TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 6
1 1 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án
1 1 1 Nghiên cứu về vai trò của quản lý nhà nước đối với đầu tư công
Đầu tư công là quá trình hy sinh nguồn lực hiện tại để thực hiện các hoạt động nhằm đạt được kết quả lớn hơn trong tương lai Theo Từ Quang Phương (2013), đầu tư có thể được phân loại thành đầu tư công (ĐTC) và đầu tư tư nhân Nghiên cứu về ĐTC thường có nhiều quan điểm khác nhau, phản ánh sự đa dạng trong cách tiếp cận và đánh giá hiệu quả của đầu tư công.
Đầu tư công (ĐTC) là khoản đầu tư của nhà nước vào các tài sản cụ thể, được thực hiện bởi các cơ quan trung ương hoặc địa phương, nhằm mục đích cung cấp hàng hóa, cơ sở hạ tầng và dịch vụ phục vụ lợi ích quốc gia và phát triển đô thị.
Theo JICA (2018), đầu tư công (ĐTC) được định nghĩa là chi tiêu của chính phủ dành cho cơ sở hạ tầng công cộng, trong đó cơ sở hạ tầng bao gồm các yếu tố kinh tế quan trọng.
Cơ sở hạ tầng bao gồm các yếu tố thiết yếu như sân bay, đường bộ, đường sắt, cảng, hệ thống nước và nước thải, điện, khí đốt và viễn thông Ngoài ra, cơ sở hạ tầng xã hội cũng rất quan trọng, đặc biệt là trong việc phát triển các cơ sở giáo dục và y tế như trường học và bệnh viện.
Những cơ sở hạ tầng nói trên sau khi được hoàn thành đầu tư sẽ trở thành tài sản vật chất công
Theo OECD (2016), Đầu tư công (ĐTC) là chi tiêu công nhằm tăng cường vốn vật chất công, bao gồm các tài sản cố định như nhà ở, tòa nhà, đường, sân bay, cầu, trường học, bệnh viện, và nhà tù, cũng như các tài sản vô hình như tài sản trí tuệ ĐTC chủ yếu tập trung vào đầu tư cho cơ sở hạ tầng vật chất, được thực hiện bởi các cấp trung ương và địa phương.
(2016) cho rằng, ĐTC là đầu tư bằng nguồn vốn của Nhà nước và được chi cho cơ sở hạ tầng vật chất
Theo quan điểm của Liên Hợp Quốc (2009), Đầu tư công (ĐTC) được định nghĩa là các khoản chi vốn vào tài sản có thời gian sử dụng lâu dài trong tương lai, bao gồm cả đầu tư vào cơ sở hạ tầng và máy móc thiết bị của doanh nghiệp tư nhân.
Do đó, ĐTC là việc sử dụng vốn của chính phủ nhằm gia tăng năng lực sản xuất của nền kinh tế
Tại Việt Nam, theo Điều 4 của Luật Đầu tư công năm 2014, đầu tư công (ĐTC) được định nghĩa là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình và dự án (DA) xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, cũng như đầu tư vào các chương trình, DA phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ĐTC bao gồm hai nội dung chính: (i) ĐTC là đầu tư của Nhà nước; (ii) ĐTC tập trung vào các chương trình và dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, trong đó hầu hết các dự án mà Nhà nước đầu tư đều nằm trong phạm vi này.
Đầu tư công (ĐTC) đóng vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội, theo quy định tại Điều 4 của Luật ĐTC ĐTC được hiểu là đầu tư của nhà nước, bao gồm vốn ngân sách nhà nước (NSNN), vốn công trái quốc gia, trái phiếu Chính phủ, trái phiếu cơ quan địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), và vốn vay ưu đãi từ các nhà tài trợ nước ngoài Luật ĐTC sửa đổi năm 2019 đã làm rõ khái niệm về vốn ĐTC, bao gồm vốn NSNN và nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước dành cho đầu tư Như vậy, ĐTC theo Luật ĐTC là hoạt động đầu tư do nhà nước quản lý, sử dụng nguồn vốn đầu tư của nhà nước nhằm phát triển đất nước.
