CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ THEO HÌNH THỨC PPP
Tổng quan về đầu tư phát triển hạ tầng giao thông đường bộ
1.1.1 Khái niệm, đặc điểm, vai trò, phân loại đầu tư phát triển hạ tầng giao thông đường bộ
1.1.1.1 Các khái niệm về đầu tư phát triển hạ tầng giao thông đường bộ Đầu tư phát triển: được hiểu là một bộ phận cơ bản của đầu tư, là việc chi dùng vốn trong hiện tại để tiến hành các hoạt động nhằm làm tăng thêm hoặc tạo ra những tài sản vật chất (nhà xưởng, máy móc thiết bị) và tài sản trí tuệ (tri thức, kỹ năng…), gia tăng năng lực sản xuất, tạo thêm việc làm và vì mục tiêu phát triển Đầu tư phát triển hạ tầng giao thông đường bộ là đầu tư cho xây dựng hệ thống giao thông đường bộ mới và cải thiện mạng lưới giao thông đường bộ đang tồn tại Đầu tư vào mạng lưới giao thông đường bộ đóng một vai trò quan trọng trong sự phát triển của thành phố, khu vực, quốc gia [44] Lợi ích mà đầu tư phát triển HTGTĐB mang lại là nâng cao điều kiện của hệ thống GTĐB dẫn đến tiết kiệm được nguồn tài nguyên Hiệu quả chính mang lại là: (i) chi phí hoạt động thấp hơn cho các phương tiện giao thông; (ii) giảm thiểu thời gian; (iii) giảm tai nạn và (iv) giảm chi phí môi trường
1.1.1.2 Đặc điểm của đầu tư phát triển hạ tầng giao thông đường bộ
Các dự án công trình đường bộ thường yêu cầu vốn đầu tư lớn và thực hiện trong thời gian dài, dẫn đến thời gian thu hồi vốn cho các công trình thương mại cũng kéo dài Thời gian giải ngân vốn sẽ kéo dài suốt quá trình xây dựng dự án.
Các dự án hạ tầng đường bộ thường gặp tình trạng đội vốn do nhiều yếu tố khách quan, bao gồm chậm giải phóng mặt bằng, thời gian thực hiện kéo dài do ảnh hưởng của thiên nhiên, sự biến động của giá nguyên vật liệu và nhân công, tăng kinh phí bù đắp giải phóng mặt bằng, cùng với các chi phí phát sinh khác.
Hình thức đầu tư PPP yêu cầu vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư tư nhân chỉ chiếm một phần, trong khi phần còn lại được huy động từ các nguồn như vốn vay từ tổ chức tín dụng, vốn góp của nhà thầu và nguồn vốn từ phát hành trái phiếu.
1.1.1.3 Vai trò đầu tư phát triển hạ tầng giao thông đường bộ
Xét trên nhiều phương diện kinh tế, chính trị, xã hội, quốc phòng, an ninh hệ thống HTGTĐB đóng vai trò cực kì quan trọng như sau:
Hạ tầng giao thông đường bộ (HTGTĐB) là một phần quan trọng của hạ tầng kinh tế, có tác động trực tiếp đến các ngành kinh tế khác và quyết định đến việc bố trí hạ tầng kinh tế và xã hội HTGTĐB không chỉ là yếu tố tiên phong trong việc phát triển cơ sở hạ tầng mà còn ảnh hưởng đến quy mô và tính chất của các công trình Nó tạo điều kiện thuận lợi cho tăng trưởng kinh tế, giúp lưu thông hàng hóa nhanh chóng, từ đó thúc đẩy sản xuất kinh doanh Hệ thống giao thông phát triển thu hút đầu tư, với các nhà đầu tư ưu tiên chọn địa điểm có điều kiện giao thông tốt, dẫn đến hình thành các ngành kinh tế mới Sự phát triển của HTGTĐB nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế thông qua việc giảm chi phí vận tải và cải thiện môi trường đầu tư, đồng thời là tiền đề quan trọng để thu hút nguồn FDI, góp phần phát triển kinh tế xã hội Một hệ thống HTGT đồng bộ và hiện đại sẽ giúp giảm chi phí lưu thông hàng hóa, điều này rất cần thiết trong kinh doanh.
