Bài viết phân tích những vấn đề đặt ra trong xây dựng, thực hiện pháp luật ở Việt Nam nhằm đảm bảo bộ máy nhà nước tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả từ kinh nghiệm của nền quản trị công hiện đại phục vụ phát triển.
NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI BÙI TIẾN ĐẠT * Tóm tắt: Bài viết phân tích thay đổi lí thuyết thực tiễn việc áp dụng mơ hình nhà nước kiến tạo phát triển từ kinh nghiệm số quốc gia giới Thay mơ hình nhà nước trọng tăng trưởng kỉ XX, thực tiễn cácnhà nước kiến tạo phát triển kiểu kỉ XXI số quốc gia kinh nghiệm quý giá cho việc cải cách quản trị nhà nước Việt Nam Theo định hướng kiến tạo phát triển vậy, cách tiếp cận liên ngành đa chiều quản trị-luật xây dựng thực pháp luật xu hướng giới Qua đó, viết phân tích vấn đề đặt xây dựng, thực pháp luật Việt Nam nhằm đảm bảo máy nhà nước tinh gọn, hiệu lực, hiệu từ kinh nghiệm quản trị công đại phục vụ phát triển Từ khoá: Kiến tạo phát triển; quản trị; chức nhà nước; vai trò pháp luật Nhận bài: 14/9/2020 Hoàn thành biên tập: 15/5/2021 Duyệt đăng: 15/5/2021 ADMINISTRATION - LAW INTERDISCIPLINARY APPROACH TO GOVERN MODERN STATE: GLOBAL EXPERIENCE AND APPLICATION IN VIETNAM Abstract: This article analyses theoretical and practical changes in the model application of state development from international experiences Instead of growth-focused state modes, Viet nam has drawn the lesson for public governance reforms from emerging forms of development-oriented state in several countries Development-oriented states in the world tend to favour administration – law interdisciplinary approach in law making and law enforcement From these perspectives, the article analyzes the issues in law making and law enforcement in Vietnam to ensure a simple and effective government from the experience of modern development-oriented governance Keywords: Development-oriented governance; developmental state; public governance; state governance; functions of state; role of law Received: Sept 14th, 2020; Editing completed: May 15th, 2021; Accepted for publication: May 15th, 2021 Chuyển đổi từ mơ hình nhà nước phát triển trọng tăng trưởng sang nhà nước kiến tạo phát triển đại cải cách tư quản trị nhà nước Một vài năm gần đây, thuật ngữ “chính phủ kiến tạo” nói đến nhiều Việt Nam, đặc biệt diễn đàn báo chí thuật * Tiến sĩ, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội E-mail: buidat@vnu.edu.vn 16 lại phát biểu người lãnh đạo Chính phủ.( ) Những nghiên cứu học thuật kinh tế học luật học dần làm sáng tỏ nguồn gốc khoa học khái niệm (1 ) Mai Tiến Dũng, Xây dựng Chính phủ kiến tạo, liêm chính, hiệu lực, hiệu quả, tận tâm, tận lực phục vụ nhân dân, https://nhandan.com.vn/tin-tuc-su-kien/ xay-dung-chinh-phu-kien-tao-liem-chinh-hieu-luchieu-qua-tan-tam-tan-luc-phuc-vu-nhan-dan-621370/, truy cập 24/4/2021 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 2/2021 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI cách dịch “nhà nước kiến tạo phát triển”.(2) Cụm từ “developmental state” theo nghĩa đen có nghĩa “nhà nước phát triển” (ở Việt Nam thuật ngữ thường gọi “nhà nước kiến tạo phát triển”) 1.1 Quan niệm nhà nước kiến tạo phát triển kỉ XX Không thể tách rời quan niệm nhà nước kiến tạo phát triển với bối cảnh đời số quốc gia Đơng Á từ năm 1960 Quan niệm nhà nước kiến tạo phát triển cần đặt bối cảnh chung mơ hình phát triển giới Mơ hình phát triển kỉ XX tách biệt sách tăng trưởng sách xã hội.( ) Theo đó, thấy khả tăng trưởng kinh tế mục tiêu cao nhà nước,(4) không thiết gắn với sách xã hội lâu dài phát triển bền vững Do đó, có (2) Đinh Tuấn Minh, Phạm Thế Anh (chủ biên), Từ nhà nước điều hành sang nhà nước kiến tạo phát triển, Nxb Tri thức, Hà Nội, 2017; Vũ Công iao Trịnh Quốc Toản (đồng chủ bi n), Nhà nước iến tạo phát triển: luận thực tiễn giới iệt Nam, Nxb í luận Chính trị, Nội, 2017; Nguyễn Sĩ Dũng, Nội hàm “nhà nước kiến tạo phát triển” (Mơ hình nhà nước kiến tạo phát triển lựa chọn phù hợp cho Việt Nam), http://tiasang.com vn/-dien-dan/Noi-ham-nha-nuoc-kien-tao-phat-trienMo-hinh-nha-nuoc-kien-tao-phat-trien-co-the-la sulua-chon-phu-hop-cho-Viet-Nam-12896, truy cập 24/4/2021 ( ) Peter B Evans, Constructing the 21st century developmental state: potentialities and pitfalls, cuốn: “Constructing a democratic development state in South Africa: Potentials and challenges” (Chủ biên: Omano Edigheji), 2010, tr 50 ( ) Omano Edigheji, Constructing a democratic developmental state in South Africa: potentials and challenges, cuốn: “Constructing a democratic development state in South Africa: Potentials and challenges” (chủ biên: Omano Edigheji), 2010, tr 11 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 2/2021 thể chất nhà nước kiến tạo phát triển kỉ trước nhà nước trọng tăng trưởng Như báo cáo UNDP định nghĩa: “nhà nước kiến tạo phát triển… nhà nước tham gia mạnh mẽ vào kinh tế quốc gia với mục tiêu thúc đẩy phát triển kinh tế”.