Đề tài ĐTC vẫn chưa có sự đồng thuận về quan điểm, nhưng có thể nhận diện một số đặc điểm chính: (i) ĐTC được tổ chức dưới sự chủ trì của Nhà nước; (ii) ĐTC tập trung vào mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội; (iii) ĐTC có sự tham gia của nhiều chủ thể quản lý khác nhau.
1 1 1 2 Nghiên cứu vai trò quản lý của nhà nước đối với đầu tư công
Vai trò quản lý của nhà nước trong mỗi nền kinh tế là rất quan trọng, giúp định hướng và điều tiết các hoạt động kinh tế để đảm bảo tăng trưởng và phát triển Nhà nước cần sử dụng hiệu quả các nguồn lực kinh tế, tạo ra môi trường thuận lợi và bình đẳng cho tất cả các thành viên trong hệ thống kinh tế Đặc biệt, trong bối cảnh hiện tại, sự quản lý của nhà nước đối với Đầu tư trực tiếp nước ngoài (ĐTC) là cần thiết để thúc đẩy sự phát triển bền vững.
Vai trò quản lý của nhà nước đối với dịch vụ công cộng xuất phát từ những thất bại của thị trường trong nền kinh tế thị trường, nơi các đơn vị kinh tế thường chỉ tập trung vào lợi nhuận Điều này dẫn đến tình trạng hàng hóa và dịch vụ công cộng không được cung ứng đầy đủ, vì chi phí tạo ra chúng không được bồi hoàn một cách hợp lý Do đó, nhà nước cần can thiệp để cung cấp những hàng hóa và dịch vụ này nhằm đảm bảo lợi ích cho xã hội Jeff Nugent (1989) đã nhấn mạnh sự cần thiết của "hoạt động tập thể" để tạo ra hàng hóa công cộng, khẳng định vai trò quan trọng của chính phủ trong việc điều chỉnh và cung cấp dịch vụ cho nền kinh tế.
Năm 1989 đã chỉ ra tầm quan trọng của "bàn tay hữu hình" hay vai trò của nhà nước trong việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công, bao gồm cả dịch vụ công cộng.
Nhà nước quản lý đầu tư công (ĐTC) nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thông qua can thiệp trực tiếp và gián tiếp ĐTC đóng vai trò quan trọng trong việc phát triển cơ sở hạ tầng như đường xá, cầu cảng và hệ thống điện, điều này đã được chứng minh qua các nghiên cứu của Kenneth Arrow, David Aschauer và Gertnard Glomn Đặc biệt, nghiên cứu của William Easterly chỉ ra rằng việc cắt giảm ĐTC đã dẫn đến suy giảm tăng trưởng kinh tế ở một số quốc gia trong những năm 90 Do đó, việc quản lý hiệu quả ĐTC là yếu tố then chốt để đạt được sự phát triển kinh tế bền vững.
Vai trò quản lý của nhà nước đối với đầu tư công (ĐTC) xuất phát từ đặc điểm của ĐTC, là khoản đầu tư lớn với thời gian thực hiện dài, thường gặp vấn đề về hiệu quả Trong bối cảnh nguồn lực hạn chế, nhà nước cần quản lý ĐTC để tối ưu hóa việc sử dụng nguồn lực Nghiên cứu của Era Dabla - Norris (2011) cho thấy, tại 40 quốc gia thu nhập thấp và 31 quốc gia thu nhập trung bình, hiệu quả ĐTC giảm sút rõ rệt do tham nhũng, với nhiều dự án được lựa chọn dựa trên hối lộ thay vì cải thiện chất lượng cuộc sống.
