Nghiên cứu cơ sở pháp lý về Du lịch và vấn đề hội nhập quốc tế về Du lịch tại Việt Nam

LỜIGIỚITHIỆU Ngày nay, trong xu thế toàn cầu hoá Du lịch đã trở thành một nhu cầu không thể thiếu được- một hiện tượng phổ biến trong xã hội

LỜI GIỚI THIỆU

Ngày nay, trong xu thế toàn cầu hoá Du lịch đã trở thành một nhu cầukhông thể thiếu được- một hiện tượng phổ biến trong xã hội Du lịch ViệtNam đang có những bước triển biến rõ rệt, lượng khách Du lịch trong nước vànước ngoài ngày càng gia tăng Ngành đã đóng góp rất lớn vào nền kinh tểnước ta và góp phần không nhỏ vào việc thực hiện CNH- HĐH đất nước, cảithiện đời sống của nhân dân Thu nhập từ các hoạt động kinh doanh Du lịchngày càng cao đã đưa Du lịch trở thành một ngành “công nghiệp không khói”đóng vai trò quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế xã hội của đấtnước.

Mặc dù vậy nhưng ngành Du lịch ở nước ta vẫn còn đơn giản, lạc hậu,chưa thực sự được chú trọng khai thác hết tiềm năng Chúng ta phải có một cơsở pháp lý rõ ràng, chi tiết để Nhà nước có thể quản lý chặt chẽ hơn và nhưvậy các công ty du lịch hoạt động nghiêm túc, hiệu quả hơn giúp cho kháchdu lịch thuận tiện, thoải mái và an toàn khi đi du lịch ở Việt Nam.

Ngoài ra để phát triển ngành Du lịch cần phải hội nhập với thế giới.Đối với nước ta một nước đang phát triển thì hội nhập là con đường tốt nhấtđể rút ngắn tụt hậu so với các nước khác và có điều kiện phát huy tốt hơnnhững lợi thế so sánh của mình trong phân công lao động và hợp tác quốc tế.Vấn đề đặt ra với Việt Nam không phải là có hội nhập hay không mà là hộinhập như thế nào ? tiến trình và cách thức để áp dụng tốt nhất Thực tế chothấy không có một quốc gia nào có thể tự lực xây dựng một nền kinh tế nộiđịa có hiệu quả mà không cần đến bên ngoài Vì vậy hội nhập trong giai đoạnhiện nay là rất cần thiết và được bao trùm lên mọi lĩnh vực của đời sống xãhội

Việt Nam luôn là điểm đến an toàn, tin tưởng của du khách quốc tế, vìvậy chúng ta phải xây dựng và bổ sung hoàn chỉnh hệ thống pháp luật nhằmthúc đẩy ngành du lịch phát triển và hội nhập với thế giới, giúp bạn bè thế

giới đến với Việt Nam nhiều hơn, thông qua đó mở rộng các mối quan hệ hợptác kinh doanh, tận dụng các điều kiện bên ngoài để phát triển kinh tế trongnước nói chung và ngành Du lịch nói riêng.

Chính vì vậy, việc tìm hiểu nghiên cứu cơ sở pháp lý về Du lịch và vấnđề hội nhập quốc tế về Du lịch tại Việt Nam có ý nghĩa rất quan trọng, quađó có thể khắc phục được những điểm yếu hiện nay và nắm vững cơ sở nhằmphát triển du lịch Việt Nam lên tầm cao mới.

Trong khuôn khổ bài Luận văn em đã đề cập tới các nội dung sau:

Lời giới thiệu.

Chương 1: Du lịch và tầm quan trọng của du lịch trong nền kinh tế

quốc dân

Chương 2: Cơ sở pháp lý của du lịch tại Việt Nam.Chương 3: Hợp tác quốc tế về du lịch ở Việt Nam Kết luận

Do thời gian và khả năng có hạn, mặc dù em đã cố gắng thu thập tàiliệu, phân tích tổng hợp các thông tin để làm bài luận văn được tốt nhưngcũng không tránh khỏi các thiếu sót Em rất mong nhận được các ý kiến đónggóp quý báu của các thầy cô để đề tài nghiên cứu này thực sự có hiệu quả.

Em xin chân thành cảm ơn các thầy cô giáo trong khoa và đặc biệt làthầy giáo TS Hồ Phong Tư đã tận tình hướng dẫn giúp đỡ em hoàn thành bàiLuận văn này

CHƯƠNG I

DU LỊCH VÀ TẦM QUAN TRỌNG CỦA DU LỊCH TRONG NỀN KINH TẾ QUỐC DÂN

1.1 Lịch sử hình thành và phát triển

Du lịch là một nhu cầu không thể thiếu được trong đời sống kinh tế xãhội và đã trở nên phổ biến ở nhiều quốc gia và là một thói quen trong nếpsống sinh hoạt trong xã hội hiện đại Có nước coi Du lịch là nguồn thu chủyếu, điều chỉnh cán cân thanh toán quốc tế, có nước coi Du lịch như mộtngành kinh tế mũi nhọn, có sức hút đối với nhiều ngành Ở Việt Nam, ngay từnhững năm 1960 ngành Du lịch đã ra đời đánh dấu nhận thức của Đảng vàNhà nước về triển vọng kinh tế này.

Trong suốt 45 năm hình thành và phát triển, đặc biệt trong thời kỳ đổimới và hội nhập, Du lịch Việt Nam đã có những bước phát triển vượt bậc,nhanh chóng thu hẹp khoảng cách về phát triển Du lịch với các nước trongkhu vực trở thành ngành kinh tế quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tếxã hội của đất nước.

1.2 Khái niệm về Du lịch

Từ xa xưa trong lịch sử nhân loại , Du lịch đã được ghi nhận như mộtsở thích, một hoạt động nghỉ ngơi tích cực của con người Ngày nay, du lịchđã trở thành một hiện tượng kinh tế xã hội phổ biến không chỉ ở các nướcphát triển mà còn ở cả các nước đang phát triển, trong đó có Việt Nam Tuynhiên, cho đến nay, nhận thức về nội dung du lịch trên thế giới vẫn chưathống nhất Bởi hoàn cảnh (thời gian, khu vực) khác nhau, dưới mỗi góc độnghiên cứu khác nhau, mỗi người có một cách hiểu về du lịch khác nhau.Đúng như một chuyên gia đã nhận định “đối với du lịch có bao nhiêu tác giảnghiên cứu thì có bấy nhiêu định nghĩa”.

Trong giáo trình Thống kê Du lịch , Nguyễn Cao Thường và Tô ĐôngHải chỉ ra rằng: Du lịch là một ngành kinh tế xã hội, dịch vụ, có nhiệm vụphục vụ nhu cầu tham quan, giải trí nghỉ ngơi có hoặc không kết hợp với cáchoạt động chữa bệnh, thể thao, nghiên cứu khoa học và các nhu cầu khác.

Nhưng theo hai học giả Hoa Kỳ - Mathieson và Wall thì du lịch là sự dichuyển tạm thời của người dân đến ngoài nơi ở và làm việc của họ là nhữnghoạt động xảy ra trong quá trình lưu lại nơi đến và các cơ sở vật chất tạo ra đểđáp ứng những nhu cầu của họ.

Còn theo nhà địa lý học Michaud lại cho rằng: Du lịch là tập trungnhững hoạt động sản xuất và tiêu thụ phục vụ cho việc đi lại và ngủ ít nhấtmột đêm người nơi ở thường ngày với lý do giải trí, kinh doanh, sức khoẻ, hộihọp, thể thao hoặc tôn giáo.

Như vậy, dưới mỗi góc độ nghiên cứu đều có một cách nhìn nhận khácnhau về khái niệm Du lịch Chính vì vậy, trong pháp lệnh Du lịch của Tổngcục du lịch Việt Nam cũng đưa ra khái niệm: Du lịch là hoạt động của conngười ngoài nơi cư trú thường xuyên của mình nhằm thoả mãn nhu cầu thamquan, giải trí, nghỉ dưỡng trong một khoảng thời gian nhất đinh.

1.3 Tầm quan trọng của ngành Du lịch đối với nền kinh tế quốc dân

Dựa vào định nghĩa chúng ta thấy về phương diện kinh tế, Du lịch làmột ngành dịch vụ mà sản phẩm của nó dựa trên và bao gồm sản phẩm cóchất lượng cao của nhiều ngành kinh tế khác nhau.

Vì vậy, Du lịch ngày nay không chỉ là ngành kinh tế mang lại hiệu quảkinh tế cao mà là đòn bẩy thúc đẩy sự phát triển của các ngành kinh tế khác,tạo ra tích luỹ ban đầu cho nền kinh tế, là phương tiện quan trọng để thựchiện các chính sách mở cửa, là chiếc cầu nối giữa thế giới bên ngoài và bêntrong.

Du lịch có ảnh hưởng rất rõ nét tới sự phát triển của nền kinh tế đấtnước thông qua việc tiêu dùng của du khách Và để hiểu rõ vai trò của Du lịch

trong quá trình tái sản xuất xã hội trước hết, ta quan tâm tới việc tiêu dùng củaDu lịch, đó là những nhu cầu tiêu dùng đặc biệt: nhu cầu nâng cao kiến thức,học hỏi, vãn cảnh thư giãn, nghỉ ngơi

Du lịch nhằm thoả mãn những nhu cầu tiêu dùng các hàng hoá vật chấtvà các hàng hoá phi vật chất Do đó, nhu cầu về dịch vụ rất được du kháchquan tâm.

Một đặc điểm quan trọng và khác biệt giữa việc tiêu dùng Du lịch vàtiêu dùng các hàng hoá khác là việc tiêu dùng sản phẩm Du lịch xảy ra cùngmột lúc, cùng nơi với việc sản xuất ra chúng Do đó để thực hiện được quátrình tiêu thụ sản phẩm, người mua hàng được đưa đến nơi sản xuất và tiêudùng tại chỗ Vì vậy, sản phẩm du lịch mang tính độc quyền và không thể sosánh giá của sản phẩm Du lịch này với sản phẩm Du lịch kia một cách tuỳtiện đựơc.

Như vậy, ảnh hưởng kinh tế của Du lịch được thể hiện thông qua tácđộng qua lại của quá trình tiêu dùng và cung ứng sản phẩm Du lịch Quátrình này tác động lên lĩnh vực phân phối, lưu thông và do vậy ảnh hưởng đếnnhững lĩnh vực khác nhau của quá trình tái sản xuất xã hội.

Trên bình diện chung, hoạt động Du lịch có tác dụng biến đổi cán cânthu chi của khu vực và của đất nước Du khách quốc tế mang ngoại tệ vào đấtnước mà họ đi Du lịch , làm tăng nguồn thu ngoại tệ cho nước đến, ngược lạiphần thu ngoại tệ tăng lên đối với những quốc gia có nhiều người Du lịchnước ngoài Trong phạm vi một quốc gia, hoạt động Du lịch làm xáo độnghoạt động luân chuyển tiền tệ, hàng hoá Cán cân thu chi được thực hiện giữacác vùng có trình độ kinh tế khác nhau, tuy không làm biến đổi cán cân kinhtế của đất nước, song có tác dụng điều hoá nguồn vốn từ vùng kinh tế pháttriển sang vùng kém phát triển hơn kích thích sự tăng trưởng kinh tế các vùngsâu vùng xa.

