CHÍNH PHỦ

CHÍNH PHỦ BỘ TƯ PHÁP VỤ CÁC VẤN ĐỀ CHUNG VỀ XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Độc lập Tự do Hạnh phúc Hà Nội, ngày tháng năm 2011 TỜ TRÌNH Dự thảo Thông tư liên tịch hướng dẫn việc[.]

BỘ TƯ PHÁP CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM VỤ CÁC VẤN ĐỀ CHUNG VỀ Độc lập - Tự - Hạnh phúc XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Hà Nội, ngày tháng năm 2011 TỜ TRÌNH Dự thảo Thơng tư liên tịch hướng dẫn việc lập dự toán, quản lý, sử dụng tốn kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân thay Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLT-BTP-BTC _ Kính gửi: - Bộ trưởng Bộ Tài chính; - Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Thực Chương trình, Kế hoạch cơng tác năm 2011, đáp ứng yêu cầu thực tiễn, kiến nghị địa phương sở Nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức Bộ Tài Bộ Tư pháp Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 Chính phủ quy định chi tiết hướng dẫn thi hành số điều Luật Ban hành văn QPPL HĐND, UBND năm 2004, Vụ Tài hành nghiệp (Bộ Tài chính), Vụ Các vấn đề chung xây dựng pháp luật (Bộ Tư pháp) đồng chủ trì, phối hợp với quan có liên quan xây dựng dự thảo Thông tư liên tịch hướng dẫn việc lập dự toán, quản lý, sử dụng tốn kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân (sau gọi dự thảo Thông tư liên tịch) thay Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLT-BTP-BTC ngày 15/11/2007 liên Bộ Tài - Tư pháp hướng dẫn việc quản lý sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân Sự cần thiết ban hành Luật Ban hành văn QPPL HĐND, UBND năm 2004 đời tạo sở pháp lý quan trọng để bước nâng cao chất lượng công tác xây dựng văn QPPL HĐND, UBND nhằm xây dựng hệ thống văn QPPL HĐND, UBND phù hợp, thống nhất, đầy đủ, minh bạch, công khai, khả thi dễ tiếp cận, đáp ứng yêu cầu thực quản lý nhà nước xã hội phạm vi địa phương Luật Ban hành văn QPPL HĐND, UBND năm 2004, với Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 Chính phủ quy định chi tiết hướng dẫn thi hành số điều Luật, có nhiều quy định thể quan điểm đổi quy trình xây dựng hồn thiện hệ thống văn QPPL HĐND, UBND cấp quyền địa phương Tuy nhiên, so với cơng tác xây dựng hoàn thiện hệ thống văn QPPL quyền Trung ương theo Luật Ban hành văn QPPL năm 2008, Nghị định số 24/2009/NĐ-CP, quy định Luật Ban hành văn QPPL HĐND, UBND năm 2004, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP chưa tạo bước đột phá, số nội dung quy trình xây dựng văn QPPL Trung ương chưa quy định cho quyền địa phương Do vậy, hoạt động xây dựng văn QPPL quyền địa phương xác định phạm vi hẹp, bao gồm hoạt động soạn thảo ban hành văn bản, mà chưa xác định phạm vi rộng, bao gồm toàn trình xây dựng hồn thiện hệ thống văn QPPL HĐND, UBND với khâu khác nhau, từ giai đoạn hình thành, xây dựng, phân tích, đánh giá sách pháp luật, soạn thảo, ban hành văn bản, đến giai đoạn đánh giá tác động theo dõi, đánh giá việc thi hành sau ban hành Việc lập dự toán, quản lý, sử dụng toán kinh phí xây dựng văn QPPL HĐND, UBND điều chỉnh Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLT-BTP-BTC ngày 15/11/2007 liên Bộ Tài - Tư pháp hướng dẫn việc quản lý sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho cơng tác xây dựng văn QPPL HĐND, UBND (sau gọi Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLT-BTP-BTC) Sau năm thực hiện, quy định Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLT-BTP-BTC nội dung chi định mức chi cho công tác xây dựng văn QPPL HĐND, UBND khơng cịn phù hợp với thực tế, chưa cập nhật để phù hợp với số chế độ chi tiêu