Cơ sở pháp lý về quyền tự chủ đại học tại Việt Nam và một số đề xuất nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện

Bài viết đánh giá khung pháp lý nhằm thực hiện tự chủ đại học tại Việt Nam, qua việc chỉ rõ các bất cập phát sinh trong thực tế triển khai tự chủ đại học được đánh giá trên 3 nhóm nội dụng: Tự chủ học thuật và chuyên môn, tự chủ về tổ chức và nhân sự, tự chủ về tài chính.

HỌC VIỆN TƯ PHÁP CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ QUYỀN TỰ CHỦ ĐẠI HỌC TẠI VIỆT NAM VÀ MỘT SỐ ĐỀ XUẤT NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN Phan Thị Lan Hương1 Nguyễn Thị Thanh Tú2 Tóm tắt: Hiện nay, tự chủ đại học xem xu phát triển nhiều quốc gia giới áp dụng Việt Nam thời gian gần đây, số sở đào tạo áp dụng thí điểm chế tự chủ đại học coi giải pháp quan trọng cải cách ngành giáo dục Việt Nam Tuy nhiên trình áp dụng chế cho thấy hội thách thức định Bài viết đánh giá khung pháp lý nhằm thực tự chủ đại học Việt Nam, qua việc rõ bấp cập phát sinh thực tế triển khai tự chủ đại học đánh giá nhóm nội dụng: tự chủ học thuật chuyên môn, tự chủ tổ chức nhân sự, tự chủ tài Trên sở đặc thù thực tự chủ đại học Việt Nam, giải pháp nội dung tự chủ đưa ra, đặc biệt nhấn mạnh tự chủ học thuật, quyền chủ động định biên chế quyền tự chủ tài đặt hỗ trợ tài Nhà nước chế hợp lí linh hoạt, để khai thác hiệu tối đa lực sở đào tạo Từ khố: Đại học cơng lập, quyền tự chủ, tự chủ đại học Nhận bài: 14/10/2020; Hoàn thành biên tập: 28/10/2020; Duyệt đăng: 04/11/2020 Abstract: Recently, university autonomy is a trend of development applied by many countries and Vietnam Pilot application of autonomy has been performed by some training units and it is considered as one of important solutions in educational reform in Vietnam However, certain opportunities and challenges have been found in applying this type of mechanism Research will evaluates the legal framework of university autonomy through indicating the shortcomings arising in inplement of univesity autonomy on parts: academic and professional autonomy, organizational and personal autonomy, financial autonomy Basing on the specific of implementing university autonomy in Vietnam, solutions on such autonomous indicators are proposed, such as heighten academic autonomy, the right to proactively decide on staffing and financial autonomy with the reasonable State financial support and flexible mechanism to effectivly exploit and maximize the capacity of the universities Key words: Autonomy right, public university, university autonomy Date of receipt: 14/10/2020; Date of revision: 28/10/2020; Date of Approval: 04/11/2020 Thực trạng sách pháp luật thực tự chủ đại học Việt Nam Theo Hiệp hội trường đại học Châu Âu- UAE (University Autonomy in Europe) tự chủ đại học gồm bốn nội dung chính: Tự chủ tổ chức; tự chủ tài chính; tự chủ nhân sự; tự chủ học thuật3 Hiện nay, sách pháp luật Việt Nam tạo sở pháp lý tương đối đầy đủ, rõ ràng triển khai tự chủ đại học Việt Nam Vấn đề tự chủ sở giáo dục - đào tạo nói chung, đặc biệt sở giáo dục đại học, đề cập văn thức Đảng Nhà nước từ sớm