Khi khu vực nào đó trở thành một điểm Du lịch , du khách từ mọi nơiđổ về sẽ làm cho nhu cầu về mọi hàng hoá tăng lên đáng kể Việc đòi hỏi mộtsố lượng lớn vật tư, hàng hoá các loại đã kích thích mạnh mẽ các ngành kinhtế có liên quan, đặc biệt là nông nghiệp, công nghiệp chế biến Bên cạnh đócác hàng hoá vật tư cho Du lịch đòi hỏi phải có chất lượng cao, phong phú vềchủng loại, hình thức đẹp và hấp dẫn Điều này có nghĩa là yêu cầu hàng hoáphải được sản xuất trên một công nghệ cao, trình độ tiên tiến để sản xuất racác sản phẩm đáp ứng nhu cầu của du khách.

So với ngoại thương ngành Du lịch cũng có nhiều ưu thế nổi trội Dulịch quốc tế xuất khẩu tại chỗ được nhiều mặt hàng không phải qua nhiềukhâu nên tiết kiệm được lao động, chênh lệch giá giữa người bán và ngườimua không quá cao.

Qua đây, ta thấy Du lịch có tác dụng tích cực làm thay đổi bộ mặt kinhtế của nền kinh tế đất nước Ngược lại, nó cũng có một số ảnh hưởng tiêu cực,rõ ràng nhất là tình trạng lạm phát cục bộ hay giá cả hàng hoá tăng cao, nhiềukhi vượt quá khả năng chi tiêu của người dân địa phương, nhất là của nhữngngười mà thu nhập của họ không liên quan đến Du lịch

Việt Nam, với chủ trương mở cửa “làm bạn với tất cả các nước” nềnkinh tế Việt Nam phát triển nhanh chóng, thu hút sự chú ý của các doanhnghiệp nước ngoài vào hợp tác cùng phát triển, tạo công ăn việc làm cho hàngtriệu lao động với thu nhập cao, thúc đẩy nền kinh tế của đất nước tăng trưởngvới nhịp độ cao, mức sống của người dân ngày càng được cải thiện, giá cảtrong nước ổn định.

Du lịch quốc tế còn là phương tiện tuyền truyền và quảng cáo khôngmất tiền cho nước ta Cụ thể, khi khách hàng đến một khu du lịch nào đó,khách có điều kiện làm quen với một số mặt hàng ở đó Khi trở về đất nướchọ, khách bắt đầu tìm kiếm những thứ đó ở thị trường địa phương và nếukhông thấy, khách có thể yêu cầu cơ quan ngoại thương nhập những mặt hàng

đó Theo cách này, du lịch quốc tế đã góp phần tuyên truyền cho nền sản xuấtcủa nước ta, mà nhất là trong khi chúng ta chưa có điều kiện truyền quảng bárộng rãi nhiều sản phẩm, mặt hàng trong nước ra thị trường nước ngoài.

1.4 Đường lối đổi mới trong sự nghiệp phát triển Du lịch của Đảng ởViệt Nam và những thành tựu về du lịch trong những năm qua

Sau khi giành được độc lập tự do trên một phần của đất nước, mặc dùcòn có rất nhiều vấn đề quan trọng cần giải quyết dong Đảng ta đã có sự quantâm đến hoạt động du lịch Chỉ 6 năm sau ngày chiến thắng Điện Biên Phủ,với Nghị định 26/CP ngày 9/7/1960 của Hội đồng Chính phủ, Công ty du lịchViệt Nam đầu tiên của nước ta được thành lập Đây là lần đầu tiên ở nước tacó một cơ quan chuyên trách về vấn đề du lịch Là một Công ty trực thuộc BộNgoại thương, nhiệm vụ cơ bản của Công ty Du lịch là phục vụ các đoànkhách của Đảng và Chính phủ Tuy gặp nhiều khó khăn do trình độ chuyênmôn, cơ sở vật chất non kém gây nên nhưng tổ chức này đã đặt nền móng chosự hình thành một ngành kinh tế mới mẻ của đất nước Như vậy, quyết địnhnày của Đảng và Nhà nước có một ý nghĩa vô cùng to lớn đối với sự hìnhthành ngành Du lịch Việt Nam Chính vì vậy, ngày 9 tháng 7 được coi là ngàythành lập của ngành Du lịch Việt Nam.

Ngày 23/1/1979, Thủ tướng đã ban hành Nghị định 32/CP chính thứcthành lập Tổng cục Du lịch Sự ra đời của Tổng cục Du lịch cho thấy Đảng vàNhà nước đã đánh giá cao vai trò của du lịch trong giai đoạn mới Điều đó đãtạo ra bước ngoặt mới đối với hoạt động du lịch Việt Nam Với cơ sở vật chấtlớn mạnh, quyền hạn được mở rộng, giai đoạn này Tổng cục Du lịch trực tiếpquản lý trên 30 công ty du lịch trong cả nước cùng với hàng trăm khách sạn,nhà hàng, biệt thự, hàng ngàn phương tiện, hàng vạn CBCNV có trình độ vàkinh nghiệm để phục vụ khách trong và ngoài nước.

Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng Cộng sản Việt Nam(12/1986) là một sự kiện lịch sử quan trọng, đánh dấu sự khởi đầu cho mộtgiai đoạn mới của đất nước Đó là đường lối đổi mới Luồng gió này đã đemlại một nguồn sinh lực mới cho tất cả mọi hoạt động của đời sống xã hội nhưkinh tế, văn hoá, giáo dục, quản lý… Với chính sách mở cửa: Việt Nam muốnlà bạn của tất cả các nước trong cộng đồng thế giới, du lịch nước ta đã thựucsự có điều kiện khởi sắc Có thể nói, đây là mốc thứ ba trong lịch sử phát triểnDu lịch Việt Nam hiện đại Từ sau Đại hội VI, nền kinh tế đất nước đã bắtđầu có sự chuyển đổi về cơ bản Thêm vào đó, năm 1990 được chọn là NămDu lịch Việt Nam đã góp phần thúc đẩy một cách đáng kể hoạt động du lịchnước nhà Hoạt động kinh doanh du lịch đã mở ra ở nhiều ngành, nhiều cơquan, không chỉ trong phạm vi các thành phần kinh tế nhà nước mà còn ở cảnhững thành phần kinh tế khác Trước xu thế đó, du lịch không chỉ còn đượccoi là một hoạt động văn hoá xã hội thuần tuý nữa mà đã được khẳng địnhcòn là một ngành kinh tế quan trọng của đất nước Ngày 9 tháng 4 năm 1990,Hội đồng Bộ trưởng đã ra Nghị định 119 HĐBT về việc thành lập Tổng Côngty Du lịch Việt Nam Tên đối ngoại của Tổng Công ty du lịch Việt Nam làVietnamtourism Tổng Công ty có các chi nhánh là các công ty ở TP Hồ ChíMinh, Đà Nẵng, Hải Phòng Sự xuất hiện của Tổng Công ty Du lịch Việt Namtrong hoạt động du lịch quốc tế đã thu hút được sự quan tâm của bè bạn và dukhách năm châu Kể từ đây hoạt động du lịch quốc tế của nước ta mới chínhthức được ghi nhận Số lượng du khách quốc tế vào Việt Nam năm 1990 là250.000 lượt, năm 1992 đã lên đến 440.000 lượt Tốc độ tăng trưởng trungbình năm khá cao, đạt khoảng trên 30%.

Sau nhiều thử nghiệm, trăn trở tìm mô hình tổ chức quản lý phù hợpvới con đường phát triển kinh tế - xã hội trong cơ chế thị trường theo địnhhướng xã hội chủ nghĩa, ngày 26 tháng 10 năm 1992, Chính phủ đã ra Nghịđịnh số 05/CP về việc thành lập lại Tổng cục Du lịch như một cơ quan độc lậpngang Bộ thuộc Chính phủ - quản lý nhà nước về du lịch trên địa bàn cả nước.

Sự kiện này đã tạo ra một cơ hội to lớn cho sự phát triển của Du lịch ViệtNam Mười bốn Sở Du lịch đã được thành lập ở các tỉnh có tài nguyên du lịchphong phú và hoạt động du lịch sôi động nhất Sau thời điểm này, ngành Dulịch Việt Nam đã thực sự có những chuyển biến đáng kể Số lượng khách, kểcả khách quốc tế và nội địa tăng lên nhanh chóng Chúng ta thật đáng tự hàocho con số 1.018 nghìn du khách quốc tế năm 1994, sớm hơn 4 năm so với dựtính của các chuyên gia WTO Tốc độ tăng trưởng trung bình năm của dukhách quốc tế giai đoạn 1992-1994 đạt trên 60% đã làm nhiều đối tác vàchuyên gia về du lịch của WTO phải ngạc nhiên.

Chỉ thị 46CT-TW ngày 14 tháng 10 năm 1994 của Ban Chấp hànhTrung ương Đảng Cộng sản Việt Nam về lãnh đạo đổi mới và phát triển dulịch trong tình hình mới là một bằng chứng sinh động về sự quan tâm kịp thờivà có hiệu quả của Đảng đối với du lịch Chỉ thị đã xác định rõ chức năng củadu lịch không chỉ là một ngành kinh tế đơn thuần, kịp thời chỉ ra nhữngkhuyết điểm, yếu kém của du lịch, đồng thời cũng vạch ra những nguyênnhân của nó Chỉ thị cũng thể hiện rất rõ quan điểm của Đảng trong việc pháttriển du lịch Đó là coi việc phát triển du lịch là một hướng chiến lược trongđường lối phát triển kinh tế - xã hội của Đảng và Nhà nước nhằm góp phầnthực hiện CNH, HĐH đất nước Quan điểm thứ hai là phải coi việc phát triểndu lịch là nhiệm vụ và trách nhiệm của các ngành, các cấp, các đoàn thể nhândân và các tổ chức xã hội Quan điểm này là chỗ dựa vững chắc cho ngànhDu lịch trong việc huy động, liên kết với các ngành kinh tế, văn hoá để đi lên.Quan điểm thứ 3 đặc biệt nhấn mạnh, đồng thời với phát triển du lịch quốc tếcần phải chú trọng phát triển du lịch nội địa Quan điểm này chỉ ra vai trò hếtsức quan trọng của du lịch trong phát triển xã hội, khẳng định du lịch khôngchỉ nên coi là một ngành kinh tế đơn thuần mà phải được coi là một ngànhkinh tế mang tính xã hội sâu sắc lấy mục đích đáp ứng nhu cầu ngày càngtăng của nhân dân, góp phần nâng cao dân trí, lòng yêu nước, tăng cường sứckhoẻ… là nhiệm vụ quan trọng.

Ngày 24/12/199 Ban chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Namkhoá VIII đã ra Nghị quyết 02-NQ/HNTW về định hướng chiến lược pháttriển khoa học và công nghệ trong thời kỳ CNH, HĐH và nhiệm vụ đến năm2000 Trong Nghị quyết chỉ rõ: Một trong những nhiệm vụ nghiên cứu trọngtâm là nghiên cứu các vấn đề lịch sử, dân tộc tôn giáo, ngôn ngữ, văn học,nghệ thuật, tư tưởng, triết học… xây dựng nền văn hoá tiên tiến đậm đà bảnsắc dân tộc Dưới góc độ du lịch Nghị quyết này đã làm phong phú thêmnguồn tài nguyên du lịch, góp phần thu hút du khách, phát triển du lịch nướcnhà.