Phát triển hạ tầng giao thông (HTGT) không chỉ kích thích tăng trưởng kinh tế mà còn nâng cao thu nhập và mức sống của người dân Mỗi tuyến đường mới mở ra cải thiện điều kiện sống và sản xuất kinh doanh cho cư dân hai bên đường, từ đó góp phần nâng cao đời sống cộng đồng, xóa đói giảm nghèo, và thu hẹp khoảng cách giàu nghèo giữa các vùng miền.
Trong bối cảnh quốc phòng và an ninh hiện nay, việc áp dụng hệ thống giao thông hiện đại là vô cùng cần thiết Điều này giúp đáp ứng kịp thời các yêu cầu của cuộc chiến tranh hiện đại, đảm bảo hiệu quả trong việc triển khai lực lượng và tài nguyên.
Hệ thống giao thông đường bộ đóng vai trò quan trọng trong việc kết nối kinh tế, chính trị và văn hóa xã hội giữa các quốc gia láng giềng thông qua hệ thống cửa khẩu vùng biên Sự hội nhập kinh tế toàn cầu và khu vực không chỉ mang lại nhiều cơ hội mà còn đặt ra thách thức cho phát triển hệ thống giao thông đường bộ Để đảm bảo lưu thông hàng hóa với khối lượng lớn và tốc độ nhanh chóng, việc phát triển hạ tầng giao thông cần phải được ưu tiên hàng đầu, theo kinh nghiệm của các quốc gia phát triển, nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng - an ninh.
Để phát triển hệ thống HTGTĐB, cần giải quyết nhiều vấn đề liên quan đến kỹ thuật, công nghệ, nguồn nhân lực và vốn đầu tư Trong các yếu tố này, vốn đầu tư được xem là chìa khóa quan trọng, vì nó ảnh hưởng đến việc giải quyết các yếu tố đầu vào khác Nguồn vốn cần thiết cho việc phát triển hệ thống HTGTĐB rất lớn, thậm chí vượt quá khả năng của ngân sách nhà nước.
1.1.1.4 Phân loại đầu tư phát triển hạ tầng giao thông đường bộ a) Theo đối tượng đầu tư:
Đầu tư vào phát triển hạ tầng giao thông tĩnh bao gồm việc cải tạo, nâng cấp và xây mới các điểm đầu cuối, trung chuyển hàng hóa cũng như các điểm dừng dọc theo tuyến đường bộ Điều này bao gồm bến xe, nhà chờ xe buýt và bãi đỗ xe, nhằm nâng cao hiệu quả vận tải và đáp ứng nhu cầu di chuyển của người dân.
Đầu tư phát triển hạ tầng giao thông động là quá trình cải tạo, nâng cấp và xây mới mạng lưới đường bộ cùng với các công trình phụ trợ như cầu, cầu vượt và nút giao thông Mục tiêu của loại hình đầu tư này là nâng cao hiệu quả vận tải và cải thiện kết nối giao thông.
- Cải thiện điều kiện: đề cập đến chi phí để cải thiện điều kiện của HTGTĐB hiện tại để giảm thiểu chi phí bảo trì liên tục
- Nâng cấp loại công trình: đề cập đến chi phí để nâng cấp loại HTGTĐB hiện tại đến một mức độ phù hợp với yêu cầu của nó
- Mở rộng mạng lưới: đề cập đến chi phí để tạo HTGTĐB mới mà trước đây chưa tồn tại
Bảo trì tài sản liên quan đến chi phí duy trì mạng lưới cuối cùng, nhằm cải thiện, nâng cấp hoặc mở rộng hệ thống Điều này cần được xem xét theo nguồn vốn đầu tư.
- Đầu tư bằng nguồn vốn Nhà nước Vốn Nhà nước
+ Đầu tư bằng vốn ngân sách Nhà nước
Đầu tư bằng vốn Nhà nước ngoài ngân sách bao gồm các hình thức như trái phiếu Chính phủ, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn đầu tư phát triển từ doanh nghiệp Nhà nước.
