§Æc san 60 n¨m liªn hîp quèc 56 T¹p chÝ luËt häc Ths. NguyÔn Kim Ng©n * rong lịch sử hình thành và phát triển của xã hội loài người, hòa bình luôn là nguyện vọng tha thiết và chính đáng của các quốc gia, các dân tộc trên thế giới. Hòa bình cũng được xem là nền tảng để duy trì và phát triển các quan hệ hợp tác hữu nghị giữa các quốc gia và là xu thế tất yếu của thời đại. Trong giai đoạn hiện nay, mặc dù nguy cơ chiến tranh hủy diệt đã bị đẩy lùi nhưng chiến tranh cục bộ và xung đột vũ trang vẫn xảy ra ở nhiều nơi với tính chất ngày càng phức tạp. Mâu thuẫn về sắc tộc, tôn giáo, tranh chấp lãnh thổ, những hoạt động ráo riết của chủ nghĩa li khai, chủ nghĩa khủng bố quốc tế, chủ nghĩa Hồi giáo cực đoan vẫn xảy ra làm cho tình hình ở nhiều khu vực, nhiều quốc gia trở nên bất ổn, hòa bình và an ninh quốc tế đang có nguy cơ bị đe dọa nghiêm trọng. Thực tế này buộc các quốc gia phải phát huy tối đa khả năng của chính mình đồng thời không ngừng thúc đẩy sự hợp tác với các quốc gia khác trong phạm vi khu vực cũng như trên quy mô toàn cầu để củng cố hòa bình, an ninh quốc tế, đặc biệt là việc tăng cường hợp tác với các tổ chức quốc tế như Liên hợp quốc. Liên hợp quốc là một trong những tổ chức quốc tế đa phương toàn cầu lớn nhất hiện nay. Ngày từ khi thành lập, duy trì hòa bình và an ninh quốc tế đã được các quốc gia thành viên xác định là tôn chỉ, mục đích quan trọng nhất mà Liên hợp quốc theo đuổi (Điều 1 Hiến chương Liên hợp quốc). Để đạt được mục đích này, các cơ quan của Liên hợp quốc như Đại hội đồng, Hội đồng bảo an, Hội đồng kinh tế và xã hội… đều được trao những chức năng, nhiệm vụ quyền hạn cụ thể. Trong đó, Hội đồng bảo an là cơ quan chịu trách nhiệm chính đối với việc duy trì hòa bình và an ninh quốc tế (Điều 24). Hội đồng bảo an có quyền áp dụng các biện pháp cần thiết nhằm giải quyết hòa bình các tranh chấp quốc tế. Không những thế, trong một số trường hợp đặc biệt, Hội đồng bảo an còn có quyền sử dụng cả các biện pháp mang tính cưỡng chế nhằm loại trừ các mối đe dọa, phá hoại hòa bình hoặc các hành vi xâm lược. Trong khi thực thi trọng trách của mình, Hội đồng bảo an hành động với tư cách thay mặt cho tất cả các quốc gia thành viên Liên hợp quốc. Vai trò của Hội đồng bảo an nhằm thực hiện chức năng duy trì hòa bình và an ninh quốc tế được thực hiện qua việc: 1. Tham gia vào quá trình giải quyết hòa bình các tranh chấp quốc tế Hội đồng bảo an trong hoạt động của T * Gi ảng vi ên Khoa lu ật quốc tế Trường Đại học Luật Hà Nội §Æc san 60 n¨m liªn hîp quèc T¹p chÝ luËt häc 57 mình luôn nhận thức được rằng tranh chấp là mặt trái của hoạt động hợp tác quốc tế, nhất là khi quan hệ hợp tác giữa các quốc gia ngày càng được mở rộng thì tranh chấp càng có cơ hội để phát sinh. Thực tiễn quan hệ quốc tế cũng cho thấy, cộng đồng các quốc gia, các dân tộc trên thế giới rất đa dạng và phức tạp, lợi ích của các quốc gia cũng không thể đồng nhất hay hoàn toàn giống nhau. Đôi khi, chỉ vì lợi ích riêng lẻ của một quốc gia dân tộc nào