Tại Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VIII, Đảng đã dành rất nhiềuthời gian và sự quan tâm tới lĩnh vực du lịch Để phát triển du lịch Việt Namtheo quan điểm bền vững, về mặt tài nguyên, Đại hội chỉ rõ cần phải: bảo tồnvà khai thác vẻ đẹp cảnh quan thiên nhiên và các di tích lịch sử để phát triểndu lịch.

Một trong những nội dung cơ bản của thời kỳ CNH, HĐH trong nhữngnăm trước mắt Đại hội khẳng định là: phát triển nhanh du lịch, các dịch vụ…phục vụ cuộc sống nhân dân Từng bước đưa nước ta trở thành một trung tâmdu lịch, Thương mại - dịch vụ có tầm cỡ trong khu vực.

Để thực hiện mục tiêu và nhiệm vụ đó, Đại hội xác định cần phải: triểnkhai thực hiện quy hoạch tổng thể phát triển du lịch tương xứng với tiềm năngdu lịch to lớn của đất nước theo hướng du lịch to lớn của đất nước theo hướngdu lịch văn hoá, sinh thái môi trường Xây dựng các chương trình và các điểmdu lịch hấp dẫn về văn hoá, di tích lịch sử và khu danh lam thắng cảnh Huyđộng các nguồn lực tham gia kinh doanh du lịch, ưu tiên xây dựng kết cấu hạtầng ở những khu vực du lịch tập trung ở các trung tâm lớn Nâng cao trình độvăn hoá và chất lượng phục vụ phù hợp với các loại khách du lịch khác nhau.

Như chúng ta đều biết tiêu dùng du lịch là loại tiêu dùng cao cấp Trongkhi đó điều kiện kinh tế của nước ta còn khá hạn chế Để giải quyết mâu

thuẫn này, Đại hội đã vạch ra những biện pháp rất cụ thể như: 1 Đẩy mạnhviệc huy động vốn trong nước đầu tư vào khách sạn; 2 Cổ phần hoá một sốkhách sạn hiện có để huy động các nguồn vốn vào việc đầu tư cải tạo, nângcấp; 3 Liên doanh với nước ngoài xây dựng các khu du lịch và các khách sạnlớn, chất lượng cao đòi hỏi nhiều vốn; 4 Chuyển các nhà nghỉ, nhà kháchsang kinh doanh khách sạn và du lịch.

Sự ra đời của Pháp lệnh du lịch tháng 2 năm 1999 đã tạo cơ sở pháp lýquan trọng cho hoạt động du lịch Về mặt học thuật, Pháp lệnh là văn bảnquan trọng trong việc thống nhất một số khái niệm cơ bản của du lịch Với 9chương, 56 điều, Pháp lệnh Du lịch là chỗ dựa pháp lý cho các doanh nghiệpvà người làm du lịch Việt Nam.

Hoạt động du lịch có liên quan chặt chẽ với nhiều ngành khác nhau Đểyểm trợ cho hoạt động này, đưa chủ trương của Đảng coi việc phát triển dulịch là trách nhiệm của các cấp, các Ban, Ngành vào cuộc sống Ban chỉ đạoNhà nước về Du lịch do Phó Thủ tướng Nguyễn Mạnh Cầm (nay là Phó Thủtướng Vũ Khoan) làm Trưởng Ban đã được thành lập Nhờ có Ban chỉ đạo,nhiều vướng mắc trong hoạt động du lịch đã được giải quyết kịp thời, tạođược những điều kiện thuận lợi nhất cho du khách.

Đến Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ 9, Đảng ta đã xác định cần pháttriển du lịch văn hoá, lịch sử, đáp ứng nhu cầu du lịch trong nước và pháttriển nhanh du lịch quốc tế và phát triển nhanh du lịch quốc tế, sớm đạt trìnhđộ phát triển du lịch của khu vực.

Chủ trương này đã và đang mang lại hiệu quả rõ rệt Hiện nay, về cơbản chúng ta đã đáp ứng đủ nhu cầu lưu trú của du khách Hơn một nửa sốbuồng phòng đã đạt tiêu chuẩn quốc tế.

Dưới sự chỉ đạo nhạy bén của Đảng và Chính phủ đặc biệt từ sau thờikỳ đổi mới Du lịch Việt Nam đã đạt được kết quả rất khả quan Ngoài việc

tăng trưởng về số lượng khách du lịch, thu nhập du lịch tăng bình quân trên60% năm chiếm khoảng 4% GDP của cả nước.

Năm 2004, năm có ý nghĩa đăc biệt quan trọng đối với du lịch ViệtNam trong việc thực hiện nhiệm vụ kế hoạch 5 năm 2001-2005 và Nghị quyếtĐại hội Đảng lần thứu IX phát triển du lịch thành ngành kinh tế mũi nhọn.

Trong bối cảnh tình hình thế giới có nhiều bất ổn, nhưng với sự nỗ lựccủa toàn Ngành, sự quan tâm của Đảng và Nhà nước, sự chỉ đạo điều hànhcủa Chính phủ, sự phối hợp của các Bộ, Ngành và địa phương, sự hưởng ứngcủa toàn xã hội nên Du lịch Việt Nam vẫn đạt được nhịp độ tăng trưởng cao.Năm 2004, hoạt động du lịch diễn ra sôi động với hàng loạt sự kiện: Năm Dulịch Điện Biên Phủ, Festival Huế, Liên hoan Văn hoá - Du lịch Đà Nẵng,tháng Du lịch Hội An "Cảm xúc mùa hè", lễ hội "Nhịp cầu xuyên Á", lễ hộigiao lưu văn hoá du lịch Việt - Nhật, lễ hội "Sắc hoa Đà Lạt"… So với năm2003 khách du lịch quốc tế đến Việt Nam đạt 2,93 triệu lượt, tăng 20,5%;khách du lịch nội địa đạt 14,5 triệu lượt, tăng 11,5%; thu nhập du lịch đạt26.000 tỷ đồng, tăng 18,1% Mười thị trường dẫn đầu khách quốc tế đến ViệtNam vẫn tiếp tục được duy trì đó là: Trung Quốc, Mỹ, Nhật Bản, Đài Loan,Hàn Quốc, Australia, Pháp, Campuchia, Anh, Đức.

Hoạt động du lịch sôi động, tăng diện và quy mô, nhưng vẫn đảm bảođược an ninh và trật tự an toàn xã hội.

Những việc đã làm, những kết quả bước đầu đã đạt được, những kinhnghiệm đã tích luỹ là hành trang của Du lịch Việt Nam trên con đường trởthành ngành kinh tế mũi nhọn Năm 2005 du lịch Việt Nam bước sang tuổi 45đầy sức sống sẽ phải vươn lên mạnh mẽ trên tất cả các mặt phấn đấu Để đạtđược mục tiêu đề ra từ 3-3,5 triệu lượt khách du lịch quốc tế vào năm 2005, từ6-7 triệu lượt khách quốc tế và 25 triệu lượt khách nội địa vào năm 2010, đemlại thu nhập xã hội từ Du lịch có giá trị tương đương với xuất khẩu từ 2-3 tỷUSD mỗi năm còn nhiều việc phải làm ở cả tầm vĩ mô và vi mô Trước mắt,

cần tiến hành tổng kết 5 năm thực hiện Chương trình Hành động Quốc gia vềDu lịch và xây dựng Chương trình tiếp theo cho giai đoạn 2006-2010 Đồngthời, cần tập trung giải quyết vướng mắc về phát triển nguồn nhân lực, nghiêncứu sáng tạo sản phẩm mới, đặc thù, mang bản sắc văn hoá riêng của ViệtNam, có tính cạnh tranh cao, đổi mới hoạt động xúc tiến du lịch, mở rộng hợptác và thu hút đầu tư Tin rằng, từ những căn cứ và tiền đề tạo ra, được sự ủnghộ của các cấp uỷ Đảng, chính quyền và đồng bào cả nước, Du lịch Việt Namsớm trở thành ngành kinh tế mũi nhọn trong sự nghiệp CNH và HĐH đấtnước.

Có thể nói rằng du lịch Việt Nam đã có những thành tựu hết sức to lớn trở thành một ngành mũi nhọn trong nền kinh tế quốc dân - Những thành tựutrong những năm qua là sự cố gắng chung của toàn dân, toàn ngành Nhưngcó thể thấy rằng: Sự quan tâm đặc biệt của Đảng và Nhà nước đối với du lịchlà một tiền đề hết sức quan trọng cho những đổi mới của Ngành Đây là nhântố rất quan trọng làm nền tảng cho sự phát triển của Du lịch Việt Nam Có thểtin tưởng rằng, dưới đường lối đúng đắn của Đảng Cộng sản Việt Nam trongtương lai không xa, Du lịch Việt Nam chắc chắn sẽ có một vị trí xứng đángtrong xã hội và nền kinh tế nước nhà.

-CHƯƠNG II

MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ CƠ SỞ PHÁP LÝ TRONG DU LỊCH

2.1 Vài nét về tình hình pháp luật về Du lịch trước năm 2005

Ngành Du lịch ở Việt Nam ra đời năm 1960 trên cơ sở Nghị định 26/CPcủa Chính phủ Những năm đầu tiên với mục đích phục vụ chủ yếu cho kháchnội địa đó là những công dân có thành tích trong chiến đấu, học tập, lao độngđược đi nghỉ mát, điều dưỡng.

Đến ngày 12/9/1969, ngành Du lịch giao cho Bộ Công an và Văn phòngThủ tướng trực tiếp quản lý Năm 1977 du lịch được giao cho ngành Công anquản lý.

Do tính chất, nhiệm vụ của đất nước mà du lịch chưa có điều kiện đểphát triển.

Năm 1978, BTN Quốc hội ban hành Nghị định 282/NQQ QHK6 thànhlập Tổng cục Du lịch trên cơ sở một Vụ của Bộ Nội vụ trực thuộc Hội đồngBộ trưởng Sự kiện này đánh dấu một bước chuyển biến quan trọng trong quátrình phát triển của ngành du lịch Việt Nam Bởi vì sự kiện này đã phản ánhmức độ nhận thức về tầm quan trọng và vai trò hiệu quả kinh tế - xã hội củanó đối với sự phát triển của nước nhà.

Chính sự thay đổi về mặt tổ hức này đã mở rộng thẩm quyền và chứcnăng của cơ quan quản lý du lịch Giai đoạn này, bộ máy tổ chức và quản lýcủa Tổng cục Du lịch dần được hoàn thiện, ngày 23/1/1979 Hội đồng Bộtrưởng ra Nghị định 32/CP quy định chức năng và nhiệm vụ của ngành Dulịch, năm 1981 ban hành Nghị định 137/CP quy định phương hướng phát triểncủa ngành Cũng năm 1981 Du lịch Việt Nam là thành viên chính thức của Tổchức Du lịch thế giới (WTO) Cơ sở vật chất kỹ thuật của ngành cũng được

mở rộng bằng việc xây dựng khánh sạn mới ở miền Bắc, tiếp quản các kháchsạn của chế độ cũ sau ngày miền Nam giải phóng.

Năm 1986 một sự kiện lịch sử quan trọng đã diễn ra, đánh dấu sự khởiđầu cho một giai đoạn cho một giai đoạn mới của đất nước Đó là đường lốiđổi mới nền kinh tế do Đại hội Đảng toàn quốc lần VI đề ra Với chính sáchmở cửa: Việt Nam muốn là bạn của tất cả các nước, du lịch Việt Nam đã thựcsự có điều kiện khởi sắc Tuy nhiên, phải 4 năm sau, tức là năm 1990 chúngta mới thấy được những bước chuyển mình của du lịch Việt Nam.

