂN & HỘI NHẬP Số 10 (20) - Tháng 05-06/2013 giám sát vĩ mô, từ rút số học cho VN từ kinh nghiệm số nước điển hình giới Cơ sở lý thuyết Cho dù nước mang đặc thù khác mức độ phụ thuộc lực lượng thị trường hay mức độ can thiệp phủ vấn đề quy định, giám sát lĩnh vực kinh tế nhấn mạnh Tuy nhiên, vấn đề giám sát ngân hàng mà cấu trúc, phạm vi mức độ độc lập quan giám sát tài áp lực ảnh hưởng kinh tế trị thật thu hút nhà nghiên cứu, nhà hoạch định sách khủng hoảng kinh tế toàn cầu bắt đầu diễn năm 2008-2009 Phần xem xét vấn đề sở lý thuyết sẵn có 2.1 Cấu trúc giám sát ngân hàng Có hai câu hỏi cốt lõi sau đặt cho nhà hoạch định sách quốc gia giai đoạn vừa qua cấu trúc giám sát ngân hàng Chuyển Động Chính Sách Tiền Tệ & Tài Khóa Thứ nhất, nên có quan giám sát hợp hay tồn quan giám sát chuyên ngành? Thứ hai, ngân hàng trung ương có nên tham gia giám sát ngân hàng khơng? Để trả lời cho hai câu hỏi cách khách quan có hệ thống, viết dẫn sở lý thuyết trường phái ủng hộ cho loại quan giám sát dừng lại mặt khái niệm mà góc độ tổng hợp nghiên cứu thực nghiệm Nên có quan giám sát hợp hay tồn quan giám sát chuyên ngành? 2.1.1 Những lập luận ủng hộ cho quan giám sát hợp (A Single Bank Supervisory Authority) Theo Barth cộng (2002), có lập luận ủng hộ cho quan giám sát hợp Đó an tồn lành mạnh, chi phí cho quan tra giám sát, chi phí cho đối tượng tham gia thị trường sau: - An toàn lành mạnh: Thứ giám sát hợp Cơ quan giám sát ngân hàng hợp tỏ hữu hiệu trường hợp ngân hàng có xu hướng mở rộng phạm vi hoạt động nhiều lĩnh vực chứng khoán, bảo hiểm Hơn nữa, giám sát hợp cắt giảm chênh lệch giám sát cách tránh “cạnh tranh vơ kỷ luật” (Competition in laxity) gia tăng ngân hàng lựa chọn quan giám sát (Llewellyn, 1999b; Goodhart, 2002b) Thứ hai lỗ hổng quy định Trong trường hợp hệ thống giám sát chun ngành, định chế tìm kiếm lỗ hổng hệ thống luật định mà gây bất lợi cho họ đẩy quan giám sát chuyên ngành vào hoàn cảnh “cạnh tranh vô kỷ luật” (Llewellyn, 1999b; Abrams & Taylor, 2001) Thứ ba giải xung đột Mơ hình giám sát hợp giải mâu thuẫn phát sinh mục tiêu quy định “sự bất hòa” thấp việc định triển khai thực nghị (Briault, 1999; Llewellyn, 1999b; Wall & Eisenbeis, 1999) Thứ tư trách nhiệm, quan giám sát thống minh bạch trách nhiệm hệ thống giám sát chuyên ngành việc chuyển trách nhiệm sang quan khác khó xảy nên tạo sai lầm (Briault, 1999; Llewellyn, 1999b; Abrams & Taylor, 2001) Thứ năm linh hoạt điều chỉnh Một quan giám thống có linh hoạt để đối phó với thay đổi thị trường tài hệ thống giám sát chuyên ngành tính quan liêu, trị chồng chéo chức quan chuyên ngành (Abrams Taylor, 2001) Thứ sáu giám sát xuyên biên giới Một quan giám sát dễ dàng nhận trợ giúp quốc tế giám sát có điểm để liên lạc (Abrams Taylor, 2001) - Chi phí cho quan tra giám sát: Thứ hiệu hiệu quy mơ Một quan giám sát có quy mơ lớn chun mơn hóa lao động thâm dụng yếu tố đầu vào so với việc phân tách nhiều quan giám sát chun ngành Quy mơ lớn cho phép việc nắm bắt công nghệ thông tin trở nên hiệu vượt qua quy mô hoạt động trùng lặp hỗ trợ sở hạ tầng (Briault, 1999; Llewellyn, 1999b; Abrams & Taylor, 2001) Abrams & Taylor (2001, p.17) cho “Lập luận tính kinh tế quy mô hầu hết phù hợp nước mà quan giám sát có xu hướng nhỏ, đặc biệt nước nhỏ nước có hệ thống tài nhỏ” Điều nhấn mạnh Goodhart (2002b) Thứ hai vấn đề phân bổ nguồn nhân lực Cũng theo Briault (1999), Llewellyn (1999b), Abrams Taylor (2001), quan giám sát hợp tỏ hiệu việc thu hút, phát triển giữ chân đội ngũ nhân viên chun nghiệp có chương trình đào tạo đưa đến cho họ nhiều hội “Thiếu hụt nguồn lực giám sát vấn đề nghiêm trọng nhiều quốc gia”, nhận định Abrams Taylor (2001, trang 19) Thứ ba tính kinh tế theo phạm vi, theo Briault (1999) Llewllyn (199b), hồn cảnh tổ chức tài khơng ngừng đa dạng hóa lĩnh vực kinh doanh quy mơ hoạt động lớn hơn, mơ hình giám sát thống sử dụng nguồn lực tập trung để kiểm sốt hoạt động cách hiệu linh hoạt Ngoài ra, quan giám sát hợp sở hữu thông tin tập trung định chế, việc cấp phép phê duyệt trở nên tối ưu - Chi phí cho đối tượng tham gia thị trường: Thứ gánh nặng pháp lý, quan giám sát chuyên ngành làm tăng gánh nặng hệ thống văn pháp lý cho tổ chức có nhiều quan khác giám sát Hơn nữa, theo Briault (1999), Llewellyn (1999b), Abrams Taylor (2001), máy giám sát hợp trở nên tinh gọn Số 10 (20) - Tháng 05-06/2013 PHÁT TRIỂN & HỘI NHẬP 23 Chuyển Động Chính Sách Tiền Tệ & Tài Khóa tạo liên lạc thuận lợi cho định chế Thứ hai tính minh bạch, Theo Llewellyn (199b), hệ thống giám sát hợp đơn giản cho ngân hàng khách hàng để hiểu 2.1.2 Những lập luận chống lại quan giám sát hợp (A Single Bank Supervisory Authority) - An toàn lành mạnh: Theo Llewellynn(199b), ưu điểm hệ thống giám sát chuyên ngành “Bài học kinh nghiệm” (Lessons Learned) Do có nhiều quan giám sát chuyên ngành khác nên quan giám sát học hỏi lẫn ngày hoàn thiện mà quan giám sát hợp khơng có - Chi phí cho quan tra giám sát: Một số nhà nghiên cứu cho quan giám sát hợp khơng phát huy ích lợi kinh tế theo quy mơ - Chi phí cho đối tượng tham gia thị trường: Thứ lĩnh hội cải tiến công nghiệp ngân hàng Sự tồn nhiều quan giám sát khác thúc đẩy cạnh tranh quan giám sát dẫn đến cải tiến hệ thống pháp lý, phương thức điều hành sản phẩm Thứ hai tập trung q nhiều quyền lực Mơ hình giám sát thống có nhiều quyền hành tay, dễ dẫn đến rủi ro lạm dụng quyền Ngân hàng trung ương nên giám sát ngân hàng? 2.1.3 Những ủng hộ việc ngân hàng trung ương nên giám sát ngân hàng - An toàn, lành mạnh ổn định hệ thống: Thứ tiếp cận thông tin Ngân hàng trung ương cần có thơng tin xác kịp thời tình trạng hiệu hoạt động 24 ngân hàng điều kiện tiên cho việc xây dựng sách tiền tệ Hơn nữa, ngân hàng trung ương cần tiếp cận thông tin tình trạng khoản ngân hàng để thực chức người cho vay cuối Đặc biệt giai đoạn khủng hoảng tài chính, có thơng tin kịp thời quan trọng hỗ trợ kịp thời cho ngân hàng trung ương định (Haubrich, 1996; Peek, Rosenren Tootle, 1999) Thứ hai tính độc lập Theo Giddy (1994), Abrams Taylor (2001), độc lập quan giám sát cho phép họ thực thi hành động Và hành động cần thiết cho hệ thống giám sát ngân hàng hiệu Đặc biệt số kinh tế chuyển dịch, theo Taylor (2001, trang 28) việc ủy thác cho ngân hàng trung ương vai trò giám sát ngân hàng cần thiết để tránh “chính trị hóa quy định ngân hàng” - Chi phí cho quan tra giám sát: Theo Abrams Taylor (2001), ngân hàng trung ương có lợi so sánh việc tuyển dụng giữ chân đội ngũ nhân viên chuyên nghiệp sách đãi ngộ tốt mơi trường chun nghiệp để phát triển 2.1.4 Những lập luận chống đối việc ngân hàng trung ương đảm nhiệm chức giám sát ngân hàng - An toàn, lành mạnh ổn định hệ thống: Thứ xung đột lợi ích Theo Goodhart Schoenmaker (1995), trường hợp ngân hàng trung ương vừa đảm nhiệm vai trò giám sát ngân hàng vừa điều hành sách tiền tệ, mở rộng sách tiền tệ mức để tránh ảnh hưởng lên lợi PHÁT TRIỂN & HỘI NHẬP Số 10 (20) - Tháng 05-06/2013 nhuận chất lượng tín dụng Thứ hai rủi ro danh tiếng Nếu ngân hàng trung ương chịu trách nhiệm giám sát ngân hàng vụ phá sản ngân hàng xảy sách tiền tệ ngân hàng trung ương bị ảnh hưởng theo (Haubrich, 1996; Brianlt, 1999) Thứ ba tiếp cận thông tin Theo Haubrich (1996), trường hợp ngân hàng trung ương khơng đảm nhận vai trị giám sát ngân hàng mà chuyển chức sang cho quan khác ngân hàng