(5) Đáng lưu ý, để đạt mục ti u tăng trưởng kinh tế, nhà nước trọng tăng trưởng Đông Á thường gắn với quản trị độc đốn.(6) Có quan điểm cho có khơng tương thích dân chủ phát triển với hiệu “phát triển trước dân chủ sau”.(7) Tăng trưởng (growth) phát triển (development) hai khái niệm khác số trường hợp lại hiểu theo nghĩa “phát triển”.(8) Có lẽ phần lí mà người ta khơng thấy bất hợp lí nhà nước trọng tăng trưởng lại coi nhà nước kiến tạo phát triển Cần ghi nhận cách hiểu phù hợp hơn, theo đó, “phát triển” bao hàm nhiều khía cạnh tiến chất lượng sống, phát triển người, thể chế xã hội, tăng trưởng kinh tế v.v Ngày nay, đa số quan điểm cho tăng trưởng kinh tế yếu tố phát triển xã hội Như Báo cáo Phát triển giới năm 1991, Ngân hàng Thế giới nhấn mạnh: “Thách thức phát ( ) UNDP, Democratization in a Developmental State: The Case of Ethiopia - Issues, Challenges, and Prospects, 2012, tr - (6) Omano Edigheji, sđd, tr 2, (7) Omano Edigheji, sđd, tr (8) Tiêu biểu quan điểm đồng tăng trưởng phát triển Rostow (W.W Rostow, The Stages of Economic Growth: A Non-Communist Manifesto, Cambridge: Cambridge University Press, 1960) 17 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI triển… nhằm tăng cường chất lượng sống Đặc biệt nước nghèo, nâng cao chất lượng sống thường dựa tăng thu nhập, cịn liên quan đến… mục tiêu giáo dục tốt hơn, tiêu chuẩn cao sức khỏe dinh dưỡng, giảm đói nghèo, mơi trường hơn, tăng cường bình đẳng hội, quyền tự cá nhân mở rộng văn hố giàu có hơn”.(9) 1.2 Quan niệm nhà nước kiến tạo phát triển kỉ XXI: song hành tăng trưởng kinh tế phát triển xã hội, dân chủ hoá Trong thời đại ngày nay, khái niệm “nhà nước kiến tạo phát triển” dùng để giá trị “thịnh vượng”, “giàu có”, “hiệu lực” “tăng trưởng” (“prosperity”, “wellbeing”, “efficiency”, “growth”).( 10 ) Theo cách lí giải này, lí thuyết nhà nước kiến tạo phát triển ngày giống lí thuyết chung chức năng, vai trò nhà nước Như vậy, thấy thay đổi quan niệm nhà nước kiến tạo phát triển kỉ XXI so với cách hiểu mơ hình kỉ XX Một số nghiên cứu hai đặc điểm nhà nước kiến tạo phát triển là: 1) dựa hệ tư tưởng phát triển; 2) thể chế, chuẩn mực tiêu chuẩn thiết kế với mục tiêu hỗ trợ thúc đẩy trình (9) World Bank, World Development Report 1991: The Challenge of Development, 1991, tr 4, https://open knowledge.worldbank.org/handle/10986/5974, truy cập 24/4/2021 (10) Laura Routley, “Developmental States in Africa? A Review of Ongoing Debates and Buzzwords”, Development Policy Review, 2014, 32 (2), tr 170, 172 - 18 phát triển.(11) Fritz and Menocal lập luận “trong hi ý tưởng “nhà nước kiến tạo phát triển” nhấn mạnh tính hiệu nhà nước, quan niệm “quản trị tốt” nhấn mạnh nhu cầu kiểm soát nhà nước”.( 12 ) Dưới góc nhìn định, nhà nước kiến tạo phát triển kỉ XX nhiều mang tính độc đốn thực sách kinh tế-xã hội Trong năm gần đây, có nghiên cứu nhà nước độc đoán trọng tăng trưởng không đem lại phát triển bền vững lâu dài.(13) Vì lí tr n, mơ hình nhà nước kiến tạo phát triển phải khác với mơ hình nhà nước trọng tăng trưởng Đông Á kỉ XX chỗ gắn với quản trị dân chủ (“democratic governance”) sách xã hội quốc gia Bắc Âu.( 14 ) Trong thời đại ngày nay, dân chủ, minh bạch trách nhiệm giải trình tiêu chí quan trọng để đánh giá phát triển.(15) Ba mục tiêu phát triển nhà nước kiến tạo phát triển bao gồm tăng trưởng kinh tế, chất lượng sống tính đáng.(16) Amartya Sen viết: “sự phát triển hiểu… q trình mở rộng quyền tự thực cho người dân”.(17) Mô (11) UNDP, tlđd, tr (12) V Fritz and A Rocha Menocal, (Re)building Developmental States: From Theory to Practice, 2006 (Working Paper 274), tr (13) Omano Edigheji, sđd, tr (14) Lời Mở đầu cuốn: “Constructing a democratic development state in South Africa: Potentials and challenges” (chủ biên: Omano Edigheji), 2010, tr - (15) Omano Edigheji, sđd, tr (16) Laura Routley, tlđd, tr 162 (17) Amartya Sen, Development as Freedom, Afred A Knopf, New York, 1999, tr TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 2/2021 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI hình nhà nước kiến tạo phát triển mơ tả mơ hình “nhà nước phúc lợi phát triển” (“nhà nước xã hội phát triển”)(18) hay “nhà nước kiến tạo phát triển dân chủ”.(19) Có thể thấy chuyển đổi lí thuyết thực tiễn mơ hình nhà nước phát triển, từ mơ hình trọng tăng trưởng với quản trị độc đoán kỉ XX dần chuyển sang mơ hình kiến tạo phát triển dân chủ kỉ XXI.