TỔNG QUAN VỀ NỢ CÔNG VÀ NGƯỠNG NỢ CÔNG
Khái niệm
Nợ công là khái niệm phức tạp nhưng được hiểu là khoản nợ mà Chính phủ phải chịu trách nhiệm chi trả Tuy nhiên, nợ công khác với nợ quốc gia, nợ quốc gia bao gồm nợ của Nhà nước và nợ của tư nhân, trong khi nợ công chỉ là một bộ phận của nợ quốc gia.
Theo cách tiếp cận của Ngân hàng Thế giới, nợ công được hiểu là nghĩa vụ nợ của bốn nhóm chủ thể bao gồm:
(1) Nợ của Chính phủ trung ương và các Bộ, ban, ngành trung ương;
(2) Nợ của các cấp chính quyền địa phương;
(3) Nợ của Ngân hàng trung ương; và
Nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở hữu trên 50% vốn, hoặc việc quyết lập ngân sách phải được sự phê duyệt của Chính phủ, hoặc Chính phủ là người chịu trách nhiệm trả nợ trong trường hợp tổ chức đó vỡ nợ, cũng được coi là nợ công Định nghĩa này tương tự như quan niệm của Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính của Hội nghị của Liên hiệp quốc về thương mại và phát triển (UNCTAD), giúp đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm trong quản lý nợ công.
Nợ công, còn gọi là Nợ chính phủ hoặc Nợ quốc gia, là tổng giá trị các khoản tiền mà chính phủ thuộc mọi cấp từ trung ương đến địa phương đi vay nhằm tài trợ cho các khoản thâm hụt ngân sách Về bản chất, nợ chính phủ là thâm hụt ngân sách luỹ kế đến một thời điểm nào đó, phản ánh tổng giá trị các khoản tiền mà chính phủ đã đi vay để tài trợ cho các hoạt động của mình Để đánh giá quy mô của nợ chính phủ, người ta thường sử dụng chỉ tiêu tỷ lệ nợ công so với Tổng sản phẩm quốc nội (GDP), giúp dễ dàng hình dung và so sánh quy mô nợ công của quốc gia.
Đặc điểm của nợ công
Tuy có nhiều cách tiếp cận rộng hẹp khác nhau về nợ công, nhưng về cơ bản, nợ công có những đặc trưng sau đây:
Nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của Nhà nước, khác với các khoản nợ thông thường Đây là khoản nợ mà Nhà nước, bao gồm các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, có trách nhiệm trả nợ.
Trách nhiệm trả nợ của Nhà nước được thể hiện dưới hai góc độ chính: trực tiếp và gián tiếp Trong trường hợp trực tiếp, cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ đứng ra vay và chịu trách nhiệm trả nợ khoản vay đó Ngược lại, trách nhiệm trả nợ gián tiếp xảy ra khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền đứng ra bảo lãnh cho một chủ thể trong nước vay nợ, và sẽ phải chịu trách nhiệm trả nợ nếu bên vay không thực hiện nghĩa vụ của mình.
- Nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Việc quản lý nợ công đòi hỏi quy trình chặt chẽ nhằm đảm bảo hai mục đích: một là, đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị sử dụng vốn vay và cao hơn nữa là đảm bảo cán cân thanh toán vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia; hai là, để đạt được những mục tiêu của quá trình sử dụng vốn Bên cạnh đó, việc quản lý nợ công một cách chặt chẽ còn có ý nghĩa quan trọng về mặt chính trị và xã hội Theo quy định của pháp luật Việt Nam, nguyên tắc quản lý nợ công làNhà nư ớc quản lý thống nhất, toàn diện nợ công từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ để đảm bảo hai mục tiêu cơ bản như đã nêu trên
Mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích chung của đất nước Nợ công được huy động và sử dụng không phải để thỏa mãn những lợi ích riêng của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào, mà để phục vụ lợi ích chung của xã hội Việc quyết định các khoản nợ công phải dựa trên lợi ích của nhân dân, nhằm phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, là điều kiện quan trọng nhất.
Nợ công là hệ quả của việc Nhà nước tiến hành vay vốn để chi tiêu vượt quá khả năng thu của mình, và Nhà nước phải có trách nhiệm hoàn trả Nguyên tắc ngân sách thăng bằng, trong đó số chi bằng với số thu, là một nguyên tắc quan trọng của ngân sách nhà nước, giúp Nhà nước tiết kiệm chi tiêu hoang phí và hạn chế tình trạng Chính phủ lạm thu Tuy nhiên, nhà kinh tế học John M.Keynes và trường phái Keynes lại cho rằng, trong nhiều trường hợp, đặc biệt là khi nền kinh tế suy thoái, Nhà nước cần ổn định đầu tư bằng cách vay tiền và tham gia vào các dự án đầu tư công cộng để kích thích nền kinh tế.
Phân loại nợ công
Có nhiều tiêu chí để phân loại nợ công, mỗi tiêu chí có một ý nghĩa khác nhau trong việc quản lý và sử dụng nợ công
Theo tính chất nợ, Luật Quản lý Nợ công số 29/2009/QH12 quy định Nợ công bao gồm Nợ chính phủ và Nợ được Chính phủ bảo lãnh.