Nghị Quyết số 14/2005 Chính phủ năm 2005 Đổi bản, toàn diện giáo dục đại học Việt Nam có đề cập đến việc đảm bảo quyền tự chủ, tăng cường trách nhiệm xã hội tính minh bạch sở đào tạo đại học, phát huy tính chủ động,… Nghị Hội nghị lần thứ 8, Ban Chấp hành Trung ương khóa XI (Nghị số 29-NQ/TW) xác định “tăng quyền tự chủ trách nhiệm xã hội sở giáo dục, đào tạo” nhiệm vụ cải cách giáo dục, đào tạo Tiếp Chính phủ ban hành Nghị số 77/NQ-CP thí điểm đổi chế hoạt động sở giáo dục đại học công lập giai đoạn 2014 - 2017, Nghị văn pháp quy hướng dẫn thực tự chủ cho trường Đại học hình thức tự chủ có điều kiện Tiến sỹ, Trường Đại học Luật Hà Nội Tiến sỹ, Trường Đại học Luật Hà Nội https://www.university-autonomy.eu/, truy cập ngày 22/9/2020 Soá 11/2020 - Năm thứ mười lăm Luật giáo dục đại học năm 2012 sửa đổi bổ sung năm 2018 (Luật GDĐH) quy định cụ thể tự chủ đại học Các nội dung quyền tự chủ, nội dung tự chủ học thuật, tự chủ tổ chức nhân sự, tự chủ tài tài sản trường đại học quy định cụ thể (Điều 4, Điều 32) Cùng với quy định Luật GDĐH, nội dung quyền tự chủ đại học đặt quy định quyền tự chủ đơn vị nghiệp công lập Hiện nội dung điều chỉnh Nghị định số 16/2015/NĐ-CP thay Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 Chính phủ quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm thực nhiệm vụ, tổ chức máy, biên chế tài đơn vị nghiệp công lập Theo quy định hành, “Quyền tự chủ quyền sở giáo dục đại học tự xác định mục tiêu lựa chọn cách thức thực mục tiêu; tự định có trách nhiệm giải trình hoạt động chun mơn, học thuật, tổ chức, nhân sự, tài chính, tài sản hoạt động khác sở quy định pháp luật lực sở giáo dục đại học”4 Quyền tự chủ gắn với trách nhiệm nhiệm giải trình sở đào tạo đại học Có thể thấy, tự chủ đại học, đặt bối cảnh thành lập, thực trạng tổ chức hoạt động Việt Nam nay, hiểu quyền tự định vấn đề phạm vi chức phụ thuộc vào lực sở đào tạo Nói cách khác bảo đảm quyền tự chủ hạn chế bớt can thiệp quan chủ quản, trao quyền cho đơn vị nghiệp nói chung - sở đào tạo đại học nói riêng quyền chủ động, sáng tạo thực chức năng, nhiệm vụ mình, giảm bớt nguồn kinh phí hỗ trợ từ ngân sách nhà nước Tại Việt Nam năm gần đây, mục tiêu tự chủ đại học thể ngày cụ thể sách, định hướng phát triển ngành giáo dục5 quy định pháp luật, đặc biệt bối cảnh đại học công lập giữ vị chủ yếu cấu trường đại học Việt Nam (trên 70% tức 172 trường công lập tổng số 237 trường đại học năm học 2018-2019)6 Thực tiễn triển khai quyền tự chủ đại học Việt Nam thời gian qua cho thấy ngành giáo dục đạt nhiều thành đáng ghi nhận Một số trường thí điểm thực tự chủ phản ánh chất lượng đào tạo nâng cao, gắn với thực tiễn, phát triển nghiên cứu khoa học số s�ớc (đối với trường công lập) nguồn khác từ hoạt động dịch vụ, nghiên cứu khoa học, chuyển giao công nghệ không đáng kể Về nguồn thu từ học phí, có nhiều thay đổi song quy định hành chưa thực tạo chế tự cho trường công lập định học phí Hiện nay, trường đại học công lập, nguồn thu từ hoạt động nghiệp, bao gồm nguồn thu từ sinh viên nguồn thu khác chiếm khoảng 60% - 70% tổng nguồn thu Bình qn trường đại học cơng