(20) Sự xét lại mơ hình nhà nước kiến tạo phát triển đồng thời phản ánh xét lại chức nhà nước Các nhà nước thời đại ngày nhà nước tối thiểu yếu ớt nhà nước can thiệp mức Đó phải nhà nước mạnh mẽ hài hoà để thúc đẩy phát triển (theo nghĩa đại) thay trọng tăng trưởng kinh tế Như Joseph Stiglitz kết luận, chiến lược phát triển hợp lưu phát triển xã hội lẫn phát triển kinh tế xây dựng thông qua q trình cơng khai, có tính chất tham gia minh bạch – q trình góp phần mở rộng thành phát triển bền vững đến với tất người dân giới phát triển.(21) Các quốc gia vùng lãnh thổ châu Á àn Quốc, Đài oan, ồng Kông, Thái Lan, Singapore Malaysia vốn coi tiêu biểu cho mô hình nhà nước kiến tạo phát triển kỉ XX Mặc dù kỉ trước, quốc gia vùng lãnh thổ nhiều thể phương pháp quản trị độc đoán, họ mạnh mẽ dân chủ hoá vài ba thập kỉ vừa qua Kinh nghiệm từ quốc gia vùng lãnh thổ củng cố thêm quan điểm tương thích chí tương hỗ dân chủ hố tăng trưởng kinh tế đồng thời phát triển mặt xã hội Botswana, Ethiopia Mauritius tiêu biểu cho mơ hình nhà nước kiến tạo phát triển dân chủ vốn bắt đầu lên từ kỉ XXI.(22) Những nước nghèo thuộc nhóm nước thu nhập thấp, dần trở thành nước thu nhập trung bình.(23) Đồng thời, quốc gia khơng rập khn quản trị độc đốn số quốc gia Đông Á kỉ XX mà dân chủ hoá xây dựng pháp quyền ổn định Họ chứng minh tăng trưởng kinh tế hồn tồn song hành với phát triển xã hội, dân chủ hố tơn trọng quyền tự Nhà nước quản trị kiến tạo phát triển - Nhà nước tinh gọn, mạnh mẽ Trong viết: “Open governance systems: Doing more with more”, tác giả Jeremy Millard tóm lược sóng cải tổ phủ điện tử gồm phiên bản: phủ điện tử, phủ chuyển đổi, phủ tinh gọn (18) Omano Edigheji, sđd, tr 10 (19) UNDP, tlđd, tr (20) UNDP, tlđd, tr (21) Joseph Stiglitz, Tham gia phát triển: Quan điểm từ mơ hình phát triển tồn diện, cuốn: “Dân chủ, kinh tế thi trường phát triển: Từ góc nhìn châu Á”, Farrukh Iqbal Jong-Il You (chủ biên)”, Ngân hàng Thế giới Nxb Thế giới, 2002, tr 98 (22) UNDP, tlđd, tr 1, (23) Về kế hoạch tăng trưởng kinh tế Ethiopia, xem: FDRE, Growth and Transformation Plan 2010/ 11-2014/15 (Vol I Main Text) Addis Ababa: MOFED, 2010; Về GDP quốc gia này, xem thêm tại: World Bank, GDP per capita (current US$), https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP CD, truy cập 24/4/2021 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 2/2021 19 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI phủ mở.(24) Mơ hình phủ điện tử đơn giản áp dụng công nghệ thông tin (ICT) vào hệ thống quản lí nhằm đạt hiệu cao mà khơng thay đổi nhiều cấu trúc quy trình hoạt động hệ thống Mơ hình phủ chuyển đổi ứng dụng công nghệ thông tin công cụ khác nhằm chuyển đổi đặc điểm phủ để đạt hiệu lực hiệu cao hơn.(25) Mơ hình phủ tinh gọn giải pháp chủ đạo nhằm đối phó với khủng hoảng tài - kinh tế giới 2007 - 2008 Mơ hình phủ nhỏ chủ trương xây dựng máy nhà nước nhỏ tinh gọn theo hiệu “làm nhiều với (nguồn lực, máy) hơn” (“doing more with less”) àn sóng cải tổ phủ thứ ba tập trung vào vai trò điều phối phủ, đổi mới, thử nghiệm đáp ứng yêu cầu người sử dụng dịch vụ nhân tố cốt lõi.(26) Các ( 24 ) Jeremy Millard, “Open governance systems: Doing more with more”, Government Information Quarterly (2015), http://dx.doi.org/ 10.1016/j.giq 2015.08.003, tr 4; Janssen, M., & Estevez, E (2013), “Lean government and platform-based governance: Doing more with less”, Government Information Quarterly, 30 (Supplement 1), S1–S8 (25) Weerakkody, V., & Dhillon, G (2008), “Moving from E-government to T-government: A study of process re-engineering challenges in a UK local authority perspective”, International Journal of Electronic Government Research, 4(4), 1–16; Van Veenstra, A F., & Janssen, M (2012), Investigating out-comes of T-government using a public value management approach, In H J Scholl (Eds.), IFIP EGOV 2012, Springer LNCS 7443 (pp 187–197), Norway: Kristiansand ( 26 ) Janssen, M., & Estevez, E (2013), “Lean government and platform-based governance: Doing more with less”, Government Information Quarterly, 30 (Supplement 1), S1–S8 20 nghiên cứu định hướng “chính phủ tinh gọn” giải pháp chung cho trường hợp khơng phải lúc đúng.(27) Đây lí học giả đề xuất mơ hình phủ mở - xây dựng khung lí thuyết, hệ chứng chương trình sách nhằm hướng phủ hợp tác với nhân tố ngồi khu vực cơng (nonpublic actors) nhằm xử lí thách thức tồn cầu lâu dài.(28) - Năm chức nhà nước kiến tạo phát triển: “người điều chỉnh” (regulator), “người phân xử” (arbiter), “người thúc đẩy” (facilitator), “người điều phối” (coordinator) “người kiến tạo” (enabler) Vấn đề phủ mở nằm khái niệm rộng – quản trị mở Trong khái niệm phủ mở tập trung vào vai trò, chức năng, thẩm quyền hoạt động phủ, khái niệm quản trị mở đề cập nhân tố xã hội Nền tảng quản trị mở tạo lập, hỗ trợ tham gia hệ thống sinh thái nhân tố khu vực công với nguồn lực đổi mới, sáng tạo đóng vai trị quan trọng khơng khu vực nhà nước.