Nợ chính quyền địa phương Trong đó:
Nợ chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật Nợ chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ
Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh
Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành
Theo tiêu chí nguồn gốc địa lý của vốn vay, nợ công gồm có hai loại: nợ trong nước và nợ nước ngoài
Nợ trong nước là nợ công mà bên cho vay là cá nhân, tổ chức Việt Nam
Nợ nước ngoài là khoản nợ công mà bên cho vay là Chính phủ nước ngoài, vùng lãnh thổ, tổ chức tài chính quốc tế, tổ chức và cá nhân nước ngoài Theo pháp luật Việt Nam, nợ nước ngoài được định nghĩa là toàn bộ các khoản nợ công không phải là nợ trong nước, bao gồm cả các khoản vay từ các tổ chức và cá nhân nước ngoài.
Việc phân loại nợ trong nước và nợ nước ngoài đóng vai trò quan trọng trong quản lý nợ công, giúp xác định chính xác tình hình cán cân thanh toán quốc tế và đảm bảo an ninh tiền tệ của Nhà nước Việt Nam Việc phân loại này cung cấp thông tin cần thiết để đánh giá tình hình nợ công một cách toàn diện Đặc biệt, quản lý nợ nước ngoài còn nhằm đảm bảo an ninh tiền tệ thông qua việc kiểm soát các khoản vay bằng ngoại tệ tự do chuyển đổi hoặc các phương tiện thanh toán quốc tế khác.
Theo thời hạn nợ: Nợ ngắn hạn (từ 1 năm trở xuống), nợ trung hạn (từ trên 1 năm đến 10 năm) và nợ dài hạn (trên 10 năm)
Theo phương thức huy động vốn, thì nợ công có hai loại là nợ công từ thỏa thuận trực tiếp và nợ công từ công cụ nợ
Nợ công từ thỏa thuận trực tiếp là khoản nợ công phát sinh từ các thỏa thuận vay vốn trực tiếp giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và các cá nhân, tổ chức cho vay, thể hiện mối quan hệ tín dụng trực tiếp giữa hai bên.
Phương thức huy động vốn này thường bắt nguồn từ các hợp đồng vay hoặc các thỏa thuận, hiệp định quốc tế giữa Nhà nước Việt Nam và các bên nước ngoài, tạo cơ sở pháp lý cho việc huy động vốn từ nguồn nước ngoài.
Nợ công từ công cụ nợ là khoản nợ công được tạo ra khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền phát hành các công cụ nợ để vay vốn Các công cụ nợ này thường có tính vô danh và khả năng chuyển nhượng trên thị trường tài chính, đồng thời có thể có thời hạn ngắn hoặc dài hạn.
Dựa trên tính chất ưu đãi của khoản vay làm phát sinh nợ công, có thể phân loại nợ công thành ba loại chính: nợ công từ vốn vay ODA, nợ công từ vốn vay ưu đãi và nợ thương mại thông thường.
Nợ công được phân loại thành hai loại chính dựa trên trách nhiệm đối với chủ nợ, bao gồm nợ công phải trả và nợ công bảo lãnh Nợ công phải trả là các khoản nợ mà Chính phủ và chính quyền địa phương có nghĩa vụ trực tiếp trả nợ Trong khi đó, nợ công bảo lãnh là khoản nợ mà Chính phủ có trách nhiệm bảo lãnh cho người vay nợ, và sẽ phải trả nợ nếu bên vay không thực hiện nghĩa vụ trả nợ của mình.
Nợ công được phân loại thành nợ công của trung ương và nợ công của chính quyền địa phương Nợ công của trung ương bao gồm các khoản nợ của Chính phủ và nợ do Chính phủ bảo lãnh, trong khi nợ công của địa phương là khoản nợ mà chính quyền địa phương là bên vay nợ và có nghĩa vụ trực tiếp trả nợ Tuy nhiên, về bản chất, nợ công của địa phương vẫn được Chính phủ đảm bảo chi trả thông qua khả năng bổ sung từ ngân sách trung ương Nợ công đóng vai trò quan trọng đối với sự phát triển kinh tế của quốc gia, là nguồn tài chính quan trọng giúp thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế.
Bên cạnh đó, các nhà đầu tư cũng sẽ xem xét đến nợ công khi quyết định đầu tư vốn
1.4 Các vấn đề gặp phải khi tính toán nợ công a) Lạm phát
Chỉ tiêu thâm hụt ngân sách thường không được điều chỉnh để phản ánh tác động của lạm phát, vì trong việc tính toán chi tiêu của Chính phủ, các khoản trả lãi vay được tính theo lãi suất danh nghĩa thay vì lãi suất thực tế Điều này dẫn đến việc thâm hụt ngân sách bị phóng đại, đặc biệt trong thời kỳ lạm phát cao và nợ chính phủ lớn.
Nhiều nhà kinh tế cho rằng tính toán nợ chính phủ cần phải trừ đi tổng giá trị của tài sản chính phủ Điều này cũng đơn giản như khi xử lý tài sản của cá nhân: khi một cá nhân vay tiền để mua nhà thì không thể tính anh ta đã thâm hụt ngân sách bằng số tiền đã vay mà phải trừ đi giá trị của căn nhà Tuy nhiên khi tính toán theo phương pháp này lại gặp phải vấn đề những gì nên coi là tài sản của chính phủ và tính toán giá trị của chúng như thế nào, ví dụ: đường quốc lộ, kho vũ khí hay chi tiêu cho giáo dục… c) Các khoản nợ tiềm tàng
Nhiều nhà kinh tế cho rằng việc tính toán nợ chính phủ hiện nay đã bỏ qua các khoản nợ tiềm tàng quan trọng, bao gồm cả tiền trợ cấp hưu trí, các khoản bảo hiểm xã hội mà chính phủ sẽ phải chi trả cho người lao động trong tương lai, cũng như các khoản nợ tiềm tàng từ việc bảo đảm cho các khoản vay của người có thu nhập thấp mà có khả năng không được thanh toán.