lập tự đảm bảo cân đối chi thường xuyên khoảng 75% từ nguồn thu nghiệp8 Trên thực tế, việc cải cách, đổi sách học phí, lộ trình tăng học phí Hồng Thị Cẩm Thương (2017), Giải pháp tăng cường tự chủ Đại học Việt Nam, Tạp chí tài chính, kì 1, số tháng 3/2017 Số 11/2020 - Năm thứ mười lăm trường đại học thời gian qua thực theo Nghị định số 49/2010/NĐ-CP ngày 15/5/2010 Chính phủ cho giai đoạn 2010 - 2015 Nghị định số 86/2015/NĐ-CP từ năm học 2015 2016 đến năm học 2020 - 2021, nhiên, việc thực cải cách cịn tồn nhiều vấn phân loại nhóm ngành, mức học phí cịn thấp, chưa phù hợp với chi phí đào tạo thực tế nhóm ngành loại hình đào tạo bậc đại học Ví dụ Nghị định số 86/2015/NĐ-CP mức trần học phí sở giáo dục từ năm học 2015 – 2016 đến năm học 2020 – 2021 so sánh 02 loại mức học phí có khác biệt tương đối lớn, chênh đến 2,09 lần (so sánh mức học phí khối khoa học xã hội, kinh tế, luật, nông, lâm, thủy sản năm học 2020 – 2021 đơn vị tự chủ chi thường xuyên chi đầu tư (2.050.000 đồng/tháng/sinh viên) với đơn vị chưa tự chủ chi thường xuyên chi đầu tư (980.000 đồng/tháng/sinh viên) Cách quy định dẫn đến khác biệt lớn mức học phí sở đào tạo đại học có chuyên ngành, ví dụ Khoa Luật, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân đơn vị tự chủ toàn với Trường Đại học Luật Hà Nội (chưa tự chủ tồn bộ) Có thể thấy cách áp đặt mức trần khung học phí dựa tiêu chí tự chủ tài (chi thường xuyên chi đầu tư) mà khơng tính theo chất lượng đào tạo rào cản làm hạn chế việc thực quyền tự chủ Quy định mức trần học phí “trói” sở giáo dục đại học chưa tự chủ hồn tồn tài rào cản để sở giáo dục đại học thực quyền tự chủ nhiệm vụ, xây dựng chương trình đào tạo, tổ chức máy nhân Ngoài ra, việc chưa tự chủ tiêu tuyển sinh, ngành nghề đào tạo phụ thuộc vào điều kiện tự chủ tài làm hạn chế nguồn thu sở giáo dục đại học Kết sở giáo dục đại học loay hoay với giải pháp tăng nguồn thu để đảm bảo mục tiêu tự chủ chi thường xun chi đầu tư Ngồi ra, sách miễn giảm học phí đối tượng ảnh hưởng đến nguồn thu sở đào tạo đại học Chưa có quy định rõ kinh phí mà sở giáo dục đại học nhận áp dụng sách miễn giảm học phí theo quy đinh Thông thường số quốc gia tiến hành sách hỗ trợ trực tiếp cho đối tượng để đảm bảo không ảnh hưởng đến nguồn thu sở giáo dục, ví dụ Nhật chương trình học bổng bao gồm sinh hoạt phí học phí, học phí trả trực tiếp cho nhà trường Hiện nay, trung bình năm học trường đại học công, sinh viên phải nộp khoảng 4,5 triệu đồng học phí9 Mức thu có linh hoạt cho lớp chất lượng cao điều chưa mang tính chất phổ biến Việc trả lương cho giảng viên chủ yếu theo hệ số, cấp bậc, phụ thuộc vào thang bảng lương theo quy định Nhà nước, dẫn đến trường đại học gặp khó khăn định thu hút giảng viên, chuyên gia tham gia đào tạo chất lượng cao Ví dụ, đào tạo chuyên ngành luật, đặc thù ngành yêu cầu kĩ năng, kinh nghiệm người hành nghề luật sư, chuyên gia, cán quan tồ án, viện kiểm sốt,… lớn Kinh nghiệm, kĩ tích luỹ khơng có ý nghĩa truyền tải kiến thứcmà cịn làm cảm hứng, tình yêu nghề Tuy nhiên, định mức chi trả cho mời giảng viên, chuyên gia tuân theo quy chế, phần gây