tài sửa đổi, bổ sung thời gian vừa qua, cụ thể sau: Thứ nhất, Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLT-BTP-BTC chưa xác định đầy đủ hoạt động quy trình xây dựng hồn thiện văn QPPL từ lập đề nghị xây dựng văn bản; lập dự kiến chương trình xây dựng văn QPPL HĐND, UBND; tổ chức lấy ý kiến; đăng tải dự thảo văn bản; theo dõi, đánh giá tình hình thi hành pháp luật Những hoạt động có vai trị quan trọng giai đoạn xây dựng hoàn thiện hệ thống văn QPPL của HĐND, UBND Thứ hai, mức chi định mức phân bổ kinh phí Xuất phát từ quan điểm cho kinh phí dành cho cơng tác xây dựng văn QPPL HĐND, UBND mang tính chất hỗ trợ nên từ ban hành, định mức chi cho nội dung chi cụ thể quy định Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLT-BTP-BTC bộc lộ bất cập, không phản ánh tầm quan trọng công tác xây dựng văn QPPL, mà địa phương với tư cách quy trình với trình tự chặt chẽ nhằm cụ thể hóa sách pháp luật Nhà nước Mức định mức phân bổ kinh phí tối đa cho loại văn QPPL HĐND, UBND theo quy định Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLT-BTPBTC thấp so với mặt chung Cụ thể, Thông tư quy định mức chi triệu đồng dự thảo nghị HĐND, định UBND (nếu Nghị phức tạp, mức tối đa khơng q triệu đồng), Mức chi, định mức phân bổ kinh phí thấp khiến quan soạn thảo gặp nhiều khó khăn, nhiều cơng việc nội dung quan trọng hoạt động xây dựng văn khơng thể thực (nếu khơng có việc cấp bổ sung kinh phí), huy động tham gia chuyên gia có kinh nghiệm hay tổ chức điều tra, khảo sát thực tiễn để nhận dạng, đánh giá nguyên nhân khách quan, chủ quan vướng mắc, bất cập trình xây dựng thi hành văn Thứ ba, thời gian qua, số chế độ chi tiêu tài có ảnh hưởng liên quan trực tiếp đến chế độ chi tiêu tài cho cơng tác xây dựng hoàn thiện hệ thống văn QPPL HĐND, UBND sửa đổi, bổ sung phù hợp với thực tế, cụ thể Thông tư liên tịch số 192/2010/TTLT-BTC-BTP ngày 02/12/2010 liên Bộ Tài - Tư pháp hướng dẫn lập dự toán, quản lý, sử dụng tốn kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng văn quy phạm pháp luật hoàn thiện hệ thống pháp luật thay Thông tư số 100/2006/TT-BTC; Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP ngày 17/8/2011 liên Bộ Tài Tư pháp quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng tốn kinh phí bảo đảm cho cơng tác kiểm tra, xử lý, rà sốt, hệ thống hóa văn quy phạm pháp luật thay Thông tư liên tịch 158/2007/TTLT-BTC-BTP ,… Bên cạnh đó, đời sống kinh tế - xã hội năm qua không ngừng phát triển, kinh tế nước ta có nhiều biến chuyển tích cực; đồng thời, mức lạm phát nước ta tăng cao, đặc biệt kể từ năm 2007 đến (xem Bảng đây) Năm Lạm phát Tăng trưởng 2007 8,3% 8,48% 2008 23% 6,15% 2009 6,9% 5,32% 2010 11,75% 6,78% tháng đầu năm 13,29% 5,57% (Nguồn: http://vnexpress.net) Do gia tăng nhanh giá cả, từ tháng 10/2006 đến nay, Chính phủ lần điều chỉnh tăng mức lương tối thiểu, với tỷ lệ cụ thể là: + Từ 01/10/2006: 450.000đ/tháng + Từ 01/01/2008: 540.000đ/tháng - tăng 12 % + Từ 01/5/2009: 650.000đ/tháng - tăng 45 % + Từ 01/5/2010: 730.000đ/tháng - tăng 62 % + Từ 01/5/2011: 830.000đ/tháng - tăng gần 85% Chính vậy, mức chi, định mức phân bổ kinh phí cho cơng tác xây dựng hồn thiện văn QPPL HĐND, UBND quy định Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLT-BTP-BTC trở nên lạc hậu, khơng cịn phù hợp bối cảnh kinh tế chung đất nước, địa phương Thứ tư, thời gian qua, Chính phủ, Bộ, ngành ban hành nhiều văn QPPL mới, theo có quy định bổ sung số nhiệm vụ cho quyền địa phương cấp, song chưa có quy định chưa có văn hướng dẫn cụ thể kinh phí bảo đảm thực cơng tác theo dõi thi hành pháp luật quy định Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04/7/2011 Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn tổ chức máy tổ chức pháp chế, Thông tư số 03/2010/TT-BTP ngày 03/3/2010 Bộ Tư pháp hướng dẫn thực cơng tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật,… Với thực tế nêu trên, nhận thấy mức kinh phí thấp nguyên nhân làm ảnh hưởng lớn đến chất lượng, tiến độ xây dựng văn QPPL, ảnh hưởng đến cơng tác hồn thiện hệ thống VBQPPL quyền địa phương Thực tiễn đòi hỏi phải giải quyết, nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng hoàn thiện hệ thống VBQPPL quyền địa phương tình hình Với lý phân tích nêu việc ban hành Thơng tư thay Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLT-BTP-BTC cần thiết cấp bách để điều chỉnh việc lập dự toán, quản lý sử dụng kinh phí xây dựng hồn thiện hệ thống văn QPPL HĐND, UBND, đáp ứng yêu cầu, đòi hỏi ngày cao công tác nghiệp xây dựng nhà nước pháp quyền, phát triển kinh tế - xã hội địa phương thời gian tới Quá trình soạn thảo Xác định ý nghĩa quan trọng, tính cấp thiết việc xây dựng, ban hành Thông tư liên tịch nhằm thay Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLT-BTPBTC điều chỉnh việc lập dự tốn, quản lý sử dụng nguồn kinh phí ngân sách nhà nước đảm bảo cho công tác xây dựng hoàn thiện hệ thống văn QPPL HĐND, UBND, thời gian qua, Vụ Tài hành nghiệp - Bộ Tài chính, Vụ Các vấn đề chung xây dựng pháp luật - Bộ Tư pháp chủ trì phối hợp với quan, đơn vị có liên quan tiến hành hoạt động rà soát quy định hành pháp luật chế độ chi tiêu tài có liên quan, đánh giá thực tiễn thi hành sở xác định định hướng, nội dung dự thảo Thông tư liên tịch Trong tháng 5/2011, Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp phối hợp tổ chức họp nhằm xác định cho ý kiến định hướng, nội dung dự thảo Thông tư liên tịch, với tham gia đại diện đơn vị thuộc Bộ Tư pháp, Bộ Tài số địa phương, sở xây dựng dự thảo Thơng tư liên tịch Trong tháng 6/2011, Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp tổ chức lấy ý kiến tham vấn nhà khoa học, nhà quản lý, nhà hoạt động thực tiễn chuyên gia có kinh nghiệm lĩnh vực tài xây dựng pháp luật nhằm tiếp tục chỉnh lý hồn thiện dự thảo Thơng tư liên tịch 5 Tháng 7/2011, dự thảo Thông tư liên tịch gửi xin ý kiến thức đơn vị thuộc Bộ Tài Trên sở ý kiến đơn vị chức thuộc Bộ Tài chính, Vụ Các vấn đề chung xây dựng pháp luật - Bộ Tư pháp phối hợp với Vụ Tài hành nghiệp - Bộ Tài thống nội dung tiếp tục hồn chỉnh dự thảo Thơng tư liên tịch Tháng 9/2011, Bộ Tư pháp gửi đăng tải dự thảo Thông tư liên tịch Công thông tin điện tử Bộ Tư pháp để xin ý kiến địa phương quan, tổ chức có liên quan Tháng 10/2011, Vụ Tài hành nghiệp - Bộ Tài chính, Vụ Các vấn đề chung xây dựng pháp luật - Bộ Tư pháp tiếp tục phối hợp hồn thiện nội dung dự thảo Thơng tư liên tịch sở tiếp thu, giải trình ý kiến đóng góp quan, đơn vị địa phương Sau có ý kiến thống Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp, Vụ Các vấn đề chung xây dựng pháp luật - Bộ Tư pháp làm đầu mối tổ chức họp tư vấn thẩm định dự thảo Thông tư liên tịch sở ý kiến tư vấn thẩm định tiếp tục phối hợp với Vụ Tài hành nghiệp - Bộ Tài hồn thiện dự thảo Thơng tư liên tịch, hồn thành thủ tục để trình Lãnh đạo Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp ký ban hành Trong q trình soạn thảo Thơng tư liên tịch, Vụ Tài hành nghiệp - Bộ Tài chính, Vụ Các vấn đề chung xây dựng pháp luật - Bộ Tư pháp thực nghiêm chỉnh trình tự, thủ tục theo quy định Luật Ban hành văn quy pháp pháp luật năm 2008 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 Chính