trung ương có thơng tin kịp thời xác thông qua thỏa thuận chia sẻ thông tin Ngồi ra, việc tách bạch vai trị giám sát điều hành sách tiền tệ mang đến lợi ích từ “cạnh tranh ý tưởng” Thứ tư độc lập Nếu ngân hàng trung ương kiêm ln vai trị giám sát ngân hàng việc tập trung nhiều quyền lực thường dễ đe dọa tính độc lập can thiệp trị - Một số nghiên cứu thực nghiệm ủng hộ cho việc nên tách bạch ngân hàng trung ương khỏi chức giám sát ngân hàng Điển nhà nghiên cứu Goodhart Schoenmaker (1995), hai tác giả tìm thấy việc chống lạm phát tốt nhiều ngân hàng trung ương độc lập với vai trị giám sát ngân hàng Ngồi ra, Miller Schmidt (2002) sử dụng liệu hệ thống ngân hàng Mỹ để kiểm tra giả thuyết ngân hàng trung ương với việc cập sở liệu mật giám sát nâng cao khả dự báo tăng cường nỗ lực sách tiền tệ Nghiên cứu khơng có chứng thực nghiệm ủng hộ cho gọi “truy cập thông tin” Trái ngược với số kết Chuyển Động Chính Sách Tiền Tệ & Tài Khóa luận trên, số nghiên cứu thực nghiệm khác lại ủng hộ cho kết hợp ngân hàng trung ương giám sát ngân hàng Peek, Rosengren Tootle (1999) tìm thấy tiếp cận thơng tin kịp thời giúp tăng cường tính xác khả dự báo tình hình kinh tế vĩ mơ ngân hàng trung ương Ngoài ra, Goodhart Schoenmaker (1995) sử dụng liệu 104 ngân hàng phá sản 24 nước suốt thập kỷ 1980 tìm thấy số ngân hàng bị phá sản nước mà sách tiền tệ giám sát ngân hàng ngân hàng trung ương đảm nhận 2.2 Phạm vi giám sát ngân hàng Theo báo cảo G30 với chủ đề “ Cấu trúc giám sát tài chính: Cách tiếp cận thách thức thị trường toàn cầu”, phạm vi giám sát chia làm loại sau: Hình 1: Số quan giám sát hợp nhất, 1985-2004 Nguồn: Martin Čihák and Richard Podpiera (2006) tất dịch vụ tài đề tài gây tranh cãi cho nhà hoạch định sách hay giới học thuật Tuy nhiên, theo Martin Čihák Richard Podpiera (2006) phương pháp tiếp cận tổng hợp xu hướng mơ hình giám sát tài giới theo hướng hợp (Hình 1) phải có phạm vi rộng để bao phủ toàn dịch vụ tài Phạm vi lớn quan giám sát có khả tiết kiệm chi chí cho phía phủ đối tượng tham giam thị trường Trước tiên, quan giám sát với phạm vi rộng lớn đạt tính kinh tế theo quy mơ, tận dụng Phương pháp tiếp cận thể chế (Institutional Approach) Phương pháp thể chế là phương pháp mà tình trạng pháp lý doanh nghiệp xác định quan chức giao nhiệm vụ giám sát hoạt động từ an tồn lành mạnh đến khía cạnh ứng xử kinh doanh Phương pháp tiếp cận theo chức (Functional Approach) Phương pháp tiếp cận theo chức phương pháp mà quan chức giám sát xác định hoạt động kinh doanh giao dịch chủ thể mà khơng liên quan đến tình trạng pháp lý loại Mỗi loại hình kinh doanh có quy định theo chức Phương pháp tiếp cận tổng hợp (Integrated Approach) Phương pháp tiếp cận tổng hợp phương pháp mà quan giám sát tồn hành vi tính an tồn lành mạnh, giám sát quy định hành vi doanh nghiệp cho tất lĩnh vực dịch vụ kinh doanh tài Phương pháp tiếp cận hai đỉnh (The Twin Peaks Approach) Một hình thức quy định mục tiêu, có phân biệt chức quy định hai quan chức năng: Một thực thi tính an tồn lành mạnh chức giám sát lại tập trung quy định hành vi thị trường Giám sát ngân hàng có nên đảm nhận ln vai trị giám sát ngành cơng nghiệp dịch vụ tài phi ngân hàng khác vấn đề gây tranh cãi nhà hoạch định sách Đặc biệt xu hướng tồn cầu hóa diễn mạnh mẽ dịch vụ tài ngày đa dạng quy mơ ngày mở rộng, vấn đề giám sát “hợp nhất” hay “thống nhất” 2.2.1 Những lập luận ủng hộ giám sát “hợp nhất” ngân hàng dịch vụ tài khác Hiện nước, tồn phổ biến tập đồn tài hùng mạnh hoạt động lĩnh vực tài chính, ngân hàng, bảo hiểm Abrams Taylor (2000), Whalen (2001) cho để giám sát rủi ro tập đoàn không bị phân mảng, thiếu phối hợp không đầy đủ thiết quan