khó khăn cho hoạt động đào tạo Sự tham gia luật sư, chuyên gia chủ yếu dựa quan hệ cá nhân mang tính chất khuyến khích, hỗ trợ, hợp tác nhà trường, môn đào tạo thiếu tính hệ thống bền vững Về nguồn thu từ Ngân sách Nhà nước (NSNN), nguồn thu từ NSNN chiếm từ 30-40% tổng thu trường đại học hàng năm Điểm đáng lưu ý việc phân bổ ngân sách chưa thực gắn với kết đầu ra, chất lượng hoạt động Hoạt động phân bổ NSNN cho trường đại học công lập thông qua quan chủ quản khác trường đại học cơng lập (các bộ, quan thuộc Chính phủ, UBND cấp tỉnh), dẫn đến có khơng thống tiêu chí phân bổ, chưa thực cơng việc thụ hưởng NSNN Điều dẫn đến giảm động lực cạnh tranh trường, nhiều ảnh hưởng đến hiệu sử dụng ngân sách Trong sử dụng tài sản cơng, có Luật quản lý, sử dụng tài sản công, Nghị định số 15/2015/NĐ-CP, song nhìn chung chưa có chế thực rõ ràng linh hoạt hướng dẫn trình liên kết đơn vụ nghiệp giáo dục với đối tác, sử dụng tài sản Do đó, đến Đọc thêm Nghị định số 86/2015/NĐ-CP ngày 02/10/2015 quy định mức trần học phí sở giáo dục từ năm học 2015 - 2016 đến năm học 2020 - 2021 HỌC VIỆN TƯ PHÁP nay, việc khai thác tài sản công dừng mức trường học cho th tài sản cơng hình thức tận dụng sở vật chất cho th tận dụng phịng học, phịng thí nghiệm, hội trường, sân bãi tập thể thao, máy bán hàng tự động, trông giữ xe, cung cấp dịch vụ căng tin… Về chưa thực tiến hành sử dụng tài sản cơng vào mục đích kinh doanh dịch vụ, cho thuê, liên doanh, liên kết cách sâu sắc chưa hiệu Một số khuyến nghị giải pháp nhằm nâng cao hiệu thực tự chủ đại học Việt Nam Thứ nhất, thực quyền tự chủ học thuật, hoạt động chuyên môn nhiệm vụ khác Một là, quy định tự chủ trường đại học cần đề cập đến tự học thuật Các trường đại học cần nghiên cứu, xây dựng chế cho phép khuyến khích tự học thuật khía cạnh tự chủ đại học để phát huy tốt nội lực đội ngũ giảng viên Hai là, cần nghiên cứu việc trao quyền tự chủ cho trường việc xây dựng kế hoạch hoạt động theo yêu cầu phát triển xã hội: đào tạo đại học gắn liền với nhu cầu thị trường, trường đại học cần chủ động xây dựng kế hoạch phát triển cho giai đoạn trung hạn dài hạn, đảm bảo chuẩn đầu đáp ứng yêu cầu nhà tuyển dụng nước Các chương trình đào tạo cần cải tiến cho phù hợp với chương trình đào tạo tiên tiến khu vực giới, dần xóa bỏ khoảng cách chương trình đào tạo (chương trình đào tạo hội nhập) Ba là, cần xây dựng chế kiểm tra đánh giá chất lượng đào tạo trường đại học: tự chủ tạo điều kiện cho trường đại học chủ động học thuật, đào tạo nghiên cứu Tuy nhiên, Nhà nước cần giữ vai trò quản lý chất lượng đào tạo trường Bên cạnh việc quy định trường đại học tự kiểm sốt tự đánh giá việc thành lập quan kiểm tra, đánh giá chất lượng dựa tiêu chí cụ thể cần thiết Các tiêu chí đánh giá phải xây dựng theo chuẩn quốc gia khu vực giới để góp phần nâng cao chất lượng đào tạo nước, rút ngắn khoảng cách với nước phát triển khu vực, đảm bảo u cầu hội nhập tồn cầu hóa Nhà nước cần phải thay đổi phương thức quản lý trường đại học cách tập trung vào đánh giá kết hoạt động không can thiệp sâu vào công việc nội trường Nâng cao quyền chủ động trường, đồng