Trong thời kỳ này, cùng với sự nghiệp đổi mới của đất nước, ngành Dulịch Việt Nam đã từng bước khắc phục những khó khăn để ra sức phấn đấuthực hiện các chủ trương, đường lối của Đảng, Nhà nước

Trải qua nhiều thay đổi về tổ chức của ngành, từ chỗ ngành Du lịchđược giao cho Bộ Văn hoá - Thông tin - Thể thao và Du lịch quản lý Nhànước theo Quyết định số 244/QĐ - HĐNN của Hội đồng Nhà nước ngày31/3/1990 cho đến tháng 12/1991 Chính phủ quyết định chuyển sang chứcnăng quản lý Nhà nước đối với ngành du lịch sang Bộ Thương mại và Dulịch Tới ngày 26/10/1992 Chính phủ có Nghị định 05 CP về việc thành lậpTổng cục Du lịch Ngày 27/12/1992 Chính phủ có Nghị định số 20/CP vàngày 7/8/1995 Chính phủ có Nghị định 53 - CP quy định chức năng, nhiệmvụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Tổng cục Du lịch Bắt đầu từ đây, Dulịch Việt Nam chuyển sang trang mới, đó là công tác quản lý Nhà nước về dulịch được tăng cường, quy hoạch tổng thể về du lịch được triển khai thựchiện Hệ thống doanh nghiệp được sắp xếp lại theo hướng chuyên môn hoángành nghề, nhiều thành phần kinh tế tham gia hoạt động du lịch Cơ sở vậtchất của ngành từng bước được nâng cao và xây dựng mới bằng vốn đầu tưnước ngoài và huy động trong dân Mối quan hệ quốc tế về du lịch theohướng đa phương, đa dạng hoá trên nền tảng "Việt Nam muốn làm bạn với tấtcả các nước" Ở nhiều tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương, nhiều Sở Du

lịch hoặc Sở Thương mại và Du lịch được thành lập thực hiện chức năng quảnlý Nhà nước về du lịch ở địa phương Hiện nay trong cả nước có 12 Sở Dulịch và 49 Sở Thương mại - Du lịch Tổng cục Du lịch gồm 8 Vụ chức năng, 6đơn vị sự nghiệp, 17 doanh nghiệp trực thuộc Toàn ngành có khoảng gần1.000 doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế Mô hình tổ chức quản lýNhà nước về du lịch được thể hiện ở sơ đồ sau:

Mô hình tổ chức quản lý Nhà nước về du lịch ở Việt Nam hiện nayĐược sự quan tâm của Đảng và Chính phủ, với chính sách mở cửa củaNhà nước, sự phối hợp hỗ trợ của các cấp ngành, đoàn thể và sự cố gắng nỗlực của cán bộ công nhân viên toàn ngành, nên du lịch Việt Nam đã đạt đượccác kết quả tiến bộ đáng kể

Khi nói đến cơ sở pháp lý về du lịch - không thể không đề cập đến mộtsự kiện quan trọng làm cơ sở thay đổi bộ mặt du lịch ở Việt Nam Đó là:tháng 2 năm 1999, UBTV Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh Du lịch - Lần đầutiên ở Việt Nam Du lịch được điều chỉnh bằng những nguyên tắc, quy phạmpháp luật trong một văn bản thống nhất có hiệu lực cao.

CHÍNH PHỦ

TỔNG CỤC DU LỊCH UBND THÀNH PHỐ,

SỞ DU LỊCH HOẶCSỞ THƯƠNG MẠI VÀ DU

CÁC CƠ QUAN CẤP BỘ KHÁC

DN du lịch Nhà nước do TW

quản lý

DN du lịch Nhà nước do địa phương quản

DN du lịch có vốn đầu tư

nước ngoài

DN du lịch hợp tác xã

DN du lịch công

ty trách nhiệm hữu hạn

DN du lịch công ty cổ phần Hộ

kinh doanh

dịch vụ du

lịch DN du

lịch tu nhân

Với 9 chương, 56 điều, Pháp lệnh Du lịch đã từng bước đi vào cuộcsống, hướng và điều chế các quan hệ Việt Nam theo đường lối đổi mới củaĐảng trên cơ sở thực hiện Pháp lệnh du lịch - Du lịch Việt Nam đã thu đượcnhiều thành quả to lớn Do đó không thể không đề cập đến một số nét củaPháp lệnh này.

Cách đây gần 1 năm Tổng cục Du lịch và bước đầu tổng kết 4 năm triểnkhai Pháp lệnh du lịch để đánh giá mặt "được" mặt "chưa được" của Pháplệnh và các văn bản pháp lý khác có liên quan thấy được những hạn chế, bấtcập của chúng nhằm tạo nên cơ sở pháp lý khoa học hơn, vững chắc hơn chodu lịch - Đó là Luật Du lịch Tham khảo kết quả đánh giá 4 năm thực hiệnPháp lệnh cho ta một cái nhìn khái quát hơn về Du lịch Việt Nam.

2.2 Đánh giá chung sau 5 năm thực hiện Pháp lệnh du lịch

* Về việc công tác triển khai, hướng dẫn thi hành Pháp lệnh Du lịch

Từ khi ban hành Pháp lệnh Du lịch đến nay Tổng cục Du lịch đã trìnhChính phủ ban hành được 5 Nghị định hướng dẫn thi hành Pháp lệnh, đó làNghị định số 39/2000/NĐ-CP ngày 24/8/2000 của Chính phủ về cơ sở lưu trúDu lịch; Nghị định số 27/2001/NĐ-CP ngày 05/6/2001 của Chính phủ về kinhdoanh lữ hành, hướng dẫn Du lịch; Nghị định số 47/2001/NĐ-CP ngày10/8/2001 của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức củaThanh tra Du lịch; Nghị định số 50/2002/NĐ-CP ngày 25/4/2002 của Chínhphủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực Du lịch và Nghị định số94/2003/NĐ-CP ngày 19/8/2003 quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạnvà cơ cấu tổ chức của Tổng cục Du lịch Phối hợp với Bộ Thương mại trìnhChính phủ ban hành Nghị định số 48/1999/NĐ-CP ngày 08/7/1999 của Chínhphủ quy định về Văn phòng đại diện, Chi nhánh của thương nhân và doanhnghiệp Du lịch Việt Nam ở trong nước, ở nước ngoài; Nghị định số 45/2000/NĐ-CP ngày 06/9/2000 của Chính phủ quy định về Văn phòng đại diện, Chinhánh của thương nhân nước ngoài và của doanh nghiệp Du lịch nước ngoài

tại Việt Nam Đồng thời, Tổng cục Du lịch đã ban hành và phối hợp ban hành7 Thông tư và 2 Quyết định hướng dẫn các Nghị định trên Như vậy, cácmảng hoạt động chính của Du lịch như lữ hành, hướng dẫn Du lịch, lưu trú,thanh tra, xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực Du lịch đã có hướngdẫn cụ thể, tạo môi trường ổn định và thuận lợi cho hoạt động Du lịch pháttriển.

Công tác phổ biến, quán triệt Pháp lệnh Du lịch và các văn bản hướngdẫn thi hành cũng được triển khai sâu rộng tới từng đơn vị, địa phương, cơ sởquản lý, kinh doanh Du lịch thông qua các hội Nghị định phổ biến, quán triệtvăn bản do Tổng cục Du lịch và các Sở quản lý Nhà nước nước về Du lịch tổchức để việc thi hành các văn bản Pháp lệnh Du lịch Luật Du lịch về Du lịchđược đầy đủ, thống nhất cho mọi đối tượng liên quan.

* Về quản lý lữ hành:

Trước khi triển khai thực hiện Nghị định 27 về kinh doanh lữ hành,hướng dẫn Du lịch và Thông tư 04, toàn ngành có 107 doanh nghiệp kinhdoanh lữ hành quốc tế, trong đó có 97 doanh nghiệp Nhà nước, 7 doanhnghiệp liên doanh và 3 công ty trách nhiệm hữu hạn (TNHH) Đến nay, Tổngcục đã thực hiện cấp, đổi 250 giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế cho cácdoanh nghiệp, trong đó có 122 doanh nghiệp Nhà nước, 96 công ty TNHH và20 công ty cổ phần, 3 doanh nghiệp tư nhân và 9 liên doanh lữ hành (hoạtđộng theo giấy phép đâu tư) Các địa phương có nhiều doanh nghiệp lữ hànhquốc tế là Thành phố Hồ Chí Minh (85 doanh nghiêp), Hà Nội (82 doanhnghiệp), Quảng Ninh (12 doanh nghiệp), Đà Nẵng (12 doanh nghiệp), HảiPhòng (07 doanh nghiệp) Như vậy, so với thời điểm trước khi ban hànhNghị định 27, hiện nay số doanh nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế đã tăng143 doanh nghiệp, trong đó chủ yếu là công ty TNHH.

Nghị định 27 được ban hành và triển khai với những điều kiện, thủ tụccấp phép đã đơn giản đến mức tối đa, giải quyết được sự không nhất quán

giữa một số quy định của Pháp lệnh Du lịch so với Luật Doanh nghiệp, doPháp lệnh Du lịch ban hành trước Luật Doanh Nghiệp.

Qua theo dõi kết quả kinh doanh cho thấy, bên cạnh một số doanhnghiệp Nhà nước hoạt động lữ hành quốc tế lâu năm vẫn giữ vai trò chủ lựctrong kinh doanh lữ hành và một số doanh nghiệp liên doanh lữ hành, cácdoanh nghiệp được cấp phép mới, đặc biệt là một số công ty TNHH đã hoànhập nhanh vào môi trường kinh doanh lữ hành của nước ta, chủ động nghiêncứu, tiếp cận thị trường, góp phần mở rộng thị trường quốc tế và thu hút đượcnhiều khách từ các thị trường này tới Việt Nam trong 2 năm qua.

Tuy nhiên cũng cần thấy rằng, sự tăng nhanh chóng của các doanhnghiệp lữ hành quốc tế đi liền với tình hình vi phạm đang có chiều hướngtăng lên và đa dạng hơn Do điều kiện cấp phép rất đơn giản, dễ dàng, sốlượng doanh nghiệp lữ hành quốc tế tăng nhanh nhưng hiệu quả kinh doanhvà chất lượng dịch vụ không tăng theo tương xứng Nhiều doanh nghiệp đăngký kinh doanh hoặc xin phép song trên thực tế không hoạt động do không cóđủ thực lực, từ đó phát sinh hiện tượng tiêu cực như cho người nước ngoàinúp bóng, trốn thuế, vi phạm chế độ quản lý, báo cáo, giành giật khách giữacác công ty lữ hành, cạnh tranh khônglành mạnh.v.v

Ngoài ra, do một số quy định trong Pháp lệnh chưa rõ ràng liên quanđến việc tổ chức tour Du lịch, các dịch vụ trọn gói, dịch vụ từng phần, do đótrên thực tế, đặc biệt ở TP Hồ Chí Minh, nhiêu doanh nghiệp thực chất kinhdoanh lữ hành quốc tế song lại đăng ký kinh doanh các dịch vụ từng phần,trốn tránh sự quản lý của cơ quan quản lý Nhà nước về Du lịch.