đó mà phát sinh tranh chấp trong quá trình thiết lập các quan hệ hợp tác. Hiến chương Liên hợp quốc quy định: “Khi có tranh chấp hoặc tình thế tranh chấp phát sinh, Hội đồng bảo an có quyền điều tra để xác định xem tranh chấp hoặc tình thế ấy nếu kéo dài có thể đe dọa đến hòa bình và an ninh quốc tế hay không” (Điều 34). Khi tranh chấp có khả năng đe dọa hòa bình và an ninh quốc tế thì Hội đồng bảo an sẽ kêu gọi các bên tự kiềm chế để tìm cách giải quyết tranh chấp bằng các phương pháp hòa bình như đàm phán, điều tra, trung gian, hòa giải, trọng tài, toà án hoặc sử dụng những tổ chức hay hiệp định khu vực hoặc bằng các biện pháp hòa bình khác theo sự lựa chọn của các bên liên quan (Điều 33). Về nguyên tắc, trong quá trình giải quyết tranh chấp, Hội đồng bảo an trước hết dành quyền chủ động, tích cực cho chính các bên tranh chấp. Các bên có quyền lựa chọn bất kì biện pháp hòa bình nào để giải quyết tranh chấp. Vai trò của Hội đồng bảo an trong quá trình này chỉ dừng lại ở việc xác định mức độ ảnh hưởng của tranh chấp đối với hòa bình và an ninh quốc tế, kêu gọi các bên áp dụng các biện pháp hòa bình thích hợp để giải quyết tranh chấp. Trong một số trường hợp, Hội đồng bảo an cũng có thể trực tiếp đứng ra với vai trò trung gian, hòa giải để khuyến khích, động viên các bên liên quan giải quyết nhanh chóng tranh chấp phát sinh. Trong trường hợp việc giành quyền chủ động cho các bên liên quan đến tranh chấp không đem lại hiệu quả thì khi đó, tranh chấp sẽ được đưa ra Hội đồng bảo an và lúc này, vai trò của Hội đồng bảo an được nâng lên rất nhiều. Hội đồng bảo an có quyền áp dụng bất kì thủ tục hoặc phương thức giải quyết tranh chấp nào mà Hội đồng bảo an cho là hợp lí (Điều 37) với mục đích cuối cùng là giải quyết nhanh chóng, dứt điểm tranh chấp và đảm bảo quyền lợi hợp pháp của tất cả các bên liên quan. Nhưng như vậy không có nghĩa là mọi tranh chấp đều được xem xét, giải quyết tại Hội đồng bảo an. Hội đồng bảo an chỉ xem xét, giải quyết các tranh chấp có khả năng đe dọa đến hòa bình, an ninh quốc tế và thường là các tranh chấp có tính chất chính trị, như tranh chấp về chủ quyền quốc gia đối với dân cư, lãnh thổ, tranh chấp về quyền và lợi ích giữa các bên… Riêng loại hình tranh chấp có tính chất pháp lí, như tranh chấp liên quan đến việc giải thích và áp dụng điều ước quốc tế hay tập quán quốc tế, tranh chấp về các sự kiện vi phạm nghĩa vụ quốc tế… thì thông thường, các bên có thể đưa ra trước cơ quan tài phán quốc tế của Liên hợp quốc là Toà án công §Æc san 60 n¨m liªn hîp quèc 58 T¹p chÝ luËt häc lí quốc tế theo đúng quy chế Toà án công lí quốc tế (khoản 3 Điều 36) 2. Hành động trong trường hợp có sự đe dọa, phá hoại hòa bình hoặc hành vi xâm lược Hội đồng bảo an là cơ quan duy nhất trong hệ thống các cơ quan của Liên hợp quốc có thẩm quyền và nghĩa vụ phải hành động trong những trường hợp có sự đe dọa, phá hoại hòa bình hoặc hành vi xâm lược. Theo Điều 39 Hiến chương Liên hợp quốc, Hội đồng bảo an có trách nhiệm