giám sát nguồn lực mà quan giám sát chuyên ngành Ngồi ra, theo Briault (1999) Llewellyn (199b) tính kinh tế theo phạm vi việc giám sát lĩnh vực khác tận dụng nhân nguồn lực tương tự lĩnh vực tài Theo Taylor (2001), kết luận đặc biệt có ý nghĩa quan trọng kinh tế nhỏ, quan giám sát riêng biệt Số 10 (20) - Tháng 05-06/2013 PHÁT TRIỂN & HỘI NHẬP 25 Chuyển Động Chính Sách Tiền Tệ & Tài Khóa nhỏ để tận dụng tính kinh tế theo quy mơ Đối với số nước này, quan giám sát với phạm vi rộng có lợi tính kinh tế theo phạm vi thu hút, phát triển giữ đội ngũ chuyên gia quan giám sát riêng biệt (Goodhart, 2002b) Hơn nữa, theo Briault (1999) Llewellyn (1999b), loại quan giám sát cắt giảm gánh nặng pháp lý phải đối mặt với nhiều quan riêng biệt Lập luận cuối ủng hộ giám sát “hợp nhất” rủi ro hệ thống Sự tăng trưởng tính liên kết thị trường tài làm tăng nguy rủi ro hệ thống mà bắt nguồn bên ngồi cơng nghiệp ngân hàng nhanh chóng, trực tiếp tác động lên công nghiệp ngân hàng Quỹ Tiền tệ Quốc tế (2002) cho giám sát hợp tỏ hiệu việc ngăn chặn lây lan khủng hoảng cách kịp thời Mặt khác, Abrams Taylor (2001) đưa nhận định quan giám sát hợp phản ứng linh hoạt nhanh chóng thay đổi thị trường tài kinh tế hệ thống giám sát chuyên ngành Cuối cùng, quan giám sát tài với phạm vi rộng cho phép quan giám sát nước liên lạc dễ dàng thông qua điểm trường hợp vấn đề tài đe dọa khơng phạm vi lĩnh vực tài mà phạm vi quốc gia (Abrams Taylor, 2001) 2.2.2 Những lập luận chống lại giám sát “hợp nhất” ngân hàng dịch vụ tài khác 26 Lập luận quan trọng chống lại giám sát “hợp nhất” vấn đề tập trung quyền lực Quyntyn Taylor (2004) cho quan “hợp nhất” gây bất lợi cho sức khỏe hệ thống tài chịu tính phi kinh tế theo quy mơ Hơn nữa, giám sát hợp dễ nảy sinh quan liêu mức quản lý yếu tồn quan giám sát chuyên ngành Mặt khác, vấn đề dễ nảy sinh quan giám sát “hợp nhất” tập trung mức vào lĩnh vực Abrams Taylor (2000) có nguy hầu chuyển qua mơ hình quan giám sát “thống nhất” dễ quản lý yếu cắt giảm hiệu giám sát Trong trường hợp đặc biệt ngân hàng trung ương đảm nhận vai trò giám sát “hợp nhất” Trong trường hợp này, tập trung quyền lực trở nên nghiêm trọng ngân hàng trung ương vừa điều hành sách tiền tệ vừa đảm nhận vai trị giám sát tồn lĩnh vực tài Whalen (2001) tìm thấy chức “người cho vay cuối cùng” sai lầm mở rộng tất ngành dịch vụ tài Điều dễ dẫn đến hành vi rủi ro đạo đức phá vỡ nguyên tắc thị trường 2.3 Sự độc lập giám sát ngân hàng Một khía cạnh khác khơng phần quan trọng độc lập quan giám sát Bởi lẽ vấn đề nhận quan tâm lớn từ nhà nghiên cứu nhà hoạch định sách sau kiện khủng hoảng liên quan mật PHÁT TRIỂN & HỘI NHẬP Số 10 (20) - Tháng 05-06/2013 thiết đến lĩnh vực ngân hàng gây nhiều tốn Sự độc lập quan giám sát ngân hàng chức cốt yếu cho ổn định hệ thống tài Cơ quan giám sát độc lập cho phép giám sát viên giám sát tình hình tài ngân hàng cách chuyên nghiệp, quán mà không bị tác động, ảnh hưởng áp lực từ bên ngồi Một khía cạnh nghiên cứu tầm quan trọng độc lập giám sát nhận diện sách làm suy yếu tính độc lập Cơ có ba sách đặc biệt: Thứ nhất, bảo vệ quy định yếu kém, đặc biệt khoan nhượng Trong khủng hoảng ngân hàng vào cuối năm 1990, số nước khu vực Đơng Á có hệ thống giám sát tồn khiếm khuyết nghiêm trọng, bao gồm quy định thận trọng lỏng lẻo hay áp dụng quy định sẵn có khơng chặt chẽ Như Lindgren cộng (1990) hành động lại ủng hộ chính phủ Nhóm tác giả nêu trường hợp Hàn Quốc Thái Lan ví dụ điển hình Quyntyn Taylor (2002) trường hợp Indonesia mà phủ làm suy yếu nỗ lực tái cấu trúc quan chịu trách nhiệm việc giải khủng hoảng diễn De Krivoy (2000) xem xét vai trò giám sát yếu can thiệp trị khủng hoảng