(29) Khu vực cơng (nhà nước hay phủ tổ chức công khác) cần thay đổi để thích nghi với biến động nhân tố xã hội khác Quản trị mở địi hỏi thu gọn phạm vi khu vực (27) Jeremy Millard, tlđd, tr (28) Jeremy Millard, tlđd, tr (29) Harrison, T M., Pardo, T A., & Cook, M (2012), Creating open government ecosystems: A research and development agenda/future interne,t 2012 4(4), 900 - 928; Mazzucato, M (2013) The entrepreneurial state: Debunking public vs private sector myths, London: Anthem TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 2/2021 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI cơng khơng thiết phải làm điều trường hợp.(30) Theo cách hiểu nguyên thuỷ, phủ mở khái niệm mang nhiều tính kĩ thuật – theo đó, cơng nghệ thơng tin (ICT) phương tiện chìa khố để thực dịch vụ mở (open service) gắn kết mở (open engagement) phủ mở Tuy nhiên, khái niệm phủ mở ngày mở rộng, tiệm cận tới khái niệm quản trị mở, khơng tâm đến phủ hay nhà nước mà quan tâm đến tổ chức khác khu vực công nhân tố khác khu vực tư Ở cách tiếp cận này, vấn đề phủ mở - quản trị mở vừa thể mối quan hệ nội khu vực công vừa thể mối tương tác khu vực công khu vực tư Đây cách tiếp cận đặt nhà nước hay phủ phạm trù xã hội rộng lớn („whole-of-government‟ approach) số học giả Liên Hợp quốc bàn đến.(31) Nhà nước cần tạo môi trường với luật lệ rõ ràng dựa vào chủ thể, tác nhân làm việc, hợp tác, phối hợp nhằm tạo lập giá trị cơng Lúc này, vai trị nhà nước dần thay đổi trở thành “người kiến tạo” (enabler), “người thúc đẩy” (facilitator), “người phân xử” (arbiter), “người điều phối” (coordinator), “người điều chỉnh” (regulator) việc xây dựng, cung ứng giá trị công cho xã hội.(32) - Pháp quyền phân bổ quyền lực thiết chế Báo cáo Việt Nam năm 2035 đưa khuyến nghị nhằm xác định lại tái định dạng chức Nhà nước theo đường phân tích thấu đáo Báo cáo Phát triển giới năm 1997: “Nhà nước giới chuyển đổi” Theo đó, hướng tới năm 2035, “tổ chức máy nhà nước cần tổ chức lại theo hướng giảm bớt phân mảnh quyền lực chiều ngang chiều dọc, với phân định rõ phạm vi khu vực công khu vực tư, chức hoạt động kinh tế với chức quản lí, điều tiết kinh tế nhà nước”.(33) Đề xuất thể tinh thần Báo cáo Phát triển giới năm 2017 nhằm phân bổ quyền lực hợp lí, cân xứng chủ thể quyền lực, nhà nước đóng vai trị trung tâm Báo cáo Việt Nam năm 2035 nêu rõ vai trò phân công quyền lực - yếu tố cốt lõi nhà nước pháp quyền: “Phân công quyền lực nhánh hành pháp, lập pháp tư pháp máy nhà nước rõ ràng để nhánh thực thi vai trị mà khơng bị can thiệp bất hợp lí từ nhánh quyền lực hác”.(34) Đây trọng tâm nghiên cứu sách thực Hiến pháp Việt Nam năm 2013.(35) (30) Jeremy Millard, tlđd, tr ( 31 ) Christensen, T., & Lægreid, P (2007), “The whole-of-government approach to public sector reform”, Public Administration Review, 67(6), 1059– 1066; United Nations (2014), E-government survey 2014– E-government for the people, New York: United Nations Department of Social and Economic Affairs (32) Jeremy Millard, tlđd, tr - (33) Ngân hàng Thế giới Bộ Kế hoạch Đầu tư, Báo cáo Việt Nam năm 2035: Hướng tới thịnh vượng, sáng tạo, công dân chủ, 2016, tr 109 (34) Ngân hàng Thế giới Bộ Kế hoạch Đầu tư, tlđd, tr 109 (35) Nguyễn Thị Quế Anh, Vũ Cơng iao, Nguyễn Hồng Anh, Mai Văn Thắng (đồng chủ biên), Thi hành Hiến pháp năm 2013: Thực trạng vấn TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 2/2021 21 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI Tuy nhiên, phân bổ quyền lực theo Báo cáo Việt Nam năm 2035 cịn xa vấn đề phân cơng quyền lực theo chiều ngang - vấn đề trọng tâm chủ nghĩa hiến pháp luật học Báo cáo đề cập phân quyền theo chiều dọc trung ương địa phương, tản quyền, uỷ quyền quyền hạn hợp lí quan cơng quyền theo ngun tắc sau: “Xố bỏ chồng lấn thẩm quyền quan công quyền hạn chế tình trạng cát cứ, manh mún quyền lực làm giảm dư địa cho thương lượng, trốn tránh trách nhiệm máy hành Nguyên tắc bao trùm chức khu vực công nên thiết kế theo hướng quan nên chịu trách nhiệm nhiều loại hoạt động công quyền khác Sự uỷ quyền cấp quyền cấp quyền tiếp tục phải thực theo chế quy định rõ ràng, dựa tiêu hiệu khách quan”.