phủ Quan điểm đạo việc xây dựng Thông tư liên tịch Thông tư liên tịch xây dựng quan điểm đạo sau: a Việc xây dựng hoàn thiện hệ thống văn QPPL HĐND, UBND hoạt động hành đơn quan quản lý nhà nước, mà hoạt động thường xuyên nhằm cụ thể hóa sách pháp luật, có tác động đến lĩnh vực đời sống kinh tế, trị, xã hội địa phương Do vậy, nguồn kinh phí dành cho cơng tác phải bảo đảm từ ngân sách nhà nước, khơng mang tính chất hỗ trợ lương phải cấp kịp thời với mức phân bổ hợp lý b Quá trình xây dựng hoàn thiện hệ thống văn QPPL HĐND, UBND phải hiểu theo nghĩa rộng, quy trình, bao gồm nhiều khâu/ hoạt động khác nhau, kể từ giai đoạn phân tích hình thành sách pháp luật, soạn thảo văn đến việc triển khai đánh giá hiệu thi hành văn thực tế Do đó, kinh phí dành cho cơng tác xây dựng hồn thiện hệ thống văn QPPL HĐND, UBND phải bao gồm kinh phí cho hoạt động xây dựng sách; soạn thảo, ban hành văn bản, theo dõi, đánh giá tình hình thi hành pháp luật 6 c Việc lập dự toán, quản lý, sử dụng tốn kinh phí xây dựng hoàn thiện hệ thống văn QPPL của HĐND, UBND phải thực sở kết hợp hài hòa với nguyên tắc chi tiêu tài hành nhằm bảo đảm đủ chi cho nội dung đặc thù sở tiết kiệm, hiệu quả, chống lãng phí Bố cục nội dung dự thảo Thông tư liên tịch Dự thảo Thông tư liên tịch gồm điều, quy định nội dung cụ thể sau: a Điều 1, quy định phạm vi điều chỉnh, xác định rõ loại VBQPPL HĐND, UBND cấp cấp kinh phí từ ngân sách nhà nước để xây dựng hoàn thiện; hoạt động lập dự tốn, quản lý, sử dụng tốn kinh phí ngân sách nhà nước b Điều 2, quy định nguyên tắc quản lý, sử dụng toán kinh phí, gồm nguyên tắc xác định nguồn kinh phí, dự tốn, sử dụng kinh phí, ngun tắc thực vận dụng chế độ chi tiêu tài hành c Điều 3, quy định hoạt động xây dựng hoàn thiện hệ thống văn QPPL HĐND, UBND, hoạt động xác định theo quy định Luật Ban hành văn QPPL HĐND UBND năm 2004 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP văn quy phạm pháp luật khác có liên quan Luật Bồi thường Nhà nước, Nghị định số 55/2011/NĐ-CP, Thông tư số 03/2010/TT-BTP,… d Điều 4, quy định nội dung chi cho hoạt động xây dựng hoàn thiện hệ thống VBQPPL quyền địa phương, Đây nội dung chi cụ thể, áp dụng chung lựa chọn áp dụng số tất cho hoạt động cụ thể đ Điều 5, gồm khoản, quy định mức chi áp dụng chế độ chi tiêu tài hành cho nội dung hoạt động xây dựng hoàn thiện hệ thống văn QPPL HĐND, UBND, cụ thể: - Từ Khoản - Khoản quy định định mức chi có tính chất hỗ trợ cho nội dung mang tính đặc thù cơng tác xây dựng hoàn thiện hệ thống văn QPPL HĐND, UBND, sở quy định hành chế độ chi tiêu tài chính, có tính đến hệ số trượt giá, lạm phát mức tăng lương tối thiểu tính đến tháng 8/2011 , theo đó, mức chi tăng từ 50 70% so với mức chi quy định Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLT -BTP-BTC, cá biệt có mức chi tăng 100% - Khoản quy định việc áp dụng vận dụng chế độ chi tiêu hành, việc áp dụng, vận dụng chế độ chi tiêu tài cơng tác phí; hội nghị, hội thảo, tạo đàm; tạo lập tin điện tử công nghệ thông tin; xây dựng quản lý hệ sở liệu; tổ chức điều tra, khảo sát, điều tra xã hội học; tổ chức nghiên cứu khoa học; đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ; rà soát, hệ thống hoá văn kiểm tra văn quy phạm pháp luật đ Điều 6, gồm khoản quy định định mức phân bổ kinh phí ngân sách nhà nước cho việc xây dựng văn QPPL HĐND, UBND 7 - Khoản quy định định mức phân bổ tối đa cho hình thức văn cụ thể HĐND, UBND - Khoản quy định việc quan, đơn vị chủ trì, trường hợp cần thiết, bố trí kinh phí hỗ trợ tư nguồn ngân sách chi thường xuyên cho hoạt động liên quan trình xây dựng hoàn