thời quy định rõ trách nhiệm, bảo đảm xử lý nghiêm minh vi phạm Thứ hai, kiến nghị thực quyền tự chủ tổ chức nhân Một là, trường đại học cần thực thành lập Hội đồng trường xác định rõ phạm vi quyền - trách nhiệm với phận lãnh đạo khác Nhà nước Xây dựng quy chế làm việc hoạt động cân nhắc theo máy tập đồn, cơng ty có Chủ tịch Hội đồng quản trị, bên cạnh có hệ thống Hội đồng quản lý, Hội đồng giáo dục nghiên cứu, phận giúp việc, có phân cơng rõ trách nhiệm, quyền hạn Chủ tịch tập đồn người có quyền đưa định chịu trách nhiệm định Cơ chế đảm bảo việc tăng cường trách nhiệm người đứng đầu, giảm định mang tính chất tập thể (giảm số lượng họp định vấn đề theo đa số) Quy định Hội đồng trường cần làm rõ, đặc biệt cần nghiên cứu kỹ lưỡng xác định rõ ràng cấu trúc quản trị Bất kể cấu trúc “đơn viện” (Hội đồng trường cấp cao nhất) hay “lưỡng viện” (Hội đồng trường song song giữ vai trò lãnh đạo với tổ chức khác Đảng ủy) cần làm rõ để xác định đầy đủ tham gia vai trò tổ chức nội hệ thống quản trị nhà trường Hai là, chế tự chủ cần đảm bảo cho trường đại học có quyền chủ động định biên chế (số lượng người lao động): có sách thu hút nhân tài (khơng theo hình thức tuyển dụng viên chức nay), có chế trả lương theo vị trí việc làm không áp dụng hệ thống thang bảng lương theo thâm niên Chủ động việc tuyển dụng sử dụng nhân điều kiện để trường thu hút người làm việc công ty tư nhân, nước trở thành giảng viên, chuyên gia trường đại học Để làm điều này, cần thiết phải thực ba điểm yếu mà giáo sư Hoàng Tuy cho dẫn đến lạc lối giáo dục địa học Việt Nam, hệ thống thù lao không hợp lý mà trở ngại nguy hiểm chết người khoa nghiên cứu Thứ ba, kiến nghị thực quyền tự chủ tài Số 11/2020 - Năm thứ mười lăm Giáo dục có ý nghĩa quan trọng định hướng phát triển quốc gia nào, đó, chi cho giáo dục khoản chi ưu tiên có xu hướng tăng lên cấu ngân sách Nghiên cứu cho thấy, tự chủ tài song cần thiết có hỗ trợ tài Nhà nước Vấn đề mấu chốt tự chủ tài tạo chế hợp lí, linh hoạt để khai thác lực sở đào tạo Nhận thức cấu, vị trí đặc thù khoản thu sở đào tạo đại học, cho quy định vấn đề tự chủ tài sở đào đại học cần xem xét số vấn đề sau: Trước hết, trường đại học cần tự định chủ động khai thác, tìm kiếm nguồn tài chính; cách thức sử dụng nguồn tài tài sản có, đầu tư cho tài sản tương lai; cân đối nguồn tài thu, chi nhằm đảm bảo hệ thống tài minh bạch, tn thủ pháp luật khơng vụ lợi Các trường có quyền tự chủ định nguồn thu mức chi theo quy chế chi tiêu nội trường Về khoản thu liên quan học phí, trường đại học cần có chế khai thác tối đa khả huy động nguồn học phí khuôn khổ cho phép xây dựng chương trình chất lượng cao, liên kết Để làm điều này, cần thu hút nguồn nhân lực có chất lượng cao, tăng cường quan hệ hợp tác quốc tế với sở đào tạo nước có giáo dục tiên tiến Hoạt động không nâng cao vị thế, tạo điều kiện để sở đào tạo đại học phát triển quy mô, chất lượng, vị thế, đồng thời cịn tạo điều kiện, mơi trường nâng cao chất lượng giáo viên, chương trình đào tạo Việc định dạy học tiếng nước ghi nhận Luật giáo dục đại học, theo “cơ sở giáo dục đại học định việc dạy học