(36) Đáng lưu ý nhận định lí thuyết quản trị áp dụng ti u chí khách quan dùng để đánh giá tính hiệu việc uỷ quyền Nhìn cách rộng hơn, thấy năm qua, Việt Nam bắt đầu áp dụng hàng loạt số đánh giá hiệu quản trị nhà nước lĩnh vực cụ thể với góc nhìn khác như: Chỉ số cải cách hành chính, số hài lịng phục vụ hành chính, số hiệu quản trị hành cơng cấp tỉnh (PAPI), số lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) v.v đề đặt ra, Nxb Chính trị Quốc gia - Sự thật, 2019 (36) Ngân hàng Thế giới Bộ Kế hoạch Đầu tư, tlđd, tr 110 22 Tiếp cận liên ngành quản trị-luật trong quản trị công đại: gợi mở vai trò pháp luật 3.1 “Quản trị pháp luật”: Cách tiếp cận liên ngành nhằm tăng cường hiệu sách mươi năm sau Báo cáo Phát triển giới thay đổi chức nhà nước (“Nhà nước giới chuyển đổi”),(37) năm 2017, Ngân hàng Thế giới bàn tượng song sinh với nhà nước (vấn đề pháp luật) cách trực diện thông qua Báo cáo Phát triển giới năm 2017 với chủ đề “Quản trị pháp luật”.(38) Báo cáo “Quản trị pháp luật” tìm hiểu lí sách phát triển thất bại quốc gia thành cơng quốc gia khác Qua nghi n cứu đưa quan điểm để sách nhà nước đặt đạt hiệu mong muốn Những thơng điệp Báo cáo là: - Những cải cách thành công không áp dụng học thành công số quốc gia vào quốc gia khác Các sách phát huy hiệu đảm bảo ba yêu cầu: cam kết trị đáng tin cậy; phối hợp, hỗ trợ tốt; hợp tác - Sự phân bổ quyền lực khơng cân đối làm suy yếu hiệu sách Tính bất cân đối dẫn tới kết xấu như: số nhóm bị loại bỏ khỏi quy (37) World Bank, World Development Report 1997: The State in A Changing World, 1997, http://docu ments.worldbank.org/curated/en/51834146831531637 6/World-development-report-1997-the-state-in-achanging-world, truy cập 24/4/2021 (38) World Bank, World Development Report 2017: Governance and the Law, 2017, http://www.world bank.org/en/publication/wdr2017, truy cập 24/4/2021 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 2/2021 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI trình sách; số nhóm lũng đoạn sách chủ nghĩa thân quen - Các thay đổi mang tính khả thi Giới tinh hoa, cơng dân nhân tố quốc tế thúc đẩy thay đổi cách tạo động lực, thay đổi ưu ti n niềm tin tăng cường tính phản biện, tranh luận q trình xây dựng sách - Ba nguyên tắc tư lại vấn đề quản trị phục vụ phát triển là: + Khơng nghĩ hình thức thể chế mà phải nghĩ đến chức thể chế; + Không nghĩ nâng cao lực mà cịn phải tính đến việc phân bổ quyền lực cách hợp lí, cân xứng; + Khơng nghĩ pháp quyền (rule of law) mà cịn phải tính đến vai trị pháp luật (role of law).(39) Có thể thấy, thông qua Báo cáo Phát triển giới năm 2017, Ngân hàng Thế giới thúc đẩy quốc gia giải vấn đề sách, thể chế từ cách tiếp cận liên ngành quản trị-luật Một mặt, Báo cáo coi trọng vai trò pháp luật chế độ pháp quyền để đạt sách phát triển Mặt khác, Báo cáo nhấn mạnh tiếp cận tượng pháp luật riêng biệt khó đạt hiệu sách Do đó, cần có cách tiếp cận liên ngành quản trị-luật, tức phải tiếp cận luật từ góc nhìn quản trị để thấy đời sống pháp luật thực với yếu tố, nhân tố tương tác đa dạng phức tạp Như Báo cáo đúc kết, Chúng ta “ hông nghĩ pháp quyền mà (39) World Bank, World Development Report 2017: Governance and the Law (Main Messages), http://www.worldbank.org/en/publication/wdr2017, truy cập 24/4/2021 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 2/2021 phải t nh đến vai trò pháp luật”.(40) Tương tự cách tiếp cận Ngân hàng Thế giới, Liên Hợp quốc thể phương pháp thông qua việc đưa mục tiêu phát triển bền vững (Sustainable Developmental Goals - SDGs) Mục tiêu thứ 16 SDGs (về hịa bình, cơng lí thể chế mạnh mẽ nhằm thúc đẩy xã hội công bằng, hồ bình dung nạp)(41) có liên quan mật thiết đến pháp luật quản trị Hay nói cách khác, pháp luật quản trị hiệu hai yếu tố mang tính định đến việc thực mục tiêu phát triển bền vững nêu Báo cáo Phát triển giới năm 2017, với ti u đề “Quản trị pháp luật”, đưa quan niệm tác giả “quản trị” “quá trình qua nhà nước nhân tố phi nhà nước tương tác nhằm xây dựng thực thi sách khn khổ hệ thống quy tắc thức phi thức vốn định hình quyền lực định hình quyền lực”.(42) Khái niệm quản trị thừa nhận áp dụng rộng quản trị xuất nhiều cấp độ, từ tổ chức quốc tế tới thể chế quốc gia, quyền địa phương, cộng đồng doanh nghiệp Các nhân tố tác động qua lại với lợi ích đan cài, tạo nên hệ thống tương tác phức tạp.(43) Trước thực trạng (40) World Bank, World Development Report 2017: Governance and the Law (Main Messages), tlđd (41) United Nations, Sustainable Development Goals - Goal 16: Promote just, peaceful and inclusive societies, https://www.un.org/sustainabledevelopment/peacejustice, truy cập 24/4/2021 (42) World Bank, World Development Report 2017: Governance and the Law, tlđd, tr (43) World Bank, World Development Report 2017: 23 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI sách khơng hiệu mong muốn nhiều quốc gia, Báo cáo Phát triển giới năm 2017 đề xuất chu trình nâng cao hiệu sách phát triển gồm bước.