ngân hàng Venezuala năm 1994…Ngoài nhà nghiên cứu quan sát thấy phủ Nhật khuyến khích khoan nhượng Chuyển Động Chính Sách Tiền Tệ & Tài Khóa chất khoan nhượng tương tự góp phần vào khủng hoảng ngân hàng cuối năm 1980 đầu năm 1990 Thứ hai, sách cho vay định Cho vay định việc mở rộng tín dụng cho khách hàng vay cụ thể theo mục tiêu sách phủ mà khơng dựa tiêu chí đánh giá rủi ro Cho vay định dựa mục tiêu phủ phát triển ngành cơng nghiệp cịn non trẻ, bảo vệ ngành công nghiệp trưởng thành bị suy yếu ngành công nghiệp đem lại ngoại tác tích cực cho xã hội Điều dẫn đến tượng khách hàng tiềm không vay dự án tiềm lại bị bỏ qua Kết ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế Các khoản thỏa thuận tín dụng định mở rộng thập ký qua diễn nước Nhật Bản, Hàn Quốc, Indonesia, Thổ Nhĩ Kỳ, Trung Quốc số nước khác Thứ ba, nhà nước sở hữu điều hành ngân hàng Trường hợp tương tự cho vay định số lý Chính phủ mở rộng khoản tín dụng khơng an tồn lành mạnh Các quan tra giám sát khơng phép áp dụng tiêu chí đánh giá giám sát chuẩn mực ngân hàng nhà nước chí ngân hàng khơng nằm đối tượng chịu giám sát Đây nguyên nhân đẩy ngân hàng nhà nước hoạt động khơng hiệu ảnh hưởng lên công nghiệp dịch vụ ngân hàng kinh tế nói chung Tóm lại, cấu trúc, phạm vi độc lập giám sát vấn đề sách quan trọng Tuy nhiên vấn đề gây nhiều tranh cãi giới học thuật nhà hoạch định sách Đối với VN, tìm giải pháp tối ưu cho vấn đề giám sát ngân hàng vô quan trọng giai đoạn Do đó, học hỏi kinh nghiệm số nước điển hình giới điều đáng quan tâm Kinh nghiệm nước Phương pháp tiếp cận thể chế (Institutional Approach): Phương pháp tiếp cận truyền thống hay phương pháp tiếp cận thể chế có lẽ mơ hình sức ép lớn với thay đổi diễn thị trường tài chính, người tham gia thị trường dịng sản phẩm lĩnh vực trở nên mờ nhạt Cơ quan sử dụng cách tiếp cận định chế để giám sát khắc phục điểm yếu thông qua chế phối hợp khác cấu trúc khơng phải tối ưu với q trình phát triển thị trường mà nhóm tác giả quan sát Một số nước sử dụng phương pháp Trung Quốc, Hồng Kông Mexico 3.1 Giám sát ngân hàng Trung Quốc Hệ thống quản lý tài Trung Quốc đảm nhiệm chức phát triển thị tường tài kinh tế bao gồm Ngân hàng trung ương Trung Quốc quan song song giám sát định chế bao gồm Ủy ban quản lý chứng khoán Trung Quốc (CSRC), Ủy ban quản lý ngân hàng Trung Quốc (CBRC), Ủy ban quản lý bảo hiểm Trung Quốc (CIRC) Một số quan quản lý ngân hàng bao gồm: - Bộ Tài Bộ Tài thành viên Hội đồng Nhà nước chịu trách nhiệm giám sát tài phối hợp quan - Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc Thống đốc Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc (PBC) thành viên Hội đồng nhà nước PBC có chức tạo lập thực thi sách tiền tệ, giảm nhẹ rủi ro tài chính, bảo vệ ổn định tài Nhiệm vụ chức PBC bao gồm việc ban hành thực thi quy định, xây dựng triển khai sách tiền tệ, phát hành đồng nhân dân tệ, quản lý việc lưu hành đồng nhân dân tệ, quy định cho vay liên ngân hàng thị trường trái phiếu liên ngân hàng Kể từ cải cách hệ thống giám sát thành lập Ngân hàng trung ương Trung Quốc, PBC khơng cịn vai trị trực tiếp giám sát tài cịn ảnh hưởng đáng kể lên hoạch định sách PBC tiếp tục quan giám sát chống rửa tiền - Ủy ban Quản lý ngân hàng Trung Quốc (CBRC) CBRC chịu trách nhiệm giám sát hoạt động định chế tài tồn lãnh thổ Luật giám sát ngân hàng áp dụng giám sát cơng ty quản lý tài sản tài chính, cơng ty ủy thác đầu tư, cơng ty tài cơng ty cho th tài thành lập Trung Quốc, số định chế tài khác thành lập Trung Quốc sau CBRC phê duyệt Nhiệm vụ trách nhiệm CBRC bao gồm cấp phép ngân hàng mới, xây dựng quy định Số 10 (20) - Tháng 05-06/2013 PHÁT TRIỂN & HỘI NHẬP 