Nợ công có vị trí quan trọng đối với nền kinh tế Việt Nam Đây là nguồn tài trợ hàng đầu cho đầu tư phát triển của nền kinh tế thông qua ngân sách nhà nước (NSNN) và là nguồn cung cấp vốn lớn đứng thứ hai của nền kinh tế với tỷ trọng 16-17%/tổng vốn đầu tư toàn xã hội Vì vậy, việc sử dụng nợ công hiệu quả sẽ thúc đẩy sự phát triển của kinh tế xã hội Tuy nhiên, quy mô nợ công hiện nay đang áp sát ngưỡng kiểm soát do Quốc hội đề ra và đặt ra thách thức trong việc đảm bảo an toàn nợ công nói riêng và nền kinh tế nói chung Với mục tiêu đánh giá toàn diện thực trạng của nợ công, vai trò của quản lý nợ công với phát triển kinh tế xã hội; nhận diện các nguyên nhân, rủi ro tiềm ẩn của nợ công, từ đó đề xuất chính sách hướng tới sự an toàn, bền vững của nợ công và nền tài chính trong dài hạn,.
2 Ngưỡng chịu đựng nợ công:
Ngưỡng chịu đựng nợ công
Do quy mô nền kinh tế ở các nước khác nhau, gánh nặng nợ công quốc gia thường được tính trên phần trăm (%) của Tổng sản phẩm quốc nội (GDP), giúp so sánh và đánh giá chính xác hơn tình hình nợ công của mỗi quốc gia.
Số liệu nợ công thường được thể hiện theo nhiều cách khác nhau, có thể được phân chia thành nợ của Chính phủ hoặc nợ chung của Chính phủ và các cấp chính quyền địa phương, giúp cung cấp cái nhìn tổng quan và chi tiết về tình hình nợ công.
Nợ công có thể được phân loại dựa trên nguồn gốc của các chủ nợ, bao gồm nợ công từ các nhà đầu tư trong nước và nợ công từ các nhà đầu tư nước ngoài, giúp chúng ta hiểu rõ hơn về cơ cấu và tính chất của nợ công.
Nợ công có thể được báo cáo theo hai dạng chính: tổng nợ Chính phủ và nợ ròng Chính phủ Tổng nợ Chính phủ là tổng nợ tài chính của Chính phủ, bao gồm tất cả các khoản nợ mà Chính phủ phải trả Trong khi đó, nợ ròng Chính phủ là tổng nợ tài chính trừ đi tổng tài sản tài chính Chính phủ nắm giữ, cung cấp cái nhìn tổng quan hơn về tình hình tài chính của Chính phủ.
2.2 Ngưỡng nào cho nợ công?
Không phải lúc nào nợ công cao cũng dẫn đến những kết cục bi đát ngay lập tức Trên thực tế, các cuộc khủng hoảng nợ công thường chỉ xảy ra khi chính phủ của một quốc gia không thể trả nợ đúng hạn, bao gồm cả nợ gốc và nợ lãi, dẫn đến tình trạng phải tuyên bố phá sản quốc gia hoặc tìm kiếm sự trợ giúp quốc tế.
Có nhiều nghiên cứu về bản chất của khủng hoảng nợ công đã được tiến hành, đồng thời cũng đưa ra nhiều định nghĩa khác nhau về khủng hoảng nợ công Theo định nghĩa của Manasse, Roubini và Schimmelpfennig (2003): “Một quốc gia được cho là bị khủng hoảng về nợ công nếu được Standard & Poor’s xếp hạng là vỡ nợ, hoặc được nhận một khoản vay không ưu đãi lớn của IMF”.
Nợ công đóng vai trò quan trọng trong việc phản ánh và ảnh hưởng đến sức khỏe tài chính của một nền kinh tế Việc đánh giá khoản nợ công của một quốc gia có an toàn hay không là vô cùng cần thiết đối với cả nhà đầu tư và chính phủ Để đáp ứng nhu cầu này, xếp hạng tín dụng nợ công đã được ra đời, cung cấp thông tin hữu ích cho việc đánh giá và quản lý nợ công một cách hiệu quả.
Tuy nhiên, hiện nay trên thế giới chưa có tiêu chuẩn chung về mức ngưỡng an toàn đối với các chỉ tiêu về nợ công để áp dụng cho tất cả các nước.
Việc xác định các chỉ tiêu an toàn về nợ công của từng nước thường được dựa trên cơ sở đánh giá thực trạng nợ, tình hình kinh tế vĩ mô, chính sách tài khóa, tiền tệ, nhu cầu về vốn đầu tư phát triển, hệ số tín nhiệm của quốc gia và có thể tham khảo khuyến nghị của IMF/WB về ngưỡng an toàn nợ nước ngoài theo phân loại chất lượng khuôn khổ thể chế và chính sách.
Tại các nước thuộc Khu vực đồng tiền chung châu Âu, hạn mức trần nợ công được quy định chung là dưới 60% GDP, đồng thời thâm hụt ngân sách cũng được kiểm soát ở mức dưới 3% GDP, nhằm đảm bảo sự ổn định và bền vững tài chính cho toàn khối.
Khi nói về ngưỡng an toàn cho nợ công, các chuyên gia đến từ Chương trình hỗ trợ phát triển của Liên hiệp quốc (UNDP), Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và Ngân hàng Thế giới (WB) đều có những quan điểm khác nhau Tuy nhiên, đa số các chuyên gia đều đồng ý rằng ngưỡng an toàn cho nợ công nên được xác định dựa trên khả năng trả nợ và quản lý nợ công của quốc gia.