Về kinh doanh đón khách Du lịch tự do (khách Du lịch lịch ba lô): Hiệnnay, xu hướng đi Du lịch tự do trên thế giới ngày càng nhiều Trong nhữngnăm gần đây, lượng khách Du lịch tự do vào Việt Nam ngày càng tăng Đểđáp ứng nhu cầu của đối tượng khách này, một số doanh nghiệp lữ hành nộiđịa, đặc biệt ở TP.Hồ Chí Minh, Hà Nội, Khánh Hoà đã tổ chức phục vụ đón

khách Tuy nhiên, theo Pháp lệnh Du lịch và Nghị định 27, doanh nghiệp kinhdoanh lữ hành nội địa không được kinh doanh lữ hành quốc tế Do đó, có thểnói quy định này là gò bó đối với các doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nộiđịa trong khi các doanh nghiệp lữ hành quốc tế lại không hướng tới việc phụcvụ đối tượng khách này.

Trong quá trình triển khai các quy định pháp luật về kinh doanh lữhành còn bộc lộ một số vấn đề tồn tại dưới đây:

- Về kinh doanh lữ hành nội địa:

Hiện nay, cả nước có hàng nghìn doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nộiđịa, trong đó hai địa bàn có nhiều doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nội địanhất là Hà Nội và TP.Hồ Chí Minh Theo Nghị định 27 và Thông tư 04, kinhdoanh lữ hành nội địa là ngành kinh doanh có điều kiện không cần giấy phép.Tuy nhiên, trong thời gian qua, nhiều doanh nghiệp vẫn tiến hành hoạt độngkinh doanh lữ hành nội địa trong khi chưa đáp ứng đủ điều kiện kinh doanhlữ hành nội địa, đặc biệt là điều kiện nộp tiền ký quỹ theo quy định Tìnhtrạng này là do công tác kiểm tra và xử lý vi phạm các điều kiện về kinhdoanh lữ hành nội địa của nhiều Sở quản lý Nhà nước về Du lịch chưa đựơctriển khai thường xuyên, nghiêm túc Công tác phối hợp của Sở quản lý Dulịch địa phương với Cơ quan đăng ký kinh doanh của Sở Kế hoạch đầu tư địaphương không cập nhật được số lượng doanh nghiệp đã đăng ký tại cơ quanđăng ký kinh doanh Trong lĩnh vực kinh doanh lữ hành nội địa gần đây đãxuất hiện nhu cầu cần có hướng dẫn viên trong khi khái niệm hướng dẫn viêntheo Pháp lệnh chỉ bao gồm hướng dẫn viên lữ hành quốc tế Điều này đòihỏi có nghiên cứu thêm về khái niệm hướng dẫn viên và sự cần thiết củahướng dẫn viên lữ hành nội địa.

- Tình trạng núp bóng: Hiện nay, tình trạng núp bóng trong hoạt động

kinh doanh lữ hành vẫn tồn tại và hoạt động ngày càng tinh vi hơn Một sốdoanh nghiệp lữ hành quốc tế vẫn cho phép các tổ chức nước ngoài núp bóngkinh doanh lữ hành quốc tế Một số cá nhân có quốc tịch nứơc ngoài thông

qua việc kết hôn với người có giấy phép nhưng thực chất không có khả nănglàm lữ hành quốc tế đã biến thành bình phong cho các tổ chức, cá nhân khôngphép thông qua việc cung cấp dịch vụ visa, cho mượn danh nghĩa thông quacác Chi nhánh, văn phòng đại diện, hoặc cho người nước ngoài vào trực tiếpngồi làm việc tại doanh nghiệp Một số Văn phòng đại diện của Du lịch nướcngoài ở Việt Nam lợi dụng cơ chế cấp phép đặt văn phòng đại diện dễ dàngđã lợi dụng danh nghĩa văn phòng đại diện để kinh doanh Du lịch Vì vậy,hiện tượng núp bóng đã trở thành vấn đề nổi cộm và đã được nêu lên tại mộtsố Hội Nghị định về lữ hành cũng như đặt ra nhiều vấn đề cho công tác quảnlý lữ hành của nước ta Tình hình này đồng thời đòi hỏi cần có quy định chặtchẽ hơn để khắc phục.

- Về liên doanh lữ hành quốc tế: để hỗ trợ, tạo điều kiện cho các

doanh nghiệp lữ hành quốc tế Việt Nam phát triển, trước đây, Tổng cục Dulịch đã đưa ra một số điều kiện nhằm hạn chế các liên doanh lữ hành quốc tế(vốn 1 triệu USD, bên Việt Nam góp 51%, thời hạn 10 năm, phía Việt Namphải là doanh nghiệp lữ hanh quốc tế ) Tuy nhiên, những điều kiện đó chưađược thể hiện dưới dạng quy định pháp lý, vì vậy một số doanh nghiệp láchkẽ hở của pháp luật, tạo ra các liên doanh lữ hành quốc tế trá hình, gâylên tìnhtrạng cạnh tranh khônglành mạnh trong kinh doanh lữ hành quốc tế.

* Về vận chuyển khách Du lịch:

Chính phủ đã bãi bỏ giấy phép kinh doanh vận chuyển khác Du lịch;Quyết định liên ngành số 2418/QĐ-LB ngày 04/12/1993 về quản lý vậnchuyển khách Du lịch giữa Tổng cục Du lịch và Bộ Giao thông vận tải cũngkhông còn hiệu lực Mặc dù Điều 34 Pháp lệnh Du lịch đã quy định điều kiệnkinh doanh vận chuyển khách Du lịch nhưng chưa được cụ thể hoá bằng cácvăn bản hướng dẫn thi hành, do đó vận chuyển khách Du lịch như ô tô, tàu,thuyền Các phương tiện này chỉ chịu sự điều chỉnh chung dưới dạngphương tiện vận chuyển hành khách công cộng Điều này khiến công tác quảnlý hoạt động kinh doanh vận chuyển hành khách Du lịch gặp nhiều khó khăn;

nhiều doanh nghiệp kinh doanh vận chuyển khách Du lịch không đảm bảochất lượng phương tiện vận chuyển khách; đa số đội ngũ lái xe, điều khiểnphương tiên chưa qua bồi dưỡng nghiệp vụ vận chuyển khách Du lịch; nhiềuđơn vị kinh doanh vận chuyển khách kết hợp cả kinh doanh lữ hành nhưngkhông đăng ký để trốn thuế và nộp tiền ký quỹ.

* Về hướng dẫn Du lịch:

Triển khai Nghị định 27 và thông tư 04, Tổng cục Du lịch đã uỷ quyềnviệc cấp thẻ hướng dẫn viên Du lịch cho giám đốc các Sở quản lý Du lịch địaphương Tính đến ngày 4/11/2003, các địa phương trong cả nước đã cấp thẻvà đổi thẻ cho 1587 hướng dẫn viên, nâng Tổng số hướng dẫn viên trong cảnước được cấp thẻ là 5194.

Tổng cục Du lịch đã phối hợp với các trường đại học, Bộ Giáo dục Đào tạo , Bộ Văn - Thông tin biên soạn và ban hành chương trình khung đàotạo ngắn hạn nghiệp vụ hướng dẫn Du lịch và chỉ định 9 cơ sở đào tạo đạihọc mở lớp, trong đó có 5 trường đại học ở Hà Nội, 3 trường đại học ở TP.HồChí Minh và 1 trường đại học ở Đà Nẵng Tổng cục Du lịch đã phối hợp vớiBộ Giáo dục - Đào tạo , Bộ Văn - Thông tin và 6 trường đại học ở Hà Nội,Đà Nẵng, Huế, TP Hồ Chí Minh và Cần Thơ hoàn chỉnh khung chương trìnhngoại ngữ Du lịch Phối hợp với Bộ Tài chính (Tổng cục Thuế) ban hànhThông tư hướng dẫn Nghị định 27 về phí và lệ phí đối với việc cấp thẻ hướngdẫn viên Du lịch.

-Tuy nhiên trong quá trình triển khai vẫn còn một số tồn tại sau:

- Theo quy định tại Nghị định 27 và Thông tư 04, điều kiện để đượccấp thẻ hướng dẫn viên Du lịch tương đối cao nên khi triển khai đã gặp mộtsố vướng mắc trong việc cấp chứng chỉ nghiệp vụ, ngoại ngữ chuyên ngànhDu lịch Do nhu cầu thực tế về sử dụng hướng dẫn viên cho các tour Du lịch,các doanh nghiệp lữ hành quốc tế buộc phải sử dụng nhiều hướng dẫn viênkhông có thẻ, đặc biệt đối với trường hợp một số tiếng hiếm sử dụng như

tiếng Hàn Quốc, Nhật Bản, Tây Ban Nha Trong một số trường hợp cần cóquy định giảm bớt yêu cầu về điều kiện cấp thẻ để phù hợp với thực tế.

- Công tác quản lý hướng dẫn viên Du lịch thời gian qua còn nhiềuhạn chế, tình trạng hướng dẫn viên hoạt động không có thẻ, hướng dẫn viên bịthu thẻ ở địa phương này lại về xin cấp thẻ ở địa phương khác, hướng dẫnviên không chấp hành quyết định sử phạt hành chính, thao túng gây áp lực vớidoanh nghiệp đã xảy ra ở nhiều địa phương Điều này một phần do các quyđịnh quản lý hướng dẫn viên chưa cụ thể, chặt chẽ, các biện Pháp lệnh Dulịch chế tài chưa đủ mạnh, thêm nữa việc thông tin giữa các địa phương chưakịp thời và chưa bắt buộc.

- Một thực tế nữa cho thấy xu hướng hiện nay hướng dẫn viên tự dohành nghề, không muốn ký hợp đồng dài hạn với một doanh nghiệp Mặtkhác, nhiều doanh nghiệp lữ hành quốc tế không coi trọng việc quản lý vàđào tạo hướng dẫn viên, sử dụng hướng dẫn viên chủ yếu theo yêu cầu vụviệc, vì vậy quy định về việc hướng dẫn viên hoạt động phải gắn với mộtdoanh nghiệp lữ hành quốc tế là không còn phù hợp Xu hướng hướng dẫnviên hành nghề tự do là xu hướng chung trên thế giới, đòi hỏi chúng ta phảitìm ra các biện pháp quản lý hướng dẫn viên phù hợp hơn như thông qua hiệphội hướng dẫn viên, ban hành quy tắc ứng xử của hướng dẫn viên.v.v

* Về xúc tiến Du lịch, hợp tác quốc tế, đào tạo phát triển nguồn nhân

lực Du lịch:

- Về xúc tiến Du lịch: Hoạt động xúc tiến, quảng bá Du lịch trong một

số năm qua được thực hiện không chỉ ở cấp độ trung ương mà cả ở địaphương và doanh nghiệp, đã góp phần quan trọng đưa hình ảnh Việt Namngày càng rõ nét trên các thị trường trọng điểm của Du lịch Việt Nam Tuynhiên, thực tiễn cũng cho thấy hoạt động xúc tiến , quảng bá của doanhnghiệp Du lịch chưa có quy định điều chỉnh riêng dẫn đến một số hiện tượngkhông làm tăng thêm hình ảnh Việt Nam mà chỉ nhằm mục đích giành giậtkhách Điều này đòi hỏi cần phải có quy định cụ thể để quản lý hoạt động xúc

tiến, quảng bá Du lịch Ngoài ra những vấn đề thuộc về phát triển đầu tư, xâydựng kết cấu hạ tầng, cơ sở vật chất Du lịch, cũng như đào tạo phát triểnnhân lực Du lịch, nghiên cứu khoa học trong Du lịch nói chung, phát triểnngành nghề truyền thống.v.v là những lĩnh vực liên quan đến thẩm quyềncủa nhiều cơ quan, bộ ngành khác, do đó việc chỉ dừnglại ở những chủ trươngchung đã khiến các quy định này không có hiệu lực trên thực tế.