Đầu tư công (ĐTC) tại Việt Nam đóng vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế, nhưng hiệu quả của ĐTC vẫn còn thấp do đầu tư dàn trải và thiếu chú trọng đến lợi ích - chi phí Nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng này bao gồm những bất cập trong quy hoạch và kế hoạch ĐTC, cũng như việc chưa thực hiện tốt hoạt động kiểm tra, giám sát Để nâng cao hiệu quả ĐTC, cần xác định rõ vai trò của nhà nước trong hoạch định chính sách và tăng cường thanh tra, kiểm tra ĐTC, đồng thời đánh giá thực trạng ĐTC theo ngành và lĩnh vực, đặc biệt trong phát triển hạ tầng.
1 1 2 Nghiên cứu về phạm vi và nội dung của phân cấp quản lý đầu tư công của chính quyền địa phương
1 1 2 1 Nghiên cứu về phạm vi phân cấp quản lý đầu tư công củ a chính quy ền địa phương
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 21
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƢ CÔNG
CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
2 1 Khái quát về phân cấp quản lý của chính quyền địa phương
2 1 1 1 Phân cấp trong quản lý nhà nước
Phân cấp quản lý là một yếu tố quan trọng trong quản lý nhà nước (QLNN) không chỉ ở Việt Nam mà còn trên toàn cầu Mỗi quốc gia có những chính sách và quy định riêng về phân cấp Tại Việt Nam, quá trình cải cách phân cấp đang diễn ra liên tục, với xu hướng chuyển giao dần thẩm quyền từ cơ quan trung ương (CQTW) xuống cơ quan địa phương (CQĐP) Mục tiêu của sự chuyển giao này là nâng cao quyền hạn và trách nhiệm của CQĐP, đồng thời giảm thiểu tình trạng tập trung quyền lực vào CQTW.
Philip Mawhood (1983) và Brian Smith (1985) định nghĩa phân cấp là hành động mà một cơ quan chính quyền trung ương chính thức chuyển giao quyền lực cho các chủ thể và tổ chức ở cấp thấp hơn trong hệ thống chính trị và hành chính - lãnh thổ.
Ribot (2002) định nghĩa phân cấp hành chính là quá trình chuyển giao quyền lực cho các cấp cơ quan địa phương từ cơ quan trung ương Các cơ quan nhà nước có trách nhiệm cao hơn được chỉ định để mở rộng quyền hạn hành chính của cơ quan trung ương, mặc dù chúng có thể đảm nhận một số nhiệm vụ cấp thấp hơn, nhưng nhiệm vụ chính vẫn thuộc về cơ quan trung ương (Arun Agrawal, 1999; James Manor).
2000; Wo Oyugi, 2000) Nói chung, quyền hạn của các đơn vị phân cấp được ủy quyền bởi các bộ giám sát
Hiện nay, có nhiều quan niệm khác nhau về khái niệm phân cấp Theo Nguyễn Cửu Việt (1997), phân cấp được hiểu là sự phân quyền giữa cơ quan trung ương và cơ quan địa phương Tô Tử Hạ (2003) cho rằng phân cấp là việc chuyển giao quyền lực quản lý xuống các cấp dưới nhằm thực hiện sát dân và phù hợp với tình hình thực tiễn, đồng thời giảm bớt khối lượng công việc cho các cấp trên.
Phân cấp trong tổ chức có thể được hiểu theo hai hướng: theo chiều ngang, tức là phân chia dựa trên sự khác biệt giữa các công việc trong cùng một cấp; và theo chiều dọc, là sự phân chia theo cấu trúc thứ bậc giữa các cấp khác nhau.
Trong ngôn ngữ học, "cấp" được định nghĩa là loại hạng trong một hệ thống, phản ánh trình độ cao thấp (Hoàng Phê, 1993) Từ đó, phân cấp quản lý có thể hiểu là việc giao bớt quyền quản lý cho các cấp dưới, đồng thời quy định nhiệm vụ và quyền hạn cho từng cấp.
Phân cấp trong quản lý nhà nước có những điểm chung quan trọng, bao gồm việc chuyển giao thẩm quyền cho các cấp dưới và xác định rõ ràng thẩm quyền của từng cấp Do đó, trong luận án này, khái niệm phân cấp quản lý nhà nước sẽ được hiểu theo những tiêu chí này.