Thế giới (WB) đều nhấn mạnh không nên dựa quá nhiều vào ngưỡng nợ.
Ngưỡng nợ công là thông số hữu ích nhưng chỉ nhìn vào cái ngưỡng đó là chưa đủ,
TS Benedict Bingham, đại diện thường trú của IMF tại Việt Nam, cho rằng khi đánh giá nợ công của một quốc gia, cần xem xét các nước có nền kinh tế tương tự có ngưỡng nợ thế nào và phải tính đến cả rủi ro về lòng tin.
Bởi không thể dự báo rủi ro trên toàn thế giới, nên phải có biên độ về ngưỡng để
Để đánh giá chính xác về tình hình nợ, không chỉ cần "cảm thấy thoải mái" mà còn phải hiểu rõ phạm vi, quy mô và chất lượng nợ thực chất Điều này đòi hỏi phải có thông tin phong phú và chi tiết về tỷ trọng nợ để thúc đẩy tăng trưởng ngắn hạn và dài hạn, giúp đưa ra quyết định sáng suốt.
2.3 Ngưỡng nợ công có phải là một chỉ số hoàn hảo? a) Ngưỡng an toàn không an toàn với khái niệm không đầy đủ về nợ công ở Việt Nam
Nợ công hay nợ Chính phủ là khoản nợ mà Chính phủ phải chịu trách nhiệm chi trả khi đến hạn thanh toán Theo quan điểm chung, nợ công được tính toán theo nhiều cách khác nhau Tuy nhiên, đa số các quốc gia trên thế giới thường dựa vào khái niệm nợ công của World Bank hoặc IMF để làm cơ sở tính giá trị nợ công, đảm bảo tính chính xác và thống nhất.
Dựa trên định nghĩa của Ngân hàng Thế giới và Tổ chức tiền tệ Quốc tế (IMF), nợ công được xác định là tổng nợ của các khoản bao gồm nợ của Chính phủ và các Bộ, ban, ngành Trung ương; nợ của chính quyền địa phương các cấp; nợ của Ngân hàng Trung ương; và nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ có liên quan, cụ thể là Chính phủ sở hữu trên 50% vốn hoặc có quyền phê duyệt ngân sách tổ chức hoặc chịu trách nhiệm trả nợ trong trường hợp tổ chức đó vỡ nợ.
Hệ quả của nợ công
a) Ảnh hưởng ngược từ các chính sách khi nợ công quá lớn:
Khi nợ công quá lớn, việc thắt chặt chi tiêu có thể kìm hãm sự phục hồi của nền kinh tế và làm chậm tốc độ tăng trưởng Nợ công cao còn dẫn đến việc bị hạ bậc tín nhiệm, làm lung lay niềm tin của người dân và giới đầu tư, khiến nền kinh tế dễ trở thành mục tiêu tấn công của các thế lực đầu cơ quốc tế Trong dài hạn, một khoản nợ chính phủ lớn cũng làm cho sự tăng trưởng của sản lượng tiềm năng chậm lại, do đó, việc kiểm soát và quản lý nợ công là điều kiện quan trọng để đảm bảo sự phát triển bền vững của nền kinh tế.
- Tăng cường xuất khẩu để trả nợ nước ngoài và do đó khả năng tiêu dùng giảm sút.
- Gây ra hiệu ứng thế chỗ cho vốn tư nhân.
Tăng thuế để trả lãi nợ vay chính là gánh nặng cho công dân nước mình, điều này có thể khiến thuế trở nên méo mó nền kinh tế Khi thuế bị méo mó, nó sẽ gây ra tổn thất vô ích về phúc lợi xã hội, ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống của người dân Việc tăng thuế để trả lãi nợ vay không chỉ làm tăng gánh nặng tài chính cho người dân mà còn làm giảm hiệu quả của nền kinh tế, gây ra những tổn thất không đáng có về phúc lợi xã hội.
Một số quan điểm cho rằng việc chính phủ sử dụng công cụ nợ để điều tiết kinh tế vĩ mô sẽ không đạt hiệu suất cao do hiện tượng crowding out, khi đầu tư cho chi tiêu của chính phủ tăng lên Điều này có thể dẫn đến giảm hiệu quả của chính sách tài khóa và làm tăng gánh nặng nợ công Do đó, việc sử dụng công cụ nợ cần được xem xét cẩn thận để tránh những tác động tiêu cực đến nền kinh tế.
- Phát hành trái phiếu tuy có làm tăng tổng cầu, song mức tăng không lớn vì có những tác động phụ làm giảm tổng cầu.
Áp lực lạm phát và rủi ro chênh lệch tỉ giá có thể gây ra những tác động tiêu cực tới nền kinh tế, bao gồm cả việc làm giảm tốc độ tăng trưởng thực tế Đồng thời, những yếu tố này cũng tạo ra gánh nặng cho toàn bộ nền kinh tế, đòi hỏi sự quan tâm và giải pháp kịp thời để hạn chế những hậu quả tiêu cực.
- Nợ công ở mức cao sẽ kéo theo mức bội chi ngân sách lớn và dần dần sẽ trở thành gánh nặng cho nền kinh tế.
