Bài viết Quản trị đô thị địa phương trong bối cảnh Việt Nam (tiêu điểm là quản trị đô thị) trình bày nhận thức về khái niệm quản trị địa phương và quản trị đô thị; Những đặc trưng cơ bản nhất của hệ thống quản lý đô thị hiện đại và vai trò của chính quyền địa phương; Phân quyền sâu rộng và quản lý theo lãnh thổ; Một vài suy nghĩ về quản trị và chính quyền địa phương tại Việt Nam.
QUẢN TRỊ ĐÔ THỊ ĐỊA PHƢƠNG TRONG BỐI CẢNH VIỆT NAM (TIÊU ĐIỂM LÀ QUẢN TRỊ ĐÔ THỊ) PGS TS Nguyễn Minh Hồ Giám đốc Diễn đàn phát triển thị bền vững châu Á Việt Nam LỜI DẪN Tác giả viết bắt đầu nghiên cứu hệ thống quản lý đô thị đại từ 1990, thực đề tài nghiên cứu chuyên sâu tất thành phố lớn Châu Á, số nước châu Âu tài trợ quĩ quốc tế, sau đ công bố nhiều cơng trình (sách, viết) vấn đề Tác giả nhận thấy, bối cảnh Việt Nam việc quản trị địa phương, quyền địa phương vấn đề phức tạp, có nhiều điểm nhạy cảm Trong khuôn khổ tham luận hội thảo, tác gia trình bày vài điểm nhấn sau đây: - Nhìn nhận chất quản trị địa phương quyền địa phương hệ thống quản lý quản trị đô thị đại - Một vài mơ hình tiêu biểu quyền địa phương - Xem xét bối cảnh Việt Nam Nhận thức khái niệm quản trị địa phƣơng quản trị đô thị Chúng ta bàn quản trị địa phƣơng (local governance) bao hàm quản trị đô thị nông thôn Khái niệm quản lý (management) quản trị (governance) hai khái niệm có nội hàm khác tƣơng đối Nếu quản lý hành động lãnh đạo, đạo, địi hỏi (thƣờng mang tính pháp lý) chủ thể xã hội chủ yếu thuộc ngƣời tổ chức có quyền lực (nhà nƣớc, phủ), quản trị lại hành động đồng tham gia nhiều phía từ việc hình thành ý tƣởng đến thiết lập sách cuối thực chúng thực tế tất chủ thể xã hội Lâu nay, ngƣời ta cho quản trị đô thị (urban governance) hoạt động quản lý hành chính, nhân khẩu, đất đai, Nhƣng thực khái niệm quản trị thị rộng lớn nhiều Quản trị đô thị đƣợc định nghĩa ‖là mối quan hệ xã hội công dân nhà nước, người lãnh đạo người bị lãnh đạo, phủ trung ương phủ địa phương Các mối quan hệ đ bao hàm tính pháp lý trị tín nhiệm, chúng (pháp lý tín nhiệm) đạt thơng qua tinh thần trách nhiệm, minh bạch, đáp ứng nhiệt tình từ tất đối tác (chính phủ cấp, cộng đồng dân cư, tổ chức xã hội, tổ chức phi phủ, tổ chức nhân dân) tham gia vào hoạt động xã hội tinh thần đồng tham gia‖.1 Nhƣ nội hàm khái niệm rộng Emma Porio, 1997 Urban Governance and Poverty Alleviation in Southeast Asia Ateneo de Manila University 484 khái niệm quản lý nhà nƣớc (state management) hay quản lý đô thị (urban management) Có nghĩa từ thị trƣởng đến ngƣời dân nghèo có quyền có trách nhiệm việc trì, phát triển thị Trong ý nghĩa quản trị thị cịn có nghĩa tự quản hay tự trị Nó hệ thống khoa học tổng hợp nghệ thuật điều phối vơ phức tạp tất bình diện chiều kích từ vi mơ tới vĩ mơ, từ cống rãnh tới nghị trƣờng cho hàng triệu ngƣời sống không gian sinh tồn nhỏ hẹp trạng thái cân nhƣng lại phát triển động, cho tất đa dạng khác biệt (văn