27 Chuyển Động Chính Sách Tiền Tệ & Tài Khóa Hình 2: Cấu trúc quản lý hệ thống tài Trung Quốc Hội đồng Nhà nước Ngân hàng trung ương Trung Quốc Bộ tài (MOF) Ủy ban quản lý Ngân hàng Trung Quốc (CBRC) Ủy ban quản lý Chứng khoán Trung Quốc (CSRC) Chứng khoán Ngân hàng Ủy ban quản lý Bảo hiểm Trung Quốc (CIRC) Bảo hiểm Cục quản lý ngoại ngoại hối Trung Quốc (SAFE) Hình 3: Cấu trúc quản lý hệ thống tài Brazil Bộ Tài Hội đồng tiền tệ quốc gia (CMN) Ngân hàng trung ương Brazil (BVB) Ngân hàng Ủy ban chứng khoán thị trường chứng khoán ((CVM) Chứng Khoán Khoánkhoán quy tắc thận trọng, hàng loạt quy định quyền hạn giám sát chỗ giám sát từ xa Ủy ban chịu trách nhiệm cho việc phát rủi ro lĩnh vực ngân hàng thành lập hệ thống cảnh báo Phương pháp tiếp cận chức để giám sát phổ biến hoạt động hiệu miễn quan giám sát đạt trì phối hợp Tuy nhiên, có chung nhận thức có lẽ cấu trúc cấu trúc tối ưu Bởi vậy, số nước chuyển phương pháp tiếp cận chức sang mơ hình hai đỉnh hay giám sát tổng hợp Một số nước dùng phương pháp Brazil, Pháp, Ý Tây Ban Nha 3.2 Giám sát ngân hàng Brazil 28 Hội đồng quốc gia bảo hiểm tư nhân (CNSP) Giám sát bảo hiểm tư nhân Hội đồng hưu trí bổ sung (CPGC) Văn phịng hưu trí bổ sung - Hội đồng tiền tệ quốc gia (CMN) CMN chịu trách nhiệm quản lý khoản, bảo vệ tiền tệ, phối hợp sách tiền tệ, tài khóa, tín dụng Nó có trách nhiệm giám sát bao gồm việc hướng dẫn phân bổ nguồn quỹ định chế tài chính, cải tiến cơng cụ tài định chế tài chính, giám sát khả toán va khoản định chế tài CMN có thẩm quyền dự thảo quy định thực thi pháp luật ban hành Quốc hội Các quy tắc CMN đề thường gọi “Nghị quyết” phải tuân theo tất quan hệ thống tài bao gồm Ngân hàng trung ương Brazil (BCB) PHÁT TRIỂN & HỘI NHẬP Số 10 (20) - Tháng 05-06/2013 Ủy ban chứng khoán thị trường chứng khoán (CVM) - Ngân hàng trung ương Brazil (BCB) BCB chịu trách nhiệm trì sức mua đồng tiền quốc gia giám sát ổn định hệ thống tài Nó có quan thức để giám sát tất định chế tài có trách nhiệm cấp giấy phép Là quan quản lý tiền tệ, BCB đóng vai trị người cho vay cuối Cơ quan có thẩm quyền can thiệp cần thiết trừ khử định chế tài tồn mối đe dọa đến an toàn lành mạnh hệ thống tài BCB có lĩnh vực hoạt động, lĩnh vực vận hành Phó Thống đốc: - Quản lý - Cổ phần hóa lý ngân hàng - Vụ ngoại giao - Chính sách tiền tệ - Giám sát - Quy định hệ thống tài - Tổ chức sách kinh tế Phương pháp tiếp cận tổng hợp: Cách tiếp cận hiệu thị trường nhỏ nơi mà quan giám sát quản lý thành cơng tồn hoạt động dịch vụ tài Mơ hình chấp nhận thị trường lớn phức tạp hơn, nơi mà xem cách tiếp cận linh hoạt tổ chức hợp lý Mơ hình hợp có lợi việc tập trung giám sát quy định tồn mà khơng xung đột rối loạn thẩm quyền xét xử vấn đề xuất cách tiếp cận thể chế cách tiếp Chuyển Động Chính Sách Tiền Tệ & Tài Khóa cận chức Trong giám sát thống có tác dụng loại bỏ tình trạng dư thừa mà xuất cách tiếp cận thể chế cách tiếp cận chức năng, số nhà nghiên cứu tin tạo rủi ro thất bại quy định quy điểm thống Những thách thức phối hợp quan giám sát thời gian khủng hoảng, rõ ràng chứng mơ hình giám sát thống nhất, mà việc quản lý hợp thực thể chịu trách nhiệm cho tất lĩnh vực dịch vụ tài Một số nước sử dụng mơ hình Canada, Đức, Nhật Bản, Quatar, Singapore, Thụy Sĩ, Anh 3.3 Giám sát ngân hàng Singapore Singapore có cấu trúc quản lý tài hợp nhất, quan quản lý tiền tệ có quyền điều hành lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm Cơ quan quản lý tiền tệ Singapore (MAS) ngân hàng trung ương Singapore ủy quyền hoạt động ngân hàng quan đại diện tài Chính phủ Nó có trách nhiệm thúc đẩy ổn định tiền tệ, tín dụng sách tỷ có lợi cho phát triển kinh tế Là quan giám