- Trong khi trong chiến lược phát triển kinh tế của Việt Nam trong những năm gần đây, Chính phủ đang có kế hoạch triển khai nhiều dự án hạ tầng lớn như nhà máy điện nguyên tử, đường sắt cao tốc,… nên tỷ lệ nợ nước ngoài sẽ tăng vọt Nhìn lại quá trình này, đã có lúc Nhà nước phải đi vay với tỷ giá chỉ 11 nghìn Việt Nam đồng quy đổi bằng 1 USD, thì ở thời điểm hiện tại tỷ giá quy đổi đã lên đến mức trên dưới 20 nghìn Việt Nam đồng quy đổi bằng 1 USD
Như vậy là khoản chênh lệch tỷ giá này toàn bộ nền kinh tế của chúng ta phải hứng chịu.
II THỰC TRẠNG , QUY MÔ VỀ NỢ CÔNG VÀ NGƯỠNG CHỊU ĐỰNG
THỰC TRẠNG QUY MÔ NỢ CÔNG VÀ NGƯỠNG CHỊU ĐỰNG NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM
Quy mô nợ công
Quy mô nợ công của Việt Nam đang gia tăng nhanh chóng, tiệm cận ngưỡng kiểm soát của Quốc hội Trong giai đoạn 2011-2015, nợ công đã tăng trưởng đáng kể, với mức tăng gấp 3 lần chỉ trong vòng 6 năm từ 2010 đến 2015, theo Bản tin tài chính số 4 năm 2016.
Bảng 1: Gánh nặng nợ công Việt Nam giai đoạn 2010-2015
1 Dư nợ công (1.000 tỷ đồng) 889 1.093 1.279 1.528 1.826 2.608
(Nguồn : Bản tin nợ công số 4, Bộ Tài chính)
Cuối năm 2015, dư nợ công của Việt Nam đã lên đến 2.608 nghìn tỷ đồng, gấp 1,9 lần so với cuối năm 2011 Tỷ lệ nợ công/GDP vào thời điểm này đã đạt mức 62,2%, gần sát ngưỡng kiểm soát 65% của Quốc hội Đặc biệt, giai đoạn 2013-2014, việc phát hành khối lượng lớn trái phiếu Chính phủ đã khiến nợ công tăng mạnh Tuy nhiên, cần lưu ý rằng quy mô nợ công thực tế có thể đã cao hơn so với mức công bố do sự khác biệt trong cách thức xác định nợ công giữa Việt Nam và các tổ chức quốc tế uy tín Theo thông lệ quốc tế, ngưỡng nợ công tối ưu cho các nước đang phát triển có nền tảng tốt là 60%, do đó, mức ngưỡng nợ công/GDP được Quốc hội đề ra là 65% là phù hợp, nhưng việc vượt ngưỡng tối ưu có thể tiềm ẩn rủi ro.
Chỉ số nợ công/GDP của một quốc gia cho thấy quy mô nợ công so với quy mô nền kinh tế, trong khi chỉ số nợ công trên bình quân đầu người lại thể hiện rõ ràng hơn về gánh nặng nợ mà mỗi người dân phải gánh vác, phản ánh trung bình mỗi người dân đang phải chịu trách nhiệm về bao nhiêu nợ.
Biểu đồ 1 : Nợ công bình quân đầu người của Việt Nam giai đoạn 2006-2015
Economist Intelligence Unit, Vietdata tổng hợp)
Tính đến tháng 11/2015, nợ công bình quân đầu người ở Việt Nam khoảng 1.000 USD, một mức khá thấp so với một số quốc gia khác trong khu vực Asean.
2015, nước có chỉ số nợ công bình quân đầu người cao nhất là Singapore với 56.000 USD, tiếp theo là Malaysia 7.696,9 USD, Thái Lan 3.450,8 USD Việt Nam, Indonesia, Philippines có chỉ số nợ bình quân đầu người năm 2015 xấp xỉ khoảng 1.000 USD Thật vậy, trong khối ASEAN, tương tự như Việt Nam, các nước Malaysia, Philippines và Thái Lan đều duy trì tỷ lệ nợ công/GDP ở mức 45%-60% Cá biệt có trường hợp của Singapore có tỷ lệ nợ công/GDP rất cao ( gần 94% năm 2015) và Indonesia với tỷ lệ nợ công/GDP rất thấp (khoảng 25%-26%).
Theo đó, quy mô nợ công ở Singapore rất cao với khối nợ trên 278 tỷ USD (Biểu đồ 2)
Biểu đồ 2: Nợ công bình quân đầu người một số nước Đông Nam Á giai đoạn
(Nguồn: Economist Intelligence Unit, Vietdata tổng hợp)
Biểu đồ 3: Tình hình nợ công và nợ nước ngoài của Việt Nam năm 2001-2010
(Nguồn: The Economist Intelligence Unit)
Cơ cấu nợ công
Nợ công của Việt Nam bao gồm tất cả các khoản nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương, theo quy định tại khoản 2 Điều 1 Luật Quản lý nợ công Trong giai đoạn 2006-2010, cơ cấu nợ công của Việt Nam chủ yếu tập trung vào nợ chính phủ, chiếm tỷ trọng 78,1%, còn lại là nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương.
Trong nợ chính phủ, nợ nước ngoài chiếm 61,9%; nợ trong nước chiếm 38,1%.
Nợ công của Việt Nam chủ yếu đến từ nợ chính phủ, chiếm tỷ trọng 79,2% tính đến năm 2009 Trong đó, nợ nước ngoài chiếm 60% tổng nợ chính phủ, và đặc biệt, 85% nợ nước ngoài là ODA, cho thấy vai trò quan trọng của ODA trong tổng nợ nước ngoài của Việt Nam.