- Về hợp tác quốc tế về Du lịch: Với cơ sở pháp lý là Pháp lệnh Du lịch,

các hoạt động hợp tác quốc tế trong lĩnh vực Du lịch thời gian qua có điềukiện đựơc tiếp tục mở rộng, đi vào chiều sâu với các hình thức hợp tác ngàycàng đa dạng và phong phú hơn Các thoả thuận hợp tác đa phương và songphương được tích cực đàm phán, ký kết và triển khai có hiệu quả, qua đó đãtranh thủ tục được vốn, công nghệ, kinh nghiệm và nguồn khách, đẩy mạnhxúc tiến Du lịch và hội nhập kinh tế quốc tế góp phần phát triển, gắn thịtrường Du lịch Việt Nam với thị trường Du lịch khu vực và thế giới Tuynhiên, trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế đang có những thay đổi, cần cónhững bổ sung, điều chỉnh một số nội dung của Pháp lệnh cho phù hợp vớitiến trình hội nhập, đặc biệt là các nội dung về định hướng cho các doanhnghiệp tham gia, thực hiện theo lộ trình thời gian những cam kết trong các tổchức kinh tế quốc tế mà Việt Nam đã và sẽ tham gia trong liên doanh lữ hành,quản lý khách, mở cửa hơn, do đó điều kiện cạnh tranh đối với các doanhnghiệp sẽ khốc liệt hơn Ví dụ theo nội dung Hiệp định Thương mại Việt Nam- Hoa Kỳ đến năm 2006, các hãng lữ hành Hoa Kỳ có thể tự do tham gia cáchoạt động lữ hành quốc tế inbound tại Việt Nam; cần có những quy định cụthể đối với hoạt động của các nhà đầu tư, doanh nghiệp nước ngoài trong cáclĩnh vực, khu vực cụ thể, đảm bảo phù hợp với lợi ích quốc gia.

- Về đào tạo phát triển nguồn nhân lực Du lịch: Theo Pháp lệnh Du

lịch, đào tạo phát triển nguồn nhân lực là một trong những lĩnh vực được ưutiên đầu tư, phát triển Chính những quy định này đã tạo điều kiện thuận lợicho các thành phần tham gia vào công tác đào tạo, phát triển nguồn nhân lực

Du lịch; khuyến khích mở trường dân lập, tư thục đào tạo về lữ hành, kháchsạn (hiện có 22 trường trung học chuyên nghiệp, cơ sở đào tạo nghề về Dulịch, 28 trường đại học, cao đẳng có khoa, tổ bộ môn đào tạo về lữ hành,khách sạn); khuyến khích cá nhân tự học, tham gia các khoá bồi dưỡng ngoàigiờ, du học tự túc, bán tự túc qua đó đã tăng một cách đáng kể cả về sốlượng và chất lượng nguồn nhân lực Du lịch.

Tuy nhiên, do chưa có chính sách cụ thể về khuyến khích đầu tư tronglĩnh vực đào tạo phát triển nguồn nhân lực Du lịch; thực hiện xã hội hoá giáodục về Du lịch chưa đựoc cụ thể hoá trong Pháp lệnh; chính sách thu học phíchưa phù hợp với thực tế vì đào tạo Du lịch đòi hỏi thực hành nhiều và tốnkém; việc thu học phí ở các cơ sở đào tạo cônglập quá thấp, trong khi đó việcthu học phí ở các trường dân lập, tư thục lại chưa có cơ chế quản lý hiệu quả;chưa có sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan quản lý Nhà nước về giáo dục vàquản lý ngành Du lịch.

* Về quản lý cơ sở lưu trú Du lịch:

Sau khi Nghị định số 39/2000/NĐ-CP và Thông tư TCDL, Quyết định 02/2001/QĐ-TCDL của Tổng cục Du lịch đựơc ban hành,Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 87/2002/TT-BTC về hướng dẫn thực hiệnchế độ thu nộp, quản lý sử dụng phí thẩm định cơ sở lưu trú Du lịch Tổngcục Du lịch cũng đã làm việc với các cơ quan chức năng để giải quyết nhữngvướng mắc trong việc sử dụng các chương trình thu tín hiệu truyền hình từ vệtinh (TVRO) để thu trực tiếp các chương trình truyền hình của nước ngoàitrong cơ sở lưu trú Du lịch; tham gia cùng Bộ Kế hoạch và Đầu tư xây dựngquy chế quản lý trò chơi điện tử có thưởng, theo đó cho phép các cơ sở lưu trúDu lịch có đủ tiêu chuẩn được tổ chức kinh doanh loại hình dịch vụ này.

01/2001/TT-Quản lý Nhà nước trong lĩnh vực cơ sở lưu trú Du lịch trước hết thựchiện thông qua việc phân loại, xếp hạng cơ sở lưu trú Du lịch Hiện nay, cảnước có 3.761 cơ sở lưu trú Du lịch với 83.239 phòng, trong đó có 869 kháchsạn được xếp hạng từ 1-5 sao với 31.703 phòng Số khách sạn đạt tiêu chuẩn

từ 3-5 sao là 149 khách sạn với 16.335 phòng Việc tải thẩm định các cơ sởlưu trú Du lịch sau hai năm được công nhận cũng đang đựơc thực hiệnnghiêm túc ở các địa phương Về cơ bản, quy định về phân loại, xếp hạng cơsở lưu trú Du lịch đã có tác dụng thúc đẩy các cơ sở kinh doanh chú ý tớicông tác nâng cao chất lượng phục vụ, tạo điều kiện thuận lợi cho du kháchđược lựa chọn chỗ ở theo yêu cầu về chất lượng Tuy rằng khi triển khai ápdụng các tiêu chuẩn xếp hạng khách sạn ở các địa phương còn có tình trạngkhông đồng đều, thống nhất song nhìn chung công tác xếp hạng khách sạntheo tiêu chuẩn sao đã thừa nhận thị trường Du lịch khu vực và quốc tế Tiêuchuẩn này còn có tác dụng như một văn bản hướng dẫn các Nhà nước đầu tưxây dựng khách sạn theo quy chuẩn chung.

Tuy nhiên, quá trình thi hành Pháp lệnh Du lịch và các văn bản hướngdẫn thi hành về cơ sở lưu trú Du lịch xuất hiện một số khó khăn vướng mắcchủ yếu như sau:

- Việc xếp hạng khách sạn là công cụ quản lý Nhà nước đối với cáccơ sở lưu trú Du lịch lịch có chất lượng cao nhằm bảo đảm chất lượng dịchvụ phù hợp với các chuẩn mực quốc tế Tuy nhiên trên thực tế đã xuất hiệnkhá phổ biến tình trạng có một số loại hình Du lịch và một số đối tượng kháchDu lịch bình dân có nhu cầu ở tại các cơ sở lưu trú loại quy mô nhỏ, chấtlượng thấp, song chúng ta chưa có các biện Pháp lệnh Du lịch từ phía ngànhDu lịch đó là chế độ thuế chưa hợp lý giữa các cơ sở kinh doanh dịch vụ lưutrú dẫn đến việc không đăng ký, treo biển thể hiện chất lượng cơ sở lưu trú thìcó lợi hơn (do phải đóng thuế ít hơn) so với các cơ sở có đăng ký và treo biểnđúng loại, hạng Mặt khác, có nhiều cơ sở lưu trú tuy không đạt các tiêuchuẩn tối thiểu theo quy định hiện hành song vẫn đón một số lượng đôngkhách Du lịch; hiện tượng này xuất hiện ngày càng nhiều ở miền núi, đồngquê, nơi thu hút nhiều khách Du lịch tới thưởng thức, khám phá, song các cơsở lưu trú đó lại không chịu sự quản lý của ngành Du lịch do chưa đủ tiêuchuẩn Vì vậy, quy định về quảnlý cơ sở lưu trú cần mở rộng hơn để có thể

“với tay” tới các dạng cơ sở lưu trú có đón khách Du lịch Cần đưa ra nhữngquy định về đăng ký tự nguyện hoặc các điều kiện bắt buộc về vệ sinh, y tế,an toàn đối với các hình thức cơ sở lưu trú; đồng thời cần nghiên cứu để cómột số chính sách khuyến khích các cơ sở này nâng cấp, phát triển cơ sở vậtchất và dịch vụ của mình.

- Trách nhiệm của cơ quan quản lý Nhà nước về Du lịch đối với pháttriển cơ sở lưu trú Du lịch chưa được cụ thể, do đó khi tiến hành thiết kế, đầutư xâydựng cơ sở lưu trú Du lịch không có ý kiến thẩm định của cơ quan quảnlý Nhà nước về Du lịch dẫn đến hiện tượng vẫn còn những cơ sở được xâydựng không đúng tiêu chuẩn, gây lãng phí, ảnh hưởng tới tính chuyên nghiệp,chất lượng phục vụ và hiệu quả kinh doanh sau này.

- Một số loại hình cơ sở lưu trú kinh doanh đón khách Du lịch nhưngkhông nằm trong phạm vi điều chỉnh của cácvăn bản quản lý về Du lịch nhưnhà khách, nhà nghỉ của các Bộ, ngành, địa phương; nhà trọ, phòng trọ trêncác tàu, thuyền dẫn đến hiện tượng môi trường kinh doanh không bìnhđẳng, cạnh tranh thiếu lành mạnh giữa đơn vị kinh doanh và đơn vị được baocấp, không hạch toán kinh doanh, làm thất thu ngân sách Nhà nước, gây khókhăn, phức tạp cho công tác quản lý Nhà nước.

- Thiếu các quy định về tiêu chuẩn trình độ nghề nghiệp của ngườiquản lý và nhâ viên trong khách sạn, do vậy bắt buộc các khách sạn đào tạo,làm bất lợi cho Việt Nam khi tham gia hội nhập quốc tế và phải cam kết thựchiện tự do hoá thương mại dịchvụ.

- Các chính sách về phát triển cơ sở lưu trú Du lịch còn thiếu và chưađồng bộ: việc đưa ra các chính sách phát triển dài hạn cho hoạt động kinhdoanh cơ sở lưu trú Du lịch chưa được cụ thể; các quy định về thuế, vay vốn,xuất nhập khẩu, tiền lương, giá cả còn chưa hợp lý, chưa tạo điều kiện vàkhuyến khích đối với hoạt động kinh doanh cơ sở lưu trú Du lịch.

* Vấn đề quản lý quy hoạch Du lịch:

Việc xây dựng, điều chỉnh quy hoạch tổng thể phát triển Du lịch ViệtNam cũng như quy hoạch phát triển Du lịch địa phương đã góp phần tích cựcvào việc quản lý, đầu tư, xây dựng phát triển Du lịch tại địa phương; công tácquy hoạch đã góp phần quản lý, bảo vệ, khai thác tài nguyên Du lịch đượcđúng hướng và chủ động hơn Chiến lược và quy hoạch phát triển Du lịchcũng phát huy hiệu quả tích cực trong việc định hướng phát triển cơ sở hạtầng Du lịch theo đúng chương trình, mục tiêu của Chính phủ Trong thời gian4 năm (2001 - 2004), Nhà nước đã hỗ trợ 1596 tỷ đồng để đầu tư cơ sở hạtầng Du lịch, trong đó gồm 80% hỗ trợ cho các địa phương có khu Du lịchquốc gia.