(44) Trong Báo cáo Việt Nam năm 2035, giải pháp mục tiêu quan trọng đưa xây dựng thể chế đại nhà nước hiệu Để xây dựng nhà nước hiệu quả, đương nhi n phải kèm với pháp luật hiệu thúc đẩy quản trị tốt Báo cáo Việt Nam năm 2035 thể đúc kết quan trọng nghiên cứu học thuật thực tiễn pháp luật phát triển, đồng thời phần phản ánh chuyển hướng triết lí phát triển quốc gia dựa cách tiếp cận quản trị-luật 3.2 Pháp quyền vai trò pháp luật Theo Báo cáo Phát triển giới năm 2017, tư vai trò pháp luật ba nguyên tắc tư lại vấn đề quản trị phục vụ phát triển Liên Hợp quốc quan niệm pháp quyền nguyên tắc quản trị Trong báo cáo năm 2004, Liên Hợp quốc định nghĩa pháp quyền Governance and the Law, tlđd, tr (44) Bước - Chẩn đoán: Đánh giá vấn đề chức (cam kết, phối hợp, hợp tác) Bước – Đánh giá: Xác định chất phân bổ quyền lực bất đối xứng xây dựng thực thi sách, pháp luật (loại trừ, lũng đoạn, chủ nghĩa thân quen) Bước – Đặt mục ti u: Định hình lại sách; xác định yếu tố đảm bảo cho cải cách (tranh cãi, động lực, ưu ti n niềm tin) Bước – Thiết kế: Xác định giải pháp tốt (các quy tắc cấp độ đầu, quy tắc cấp độ trung bình, quy tắc cấp độ cao) Bước – Thi hành: Xác định nhân tố chủ chốt tham gia vào thực thi sách (giới tinh hoa, cơng dân, nhân tố quốc tế) Bước – Đánh giá điều chỉnh (Xem: World Bank, World Development Report 1997: The State in A Changing World, tlđd) 24 (rule of law) “một nguyên tắc quản trị (principle of governance), người, thể chế tổ chức, công tư, bao gồm ch nh nhà nước, chịu trách nhiệm giải trình trước pháp luật cơng bố cơng hai, thi hành bình đẳng, phân xử độc lập tương th ch với quy phạm luật quốc tế nguyên tắc tiêu chuẩn”.( 45 ) Vậy pháp quyền, pháp luật n n có vai trị nào? Trong giáo trình pháp luật Việt Nam, pháp luật thường quan niệm theo nghĩa hẹp “hệ thống quy tắc xử có tính bắt buộc chung, nhà nước ban hành thừa nhận, thể ý chí nhân dân, nhà nước bảo đảm thực cách thức định có cưỡng chế nhà nước nhằm điều chỉnh quan hệ xã hội để bảo vệ, bảo đảm quyền, tự người phát triển xã hội”.(46) Bên cạnh đó, cách tiếp cận pháp luật theo nghĩa rộng phần giáo trình đề cập: “pháp luật tồn phát triển ba lĩnh vực: hệ thống quy phạm pháp luật, tư tưởng pháp luật, ý thức pháp luật, văn hoá pháp luật, thực tiễn pháp luật”.(47) Tuy nhi n, chưa phải quan niệm chủ đạo luật học Việt Nam (45) United Nations, “The Rule of Law and Transitional Justice in Confict and Post-confict Societies: Report of the Secretary General”, Report S/2004/616, United Nations Security Council, 2004, New York (46) Đào Trí Úc, Hồng Thị Kim Quế (đồng chủ biên), Giáo trình Đại cương nhà nước pháp luật, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, 2017, tr 91 (47) Đào Trí Úc, Hồng Thị Kim Quế (đồng chủ bi n), tlđd, tr 90; oàng Thị Kim Quế, Giáo trình Lý luận nhà nước pháp luật, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, 2015, tr 292 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 2/2021 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI Nếu hiểu pháp luật theo nghĩa hẹp, nhiều quốc gia không thành công phát triển có hệ thống pháp luật đầy đủ Việt Nam nằm số quốc gia với hệ thống pháp luật phủ tương đối rộng khắp quan hệ xã hội Tuy nhi n, Báo cáo Phát triển giới năm 2017 nhận định, nhiều lĩnh vực pháp luật nhiều quốc gia tồn giấy không thực thi, không thực thi hiệu chí khơng thể thực thi Nhiều phủ khơng có pháp luật tốt có pháp luật tốt hiệu khơng kì vọng.(48) Từ cách tiếp cận pháp luật phát triển, khơng thể nhìn pháp luật tượng riêng rẽ với đời sống riêng Thay vào đó, pháp luật “là sản phẩm quan hệ xã hội quyền lực đồng thời công cụ thách thức tái định hình quan hệ đó”.(49) Cần nhìn nhận pháp luật mối quan hệ với tượng li n quan “tư tưởng pháp luật, ý thức pháp luật, văn hoá pháp luật, thực tiễn pháp luật”(50) chí phải mở rộng cách tiếp cận pháp luật từ góc nhìn lĩnh vực khoa học khác trị học, xã hội học, kinh tế học, quản trị học v.v Báo cáo Phát triển giới năm 2017 nhận định cách hiểu phổ biến pháp luật quy tắc nhà nước đặt thừa nhận (positive state laws) nhấn (48) World Bank, World Development Report 2017: Governance and the Law, tlđd, tr 83 (49) World Bank, World Development Report 2017: Governance and the Law, tlđd, tr 83, 84 (50) Đào Trí Úc, Hoàng Thị Kim Quế (đồng chủ bi n), tlđd, tr 90 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 2/2021 mạnh cần quan tâm đến vận hành pháp luật (operation of law) Theo đó, “sự vận hành pháp luật địi hỏi hệ thống pháp luật tác nhân quy trình có chức đặt ra, giải thích, tán thành thi hành pháp luật” “hệ thống bao gồm thiết chế lập pháp, tư pháp thi hành luật, quan hành ch nh, tổ chức nghề luật, luật sư nhóm xã hội dân sự”.(51) Pháp luật khơng luật cứng (hard law - quy tắc xử nhà nước đặt quy tắc nhà nước thừa nhận pháp luật quốc tế pháp luật tập quán) mà bao gồm luật mềm (soft law - tiêu chuẩn nguyên tắc khuyến nghị, hướng dẫn) Luật mềm điều chỉnh khu vực cơng lẫn khu vực tư, chí cịn có ảnh hướng lớn cạnh tranh với luật cứng.