xác định thực tế mọi sự đe dọa, phá hoại hòa bình hoặc hành vi xâm lược. Việc xác định thực tế tình hình của Hội đồng bảo an sẽ là cơ sở quan trọng để Liên hợp quốc triển khai các hoạt động tiếp theo về gìn giữ hòa bình. Khi xác định thực tế tình hình, Hội đồng bảo an có quyền đưa ra những kiến nghị hoặc quyết định các biện pháp nên áp dụng để duy trì hoặc khôi phục hòa bình và an ninh quốc tế. Cụ thể là: - Yêu cầu các bên hữu quan phải thi hành các biện pháp tạm thời nhằm ngăn chặn không cho tình hình trở nên nghiêm trọng hơn (Điều 40). Trong thực tiễn quan hệ quốc tế, các biện pháp tạm thời mà Hội đồng bảo an có thể yêu cầu các bên thi hành có thể là ngừng bắn, rút quân về vị trí ban đầu, thiết lập giới tuyến tạm thời, thiết lập các khu vực phi quân sự Những biện pháp tạm thời ấy khi được áp dụng phải không làm phương hại đến các quyền, lợi ích hoặc tình trạng của các bên hữu quan. - Trong trường hợp tình hình trở nên xấu đi, Hội đồng bảo an có quyền áp dụng những biện pháp phi vũ trang, như cắt đứt toàn bộ hay từng phần quan hệ kinh tế, đường sắt, đường biển, hàng không, bưu chính, điện tín, vô tuyến điện và các phương tiện thông tin khác, kể cả việc cắt đứt quan hệ ngoại giao đối với quốc gia đã thực hiện hành vi đe dọa hòa bình, phá hoại hòa bình hoặc hành vi xâm lược (Điều 41). - Nếu Hội đồng bảo an nhận thấy những biện pháp phi vũ trang như trên là không thích hợp hay tỏ ra không thích hợp hoặc đã mất hiệu lực thì Hội đồng bảo an có quyền sử dụng lực lượng hải quân, lục quân, không quân để tiến hành những cuộc biểu dương lực lượng, những biện pháp phong toả hoặc những cuộc hành quân khác mà Hội đồng bảo an xét thấy cần thiết cho việc duy trì hòa bình và an ninh quốc tế (Điều 42). Tất cả các biện pháp vũ trang hoặc phi vũ trang nêu trên được Hội đồng bảo an áp dụng trước hết nhằm mục đích trừng phạt các quốc gia đã thực hiện hành vi đe dọa, phá hoại hòa bình hoặc hành vi xâm lược đồng thời thông qua đó hạn chế các điều kiện tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm của các quốc gia này. Thực chất, đây được hiểu là các biện pháp mang tính cưỡng chế mà Hội đồng bảo an được phép tiến hành không cần đến sự chấp thuận của các bên vì Hội đồng bảo an là cơ quan duy nhất có thẩm quyền áp dụng các biện pháp mang tính cưỡng chế, nhân danh Liên hợp quốc đối với các quốc gia thành viên. Tuy nhiên, việc sử dụng các biện pháp mang tính cưỡng chế như vậy chỉ đương nhiên được tiến hành trong trường hợp có sự đe dọa, §Æc san 60 n¨m liªn hîp quèc T¹p chÝ luËt häc 59 phá hoại hòa bình hoặc có hành vi xâm lược nhằm duy trì hoặc khôi phục hòa bình, an ninh quốc tế và không ngoài mục đích chung là vì lợi ích của cả cộng đồng. Ngoài ra, các biện pháp mang tính cưỡng chế chỉ được sử dụng trong những trường hợp đặc biệt, khi các biện pháp khác tỏ ra không thích hợp hoặc đã mất hiệu lực và phải phù hợp với Hiến chương. Hiến chương Liên hợp quốc còn quy định, khi Hội đồng bảo an quyết định áp dụng các biện pháp cần thiết để duy trì hòa bình và an ninh quốc tế, tất cả các quốc gia thành viên Liên hợp quốc phải có nghĩa vụ cung cấp cho Hội đồng bảo an lực lượng vũ trang cần thiết, sự yểm trợ và mọi phương tiện khác kể cả cho quân đội của Liên hợp quốc qua lãnh thổ nước mình (Điều 43). 