tiếng nước nhà trường” (Điều 10) Về khoản thu từ NSNN, xem xét áp dụng kết hợp nhiều phương thức phân bổ ngân sách nhằm tạo tính cạnh tranh góp phần khuyến khích nâng cao hiệu hoạt động nghiên cứu giảng dạy trường Tại Việt Nam nay, xu hướng tự chủ trường đại học lớn Việt Nam phấn đấu tự chủ 100% nguồn tài Tuy nhiên, áp dụng tự chủ 100% dẫn đến tình trạng số trường khơng thu hút sinh viên, khơng thể có đủ nguồn thu; phải tăng mức học phí tối đa để đảm bảo nguồn thu Hai khả ảnh hưởng tiêu cực đến người học không đảm bảo cho số ngành đào tạo đặc thù Do đó, chế tự chủ khơng đồng nghĩa với việc xóa bỏ hồn tồn phần ngân sách nhà nước cấp, mà việc cấp ngân sách thực sở kế hoạch hoạt động trường mục tiêu mà quan quản lý đề để đảm bảo việc phân bổ sử dụng ngân sách hiệu Về quản lý tài sản nhà nước, cần khuyến khích đơn vị nghiệp giáo dục đào tạo cơng lâp nói chung đào tạo đại học nói riêng tập trung khai thác có hiệu quả, đồng thời quản lý chặt chẽ tài sản công Một số giải pháp cụ thể cần xem xét sau: cần phân cấp cụ thể vấn đề quản lý tài sản công, tạo điều kiện cho bộ, ngành, địa phương có thẩm quyền định phương án xử lý tài sản công đơn vị, địa phương mình; cần có hướng dẫn chi tiết tiêu chuẩn, định mức sử dụng tài sản chuyên dùng thuộc lĩnh vực giáo dục đào tạo để đơn vị chủ quản có sơ sở xây dựng, ban hành tiêu chuẩn, định mức cho sở đào tạo xây dựng ban hành tiêu chuẩn./ TÀI LIỆU THAM KHẢO Nguyễn Xuân Xanh (2018), Đại học – Định chế giáo dục cao thay đổi giới từ Trung cổ đến Hiện đại, Nxb Tổng hợp Thành phố Hồ Chí Minh John Fielden, Global trends in university governance, World Bank, 2008, http://documents1 worldbank.org/curated/en/588801468140667685 /pdf/442440NWP0BOX311.pdf, truy cập ngày 22/9/2020 Kemal Gurus (2011) “University Autonomy and Academic Freedom: A Historial Perspective”, “International Higher Education”, No 63, Spring 2011 Hoàng Thị Cẩm Thương (2017), Giải pháp tăng cường tự chủ Đại học Việt Nam, Tạp chí tài chính, kì 1, số thàng 3/2017 Phạm Xn Trường (2019), Tài cho trường đại học cơng lập thực chế tự chủ, Tạp chí tài kì tháng 11/2019, http://tapchitaichinh.vn/nghien-cuu-trao-doi/tai-chinhcho-cac-truong-dai-hoc-cong-lap-khi-thuc-hien-coche-tu-chu-318052.html, truy cập ngày 24/9/2020 Phan Thị Lan Hương (2019), Trao quyền tự chủ đại học Nhật Bản kinh nghiệm Việt Nam, Tạp chí Tổ chức nhà nước, https://tcnn.vn/news/detail/45861/Trao-quyen-tuchu-dai-hoc-cua-Nhat-Ban-va-kinh-nghiem-doivoi-Viet-Nam.html, truy cập ngày 25/9/2020  ...n cơng vào mục đích kinh doanh dịch vụ, cho thuê, liên doanh, liên kết cách sâu sắc chưa hiệu Một số khuyến nghị giải pháp nhằm nâng cao hiệu thực tự chủ đại học Việt Nam Thứ nhất, thực quyền t... động khác sở quy định pháp luật lực sở giáo dục đại học? ??4 Quyền tự chủ gắn với trách nhiệm nhiệm giải trình sở đào tạo đại học Có thể thấy, tự chủ đại học, đặt bối cảnh thành lập, thực trạng... triển khai quyền tự chủ đại học Việt Nam thời gian qua cho thấy ngành giáo dục đạt nhiều thành đáng ghi nhận Một số trường thí điểm thực tự chủ phản ánh chất lượng đào tạo nâng cao, gắn với thực tiễn,