(52) 3.3 Hình thức pháp luật vai trị pháp luật Đúc kết từ nhiều nghiên cứu, Báo cáo Phát triển giới năm 2017 lí giải khác biệt lớn pháp luật thực tiễn thiếu quy tắc mà chủ yếu quy tắc phi pháp lí lại có hiệu lực thay cho quy tắc pháp lí.(53) Hiện tượng quy tắc phi pháp lí chiếm ưu (51) World Bank, World Development Report 2017: Governance and the Law, tlđd, tr 84 ( 52 ) John Braithwaite and Peter Drahos, Global Business Regulation, Cambridge, U.K., Cambridge University Press, 2000; Terence C Halliday and Gregory Shaffer, “Trans-national Legal Orders”, Cambridge Studies in Law and Society Series, New York: Cambridge University Press, 2015 (53) World Bank, World Development Report 2017: Governance and the Law, tlđd, tr 93 25 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI quy tắc tốt quy tắc pháp lí quy tắc có ảnh hưởng quy tắc pháp lí Báo cáo định nghĩa vai trò pháp luật (role of law) “con đường để nhóm cá nhân xã hội sử dụng pháp luật phương tiện để thúc đẩy, thi hành thể chế hoá lợi ích mục tiêu”.(54) Các nhà làm luật cần tư chức quy phạm pháp luật thay nghĩ cần làm luật Báo cáo Việt Nam năm 2035 đưa khuyến nghị áp dụng nguyên tắc thị trường sách kinh tế giải pháp nhằm hướng tới thịnh vượng, sáng tạo, công dân chủ.(55) Đây khơng kinh tế hố sách hay kinh tế hố pháp luật mà đơn giản ghi nhận quy luật đời sống vào sách pháp luật Hay nói cách khác, sách pháp luật phải phù hợp với quy luật đời sống vận hành tốt mong muốn Đây tư quản trị: không nên lập nhiều quy tắc mà cần làm cho quy tắc phát huy hiệu mong muốn Điều thách thức lớn pháp luật gây ảnh hưởng trái ngược: pháp luật thúc đẩy nhân tố phát triển lại củng cố quyền lực tại; pháp luật đem lại trật tự ổn định lại gây xung đột rối ren; pháp luật củng cố huỷ hoại tính đáng; pháp luật tạo (54) World Bank, World Development Report 2017: Governance and the Law, tlđd, tr 96 (55) Ngân hàng Thế giới Bộ Kế hoạch Đầu tư, tlđd, tr 112 26 đấu tranh cấu trúc dập tắt tương tác phản biện đó.(56) Cách tiếp cận li n ngành, đa chiều quản trị luật gợi ý đến “quản trị định hướng phát triển” hay “quản trị kiến tạo phát triển”,(57) kết hợp hợp thời nhà nước kiến tạo phát triển quản trị công đại Báo cáo Phát triển giới năm 2017 gợi ý giải pháp nhằm đạt pháp luật hiệu tạo môi trường, diễn đàn, hội để nhóm xã hội (đặc biệt nhân tố đại diện nói lên tiếng nói) thực phản biện, thảo luận sách quyền.( 58 ) Cũng tr n triết lí đó, Báo cáo Việt Nam năm 2035 lập luận: “các tổ chức phi phủ, bao gồm tổ chức xã hội, nghề nghiệp tơn giáo tham gia tích cực đời sống cộng đồng, bao gồm việc tham gia giám sát kết hoạt động nhà nước thực thi vai trò đối tác quan nhà nước triển khai hoạt động chương trình lợi ch chung”.(59) Theo đó, mục ti u đến năm 2035, “Nhà nước Việt (56) World Bank, World Development Report 2017: Governance and the Law, tlđd, tr 97 (57) Có thể dùng thuật ngữ tiếng Anh “developmentoriented governance” Tr n giới, thuật ngữ chưa sử dụng rộng rãi hoi sử dụng số tài liệu như: European Economic and Social Committee, “New measures for developmentoriented governance and implementation”, 2016, https://www.eesc.europa.eu/en/our-work/opinionsinformation-reports/opinions/new-measures-develop ment-oriented-governance-and-implementation, truy cập 24/4/2021 (58) World Bank, World Development Report 2017: Governance and the Law, tlđd, tr 97 (59) Ngân hàng Thế giới Bộ Kế hoạch Đầu tư, tlđd, tr 109 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 2/2021 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI Nam có hệ thống vận hành hiệu chế kiểm soát cân nhánh quyền lực nhà nước tăng cường lực người dân việc quy trách nhiệm nhà nước”.(60) Có thể kì vọng tham gia giám sát tổ chức xã hội người dân việc xây dựng thực thi sách, pháp luật nhà nước thiết yếu nhằm tăng tính minh bạch trách nhiệm giải trình nhà nước./ TÀI LIỆU THAM KHẢO Nguyễn Thị Quế Anh, Vũ Công iao, Nguyễn Hoàng Anh, Mai Văn Thắng (đồng chủ biên), Thi hành Hiến pháp năm 2013: Thực trạng vấn đề đặt ra, Nxb Chính trị Quốc gia - Sự thật, 2019 John Braithwaite and Peter Drahos, “Global Business Regulation”, Cambridge, U.K., Cambridge University Press, 2000 Christensen, T., & Lægreid, P The whole-of-government approach to public sector reform Public Administration Review, 67(6), 1059 -1066, 2007 Mai Tiến Dũng, Xây dựng Chính phủ kiến tạo, liêm chính, hiệu lực, hiệu quả, tận tâm, tận lực phục vụ nhân dân, https://nhan dan.com.vn/tin-tuc-su-kien/xay-dungchinh-phu-kien-tao-liem-chinh-hieu-luchieu-qua-tan-tam-tan-luc-phuc-vu-nhandan-621370 Nguyễn Sĩ Dũng, Nội hàm “nhà nước kiến tạo phát triển” (Mơ hình nhà nước kiến tạo phát triển lựa chọn phù hợp cho Việt Nam) Tạp chí điện (60) Ngân hàng