3. Tiến hành các hoạt động gìn giữ hòa bình Hoạt động gìn giữ hòa bình là một trong những hoạt động có ý nghĩa thực tiễn quan trọng mà Liên hợp quốc thông qua các hoạt động cụ thể do Hội đồng bảo an tiến hành nhằm duy trì hòa bình và an ninh quốc tế. Mặc dù không được quy định cụ thể trong Hiến chương Liên hợp quốc song hoạt động gìn giữ hòa bình được ra đời như một tất yếu khách quan nhằm đẩy nhanh quá trình giải quyết các tranh chấp quốc tế. Hoạt động gìn giữ hòa bình được hiểu là việc triển khai các hoạt động quân sự và dân sự để thiết lập sự hiện diện của Liên hợp quốc tại nơi có xung đột, với mục đích ổn định tình hình tại khu vực xung đột và tạo ra những điều kiện thuận lợi để giải quyết xung đột cũng như khôi phục hòa bình và an ninh quốc tế. Với cách hiểu đó, có thể thấy rõ hoạt động gìn giữ hòa bình khác với các biện pháp giải quyết hòa bình các tranh chấp quốc tế, như đàm phán, điều tra, trung gian, hòa giải… đã được quy định trong chương VI của Hiến chương, cũng không giống những biện pháp mang tính cưỡng chế mà Hội đồng bảo an được phép tiến hành trong trường hợp có sự đe dọa, phá hoại hòa bình hoặc hành vi xâm lược được quy định trong chương VII của Hiến chương. Có thể xem hoạt động gìn giữ hòa bình là hoạt động mang tính trung gian giữa hai nhóm biện pháp nêu trên hay nói cách khác, đây là hoạt động sử dụng các nhân viên quân sự nhưng không áp dụng các biện pháp mang tính cưỡng chế. Như vậy, hoạt động gìn giữ hòa bình thực chất là duy trì hòa bình chứ không phải thông qua hành động cưỡng chế bằng vũ lực để thực hiện hòa bình. Tác dụng căn bản của hoạt động này là khi ở khu vực xung đột xuất hiện những dấu hiệu hòa bình và cần tới sự giúp đỡ của các lực lượng bên ngoài để duy trì hoàn cảnh đó thì lực lượng gìn giữ hoà bình Liên hợp quốc dưới sự lãnh đạo của Hội đồng bảo an sẽ được triển khai dưới hình thức nào đó để tạo điều kiện cuối cùng là giải quyết tranh chấp thông qua các con đường chính trị, ngoại giao. Kể từ khi ra đời, (1) hoạt động gìn giữ hòa bình của Liên hợp quốc dưới sự lãnh đạo chung của Hội đồng bảo an đã trải qua nhiều giai đoạn phát triển khác nhau. Ban §Æc san 60 n¨m liªn hîp quèc 60 T¹p chÝ luËt häc đầu, hoạt động gìn giữ hòa bình chỉ bao gồm hoạt động của các lực lượng Liên hợp quốc vũ trang nhẹ hoặc phi vũ trang được triển khai giữa các bên xung đột nhằm giám sát việc ngừng bắn, rút quân hay thiết lập các vùng đệm trong khi các cuộc đàm phán đang được tiến hành. Hoạt động gìn giữ hòa bình truyền thống lấy tư tưởng chủ đạo là "gìn giữ hòa bình", "phối hợp giúp đỡ" để giải quyết tranh chấp và thường được chú trọng triển khai vào thời kì cuối. Ngoài ra, tiền đề để kiến lập các hoạt động gìn giữ hòa bình là phải được các bên