- Đầu tư bằng nguồn vốn nước ngoài Nguồn vốn đầu tư nước ngoài + Vốn tài trợ phát triển chính thức ODA
+ Nguồn vốn tín dụng từ các ngân hàng thương mại quốc tế
+ Nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài FDI
- Đầu tư bằng nguồn vốn khác
+ Nguồn vốn từ khu vực tư nhân
+ Nguồn vốn từ thị trường vốn
1.1.2 Khái niệm, đặc điểm của hình thức đối tác công tư
1.1.2.1 Khái niệm đối tác công tư
Đối tác công tư (PPP) là hình thức đầu tư quan trọng tại Việt Nam, được hiểu là hợp đồng dự án giữa cơ quan Nhà nước và nhà đầu tư nhằm xây dựng, cải tạo, vận hành và quản lý hạ tầng cũng như cung cấp dịch vụ công Khái niệm PPP có thể được định nghĩa theo nhiều cách khác nhau tùy thuộc vào bối cảnh và mục đích nghiên cứu.
Thuật ngữ đối tác công tư (PPP) đề cập đến một mối quan hệ hợp tác, trong đó các bên liên quan chia sẻ mục tiêu, rủi ro và trách nhiệm dự án Điều này cho thấy sự kết nối và phối hợp chặt chẽ giữa các bên trong việc thực hiện các dự án chung.
Quản lý Nhà nước đối với đầu tư phát triển hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức PPP
1.2.1 Khái niệm, mục tiêu, nguyên tắc và vai trò của quản lý nhà nước đối với đầu tư phát triển giao thông đường bộ theo hình thức PPP
Quản lý nhà nước là một hình thức quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật để điều chỉnh hành vi con người trong mọi lĩnh vực đời sống xã hội Các cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ này nhằm đáp ứng nhu cầu hợp pháp của công dân, đồng thời duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội.
Quản lý Nhà nước đối với đầu tư phát triển hạ tầng giao thông đường bộ là sự can thiệp có chủ đích của các cơ quan chức năng nhằm xây dựng thể chế và tổ chức bộ máy điều hành Mục tiêu là huy động nguồn lực tư nhân tham gia đầu tư, đồng thời kiểm tra và giám sát để đảm bảo quản lý chặt chẽ, hiệu quả và minh bạch trong các hình thức đối tác công tư, phục vụ cho sự phát triển kinh tế - xã hội.
Chủ thể quản lý nhà nước đối với đầu tư phát triển hạ tầng giao thông đô thị (HTGTĐB) bao gồm các cơ quan và cá nhân trong bộ máy nhà nước, có quyền quản lý lĩnh vực này Đặc điểm nổi bật của chủ thể Nhà nước không chỉ nằm ở quy mô tổ chức lớn và phạm vi tác động rộng mà còn ở khả năng sử dụng công cụ quản lý đặc biệt là "quyền lực nhà nước", thể hiện qua chính sách, pháp luật, quy hoạch và kế hoạch Qua quyền lực này, Nhà nước hướng dẫn hoạt động đầu tư theo hình thức hợp tác công tư (PPP) để phát triển HTGTĐB theo mục tiêu đã đề ra Trong mô hình đầu tư hợp tác giữa khu vực Nhà nước và tư nhân, Nhà nước vừa là chủ thể quản lý, vừa là đối tác tham gia đầu tư Do đó, Nhà nước không chỉ chịu trách nhiệm cuối cùng về cung cấp dịch vụ hạ tầng cho xã hội mà còn đảm bảo lợi ích hài hòa cho các đối tác đầu tư Đối tượng quản lý nhà nước đối với đầu tư phát triển HTGTĐB chính là các hoạt động đầu tư theo hình thức PPP của các nhà đầu tư trong lĩnh vực này.