thiện hệ văn QPPL HĐND, UBND Đây khoản kinh phí ngồi kinh phí bố trí theo quy định Khoản e Điều 7, gồm khoản quy định lập dự toán, quản lý, sử dụng toán kinh phí ngân sách nhà nước cho hoạt động xây dựng văn hoàn thiện hệ thống văn QPPL HĐND, UBND g Điều 8, gồm khoản quy định việc thi hành Thông tư liên tịch, bao gồm thời điểm có hiệu lực, việc thay Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLTBTP-BTC kiến nghị khó khắn, vướng mắc thực Một số vấn đề xin ý kiến Trong trình soạn thảo, ý kiến quan, đơn vị có liên quan, quan soạn thảo nhận thấy số nội dung dự thảo Thông tư liên tịch cịn có ý kiến khác nhau, cụ thể là: a) Về việc quy định hoạt động xây dựng hoàn thiện hệ thống văn QPPL HĐND, UBND Loại ý kiến thứ cho cần quy định cụ thể hoạt động xây dựng hoàn thiện hệ thống văn QPPL HĐND (Điều Dự thảo), hoạt động cần thiết cho việc xây dựng hoàn thiện văn bản, việc quy định rõ tạo điều kiện thuận lợi cho quan chủ trì soạn thảo văn trình thực Loại ý kiến thứ hai cho không cần quy định cụ thể hoạt động xây dựng hoàn thiện hệ thống văn QPPL HĐND, hoạt động nội dung chi bố trí kinh phí thực có trùng lặp với quy định Điều Dự thảo Về vấn đề này, Dự thảo theo loại ý kiến thứ cho việc quy định cụ thể hoạt động, khâu quy trình xây dựng hồn thiện hệ thống văn QPPL HĐND, UBND dễ dàng cho quan chủ trì soạn thảo việc dự tốn, tốn, đồng thời, vào tính chất, mức độ phức tạp văn bản, quan chủ trì soạn thảo tổ chức tất hoạt động quy định lựa chọn số hoạt động cần thiết Mặt khác, kinh phí bảo đảm cho hoạt động chi theo nhiều nội dung chi khác Dự thảo quy định b) Về định mức phân bổ kinh phí Đa số ý kiến tham gia trình xây dựng dự thảo Thông tư liên tịch, thống cần phân biệt định mức phân bổ kinh phí theo hình thức văn bản, cấp ban hành Riêng văn phức tạp, liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành nên quy định tăng mức 30% so với định mức phân bổ quy định chung Tuy nhiên, có ý kiến cho cần quy định cụ thể định mức phân bổ kinh phí cho văn xây dựng văn sửa đổi, bổ sung Đồng thời, nên quy định mức tăng 20% cho văn phức tạp, liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành Về vấn đề này, Dự thảo kết hợp hai loại ý kiến nêu trên, theo quy định phân biệt rõ định mức phân bổ kinh phí cho hình thức văn bản, cấp ban hành mới, văn sửa đổi, bổ sung Trường hợp văn phức tạp, liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành, dự thảo theo đa số ý kiến, quy định mức tăng 30% Trên nội dung dự thảo Thông tư liên tịch Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp Văn phịng Chính phủ hướng dẫn lập dự tốn, quản lý, sử dụng tốn kinh phí bảo đảm cho công tác xây dựng văn quy phạm pháp luật hoàn thiện hệ thống pháp luật, Vụ Các vấn đề chung xây dựng pháp luật kính trình Bộ trưởng xem xét, ký ban hành Nơi nhận: VỤ TRƯỞNG - Như trên; - Thứ trưởng Đinh Trung Tụng (để b/c); - Vụ Tài hành nghiệp - BTC (để p/h); - Lưu: VT , Vụ VĐCXDPL Lê Thành Long ... ý kiến, quy định mức tăng 30% Trên nội dung dự thảo Thơng tư liên tịch Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp Văn phịng Chính phủ hướng dẫn lập dự tốn, quản lý, sử dụng tốn kinh phí bảo đảm cho công tác xây... lạc hậu, khơng cịn phù hợp bối cảnh kinh tế chung đất nước, địa phương Thứ tư, thời gian qua, Chính phủ, Bộ, ngành ban hành nhiều văn QPPL mới, theo có quy định bổ sung số nhiệm vụ cho quyền địa... thực công tác theo dõi thi hành pháp luật quy định Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04/7/2011 Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn tổ chức máy tổ chức pháp chế, Thông tư số 03/2010/TT-BTP