tranh chấp mời hoặc được họ đồng ý. Trong giai đoạn hiện nay, hoạt động gìn giữ hòa bình đã có rất nhiều thay đổi. Nhìn chung, hoạt động gìn giữ hòa bình chú trọng đến việc ngăn chặn xung đột và thường được triển khai ngay trong giai đoạn đầu khi mà tranh chấp vừa mới phát sinh trong tình huống các bên chưa tỏ ra muốn giải quyết hòa bình hoặc chưa đi đến giải pháp. Do đó, khái niệm ngoại giao phòng ngừa (2) cũng được đưa vào phạm trù hoạt động gìn giữ hòa bình, bên cạnh các khái niệm kiến tạo hòa bình, xây dựng hòa bình sau xung đột (3) … Ngoài ra, khác với lực lượng gìn giữ hòa bình truyền thống, lực lượng gìn giữ hòa bình hiện nay không chỉ tiến hành các hoạt động quân sự mà còn đóng vai trò của cảnh sát và chuyên viên dân sự. Các hoạt động gìn giữ hòa bình cũng được mở rộng sang các lĩnh vực mang tính nhân đạo, như cứu trợ dân thường, tháo gỡ mìn, tái thiết phát triển, tạo điều kiện để thành lập chính quyền hợp pháp nhằm mục đích tạo cơ sở cho một nền hòa bình lâu dài. Từ năm 1948 đến nay, dưới sự lãnh đạo chung của Hội đồng bảo an, các lực lượng gìn giữ hòa bình Liên hợp quốc đã triển khai được 60 sứ mệnh gìn giữ hòa bình trên khắp thế giới, trong số đó có đến 42 hoạt động mới được thiết lập trong vòng 15 năm trở lại đây, nhiều hơn con số các hoạt động đã được triển khai trong hơn 40 năm trước đó. Vào những tháng đầu năm 2004, Liên hợp quốc đã triển khai hơn 56.000 nhân viên dân sự và quân sự thuộc khoảng 97 quốc gia thành viên để thực hiện các sứ mệnh gìn giữ hòa bình. Ngân sách được duyệt để chi cho các hoạt động gìn giữ hòa bình trong hai năm 2004 - 2005 đã lên tới 2,8 tỉ USD. (4) Sự gia tăng các hoạt động gìn giữ hòa bình trong thời gian qua cho thấy vai trò quan trọng của Liên hợp quốc mà đặc biệt là của Hội đồng bảo an trong việc giải quyết xung đột, duy trì hòa bình và an ninh quốc tế. 4. Hoạt động chống khủng bố quốc tế Trong những năm gần đây, các hoạt động khủng bố quốc tế đang diễn ra ngày càng phức tạp và nghiêm trọng. Khủng bố quốc tế không chỉ gây ra những hậu quả trực tiếp, lâu dài đối với mỗi một quốc gia mà đã thực sự trở thành vấn đề mang tính toàn cầu, đe dọa nghiêm trọng đến hòa bình và an ninh quốc tế. Nhận thức được tính nguy hiểm của hoạt động khủng bố quốc tế, Liên hợp quốc đã có nỗ lực rất lớn để bước đầu xây dựng các khuôn khổ pháp lí quốc tế, thúc đẩy các hình thức hợp tác giữa các quốc gia, trợ giúp kĩ thuật và tư vấn cho các quốc gia trong cuộc đấu tranh §Æc san 60 n¨m liªn hîp quèc T¹p chÝ luËt häc 61 chống khủng bố. Trong khuôn khổ Liên hợp quốc, Hội đồng bảo an là cơ quan chịu trách nhiệm triển khai các hoạt động chống khủng bố quốc tế cụ thể. Hội đồng bảo an, trong phạm vi chức năng quyền hạn được Hiến chương Liên hợp quốc quy định đã thông qua Nghị quyết 1373 ngày 28/9/2001 về một số biện pháp chống lại các mối đe dọa đối với hòa bình và an ninh quốc tế của các hành động khủng bố. Trên cơ sở Nghị quyết 1373, Ủy ban chống khủng bố gồm tất cả các thành viên của Hội đồng bảo an đã được