Tuy nhiên, việc thực hiện công tác quy hoạch, đầu tư, thiết kế, xâydựng công trình trong lĩnh vực Du lịch vẫn còn một số tồn tại, hạn chế sau:

- Trong Pháp lệnh Du lịch, tại Điều 6 có ghi: “Nhà nước có chính

sách và biện pháp thực hiện quy hoạch Du lịch”, tuy nhiên trên thực tế không

có cơ chế để đảm bảo tuân thủ quy định này Ở một số dự án, một số hạngmục không phù hợp với quy hoạch Du lịch, không hài hoà với cảnh quan môitrường tại khu vực đó, thậm chí không có ý kiến của ngành Du lịch song vẫnđược phê duyệt Một số nơi đã quy hoạch cho phát triển Du lịch song vẫn đểcho các hoạt động kinh tế khác tự do diễn ra Nhiều quy hoạch Du lịch đãđược xác định song vẫn bị lấn chiếm, gây khó khăn cho công tác triển khaiquy hoạch Về nguyên tắc, trên một không gian lãnh thổ có thể diễn ra nhiềuhoạt động khác nhau, tuy nhiên khi đã quy hoạch cho một mục tiêu thì cầnhạn chế hoặc có cơ chế kiểm soát để không làm ảnh hưởng đến mục đích củaviệc triển khai khu vực đó Nói cách khác, cần có quy định trao cho cơ quanquản lý Nhà nước về Du lịch quyền được quyết định hoặc tham gia ý kiến đốivơi việc cho phép các hoạt động khác diễn ra trong khu vực đã được quyhoạch cho phát triển Du lịch.

- Đầu tư trong lĩnh vực Du lịch chưa tương xứng với tiểm năng Mặcdù Điều 16 Pháp lệnh Du lịch có quy định khuyến khích các tổ chức, cá nhân

đầu tư vào lĩnh vực Du lịch Song do quy định này trong Pháp lệnh chưa cụthể nên trên thực tế, chính sách về đầu tư chưa phản ánh được đầy đủ sự hỗtrợ của Nhà nước trong một số lĩnh vực cần thiết như chính sách tạo điều kiệncho các doanh nghiệp Du lịch nâng cao khả năng đầu tư cả về quy mô và chấtlượng để tăng sức cạnh tranh trên thị trường trong nước và quốc tế; chínhsách khuyến khích đầu tư vào kinh doanh, khai thác tiềm năng Du lịch đối vớicác loại hình Du lịch văn hoá, lịch sử, Du lịch cộng đồng

- Về quản lý hoạt động thiết kế, xây dựng các công trình tại các khu,

điểm Du lịch: trong Pháp lệnh có quy định cần phải có ý kiến thoả thuận củacơ quan quản lý Nhà nước về Du lịch có thẩm quyền Quy định này trên thựctế rất ít được chấp hành do một mặt, ngành Du lịch chưa xây dựng được hệthống tiêu chuẩn kỹ thuật để làm cơ sở pháp lý cho việc quản lý; mặt kháchiệu lực của quy định này không cao do việc vi phạm quy định này cũngkhông dẫn đến trách nhiệm, chế tài nào, do đó tình trạng xây dựng lộn xộn,thiết kê không phù hợp, không hài hoà với cảnh quan môi trường tại các khu,điểm Du lịch là rất phổ biến.

* Vấn đề quản lý sử dụng tài nguyên Du lịch:

Quản lý tài nguyên Du lịch là một trong những nhiệm vụ quan trọngcủa cơ quan quản lý Nhà nước về Du lịch ở mọi quốc gia Pháp lệnh Du lịchđã dành hẳn một Chương quy định về vấn đề này Một số nội dung cụ thểthuộc chức năng quản lý Nhà nước đối với tài nguyên Du lịch cũng đã đượcChính phủ giao cho Tổng cục Du lịch tại Nghị định số 94/2003/NĐ-CP ngày19/8/2003 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức củaTổng cục Du lịch.

Tuy nhiên, do việc quản lý tài nguyên Du lịch gắn với các khu, điểmDu lịch trên thực tế do nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc do các Bộ,ngành, địa phương khác nhau được phân công, phân cấp quản lý nên việcchồng chéo hoặc thiếu sự thống nhất trong quản lý là diều khó tránh khỏi.Trên thực tế vẫn tồn tại nhiều lộn xộn trong hoạt động kinh doanh, khai thác,

không bảo đảm trật tự , vệ sinh, an toàn tại nhiều khu, điểm Du lịch Điều nàycó lý do từ việc chưa phối hợp tốt giữa các cơ quan khác nhau tại các khu,điểm Du lịch, song chủ yếu là do chưa xác định được một chủ thực sự có đủquyền hạn và trách nhiệm để quản lý Pháp lệnh Du lịch đã quy định quyền,nghĩa vụ và trách nhiệm của nhiều cơ quan khác nhau, song những quy địnhnày còn dừng lại ở mức chung chung, chưa cụ thể đối với từng loại cơ quanquản lý tài nguyên Du lịch có tính chất khác nhau (như tài nguyên Du lịchthuộc lĩnh vực văn hoá, cách mạng, tài nguyên Du lịch tự nhiên ) Nhìnchung, các Luật đã ban hành có liên quan đến đối tượng quản lý là tài nguyênDu lịch như Luật Bảo vệ di sản văn hoá, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, LuậtThuỷ sản đã thể chế hoá cơ chế quản lý đối với các loại tài nguyên khácnhau nhưng trong các Luật đó có rất ít hoặc như không có những quy địnhgắn việc bảo vệ và phát triển tài nguyên với phát triển Du lịch, chưa thấyrằng phát triển Du lịch là một trong những yếu tố và phương thức quan trọngđể duy trì, bảo vệ, phát huy và phát triển giá trị của tài nguyên Do đó trênthực tế ở một số nơi, việc triển khai các dự án phát triển Du lịch còn chậm vàvướng do chưa có sự chấp thuận của cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngànhđối với hoạt động Du lịch Ngoài ra, việc cho phép các Ban quản lý tại cáckhu vực có tài nguyên Du lịch (như Ban quản lý di tích, Ban quản lý vườnquốc gia ) vừa có chức năng quản lý vừa thực hiện hoạt động khai thác kinhdoanh Du lịch đã không tạo điều kiện cho những chủ thể có năng lực vàchuyên môn về Du lịch thực hiện việc quản lý có hiệu quả tại các khu, điểmDu lịch, góp phần vào việc duy trì và phát triển tài nguyên Du lịch tại các khuvực đó Trên thực tế hiện nay đã xuất hiện một số mô hình tốt trong quản lýcác khu, điểm Du lịch song cần được quy định cụ thể bằng quy định phápluật.

* Công tác thanh tra, kiểm tra và xử phạt hành chính trong lĩnh vựcDu lịch:

Việc chuyển đổi từ cơ chế tiền kiểm sang hậu kiểm đã tạo điều kiệnthuận lợi cho hoạt động của các tổ chức, cá nhân kinh doanh Du lịch Tuynhiên, cơ chế hậu kiểm lại đòi hỏi cần tăng cường hiệu lực của công tác thanhtra, kiểm tra Trong thời gian qua, Tổng cục Du lịch đã phối hợp với các Bộ,ngành liên quan và một số địa phương tiến hành hoạt động kiểm tra hoạt độngkinh doanh lữ hành và hướng dẫn Du lịch, kiêm tra việc cấp thẻ hướng dẫnviên Du lịch ở một số địa phương, kiểm tra các cơ sở lưu trữ Du lịch đặcbiệt ở những địa phương có hoạt động Du lịch sôi động, Lạng Sơn, Lào Cai,xử lý nghiêm các tổ chức, cá nhân vi phạm nhằm hạn chế tình trạng hoạt độngtuỳ tiện, không có giấy phép, không đảm bảo chất lượng dịch vụ phối hợpvới các Bộ, ngành liên quan; UBND nhiều tỉnh, thành phố đã ra văn bản chỉđạo; tổ chức các đoàn kiểm tra, đến nay có thể nói các hiện tượng tranh giành,níu kéo, ép giá, đeo bám khách Du lịch, cướp giật tài sản của khách, ăn xin,vệ sinh môi trường bước đầu đã được giải quyết tại nhiều khu, điểm Du lịch.Tuy nhiên, hệ thống thanh tra Du lịch toàn quốc do chưa đủ mạnh về tổ chức,bộ máy cán bộ nhiều nơi chưa quan tâm đúng mức đến hoạt động này; sự phốihợp với các ngành, địa phương liên quan chưa thật thường xuyên, chặt chẽ vàhiệu quả nên đã làm hạn chế ít nhiều đến công tác này.

Nghị định số 50/2002/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành Chính phủtrong lĩnh vực Du lịch đã có tác dụng quan trọng trong việc phòng ngừa, ngănchặn những hành vi vi phạm hành chính trong việc phong ngừa, ngăn chặnnhững hành vi vi phạm hành chính trong các hoạt động lữ hành, hướng dẫndu lịch, hoạt động kinh doanh cơ sở lưu trú du lich Tuy nhiên, qua triểnkhai thực tế cho thấy còn một số hành vi vi phạm chưa được đưa vào Nghịđịnh để xử lý, đồng thời có một số quy định không phù hợp nên quá trình vậndụng còn gặp nhiều khó khăn, cần chỉnh sửa bổ sung.

* Những tồn tại chính trong quá trình triển khai thi hành Pháp lệnh

Một số vấn đề tuy đã có quy định mang tính chủ trương trong Pháplệnh song trên thực tế chưa triển khai được do một số nguyên nhân có cả chủ

quan lẫn khách quan, song chủ yếu là do còn vướng trong việc soạn thảo cácvăn bản hướng dẫn cụ thể Ví dụ như vấn đề đầu tư xây dựng trong khu dulịch chưa nghiên cứu để xây dựng được các chỉ tiêu, tiêu chuẩn làm căn cứquản lý; chưa có quy chế cụ thể trong việc xin ý kiến thoả thuận đối với cácdự án du lịch; vấn đề xác định tài nguyên có tiểm năng và tài nguyên đangđược khai thác chưa thực hiện được; việc xây dựng các tiêu chí xác định cáckhu du lịch quốc gia, khu du lịch địa phương, các điểm du lịch, tuyến du lịchcòn nhiều khó khăn do trên thực tế hiện nay các khu du lịch, điểm du lịch cònđang trong quá trình quy hoạch, xây dựng và phát triển nên khó đưa ra đượccác tiêu chí thống nhất, ổn định; chính vì vậy Nghị định về khu, tuyến, điểmdu lịch cho tới nay vẫn còn đang trong quá trình soạn thảo Sự chậm trễ nàycó phần do nguyên nhân chủ quan, song có một số vấn đề khác còn phụ thuộcvào yếu tố khách quan Ví dụ như trong Pháp lệnh Du lịch đã đề ra chủtrương thành lập Quỹ hỗ trợ phát triển du lịch, đồng thời cũng đã xác địnhnguồn của Quỹ này “bằng một phần nguồn thu ngân sách nhà nước hàng nămtừ hoạt động kinh doanh du lịch”; song khi soạn thảo Quyết định của Thủtướng Chính phủ về vấn đề này còn vướng ý kiến khác nhau của các Bộ,ngành liên quan, chủ yếu là việc xác định nguồn cho Quỹ, vì vậy cho đến nayvăn bản này vẫn chưa ban hành được Tương tự như vậy, vấn đề thành lậpVăn phòng xúc tiến du lịch Việt Nam ở nước ngoài theo điều 39 của Pháplệnh cũng chưa được thực hiện, vì vậy dự thảo Quyết định của Thủ tướngChính phủ về vấn đề này đến nay vẫn chưa được triển khai theo kế hoạch.