Khách thể quản lý nhà nước đối với hình thức PPP trong đầu tư phát triển hạ tầng giao thông đường bộ bao gồm tất cả các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình lập dự án đầu tư, thực hiện đầu tư và vận hành các kết quả đầu tư.
Quy trình quản lý nhà nước đối với đầu tư phát triển hạ tầng giao thông đường bộ (HTGTĐB) bao gồm các nội dung chính như xây dựng và ban hành chính sách, quy hoạch, và kế hoạch phát triển hình thức hợp tác công tư (PPP) Sự phối hợp giữa các tổ chức liên quan là cần thiết trong việc triển khai các nội dung quản lý, bao gồm tổ chức bộ máy quản lý, huy động nguồn lực tài chính, cũng như thanh tra, kiểm tra và giám sát việc áp dụng hình thức PPP Ngoài ra, việc tạo lập cơ chế hợp tác quốc tế cũng rất quan trọng để thu hút nguồn vốn đầu tư cho phát triển HTGTĐB theo hình thức PPP.
Mục tiêu quản lý nhà nước đối với đầu tư phát triển giao thông đường bộ (GTĐB) theo hình thức PPP bao gồm các mục tiêu tổng thể và cụ thể nhằm đạt được chiến lược phát triển cơ sở hạ tầng giao thông Hoạt động quản lý nhà nước hướng tới việc thúc đẩy hợp tác đầu tư giữa Nhà nước và khu vực tư nhân để nâng cao hiệu quả và chất lượng hạ tầng giao thông đường bộ.
Sơ sồ 1.1: Mục tiêu quản lý nhà nước đối với phát triển HTGTĐB theo hình thức PPP
(Nguồn: Tác giả tự tổng hợp) 1.2.1.3 Nguyên tắc
Để duy trì mối quan hệ đối tác bền vững trong các dự án PPP, cần đảm bảo nghĩa vụ và quyền lợi hài hòa giữa nhà nước và nhà đầu tư tư nhân, tương ứng với mức độ tham gia và rủi ro của mỗi bên Nhà nước hướng tới việc thu hút vốn tư nhân nhằm cải thiện hiệu quả và chất lượng dịch vụ, trong khi nhà đầu tư mong muốn đạt được lợi nhuận hợp lý trong một thị trường minh bạch Người sử dụng dịch vụ cũng là đối tượng hưởng lợi từ các dự án này, vì vậy, các nhà nước thành công trong quản lý dự án PPP cần chú trọng đến quyền lợi của họ, đảm bảo cung cấp dịch vụ chất lượng cao với chi phí hợp lý.
Đảm bảo giá trị đồng tiền cho nhà nước là nguyên tắc quan trọng trong quản lý nhà nước đối với đầu tư phát triển hạ tầng giao thông đường bộ, cần được xem xét ở tất cả các giai đoạn của chu trình dự án Trong quản lý dự án PPP, nhà nước cần đảm bảo rằng các dự án đầu tư hạ tầng GTĐB theo hình thức PPP mang lại tổng lợi ích ròng cao hơn so với các hình thức đầu tư khác.
Thứ ba, định hướng kết quả đầu ra: QLNN đối với DAĐT theo hình thức
Trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ (GTĐB) theo hình thức đối tác công tư (PPP), cần chú trọng vào các đặc điểm đầu ra của công trình và dịch vụ cung cấp, thay vì chỉ tập trung vào quy trình xây dựng Việc giám sát và đánh giá dựa trên kết quả là rất quan trọng để đảm bảo rằng các công trình và dịch vụ đáp ứng đầy đủ các tiêu chuẩn đầu ra đã đề ra.
Tính công khai và minh bạch là yếu tố quan trọng trong quản lý dự án PPP của nhà nước Nhà nước cần cung cấp thông tin rõ ràng về việc sử dụng nguồn lực cho các nhà đầu tư, người sử dụng dịch vụ, người nộp thuế và các bên liên quan Tuy nhiên, cần chú ý đến việc bảo vệ bí mật thương mại trong khi vẫn duy trì tính minh bạch và công bố thông tin về các quá trình và kết quả.