Thế giới Bộ Kế hoạch Đầu tư, tlđd, tr 118 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 2/2021 tử Tia sáng, http://tiasang.com.vn/-diendan/Noi-ham-nha-nuoc-kien-tao-phattrien-Mo-hinh-nha-nuoc-kien-tao-phattrien-co-the-la su-lua-chon-phu-hop-choViet-Nam-12896 Peter B Evans, Constructing the 21st century developmental state: potentialities and pitfalls, “Constructing a democratic development state in South Africa: Potentials and challenges” (chủ biên: Omano Edigheji), 2010 Omano Edigheji, Constructing a democratic developmental state in South Africa: potentials and challenges, “Constructing a democratic development state in South Africa: Potentials and challenges” (chủ biên: Omano Edigheji), 2010 FDRE, Growth and Transformation Plan 2010/11-2014/15 (Vol I Main Text) Addis Ababa: MOFED, 2010 V Fritz and A Rocha Menocal, (Re)building Developmental States: From Theory to Practice, 2006, Working, p 274 10 Vũ Công iao, Trịnh Quốc Toản (đồng chủ bi n), Nhà nước iến tạo phát triển: Lí luận thực tiễn giới iệt Nam, Nxb Lí luận Chính trị, 2017 11 Terence C Halliday and Gregory Shaffer, Trans-national Legal Orders, Cambridge Studies in Law and Society Series, New York: Cambridge University Press, 2015 12 Harrison, T M., Pardo, T A., & Cook, M., Creating open government ecosystems: A research and development agenda/future internet 2012 4(4), 2012 13 Janssen, M., & Estevez, E., Lean 27 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI government and platform-based governance: Doing more with less Government Information Quarterly, 30 (Supplement 1), S1–S8, 2013 14 Mazzucato, M The entrepreneurial state: Debunking public vs private sector myths, London: Anthem, 2013 15 Jeremy Millard, Open governance systems: Doing more with more, Government Information Quarterly, 2015 16 Đinh Tuấn Minh, Phạm Thế Anh (chủ biên), Từ nhà nước điều hành sang nhà nước kiến tạo phát triển, Nxb Tri thức, 2017 17 Ngân hàng Thế giới Bộ Kế hoạch Đầu tư, Báo cáo Việt Nam 2035: Hướng tới thịnh vượng, sáng tạo, công dân chủ, 2016 18 W.W Rostow, The Stages of Economic Growth: A Non-Communist Manifesto Cambridge: Cambridge University Press, 1960 19 Laura Routley, Developmental States in Africa? A Review of Ongoing Debates and Buzzwords, Development Policy Review, 2014, 32 (2) 20 Amartya Sen, Development as Freedom, Afred A Knopf, New York, 1999 21 Joseph Stiglitz, Tham gia phát triển: Quan điểm từ mơ hình phát triển tồn diện, cuốn: “Dân chủ, Kinh tế thi trường Phát triển: Từ góc nhìn châu Á”, Farrukh Iqbal Jong-Il You (chủ biên)”, Ngân hàng Thế giới Nxb Thế giới, 2002 22 Đào Trí Úc, Hồng Thị Kim Quế (đồng chủ biên), Giáo trình Đại cương nhà nước pháp luật, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, 2017 28 23 United Nations, The Rule of Law and Transitional Justice in Confict and Postconfict Societies: Report of the Secretary General Report S/2004/616, United Nations Security Council, New York, 2004 24 United Nations, E-government survey 2014 - E-government for the people New York: United Nations Department of Social and Economic Affairs, 2014 25 United Nations, Sustainable Development Goals - Goal 16: Promote just, peaceful and inclusive societies, https://www.un org/sustainabledevelopment/peace-justice/ 26 UNDP, Democratization in a Developmental State: The Case of Ethiopia - Issues, Challenges, and Prospects, 2012 27 Van Veenstra, A F., & Janssen, M., Investigating out-comes of T-government using a public value management approach In H J Scholl (Eds.), IFIP EGOV 2012, Springer LNCS 7443, Norway: Kristiansand, 2012, p 187 - 197 28 Weerakkody, V., & Dhillon, G., Moving from E-government to T-government: A study of process re-engineering challenges in a UK local authority perspective International Journal of Electronic Government Research, 4(4), 2008 29 World Bank, World Development Report 2017: Governance and the Law, 2017, http://www.worldbank.org/en/publication/ wdr2017 30 World Bank, GDP per capita (current US$), https://data.worldbank.org/indicator/ NY.GDP.PCAP.CD TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 2/2021 ... Chính trị Quốc gia - Sự thật, 2019 (36) Ngân hàng Thế giới Bộ Kế hoạch Đầu tư, tlđd, tr 110 22 Tiếp cận liên ngành quản trị- luật trong quản trị cơng đại: gợi mở vai trị pháp luật 3.1 ? ?Quản trị. .. phủ mở nằm khái niệm rộng – quản trị mở Trong khái niệm phủ mở tập trung vào vai trò, chức năng, thẩm quyền hoạt động phủ, khái niệm quản trị mở đề cập nhân tố xã hội Nền tảng quản trị mở tạo... trị pháp luật? ??: Cách tiếp cận liên ngành nhằm tăng cường hiệu sách mươi năm sau Báo cáo Phát triển giới thay đổi chức nhà nước (? ?Nhà nước giới chuyển đổi”),(37) năm 2017, Ngân hàng Thế giới bàn