Bảng 1: Cơ cấu nợ công của Việt Nam năm 2006 – 2010 Đơn vị 2006 2007 2008 2009 2010 Bình quân
Nợ nước Tỷ 14,6 17,3 18,9 23,9 25,1* 20 ngoài của chính phủ
Nợ nước ngoài của chính phủ
Nợ nước ngoài của khu vực công
Nợ nước ngoài của khu vực công
(Nguồn: Bộ Tài Chính, Bản tin nợ nước ngoài số 6)
Chú thích: , *: Số liệu 6 tháng đầu năm 2010
Tình hình sử dụng nợ công
Thông qua các chương trình đầu tư công, nợ công của Việt Nam được chuyển tải vào các dự án đầu tư nhằm cải thiện cơ sở hạ tầng, tạo nền tảng cho sự phát triển kinh tế bền vững Tuy nhiên, tình hình sử dụng nợ công ở Việt Nam không đạt hiệu quả cao, thể hiện ở hai khía cạnh sau:
Tình trạng chậm trễ trong giải ngân vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước và nguồn vốn trái phiếu Chính phủ diễn ra thường xuyên, dẫn đến dự án, công trình thi công dở dang, chuyển tiếp, kéo dài, chậm tiến độ Theo báo cáo của Kho bạc Nhà nước, tỷ lệ giải ngân vốn trái phiếu Chính phủ còn thấp, chỉ đạt 47,5% kế hoạch năm Sự thiếu kỷ luật tài chính trong đầu tư công và hoạt động của các doanh nghiệp Nhà nước cũng như các tập đoàn lớn đã gây ra đầu tư dàn trải, lãng phí, thất thoát vốn đầu tư ở tất cả các khâu của quá trình quản lý dự án đầu tư.
Thứ hai, hiệu quả đầu tư thấp, thể hiện qua chỉ số ICOR (xem Biểu đồ2): Năm
Năm 2009, mặc dù tổng mức đầu tư toàn xã hội đạt 42,2% GDP, nhưng tốc độ tăng trưởng chỉ đạt 5,2% Chỉ số ICOR năm 2009 đã tăng vọt lên trên 8, cao hơn mức 6,6 của năm 2008 Điều này cho thấy hiệu quả đầu tư đang giảm sút, khi mà năm 2001 chỉ cần 5,24 đồng vốn để tạo ra 1 đồng sản lượng, thì hiện tại cần phải đầu tư thêm gần 3 đồng vốn nữa để đạt được kết quả tương tự.
Tình hình trả nợ công của Việt Nam từ năm 2006 đến nay không ổn định, với chi phí trả nợ và viện trợ trung bình hàng năm chiếm trên 3,5% GDP Mặc dù tỷ lệ trả nợ/tổng nợ công đã giảm dần qua các năm, từ 9,09% năm 2006 xuống còn 6,53% năm 2010, nhưng quy mô nợ công lại tăng nhanh chóng với tốc độ gần 20%/năm Điều này đặt ra thách thức cho khả năng trả nợ của Việt Nam trong tương lai, đặc biệt khi tình hình sử dụng nợ công còn nhiều bất cập, bao gồm chậm trễ trong giải ngân và kém hiệu quả trong sử dụng vốn vay vào các dự án đầu tư.
Trong tổng nợ công, nợ của Chính phủ chiếm tỷ lệ cao nhất, lên tới 80%, bao gồm các loại trái phiếu, tín phiếu, vay ODA, vay thương mại từ các đối tác song phương và đa phương 20% còn lại bao gồm nợ do Chính phủ bảo lãnh, bao gồm các loại trái phiếu do ngân hàng phát triển Việt Nam VDB và NHCSXH phát hành, và nợ của Chính quyền địa phương.
Nợ từ phát hành trái phiếu Chính phủ tăng khá nhanh trong những năm gần đây, đặc biệt là giai đoạn 2012-2014 Diễn biến trên khiến tỷ trọng vay từ kênh này tăng mạnh và hiện đã trở thành phần chiếm tỷ trọng cao nhất (hơn 40%) trong cơ cấu nợ công mặc dù giá trị tuyệt đối của các khoản vay từ các nguồn ODA, ưu đãi và thương mại (vốn là phần chiếm tỷ trọng cao nhất trong các năm trước đây) không giảm Chúng tôi cho rằng, một phần Chính phủ muốn gia tăng huy động(chủ yếu từ kênh trong nước) khi mặt bằng lãi suất đã giảm tương đối nhiều so với giai đoạn trước nhưng mặt khác cũng cho thấy những tác động không nhỏ từ áp lực bội chi ngân sách hàng năm.
So sánh với một số quốc gia
Tỷ lệ nợ công/GDP của Việt Nam đang ở mức cao hơn đáng kể so với một số nước khác trong khu vực có điều kiện phát triển tương đồng Đặc biệt, từ năm 2006, tỷ lệ này đã tăng rõ nét tại Việt Nam, trong khi các nước khác có xu hướng giảm dần hoặc ổn định Thậm chí khi loại bỏ phần vay ODA và vay thương mại ưu đãi, tổng các khoản nợ còn lại từ phát hành trái phiếu, tín phiếu, nợ bảo lãnh của Việt Nam vẫn đứng thứ 2 trong số các nước thuộc mẫu so sánh, với khoảng cách chênh lệch rất lớn trên thực tế.