thành lập. Uỷ ban này có nhiệm vụ theo dõi việc thực hiện Nghị quyết số 1373 của các quốc gia thành viên Liên hợp quốc, điều phối quá trình hợp tác chống khủng bố và hỗ trợ các quốc gia thành viên tăng cường năng lực trong đấu tranh chống khủng bố. Nghị quyết số 1373 cũng đã đề ra các biện pháp có tính bắt buộc đối với các quốc gia thành viên Liên hợp quốc nhằm tăng cường hợp tác quốc tế chống khủng bố một cách hiệu quả, như ngăn ngừa và trừng trị việc tài trợ cho các hoạt động khủng bố, không dung túng, chứa chấp những kẻ khủng bố, tăng cường hợp tác và hỗ trợ lẫn nhau trong quá trình điều tra và xét xử tội phạm khủng bố… Trước khi có sự ra đời của Ủy ban chống khủng bố quốc tế, Hội đồng bảo an Liên hợp quốc cũng đã thông qua một số Nghị quyết liên quan đến chống khủng bố quốc tế trong đó có Nghị quyết 1267 năm 1999 về việc trừng phạt và cấm vận đối với Osama Bin Laden, tổ chức Taliban và mạng lưới khủng bố Al Qaeda. Theo Nghị quyết này, một ủy ban trừng phạt liên quan đến các cá nhân và tổ chức nêu trên cũng đã được thành lập (còn gọi là Ủy ban 1267). Các quốc gia thành viên Liên hợp quốc phải thực hiện các nghĩa vụ của mình theo Nghị quyết 1267 và phải báo cáo việc thực hiện các nghĩa vụ đó cho Ủy ban 1267. Mặc dù là hoạt động được Hội đồng bảo an triển khai thực hiện muộn hơn so với các hoạt động khác song những kết quả ban đầu của hoạt động chống khủng bố quốc tế của Hội đồng bảo an, như tạo ra sự chuyển biến về nhận thức của các quốc gia đối với vấn đề khủng bố quốc tế, thiết lập sự hợp tác chặt chẽ giữa các quốc gia trong đấu tranh chống khủng bố… đã thể hiện những nỗ lực rất lớn của Hội đồng bảo an trong cuộc chiến chống khủng bố thông qua đó củng cố hơn nữa nền hòa bình và an ninh trên toàn thế giới./. (1). Ngày 29/5/1948, Hội đồng bảo an Liên hợp quốc đã thông qua quyết định thiết lập hoạt động gìn giữ hòa bình nhằm giám sát quá trình đình chiến tại Palestin (UNTSO), đánh dấu sự ra đời của các hoạt động gìn giữ hòa bình. (2). Ngoại giao phòng ngừa bao gồm các biện pháp xây dựng lòng tin, tìm hiểu thực tế, cảnh báo sớm và cũng có thể bao gồm cả các hoạt động triển khai phòng ngừa để ngăn ngừa tranh chấp phát sinh hoặc hạn chế mức độ lan rộng của các cuộc xung đột. (3). Kiến tạo hòa bình bao gồm các hoạt động mang tính trung gian hòa giải để đưa các bên xung đột đi đến thỏa thuận giải quyết xung đột bằng các biện pháp hòa bình. Xây dựng hòa bình sau xung đột là hoạt động được thực hiện nhằm mục đích thúc đẩy sự hợp tác về chính trị, kinh tế, xã hội trên cơ sở đó xây dựng lòng tin giữa các bên tạo cơ sở cho một nền hòa bình lâu dài. §Æc san 60 n¨m liªn hîp quèc 62 T¹p chÝ luËt häc (4). Nguồn: http://www.un.org. . năng duy trì hòa bình và an ninh quốc tế được thực hiện qua việc: 1. Tham gia vào quá trình giải quyết hòa bình các tranh chấp quốc tế Hội đồng bảo an. đồng, Hội đồng bảo an, Hội đồng kinh tế và xã hội đều được trao những chức năng, nhiệm vụ quyền hạn cụ thể. Trong đó, Hội đồng bảo an là cơ quan chịu