Phân cấp quản lý nhà nước (QLNN) là việc xác định rõ ràng thẩm quyền và trách nhiệm giữa các cấp chính quyền Mục tiêu của phân cấp là đảm bảo sự phù hợp giữa khối lượng, tính chất thẩm quyền và năng lực thực tế của từng cấp, từ đó nâng cao chất lượng, hiệu lực và hiệu quả trong hoạt động quản lý nhà nước.
Trong các quốc gia, vấn đề phân cấp diễn ra trên nhiều lĩnh vực khác nhau Tuy nhiên, luận án này chỉ tập trung vào những lĩnh vực phân cấp chính, có ảnh hưởng lớn đến các lĩnh vực khác, bao gồm phân cấp chính trị, phân cấp hành chính và phân cấp ngân sách.
Phân cấp chính trị là việc xác định rõ vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ và mối quan hệ giữa các bộ phận trong hệ thống chính trị Hệ thống chính trị bao gồm các tổ chức chính trị hợp pháp như Đảng chính trị, Nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội, được liên kết trong một cấu trúc có chức năng và cơ chế vận hành nhất định, nhằm thực thi quyền lực chính trị hiệu quả.
Hệ thống chính trị của mỗi chế độ và xã hội là cơ cấu tổ chức phân bổ và thực thi quyền lực chính trị giữa các chủ thể và lực lượng trong xã hội Ngoài các chủ thể nắm giữ quyền lực nhà nước, còn có nhiều chủ thể khác tham gia và ảnh hưởng đến việc thực thi quyền lực nhà nước, nhằm bảo vệ quyền lợi và lợi ích của họ trong xã hội.
Mô hình tổ chức của hệ thống chính trị Việt Nam hiện nay dựa trên thể chế một đảng cầm quyền duy nhất, với Đảng Cộng sản Việt Nam giữ vai trò lãnh đạo chính Quyền lực nhà nước được tổ chức thống nhất, bao gồm sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Phân cấp hành chính là việc chia các đơn vị hành chính của quốc gia thành các cấp bậc theo chiều dọc Cấp hành chính cao hơn có quyền quyết định và bắt buộc đối với cấp thấp hơn Quy chế pháp lý của từng cấp chính quyền được xác định qua địa vị hiến định và khối lượng thẩm quyền mà cấp đó đảm nhiệm.
Phân cấp hành chính giữa CQTW và CQĐP liên quan mật thiết đến cơ cấu chính trị của quốc gia, phụ thuộc vào hình thức nhà nước và nguyên tắc tổ chức quyền lực Nhà nước có thể là liên bang hoặc đơn nhất Mô hình nhà nước đơn nhất đặc trưng bởi quyền lực nhà nước tập trung và thống nhất, với nhà nước là chủ thể duy nhất mang chủ quyền quốc gia Các cơ quan nhà nước trong mô hình này được tổ chức theo thứ bậc và hoạt động theo trật tự hiến định, luật định.
Phân cấp hành chính là hệ thống phản ánh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền theo chiều dọc và chiều ngang Phân cấp theo chiều dọc xác định và phân chia các đơn vị hành chính, lãnh thổ, đồng thời xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm cho từng cấp Điều này được thực hiện thông qua các quyết định hành chính phù hợp với đặc điểm kinh tế, xã hội, văn hóa của đất nước Trong khi đó, phân cấp theo chiều ngang liên quan đến việc điều chỉnh và chuyển giao thẩm quyền giữa các cấp hành chính, nhằm đáp ứng yêu cầu thực tiễn Chủ yếu, quá trình này bao gồm việc chuyển giao thẩm quyền từ Chính phủ và các cơ quan hành chính nhà nước cấp trên cho các cơ quan hành chính cấp dưới thông qua các văn bản luật.
Phân cấp NS: Liên quan đến việc chuyển giao trách nhiệm thu - chi từ