hóa, nhu cầu) tồn hồ bình với Một xã hội đạt đến tự quản xã hội phát triển đến trình độ cao, ngƣời ta không cần đến luật pháp trừng phạt Những đặc trƣng hệ thống quản lý thị đại vai trị quyền địa phƣơng Trên giới có nhiều kiểu quản lý thị khác nhau, có loại quân chủ chuyên chế, độc tài, có loại cải tiến từ mơ hình tập trung hố cao, huy, quan liêu bao cấp,…Có thể cịn nhiều tranh luận, nhƣng nhìn chung ngƣời ta nhận thấy kiểu quan lý đô thị Bắc Mỹ (Mỹ, Canada), Châu Âu (Pháp, Đức, Anh, Áo, ) số nƣớc châu Á (Nhận Bản, Malaysia,…) mang lại hiệu cao, thúc đẩy phát triển kinh tế, ổn định xã hội, dân chủ hoá, đa dạng văn hoá, đồng thuận xã hội, …Dù cịn có điểm chƣa hồn thiện, nhƣng đƣợc coi mẫu hình tốt nƣớc so sánh, học tập Những đặc điểm mang tính cốt lõi thƣờng đƣợc nhắc đến sau đây: 2.1 Chế độ thị trưởng Đây khái niệm bao hàm hai nội dung chính: - Thứ đề cao vai trò, trách nhiệm cá nhân Thị trƣởng (hay ngƣời đứng đầu lãnh thổ nhƣ thống đốc Bang, cao Tổng thống) có quyền lực cao địa bàn mà chịu trách nhiệm quản lý Họ đƣợc trao quyền lớn định lãnh thổ mà quản lý, tất nhiên để đảm bảo định đắn bên cạnh thị trƣởng có hội đồng cố vấn Hội đồng thành phố - Thứ hai để cách thức tuyển chọn người đứng đầu thành phố Ngƣời đứng đầu thành phố, bang, tổng thống đƣợc lựa chọn theo hình thức tranh cử cơng khai Họ ứng viên đảng cử sau tranh cử nội bộ, nhƣng ứng cử tự Ngƣời dân đánh giá cƣơng lĩnh hành động ứng viên, liên danh đƣợc giới thiệu, tranh luận công khai, kết chất vấn, quan trọng ngƣời dân bỏ phiếu trực tiếp lựa chon ngƣời cho xuất sắc đại diện nhân dân điều hành thành phố Thƣờng nhân vật đƣợc lựa chon kiểu thƣờng ngƣời có tài thực sự, có khả 485 dẫn dắt thành phố Trong trƣờng hợp họ phải ln đối mặt với nhân dân, phải đƣợc lòng dân Dân bầu họ lên có nghĩa dân có quyền phế truất họ Ở nhiều thành phố ngƣời dân định mức lƣơng thị trƣởng tuỳ theo mức thuế phí thành phố thu đƣợc 2.2 Dân chủ trực tiếp Một khác biệt lớn hình thức dân chủ Khác với số nƣớc nhƣ Trung Quốc, Việt Nam, Cuba, Triều Tiên dân chủ đại diện, cịn nƣớc chế quản lý đô thị đại dân chủ trực tiếp, có nghĩa ngƣời dân có quyền trực tiếp tham gia vào hoạt động quản lý với hình thức khác Họ có quyền bày tỏ thái độ, có quyền đồng ý hay bác bỏ sách, có quyền tham gia xây dựng giám sát sách nhƣ giám sát hoạt động máy công quyền Dân chủ trực tiếp thể qua hình thức sau đây: - - - ầu cử trực tiếp chức vụ tổng thống, thống đốc, thị trƣởng (nhƣ trình bày trên) Trưng cầu dân ý Ngƣời dân có quyền khởi xƣớng tham gia tự vào trƣng cầu dân ý định kỳ hay bất thƣờng Các trƣng cầu dân ý có nhiều nội dung khác nhƣ: góp ý cho điều luật, bỏ phiếu đánh gía uy tín vị quan chức (hay ê-kíp) đƣơng nhiệm (theo định kỳ tháng, hay bất thƣờng biểu xa sút uy tín, đạo đức, lực) Các nƣớc Đơng Nam Á nhƣ Philippines, Thailand, Indonesia, Singpore có luật trƣng cầu dân ý từ năm 90 kỷ XX Ở nƣớc phát triển cao, quan