Tỉ lệ nợ công/GDP của Việt Nam so với một số nước trong khu vực
Tỷ lệ các khoản nợ công / GDP năm 2013 của một số nước
Các khoản nợ khác (Trái phiếu, tín phiếu, bảo lãnh…) am
Các khoản vay ODA, vay thương mại ưu đãi song phương và đa phương của Chính phủ
(Nguồn: Bộ tài chính & World bank
Tỷ lệ nợ nước ngoài/GDP của Việt Nam tăng không nhiều trong giai đoạn 2010-
2014 (dao động từ 37-40%) nhưng vẫn ở mức cao so với các nước cùng nhóm khác trong khu vực (Bangladesh từ 18-22%; Thái Lan từ 30-36%; Philippines từ
Tỷ lệ nợ nước ngoài của Việt Nam hiện nay vẫn ở mức an toàn, nhưng vẫn cần được kiểm soát chặt chẽ để tránh rủi ro tỷ giá và biến động trên thị trường tiền tệ Theo số liệu, tỷ lệ nợ nước ngoài của Việt Nam đang ở mức trên 40% GDP, thấp hơn đáng kể so với mức 60-80% của Mexico và Argentina Tuy nhiên, mục tiêu "khống chế dưới 50% trên tổng nợ của Chính phủ" vẫn còn cách xa, khoảng 4% GDP Việc Chính phủ hạn chế tăng vay nợ nước ngoài trong những năm gần đây là đúng hướng, nhưng vẫn cần tiếp tục kiểm soát chặt chẽ để đảm bảo an toàn tài chính quốc gia.
Tỉ lệ nợ nước ngoài/GDP của Việt Nam so với một số nước trong khu vực
Tỷ lệ nợ nước ngoài/GDP của một quốc gia có thể tăng lên nhanh chóng khi khủng hoảng niềm tin xảy ra, dẫn đến các cú sốc về tỷ giá Các ví dụ về Mexico và Argentina cho thấy tỷ lệ nợ nước ngoài/GDP trước khi gặp vấn đề chỉ xấp xỉ 40%, tương đương với mức của Việt Nam hiện nay Khủng hoảng niềm tin có thể khởi phát từ các yếu tố khách quan như biến động giá dầu hoặc tiền tệ, và kết hợp với các diễn biến bất lợi chủ quan tại từng quốc gia, bao gồm lạm phát phi mã, lãi suất tăng cao, khủng hoảng cán cân thanh toán và cuối cùng là tỷ giá mất kiểm soát.
Tỉ lệ nợ nước ngoài / GDP của Argentina và Mexico
Ngưỡng nợ công của VIệt Nam
1 Nợ công lên tới 94,8 tỷ USD: Mỗi người dân Việt Nam đang gánh khoản nợ khoảng 23 triệu đồng
Theo đồng hồ nợ công toàn cầu trên trang Economist.com, tính đến thời điểm hiện tại, nợ công Việt Nam đang ở mức 94,85 tỷ USD, tương đương 45,6% GDP Mức nợ này tương đương khoảng 1.039 USD cho mỗi người dân Việt Nam Đặc biệt, tốc độ gia tăng nợ công đang ở mức 9,3% mỗi năm, cho thấy sự gia tăng đáng kể trong những năm gần đây.
Theo báo cáo của Bộ Tài chính, đến cuối năm 2016, dư nợ công đã đạt khoảng 64,73% GDP, trong khi dư nợ Chính phủ là 53,62% Cả hai con số này đều đã tiến gần đến ngưỡng nợ công không quá 65% GDP và nợ Chính phủ không quá 54% GDP, như đã đề ra trong Nghị quyết về kế hoạch tài chính quốc gia giai đoạn 2016 – 2020.
Mặc dù Bộ Tài chính khẳng định nợ công được quản lý, kiểm soát chặt chẽ, nhưng thực tế cho thấy tỷ lệ nợ công đang tăng nhanh chóng Theo số liệu thống kê, mức tăng trung bình trong 5 năm qua là 18,4%, gấp 3 lần tốc độ tăng trưởng kinh tế Điều này đã khiến Thủ tướng nhắc lại việc kiểm soát nợ công và cho rằng nếu tính đủ, nợ công đã vượt quá trần cho phép.
Chính phủ đã cảnh báo về nguy cơ sụp đổ nền tài khoá quốc gia nếu không chấm dứt tình trạng này.
Năm 2017, Thủ tướng yêu cầu các cơ quan chức năng phải có cải cách đột phá trong tư duy ngân sách, kiểm soát nợ công và đảm bảo khả năng trả nợ Để thực hiện yêu cầu này, Bộ Tài chính đã đưa ra một số giải pháp quan trọng, bao gồm không chuyển vốn vay về cho vay lại, bảo lãnh Chính phủ thành vốn cấp phát ngân sách Nhà nước Đồng thời, Bộ Tài chính cũng cam kết thực hiện đầy đủ các yếu tố tác động lên nợ công và khả năng trả nợ trong trung hạn trước khi thực hiện các khoản vay mới, nhằm đảm bảo tính bền vững của tài chính công.
Ngay từ đầu năm 2017, HSBC đã đưa ra cảnh báo về tình hình nợ công khi cho rằng nợ công vẫn tiếp tục tăng và có thể ảnh hưởng đến các lựa chọn chính sách nếu tăng trưởng kinh tế bắt đầu giảm tốc trong tương lai.
Theo nhận định của HSBC, việc nợ công tăng lên tại Việt Nam không hoàn toàn là một điều tiêu cực, đặc biệt trong bối cảnh tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ hiện nay, khi việc tiếp tục đầu tư vào cơ sở hạ tầng là cần thiết để duy trì tốc độ tăng trưởng kinh tế Tuy nhiên, trong dài hạn, việc điều tiết tăng trưởng nợ một cách hợp lý là điều quan trọng cần được đảm bảo.
Theo đánh giá của HSBC, quá trình hiện đại hóa và tăng trưởng ấn tượng của Việt Nam có được phần lớn là nhờ vào sự gia tăng nhanh chóng về nợ công của quốc gia.