Có thể nhận định rằng:

Việc ban hành Pháp lệnh Du lịch 1999 đã đóng vai trò quan trọng trongviệc hình thành khuôn khổ pháp lý ban đầu cho hoạt động Du lịch và gópphần tạo ra sự khởi sắc của ngành Du lịch trong 5 năm trở lại đây Trong 5năm đó đã có nhiều thay đổi quan trọng trong đời sống kinh tế - xã hội trongnước cũng như xu hướng phát triển của Du lịch trên thế giới 5 năm qua cũnglà những năm Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành nhiều Luật,

Pháp lệnh mới như Luật Doanh Nghiệp, Luật Bảo vệ di sản văn hoá, LuậtThuỷ sản, Pháp lệnh Xuất nhập cảnh, Luật Giao thông đường bộ, các Luật vềthuế.v.v Những văn bản này đều có ít nhiều liên quan hoặc tác động đếnviệc thực hiện Pháp lệnh Du lịch Có văn bản tạo điều kiện thuận lợi chokhách Du lịch vào Việt Nam (Pháp lệnh Xuất nhập cảnh), có văn bản chưađiều chỉnh được hết đặc điểm phương tiện vận chuyển lưu thông khách Dulịch bằng đường bộ trong khu vực ASEAN nên các doanh nghiệp Du lịch gặpkhó khăn khi khách Du lịch muốn sử dụng phương tiện giao thông của họ tạiViệt Nam hoặc một số Luật liên quan còn thiếu những quy định cụ thể đối vớilĩnh vực Du lịch dẫn đến những vướng mắc, khó khăn trong việc triển khaithực hiện Pháp lệnh Du lịch.

Hiện nay, xu hướng của Du lịch thế giới cũng đã có nhiều thay đổi; cáccông ty lữ hành quốc tế ngày càng hướng tới việc nâng cao chất lượng dịchvụ; yêu cầu về bảo vệ môi trường đang trở thành một điều kiện đòi hỏi caohơn trách nhiệm của các nhà tổ chức tour Du lịch; xu hướng khác Du lịch cóthể tăng lên làm thay đổi phương thức quản lý khách cũng như chức năng củacác công ty lữ hành.v.v Tình hình trên khiến nhiều quy định của Pháp lệnhtuy đã phát huy tác dụng rât tích cực đối với nên kinh tế song thức tế và nhucầu phát triển Du lịch đã khiến một số quy định không còn đáp ứng được yêucầu của tình hình mới, đòi hỏi phải có những quy định phù hợp hơn.

Trong khi đánh giá hiệu lực cũng như mặt được và chưa được của Pháp

lệnh, thấy rằng, thứ nhất, có nhiều quy định của Pháp lệnh không phát huy

đầy đủ hiệu lực không phải do bản thân các quy định đó mà do công tác chỉđạo triển khai trong việc thực hiện các tiêu chuẩn, quy định đã được ban hànhcòn chưa đồng đều, chặt chẽ; công tác phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức ởcấp trung ương và địa phương chưa tốt hoặc hoạt động thanh tra, kiểm trachưa có hiệu quả Việc ban hành một số văn bản hướng dẫn thi hành Pháplệnh còn chậm Đây là những nguyên nhân chủ quan làm giảm hiệu lực củaPháp lệnh khiến cho một số quy định của Pháp lệnh chưa được thực thi.

Thứ hai, có những nguyên nhân từ phía cá quy định của Pháp lệnh

nhưng chung chung, chưa cụ thể hoặc còn thiếu nhiều nội dung cần điềuchỉnh Do ban hành sớm nên quan điểm của Đảng xác định phát triển Du lịchthành ngành kinh tế mũi nhọn chưa được thể chế hoá để tạo những căn cứpháp lý triển khai các điểu kiện cần thiết tạo động lực cho sự phát triển.

Thứ ba, Du lịch thuộc lĩnh vực của khối ngành dịch vụ mà sản phẩm có

những đặc thù riêng so với sản phẩm hàng hoá thông thương Trước đây,những ngành nghề thuộc lĩnh vực dịch vụ đều là những ngành nghề kinhdoanh có điều kiện, phải tuân thủ tục những quy định chặt chẽ về điểu kiệnkinh doanh Thực hiện chủ trương cải cách hành Chính phủ của Nhà nước,nghành Du lịch đã rà soát lại các điều kiện kinh doanh và bãi bỏ các giấyphép không cần thiết như Giấy chứng nhận đủ tiêu chuẩn khách sạn, Giấyphép kinh doanh lữ hành nội địa, Giấy phép vận chuyển khách Du lịch Hiệnnay, chỉ còn lại Giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế với những điều kiệncấp phép rất đơn giản, dễ dàng Thực tiễn đã cho thấy rằng trong lĩnh vựcdịch vụ nói chung, lĩnh vực Du lịch nói riêng xảy ra khá phổ biến hiện tượngcác doanh nghiệp Việt Nam cho nước ngoài “núp bóng” Điều này không chỉcho thấy sự yếu kém của doanh nghiệp trong nước mà còn gây thiệt hại choNhà nước do việc thất thu thuế Tuy rằng việc để xảy ra nhiều vi phạm và tiêucực một phần do công tác kiểm tra, thanh tra của các cơ quan Nhà nước ởtrung ương và địa phương còn chưa có hiệu quả, chưa đủ mạnh; song mặtkhác phải nhận thấy rằng việc dễ dàng cho ra đời các doanh nghiệp lữ hànhquốc tế hiện nay cũng gây nên tình trạng lộn xộn trong kinh doanh Các quyđịnh về điều kiện kinh doanh lữ hành quốc tế hiện nay không đảm bảo cho rađời các doanh nghiệp lữ hành quốc tế có đủ năng lực tổ chức và cung cấp dịchvụ tốt Điều này đòi hỏi cần có quan điểm thận trọng hơn khi xem xét cácđiều kiện cấp phép kinh doanh lữ hành quốc tế.

Thứ tư, quan điểm phát triển một ngành kinh tế mũi nhọn đòi hỏi không

những phải tạo ra cơ chế, chính sách phù hợp mà còn phải có bộ máy tổ chức

của cơ quan quản lý Nhà nước về Du lịch tương xứng để thực hiện nhiệm vụ.

Trong Pháp lệnh ghi “Tổng cục Du lịch là cơ quan thuộc Chính phủ” với

những chức năng, nhiệm vụ quy định tại Điều 43 tương đương với chức năng,nhiệm vụ của một cơ quan Bộ Tuy nhiên với sự thay đổi hiện nay một số cơquan thuộc Chính phủ có nhiệm vụ quản lý Nhà nước nhưng Tổng cục lạikhông có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một khó khănlớn cho công tác quản lý Nhà nước vì văn bản quy phạm pháp luật là công cụcông tác quản lý, đòi hỏi tính nhạnh bén, kịp thời trong phạm vi thẩm quyềncủa cơ quan quản lý Nhà nước của một ngành, một lĩnh vực Mặt khác, hiệulực và hiệu quả của sự phối hợp giữa Tổng cục Du lịch với các ngành khácliên quan chưa cao, trong khi Du lịch là lãnh vực có tính liên ngành, liên vùngvà liên quốc gia.

Qua sự đi sâu trong tổng kết Pháp lệnh du lịch có thể thấy rằng đã đếnlúc chúng ta phải khắc phục nhanh chóng những hạn chế tồn tại trong du lịchvà để tạo khuôn khổ pháp lý cho sự phát triển ổn định và bền vững của ngànhDu lịch nước ta - đây là đòi hỏi khách quan và bức thiết - Muốn vậy cơ sởpháp lý phải được nâng lên tầm cao mới - đó là xây dựng Luật du lịch - Điềuđó dựa trên các lý do:

1) Pháp lệnh Du lịch được Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thông qua ngày8 tháng 2 năm 1999, có hiệu lực từ ngày 01 tháng 5 năm 1999 là văn bản quyphạm pháp luật có hiệu lực cao nhất từ trước đến nay trong lĩnh vực du lịch,tạo cơ sở pháp lý đưa hoạt động du lịch đi vào nền nếp Qua 5 năm thực hiện,Pháp lệnh Du lịch đã có những tác động tích cực đối với hoạt động du lịchtrong nước cũng như hợp tác du lịch với nước ngoài Cùng với sự gia tănglượng khách du lịch quốc tế đến Việt Nam, công dân Việt Nam đi du lịchtrong và ngoài nước, đã góp phần tăng nguồn thu cho ngân sách, tạo việc làm,đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân ở những vùng có tiềm năng phát

triển du lịch được cải thiện, trong đó có nhiều vùng sâu, vùng xa, vùng cóđiều kiện kinh tế xã hội khó khăn.

Tuy nhiên, cùng với sự phát triển nhanh của du lịch trong thời gian quavà sự thay đổi về tình hình trong nước cũng như quốc tế, nhiều quy định củaPháp lệnh Du lịch đã bộc lộ những hạn chế, bất cập nhất định Trong nhữngnăm gần đây, hoạt động du lịch diễn ra sôi động và rộng khắp trong phạm vicả nước với sự tham gia đông đảo của mọi tầng lớp dân cư, các doanh nghiệpthuộc mọi thành phần kinh tế đã tạo ra nguồn lực mới cho phát triển du lịch.Nhiều doanh nghiệp lữ hành nội địa và quốc tế ra đời, các hình thức kinhdoanh du lịch, dịch vụ trở nên đa dạng hơn Trước sự phát triển nhanh chóngcủa hoạt động du lịch, Pháp lệnh Du lịch không bao trùm được hết các mốiquan hệ mới phát sinh trong lĩnh vực du lịch Một số quy định của Pháp lệnhcòn chung chung, chưa cụ thể và còn nhiều bất cập, do đó, trong quá trìnhtriển khai thi hành Pháp lệnh đã xuất hiện nhiều hiện tượng lộn xộn trong kinhdoanh như núp bóng, trá hình, trốn thuế, cạnh tranh không lành mạnh, dẫnđến việc cung cấp các dịch vụ kém chất lượng, ảnh hưởng đến quyền lợi củakhách du lịch, gây nên một số tác động tiêu cực đối với du lịch Việt Nam Sovới thời didểm năm 1999, du lịch Việt Nam đến nay đã và đang hội nhậpmạnh mẽ với nền kinh tế thế giới, thể hiện thông qua các cam kết về du lịchtrong ASEAN, Hiệp định Thương mại Việt Nam - Hoa Kỳ và trong quá trìnhđàm phán gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) Trong khi đó, nhiềuquy định của Pháp lệnh Du lịch lại chưa phù hợp với các thông lệ quốc tế, đòihỏi có những sửa đổi Pháp lệnh để đáp ứng được yêu cầu hội nhập.

2) Du lịch là ngành kinh tế tổng hợp, có tính liên ngành, liên vùng và xãhội hoá cao Quản lý nhà nước trong lĩnh vực du lịch có liên quan đến nhiềungành, nhiều cấp, nhiều lĩnh vực khác như văn hoá, giao thông, tài nguyênmôi trường, quốc phòng, an ninh, nông nghiệp, thương mại v.v Từ khi banhành Pháp lệnh Du lịch năm 1999 đến nay, nhiều văn bản pháp luật mới được