chức phủ thƣờng xin từ chức mà số đánh gía uy tín xuống thấp dƣới 40% tổng số cử tri trƣớc ủng hộ ông/bà ta trúng cử Bà Thatcher, Thủ tƣớng Anh xin từ chức mà số tín nhiệm 47% Diễn đàn nhân dân nơi mà ngƣời dân có quyền bày tỏ ý chí nguyện vọng cách cơng khai Diễn đàn mở báo chí, kênh truyền hình (thƣờng kênh truyền hình tƣ nhân), diễn đàn ngồi trời cơng viên, quảng trƣờng (ở Singapore, Bangkok, Philippines có nhiều địa điểm gọi ―speakers corner‖) Ở diễn đàn này, ngƣời dân đƣợc quyền bày tỏ kiến (có số nguyên tắc phải tôn trọng nhƣ không đƣợc chửi bới lăng nhục, vu không, lợi dụng diễn đàn chống phá trật tự xã hội) Chính từ diễn đàn mà phủ ơng Lý Quang Diệu nhận đƣợc nhiều góp ý tốt mà ơng gọi ―sáng kiến nhân dân‖ Đối thoại với quan chức nhà nước Các hình thức đối thoại diễn dƣới nhiều hình thức khác qua talk show truyền hình, diễn đàn trực tiếp qua gặp gỡ tự do, qua mạng trực tuyến (online), chẳng hạn nhƣ việc tổng 486 - thống, thị trƣởng, quan chức thƣờng xun xuất truyền hình nhằm giải thích điểm sách trả lời chất vấn ngƣời dân, chí câu hỏi em nhỏ Đây hình thức phổ biến nhà lãnh đạo nƣớc phát triển Họ thƣờng xuất truyền hình, báo chí theo định kỳ bất thƣờng, chẳng hạn Tổng thống Mỹ tháng lần.Năm 2016, Tổng thống Putin đối thoại trực tuyến với nhân dân qua mạng nhận đƣợc triệu câu hỏi) cho thấy nƣớc Nga mở rộng dân chủ Tổng Thống Putin nhận đƣợc yêu mến ngƣời dân, số uy tín ơng lên đến 87%, số đánh gía đƣợc coi tuyệt vời nguyên thủ quốc gia iểu tình Biểu tình đƣợc coi nhiệt kế đo nhiệt độ bầu khơng khí trị xã hội Sự bất bình hay tán đồng (biểu tình khơng có phản đối mà ủng hộ) cộng đồng dân cƣ có ý nghĩa trị, cho nhà chức trách nhận thấy thái độ công chúng vấn đề hay ngƣời máy Nó đƣợc coi nhiệt kế đo nhiệt độ trị xã hội Tuy nhiên việc tƣ biểu tình có mặt trái nhiều nhóm ngƣời lợi dụng dân chủ để tụ tập cơng kích cá nhân quyền, nhiều kẻ lợi dụng dịp để đập phá cửa hàng, đốt xe hơi, đánh làm náo loạn thành phố Thể chế dân chủ Việt Nam dân chủ đại diện Ngƣời dân bầu lên ngƣời đại diện nằm hệ thống hội đồng nhân dân ba cấp (phƣờng/xã, quận/huyện, tỉnh/thành) cấp cao đại biểu quốc hội Hệ thống phát huy tối đa dân chủ mà ngƣời đại diện đủ tâm, tầm Nhƣng thực tế đại biểu đáp ứng đƣợc yêu cầu nhân dân, nhiều thông tin, nguyện vọng đề xuất nhân dân không tới đƣợc bàn nghị diển đàn cấp Đối với sách vĩ mơ ngƣời dân đóng góp qua hệ thống dân cử, mà hội ngƣời dân tham gia dân chủ trực tiếp thực không nhiều Vì có số cách thức mà áp dụng đƣợc vào xã hội, thành phố lớn để tăng cƣờng thêm đặc tính ―dân chủ trực tiếp‖ làm cho ngƣời dân tham gia vào nhiều tiến trình phát triển đất nƣớc Dân chủ trực tiếp chất xã hội công dân (civil society), máy quản lý xã hội Vấn đề khơng nhận thức mà quan trọng dân chủ phải đƣợc thiết chế hóa thành luật, điều luật, chế hoạt động, hình thức biểu đạt loại tổ chức phụ trợ nhằm bảo đảm an toàn cho máy dân chủ vận