2 Nguyên nhân nợ công Việt Nam tăng chóng mặt
Có rất nhiều nguyên nhân làm gia tăng nợ công của Việt Nam thời gian qua, song những nguyên nhân cơ bản phải kể đến là:
Thứ nhất, áp lực huy động vốn cho đầu tư phát triển kinh tế - xã hội lớn trong bối cảnh tăng trưởng kinh tế Việt Nam chậm lại.
Trong giai đoạn 2001-2005, đầu tư toàn xã hội chiếm 39% GDP, tăng lên 42,9% GDP trong giai đoạn 2006-2010 và giảm nhẹ xuống mức 32-33% GDP trong giai đoạn 2011-2015 Mặc dù đầu tư ở mức tương đối cao, nhưng tỷ lệ tiết kiệm của nền kinh tế dành cho đầu tư chỉ khoảng 25% GDP, dẫn đến sự thiếu hụt về nguồn vốn cho đầu tư xã hội và phải dựa vào đi vay.
Bối cảnh kinh tế 2011 - 2015 không thuận lợi, đặc biệt là mục tiêu tăng trưởng kinh tế phải điều chỉnh lại từ mức bình quân 7 - 7,5%/năm xuống 6,5 - 7%/năm.
Mặc dù vậy, chúng ta vẫn giữ nguyên các chỉ tiêu chi ngân sách nhà nước để đạt mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, xóa đói giảm nghèo, giảm khoảng cách phát triển giữa khu vực thành thị - nông thôn Tuy nhiên, tăng trưởng kinh tế trong giai đoạn 2011 - 2015 chỉ đạt bình quân 5,91%, thấp hơn mục tiêu kế hoạch đề ra là 6,5 - 7%/năm và cũng thấp hơn mức tăng trưởng trung bình giai đoạn 2006 - 2010 là 6,3%/năm.
Trong khi nhu cầu vay và các chỉ tiêu khác thì không điều chỉnh giảm.
Những tháng đầu năm 2016, nền kinh tế Việt Nam phải đối mặt với nhiều khó khăn do rét hại, băng giá ở phía Bắc và hạn hán kéo dài ở các tỉnh miền Nam Trung bộ, Tây Nguyên, đồng bằng sông Cửu Long Sự cố môi trường do Formosa và sự phục hồi chậm của kinh tế thế giới cũng ảnh hưởng tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế Do đó, mục tiêu tăng trưởng 6,7% trong năm 2016 trở nên khó đạt được Điều này dẫn đến việc các chỉ tiêu tài khóa, bội chi và vay nợ không được điều chỉnh phù hợp, khiến tỷ lệ nợ công so với GDP tăng lên.
Thứ hai, bội chi NSNN gia tăng trong thời gian dài khiến vay nợ trở thành nguồn lực để bù đắp vào thâm hụt ngân sách.
Sau gói kích cầu năm 2009, ngân sách Nhà nước những năm gần đây liên tục thâm hụt do phải dành nguồn kinh phí lớn cho các chính sách kích thích kinh tế, cải cách tiền lương và bảo đảm an sinh xã hội Tỷ lệ bội chi ngân sách đã tăng từ 4,4% GDP năm 2011 lên 6,1% GDP năm 2015, vượt giới hạn cho phép, đồng thời giá trị tuyệt đối cũng tăng mạnh từ 65,8 nghìn tỷ đồng năm 2011 lên 263,2 nghìn tỷ đồng năm 2015.
Theo Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011-2020 và tầm nhìn đến 2030, nợ công của Việt Nam đang ở mức 5% Tuy nhiên, trong giai đoạn 5-10 năm gần đây, tốc độ tăng chi tiêu công của Việt Nam đã vượt quá mức tăng trưởng nguồn thu ngân sách, dẫn đến việc phải vay vốn để bù đắp, khiến nợ công tăng nhanh chóng Điều này càng trở nên đáng lo ngại khi quy mô nợ của Việt Nam hiện đang rất lớn so với năng lực trả nợ của quốc gia.
Thâm hụt ngân sách trong những năm gần đây chủ yếu do chi tiêu quá mức chứ không phải do hụt thu Tổng thu ngân sách nhà nước và viện trợ trung bình trong bốn năm gần đây đạt khoảng 24% GDP, với tốc độ tăng khoảng 10,4% mỗi năm Tuy nhiên, đáng chú ý là chi đầu tư công đang có xu hướng giảm dần, trong khi chi thường xuyên và chi khác lại tăng lên Tỷ trọng chi đầu tư trong tổng chi đã giảm từ 27,7% giai đoạn 2007-2013 xuống còn 16,3% và 15,6% trong hai năm 2014-2015 Điều này là đáng lo ngại đối với một nền kinh tế ở mức thu nhập trung bình thấp, nơi đầu tư công đóng vai trò quan trọng trong việc tạo nền tảng kinh tế - kỹ thuật.
Đầu tư chiếm 32,6% GDP vào năm 2015, tăng 12% so với năm 2014, nhờ sự gia tăng đầu tư FDI và đầu tư tư nhân trong nước Điều này cho thấy việc cắt giảm chi tiêu công tập trung chủ yếu vào cắt giảm chi đầu tư phát triển, trong khi chi thường xuyên, yếu tố được coi là có đóng góp ít hơn cho tăng trưởng kinh tế dài hạn, lại chưa được chú trọng cắt giảm.
Thứ ba, đầu tư công cao, hiệu quả đầu tư còn thấp trong bối cảnh tiết kiệm của Việt Nam giảm.