Nâng cao chất lượng, hiệu lực và hiệu quả hoạt động là mục tiêu hàng đầu của các nhà nước trên toàn thế giới Cải cách khu vực công được xem là chức năng kinh tế thiết yếu của Nhà nước, nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động trong khu vực này và tác động tích cực đến toàn bộ nền kinh tế Vai trò của cải cách khu vực công bao gồm việc tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển của khu vực tư nhân, từ đó ảnh hưởng đến nền kinh tế quốc dân và nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lực của đất nước.
Quá trình chuyển đổi vai trò của nhà nước từ "người chèo thuyền" sang "người lái thuyền" trong quản lý hiện đại đang giảm bớt sự can thiệp trực tiếp của nhà nước vào việc cung ứng hàng hóa và dịch vụ Điều này yêu cầu nhà nước nâng cao khả năng kiểm soát và điều tiết các hoạt động cung cấp Nhiều nhiệm vụ trước đây do cơ quan nhà nước hoặc doanh nghiệp nhà nước đảm nhận giờ đây được chuyển giao cho khu vực tư nhân, cho phép họ tham gia cung cấp dịch vụ thông qua hình thức hợp tác Sự tham gia của doanh nghiệp tư nhân trong việc cung cấp hạ tầng và dịch vụ công không chỉ tạo ra lợi ích mà còn chia sẻ rủi ro với nhà nước, từ đó làm thay đổi vai trò của nhà nước trong nền kinh tế.
Nhà nước sử dụng quyền lực của mình thông qua các công cụ quản lý vĩ mô như pháp luật và chính sách để điều tiết dịch vụ công Đồng thời, Nhà nước khuyến khích các thành phần kinh tế ngoài nhà nước tham gia đầu tư vào hạ tầng giao thông Để thu hút đầu tư từ khu vực tư nhân, Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng các chính sách ưu đãi về đất đai và đầu tư, cũng như cung cấp công cụ tài chính hỗ trợ dự án, đảm bảo nguồn vốn và quyền can thiệp của người cho vay.
Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc thiết lập cơ chế hợp tác quốc tế nhằm thu hút nguồn lực từ đối tác nước ngoài vào thị trường đầu tư hạ tầng giao thông đường bộ Trong bối cảnh hợp tác công tư (PPP), nhà nước không chỉ quản lý mà còn phải kiểm tra, giám sát chặt chẽ các hoạt động đầu tư để đảm bảo chất lượng và số lượng cơ sở hạ tầng Vai trò giám sát của các cơ quan Chính phủ là cần thiết để đảm bảo dự án thực hiện đúng hướng và kịp thời giải quyết các vấn đề phát sinh Chính phủ cũng cần tổ chức bộ máy phù hợp để triển khai, giám sát và xử lý tranh chấp trong PPP, đồng thời đào tạo đội ngũ cán bộ có năng lực đáp ứng yêu cầu thực hiện.
1.2.2 Nội dung của quản lý nhà nước đối với đầu tư phát triển hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức PPP
1.2.2.1 Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước đối với đầu tư phát triển hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức đối tác công tư
Bộ máy quản lý nhà nước (QLNN) đối với dự án đầu tư theo hình thức PPP trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ bao gồm các cơ quan nhà nước có chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn nhất định, được thành lập theo quy định của pháp luật Việc xác định rõ ràng bộ máy QLNN cho dự án PPP đường bộ là một thách thức, vì nhiều quốc gia không có cơ cấu riêng mà thường tích hợp vào hệ thống QLNN chung cho PPP và ngành đường bộ Để quản lý hiệu quả dự án PPP, cần sự tham gia của ba loại cơ quan: các cơ quan QLNN, cơ quan nhà nước được ủy quyền và doanh nghiệp dự án Tuy nhiên, nghiên cứu này chỉ tập trung vào quản lý của nhà nước đối với các dự án PPP, không bao gồm vai trò của nhà nước như một bên đối tác đầu tư hay quản lý vi mô, do đó cấu trúc bộ máy QLNN chỉ đề cập đến cấp độ thứ nhất là các cơ quan QLNN.