hành tố ƣu cá nhân sống hệ thống dân phát huy quyền sáng tạo cơng dân 487 Phân quyền sâu rộng quản lý theo lãnh thổ (Decentralization) Trong lịch sử từ thời chiếm hữu nô lệ đến phong kiến, đô thành, thành thị tồn hệ thống tập quyền cao quản lý nhƣ lẽ tự nhiên Nhƣng đô thị công nghiệp-thƣơng mại-dịch vụ đại xuất kiều quản lý tập trung hóa cao khơng cịn phù hợp, qui mơ thị đại lớn bao hàm nhiều chức Do khơng có tổ chức xã hội đủ lực để bao quát kiểm soát hết đƣợc mà phải chuyển sang phân quyền Đó việc quyền trung ƣơng, quyền vùng giao phần (hay toàn bộ) quyền lực cho cấp thấp chủ động tự lĩnh vực tài chính, qui hoạch, đất đai, nhân sự, cấu kinh tế lộ trình pháp lý thống nhất,… Kiểu qủan lý phân quyền tự trị diễn sớm Châu Âu (khoảng đầu kỷ 18 địi hỏi thị cơng nghiệp khổng lồ) châu Á phải năm 1947 lần đƣợc thiết lập Nhật Bản luật ―Tự trị địa phƣơng‖, cịn Đơng Nam Á muộn màng, luật tƣơng tự đƣợc Malaysia thông qua năm 1976, Philippines thông qua ―luật quyền đia phƣơng‖năm 1989, cịn Thái lan ban bố luật ―phân quyền‖ năm 1997 Một xu hƣớng mạnh phân quyền chuyển từ quản lý theo chế tập trung hoá cao (high centralization) kết hợp với ngành dọc sang quản lý theo lãnh thổ Khi mà thành phố, quận thực tự quản mạnh quyền trung ƣơng lại có khả kiểm sốt tốt, thay cho việc phủ phải có ―nghìn tay, nghìn mắt‖ để với tới tất lĩnh vực hoạt động cấp độ sang quản lý số thị trƣởng, tỉnh trƣởng, quận trƣởng nhƣ cho thấy phần quyền sâu rộng tập trung có hiệu qủa Nếu khơng có chế độ phân quyền khơng quản lý hiệu qủa Tokyo với 27 triệu dân Seoul với 18 triệu dân Trong chƣơng luật quyền địa phƣơng Philippines ghi rõ: ― Chính phủ phải tăng cường trách nhiệm nhiều hơn, phải đáp ứng lại đòi hỏi xã hội cách tái cấu trúc quyền địa phương nhằm tạo hệ thống phân quyền, mà hệ thống đ quyền địa phương trao nhiều quyền lực, trách nhiệm nguồn lực (tài chính, nhân lực)‖2 Việc phân quyền (hay trao quyền/ có ngƣời dịch tản quyền) cho quyền địa phƣơng ln gắn với quản lý theo địa bàn Lúc phận chức Trung ƣơng nhƣ bộ, tổng cục, cục đóng vai trị quản lý nhà nƣớc theo ngành dọc, tức họ giúp quốc hội xây dựng văn dƣới luật, bao gồm việc xây dựng tiêu chí, tiêu chuẩn, hƣớng dẫn thực thi điều luật chuyên ngành; sau phổ biến đến tỉnh thành; hỗ trợ triển khai thực hiện, điều chỉnh; tra kiểm sát việc thực thi Nhƣ trọng tâm việc quản lý rơi vào quyền địa phƣơng cấp tỉnh, thành có qui mô lớn Họ thực quản lý theo địa bàn (lãnh thổ), tức họ có quyền định (có quyền lập qui, khơng có quyền lập hiến, lập pháp, lập luật) địa bàn tất vấn đề từ vĩ mô (qui hoạch không gian, định hƣớng phát triển kinh tế-xã hội, y tế, giáo dục) vi mơ (thuế, phí, hình thức chế tài) Tất nhiên họ Local Government in the Philippines A book of readings, vol II p 773 488 phải tuân thủ hành lang pháp lý quốc gia, không đƣợc thoát ly khỏi nguyên tắc chung chẳng hạn nhƣ không ly khai, chiến tranh, hay quan hệ quốc tế, …Để