sát thống tất lĩnh vực dịch vụ tài chính, MAS đạo giám sát dựa rủi ro định chế tài Điều bao gồm việc cấp phép cho định chế tài cung cấp dịch vụ, thiết lập quy định chuẩn mực, hành động chống lại định chế cá nhân vi phạm quy định MAS giám sát hệ thống tài để phát xu hướng dễ bị thương tiềm để hướng dẫn, hỗ trợ hoạt động quản lý MAS có quyền cho vay đến định chế tài theo Luật quản lý tiền tệ Singapore quan cho hành động cần thiết để đảm bảo tính an tồn lành mạnh hệ thống tài niềm tin cơng chúng vào hệ thống tài ổn định tài Mơ hình hai đỉnh giải xung đột Úc Hà Lan hai nước điển hình sử dụng mơ hình hai đỉnh Một số nước khác q trình thảo luận có nên áp dụng loại mơ hình Pháp, Ý, Tây Ban Nha Mỹ 3.4 Giám sát ngân hàng Úc Cấu trúc quản lý tài Úc miêu tả hệ thống hai đỉnh với Cơ quan tra ngân hàng Úc (APRA) chịu trách Hình 4: Cấu trúc quản lý hệ thống tài Singapore Cơng ty Bảo hiểm tiền gửi Singapore Cơ quan quản lý tiền tệ Singapore Bộ Tài (MOF) Ngân hàng Bảo hiểm Chứng khốn Chính sách tiền tệ Đầu tư nghiên cưú Phát triển quan hệ đối ngoại Giám sát thận trọng Mơ hình hai đỉnh (Twin Peaks Approach): Sự quan tâm ủng hộ ngày tăng cho “quy định theo mục tiêu” mơ hình hai đỉnh (Twin Peaks Approach) để giám sát Mơ hình hai đỉnh (Twin Peaks Approach) thiết kế mang số lợi ích tính hiệu mơ hình thống lúc giải mâu thuẫn vốn có phát sinh theo thời gian mục tiêu an toàn, quy định đắn, bảo vệ khách hàng, tính minh bạch Khi mối quan tâm thận trọng xuất làm mâu thuẫn với vấn đề bảo vệ khách hàng, giám sát thận trọng hệ thống hai đỉnh ưu tiên nhiệm vụ an tồn lành mạnh vấn đề liên quan chặt chẽ tới Chỉ đạo Marketing Nguồn lực doanh nghiệp tiền tệ nhiệm quản lý thận trọng Ủy ban đầu tư chứng khoán (ASIC) chịu trách nhiệm hành vi thị trường APRA quan quản lý đảm bảo an toàn cho ngân hàng định chế nhận tiền gửi khác, công ty bảo hiểm hầu hết ngành công nghiệp phụ cấp hưu trí APRA có vai trị kép vừa quản lý tổ chức tài nâng cao thực thi thủ tục hành áp dụng thi hành vai trò quản lý, bao gồm việc tạo chuẩn mực an toàn APRA chịu trách nhiệm đối phó với định chế mà khơng đáp ứng quy định đảm bảo an toàn Về khía cạnh định chế nhận tiền gửi, cam kết hành động hợp tác chặt chẽ với Số 10 (20) - Tháng 05-06/2013 PHÁT TRIỂN & HỘI NHẬP 29 Chuyển Động Chính Sách Tiền Tệ & Tài Khóa Hội đồng điều lệ liên bang (CFR) Ngân hàng dự trữ Úc Cơ quan tra ngân hàng Úc (APRA) Ủy Ban Đầu tư Chứng khoán Úc (ASIC) Ổn định hệ thống tài Quy định thận trọng Quản lý kinh doanh Ngân hàng Ngân hàng Chứng khốn Chứng khốn Quỹ hưu trí Quỹ hưu trí Bảo hiểm Bảo hiểm Kho bạc liên bang Chính phủ Ngân hàng Nhà nước Việt Nam Bộ Tài Cục bảo hiểm UBCKNN Bảo hiểm tiền gửi Ngân hàng Chứng khoán Ngân hàng dự trữ Úc với tất loại định chế trách nhiệm nó, yêu cầu thông báo trực tiếp đến Bộ trưởng liên quan định chế gặp khó khăn nghiêm trọng Ngân hàng trung ương giữ lại vai trò việc hỗ trợ tính khoản đến định chế tài giúp đỡ yêu cầu Thực trạng gợi ý cho VN 4.1 Thực trạng Hệ thống giám sát tài VN mơ tả Hình 30 Ủy Ban Giám sát tài Quốc gia Giám sát an tồn Vĩ mơ Bảo hiểm Trong đó: - Ngân hàng Nhà nước trực tiếp giám sát lĩnh vực ngân hàng (Cơ quan Giám sát Ngân hàng thành lập ngày 1/8/2009) - Bộ Tài giám sát lĩnh vực chứng khốn thơng qua Ủy ban Chứng khoán Nhà nước (UBCKNN) lĩnh vực bảo hiểm thông qua Cục Bảo hiểm (Cục Quản lý, giám sát bảo hiểm sửa đổi lại chức nhiệm vụ ngày 2/12//2009) - Ủy ban Giám sát Tài Quốc gia trực thuộc Chính phủ PHÁT TRIỂN & HỘI NHẬP Số 10 (20) - Tháng 05-06/2013 giám sát Vĩ mô (được thành lập vào ngày 3/3/2008 theo định Chính phủ) Qua mơ hình hệ thống giám sát tài VN q trình triển khai thực chức mình, tác