cho máy quản lý địa phƣơng hoat động hiệu cịn có nhiều nội dung khác (sẽ đề cập đến vào dịp khác), có nội dung quan trọng quản lý theo địa bàn gắn liền với qui hoạch không gian phân vùng chức Một vài ví dụ sau cho thấy điều Metro Manila vùng đô thị bao gồm 17 thành phố, thành phố đơn vị hành độc lập, thị trƣởng hội đồng thành phố có quyền tự vấn đề địa bàn Cả vùng có hội đồng thị trƣởng, thị trƣởng làm chủ tịch hội đồng luân phiên tháng, giúp việc cho Hội đồng hội đồng điều phối Một vài suy nghĩ quản trị quyền địa phƣơng Việt Nam Trong nƣớc xây dựng mơ hình quyền địa phƣơng thực hành quản trị địa phƣơng từ lâu Việt Nam bắt đầu bƣớc thử nghiệm Ở có hai nhiều vấn đề cần trao đổi sâu chút Cần xác định qui mô, cấp độ nội dung việc xây dựng quyền địa phƣơng nhƣ quản trị Có hai quan điểm sau cần thảo luận: - Quan điểm thứ nhất, quyền thị địa phƣơng nhƣ đặc tính trình bày tồn xã hội đa đảng xã hội dân Trong xã hội đó, đảng phái trị đối trọng tạo cân trị xã hội dân tạo điều kiện cho ngƣời dân tham gia trực tiếp sâu vào đời sống trị Do mộ hình khơng thể áp dụng vào thể chế đơn đảng nhƣ Việt Nam, có nhiều ví dụ chứng minh cho luận điểm áp dụng việc tranh cử công khai thay cho chế độ ―đảng cử dân bầu‖, khơng chấp nhận biểu tình - Quan điểm thứ hai mơ hình có điểu mạnh yếu học tập lẫn nhau, chí tháo lắp theo kiểu module trị chơi Lego, tức phần hay mơ hình lắp cho mơ hình khác Điều đƣợc, nhƣng chủ yếu kỹ thuật cấp thấp nhƣ Việt Nam tìm tịi áp dụng Chẳng hạn nhƣ kỹ thuật hành chính, hình thức tổ chức, khai báo hải quan, sử dụng dịch vụ, bắt đầu tiến gần đến cach thức mà nƣớc khác làm (nếu khơng khó khăn hội nhập), nhƣng thể chế trị cịn có nhiều điểm chƣa tƣơng thích Khi phân quyền sâu rộng việc quản trị địa phƣơng thành phố lớn nhƣ Hà Nội, TP.HCM gặp phải thách thức gì? Quản trị địa phƣơng theo mơ hình thành công nƣớc phát triển đƣợc áp dụng phần theo lộ trình Việt Nam gặp nhiều khó khăn Một vài số đó: - Khi đƣợc phân quyền mạnh mẽ cán địa phƣơng phải thạo việc, chuyên nghiệp, đặc biệt phận tham mƣu lãnh đạo cấp cao phải giỏi, không tai hoạ cho nhân dân Thực tế năm qua cho thấy đƣợc phân 489 - - quyền khơng trƣờng hợp bên dƣới làm sai, chẳng hạn nhƣ buông lỏng quản lý đất đai quận, huyện; tham mƣu nhiều sách không phù hợp Các Bộ chuyên ngành không muốn quyền lực quyền lợi áp dụng kiểu quản lý theo địa bàn Các Bộ muốn tham gia sâu vào việc quản lý địa phƣơng, chẳng hạn nhƣ TP HCM cơng trình nhóm A Bộ chủ quản định Khi phân quyền mạnh mẽ sâu rộng đƣa đến tình trạng địa phƣơng chủ nghĩa, cao xu hƣớng ly khai, chăm lo đến lợ ích mình, việc phát triển vùng, liên vùng công tác điều phối, hợp tác quan trọng Kết luận Quản lý, quản trị quốc gia, quản lý đô thị có sắc thái khác văn hố, trị, nhƣng đƣờng phát triển giống Muốn trở thành quốc gia hùng mạnh, hội nhập đƣợc với quốc tế phải chấp nhận nguyên tắc qui luật phát triển chung Việt Nam phải nƣớc khác lộ trình, khơng thể khơng nên tự tạo ―đặc biệt‖ hay ―khơng bình thƣờng‖, việc đến quyền thị đại, quyền địa phƣơng, quản trị địa phƣơng chuyện tất yếu Các tỉnh nhƣ Bình Dƣơng, Đồng Nai hồn tồn đủ điều kiện đến đƣợc đích sớm vùng miền khác, gặp nhiều khó khăn từ thể chế lực, nhƣng cần phải dũng cảm tỉnh táo để lộ trình 490 TÀI LIỆU THAM KHẢO Ahmad, Ehtisham and Bert Hofman Indonesia: Decentralization-opportunities and risks World Bank, 2000 Alm, James and Roy W Bahl Managing Across Levels of Government World Bank, 2000 Bidhya Bowornwathana Note on research on Metropolitan Governance in Thailand Nagoya, 1997 Bidhya Bowornwathana Bangkok Metropolitan Administration into the twentyfirst century 1998 Center for Local and Regional Governance Local Government in the Philippines: A book of readings, vol II 1998 Chan Kok Eng, "Current and Prospective Urbanization in Malaysia," Malaysian Journal of Tropical Geography No15; 1987.PP:1-12 Dự án quốc gia VIE/95/051 Tăng cường lực quản lý qui hoạch thị thành phố Hồ Chí Minh Emma Porio with Contributors 1997 Urban Governance and Poverty Alleviation in Southeast Asia Ateneo de Manila University Kỷ yếu hội thảo Qui hoạch không gian thành phố Hồ Chí Minh: thực trạng định hướng 10-2003 10 Kim ,Anje Industrialization and Grow Pole Development in Korea Oxford : Pergamon Press 1978 11 Kim,Kyung-Whan Korean Development and Urbanization: Prospects and Problems World Development.1988 12 Local Government in the Philippines Volume II 1991 13 Metropolitan Governance and Planning in Transition: Asia-Pacific Cases United Nations Center for Regional Development Nagoya, Japan 14 Nguyễn Ngọc Châu Quản lý đô thị NXB Xây dựng 2001 15 Nguyễn Minh Hoà Urban Governance and Community Participation in Metro Manila and Ho Chi Minh City University of the Philippines 2002 16 Nguyễn Minh Hồ Đơ thị học- Những vấn đề lý thuyết thực tiễn NXB TP.HCM 2012 17 Quản lý nhà nước ngành lĩnh vực Học viện hành Quốc gia 2002 18 Towards a umane World-Class Metropolis (Physical Framework Development Plan for Metropolitan Manila 1996-2016) Metropolitan Manila Authority, March, 1996 19 Rudduck, G , Town Planning in Kuala Lumpur Kuala Lumpur: C Grenier 1956 20 Won-Yong Kwon and Kwang-Joong Kim Urban Management in Seoul Seoul Development Institute 2001 491 ... hội đồng điều phối Một vài suy nghĩ quản trị quyền địa phƣơng Việt Nam Trong nƣớc xây dựng mơ hình quyền địa phƣơng thực hành quản trị địa phƣơng từ lâu Việt Nam bắt đầu bƣớc thử nghiệm Ở có hai... niệm quản lý nhà nƣớc (state management) hay quản lý thị (urban management) Có nghĩa từ thị trƣởng đến ngƣời dân nghèo có quyền có trách nhiệm việc trì, phát triển thị Trong ý nghĩa quản trị thị. .. quyền địa phƣơng nhƣ quản trị Có hai quan điểm sau cần thảo luận: - Quan điểm thứ nhất, quyền thị địa phƣơng nhƣ đặc tính trình bày tồn xã hội đa đảng xã hội dân Trong xã hội đó, đảng phái trị