giả cho hệ thống giám sát tài cịn số vấn đề cộm sau: Một là, “giám sát an toàn tài vĩ mơ”, VN bắt đầu bước Do đó, quan giám sát không tránh khỏi bất cập quản lý, giám sát Hai là, mơ hình giám sát VN chưa thể rõ cấu trúc cụ thể, vừa có bóng dáng quan giám sát chuyên ngành đồng thời tồn quan chuyên ngành giám sát ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm NHNN, UBCK, Cục Bảo hiểm quan giám sát hợp có Ủy ban Giám sát Tài Quốc gia Ba là, hệ thống giám sát tài tồn nhiều quan chuyên ngành nên nảy sinh vấn đề cần phối hợp chặt chẽ quan giám sát Tại VN chưa có văn quy định rõ chức phối hợp quan giám sát, có nhiều văn pháp lý liên quan Bốn là, chức giám sát không độc lập với chức quản lý Điều dẫn tới tượng “vừa thổi vịi vừa đá bóng” Ví dụ quan giám sát ngân hàng có Vụ Quản lý cấp phép TCTD hoạt động ngân hàng (Vụ VI) Ủy ban Chứng khoán Nhà nước có nhiệm vụ “Cấp, gia hạn, đình chỉ, thu hồi giấy phép, giấy chứng nhận liên quan đến hoạt động chứng khốn thị Chuyển Động Chính Sách Tiền Tệ & Tài Khóa trường chứng khốn; chấp nhận thay đổi liên quan đến hoạt động chứng khoán thị trường chứng khoán (Điều 2.6, Quyết định số 112/2009/QĐ-TTg) Cục Quản lý, giám sát bảo hiểm có trách nhiệm “ tiếp nhận, kiểm tra hồ sơ để trình Bộ trưởng, Bộ Tài cấp, gia hạn, đình thu hồi giấy phép thành lập hoạt động, giấy phép đặt văn phòng đại diện liên quan đến hoạt động kinh doanh bảo hiểm, bao gồm trường hợp đầu tư nước doanh nghiệp bảo hiểm, doanh nghiệp môi giới bảo hiểm; chấp thuận thay đổi liên quan đến hoạt động kinh doanh bảo hiểm” (Điều 2.2, Quyết định số 288/QD-BTC) Năm là, vấn đề minh bạch hóa thơng tin chia sẻ thơng tin quan giám nhiều hạn chế Sáu là, quan giám sát ngân hàng trung ương khơng có tính độc lập cao 4.2 Gợi ý sách cho VN Thứ nhất, cần quan tâm Chính phủ việc xây dựng máy quản tý tốt cho quan giám sát Thứ hai, VN nên theo mơ hình “giám sát hợp nhất” Tuy nhiên cần có lộ trình phù hợp cho giai đoạn phụ thuộc vào thể chế, pháp luật, trị, trình độ phát triển quốc gia Thứ ba, thiết lập chế phối hợp Ngân hàng Nhà nước, Ủy ban Giám sát Tài Quốc gia Bộ Tài Thứ tư, cần phân định rành rịi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quan giám sát ngân hàng (Ngân hàng Nhà nước), Cục Quản lý, giám sát bảo hiểm Ủy ban Chứng khoán Nhà nước (Bộ Tài chính), Ủy ban Giám sát Tài Quốc gia Thứ năm, yêu cầu tính minh bạch thông tin chế độ báo cáo từ ngân hàng quan giám sát Thứ sáu, khẳng định tính độc lập cho quan giám sát Kết luận Sau VN gia nhập WTO khơng khủng hoảng tài diễn 2008-2009 nhiều hệ thống ngân hàng VN chịu ảnh hưởng trực tiếp hay gián tiếp Đứng trước hội tái cấu trúc kinh tế, hệ thống giám sát tài cần xây dựng lại để phù hợp với tình hình Để tìm hướng đắng cho mơ hình giám sát vĩ mơ việc tiếp thu học hỏi kinh nghiệm nước vô quan trọng Dựa sở lý thuyết thực nghiệm nước, viết ủng hộ cho quan điểm giám sát hợp khẳng định độc lập cho quan giám sát ngân hàng Tuy nhiên, để giám sát hợp có hiệu Chính phủ cần có lộ trình phù hợp tùy theo hồn cảnh cụ thể giai đoạnl TÀI LIỆU THAM KHẢO Abrams, R.K and M.W Taylor (2001), Assessing the Case for Unified Sector Supervision, paper presented at the 2001 Risk Management and Insurance International Conference Martin Čihák and Richard Podpiera (2006), Is One Watchdog Better Than Three? International Experience With Intergrated Financial Sector Supervision, IMF Working Paper, No 06/57 (Washington: International Monetary Fund) Working Group on Financial Supervision (2008), The Structure of Financial Supervision: Approaches and Challenges in A Global Marketplace, Special report Số 10 (20) - Tháng 05-06/2013 PHÁT TRIỂN & HỘI NHẬP 31