Quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính ở địa phương qua thực tiễn ở tỉnh bắc ninh

Tuy nhiên, do nhiều yếu tố khách quan và chủ quan dẫn đến việc giải quyết khiếu nại chưa đạt hiệu quả cao, trong đó cần nhấn mạnh là: sự không nhất quán, đồng bộ của pháp luật, mà cụ thể

Quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính ở địa phương qua thực tiễn ở tỉnh Bắc

Ninh Mai Văn Duẩn

Khoa Luật Luận văn Thạc sĩ ngành: Lý luận và Lịch sử Nhà nước và Pháp luật

Mã số: 60 38 01 Người hướng dẫn: TS Trần Nho Thìn

Năm bảo vệ: 2011

Abstract: Khái quát sự hình thành và phát triển của pháp luật về khiếu nại hành chính,

về quy trình giải quyết khiếu nại hành chính Nghiên cứu thực trạng giải quyết khiếu nại hành chính ở tỉnh Bắc Ninh, làm rõ những hạn chế, nguyên nhân của những hạn chế đó trong quá trình giải quyết khiếu nại của Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Ninh Trên

cơ sở lý luận và thực tiễn đã nghiên cứu, đề xuất các giải pháp nhằm đổi mới, hoàn

thiện quy trình giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính ở nước ta hiện nay

Keywords: Pháp luật Việt Nam; Luật hành chính; Khiếu nại; Cơ quan hành chính

Content

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong chế độ dân chủ nhân dân ở nước ta, khiếu nại, tố cáo được coi là một trong những biện pháp để thực hiện quyền làm chủ của người dân thông qua việc tham gia xây dựng nhà nước, xây dựng chính quyền và quản lý nhà nước, đồng thời cũng là một trong những công cụ quan trọng để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi quyền và lợi ích hợp pháp đó bị xậm hại Vì vậy, việc giải quyết các khiếu nại hành chính luôn là vấn đề được Nhà nước ta quan tâm Trong các bản Hiến pháp, khiếu nại, tố cáo được xác định là một trong những quyền cơ bản của công dân và việc giải quyết khiếu nại, tố cáo là trách nhiệm, nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước

Trên cơ sở các bản Hiến pháp, nhiều văn bản pháp luật, trong đó đáng kể nhất là Pháp lệnh quy định việc xem xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981; Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991; Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998; Luật Sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004; Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005; Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996; Pháp lệnh Sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 2006; Luật Tố tụng Hành chính năm 2010 được ban hành Từ việc quy định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc tiếp nhận và giải quyết khiếu nại của công đến việc nghiên cứu, thiết lập cơ chế giải quyết khiếu kiện đã tạo ra cơ sở pháp lý để quyền

khiếu kiện của người dân ngày càng được đảm bảo thực hiện, quá trình giải quyết ngày càng công khai, dân chủ và khách quan

Tuy nhiên, do nhiều yếu tố khách quan và chủ quan dẫn đến việc giải quyết khiếu nại chưa đạt hiệu quả cao, trong đó cần nhấn mạnh là: sự không nhất quán, đồng bộ của pháp luật,

mà cụ thể giữa Luật Khiếu nại, tố cáo với các luật chuyên ngành; việc hướng dẫn Luật Khiếu nại, tố cáo vẫn còn hạn chế, chưa được chi tiết cụ thể; đây là một lĩnh vực “nhạy cảm”, người giải quyết khiếu nại của công dân không ai khác chính là người bị kiện, người có những quyết định, hành vi bị cho là vi phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; cơ chế hiện hành đang áp dụng để giải quyết khiếu nại chưa có hiệu quả cao; đặc biệt chúng ta chưa có quy trình giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính

Từ những nguyên nhân trên đã dẫn tới tình trạng việc áp dụng pháp luật không thống nhất, tuỳ tiện, thiếu trách nhiệm trong quá trình giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính

Sự e ngại, tránh đụng chạm đến các cơ quan nhà nước, Thủ trưởng đơn vị cấp trên; sự nể nang, thiếu kiên quyết đối với cơ quan và Thủ trưởng cơ quan cấp dưới Cơ chế phối hợp giữa các bộ phận, cơ quan nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại còn có sự né tránh, đùn đẩy, lòng vòng qua nhiều công đoạn; cơ chế giải quyết khiếu nại của người dân qua con đường Toà

án còn hạn chế, mới mẻ đối với người dân và hiệu quả chưa cao, vì thế, phần lớn công dân đã lựa chọn khiếu nại qua con đường hành chính

Thực tế đó đã đặt ra nhiều vấn đề về lý luận và thực tiễn là làm thế nào để công tác giải quyết khiếu nại của người dân đạt hiệu quả cao nhất? Theo quan điểm cá nhân, bên cạnh việc nghiên cứu để thiết lập hệ thống tài phán hoặc Toà án Hành chính độc lập, phù hợp với thực tiễn nước ta từ Trung ương xuống địa phương thì một trong những việc cần làm ngay để nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại của công dân là phải quy định rõ và công khai quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính nhà nước Để góp phần làm rõ những vấn đề đặt ra trên đây trong việc nâng cao hiệu quả chất lượng công tác giải quyết khiếu nại tại cơ

quan hành chính, tôi chọn đề tài “Quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính ở địa phương qua thực tiễn ở tỉnh Bắc Ninh” làm Luận văn Thạc sĩ của mình

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Trong những năm gần đây, tình hình khiếu nại, tố cáo ở Bắc Ninh nói riêng và của cả nước nói chung ngày một gia tăng và có chiều hướng phức tạp Vì thế, vấn đề về khiếu nại, tố cáo được nhiều nhà nghiên cứu về khoa pháp lý và hoạt động thực tiễn ở nước ta quan tâm

Tìm hiểu tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài “Quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan

hành chính ở địa phương qua thực tiễn ở tỉnh Bắc Ninh”, tôi thấy có một số công trình, bài

viết nghiên cứu như:

Luận án Tiến sĩ Luật học của Nguyễn Hạnh: “Hoàn thiện thủ tục pháp lý về giải quyết

khiếu nại của công dân”, năm 2005; Luận án Tiến sỹ Luật học của Ngô Mạnh Toan: “Hoàn thiện pháp luật khiếu nại, tố cáo trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền”, năm 2007

Bài viết “Xây dựng quy trình giải quyết khiếu nại hành chính” của Đinh Văn Minh, Tạp

chí Thanh tra, số 1, năm 2005

Tình hình nghiên cứu trên cho thấy, các công trình khoa học, các bài viết đã đề cập đến vấn đề lý luận, thực tiễn và yêu cầu đổi mới, hoàn thiện quy định về thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính Tuy nhiên, các công trình trên chưa nghiên cứu một cách chuyên biệt, cụ thể

về những bất cập, vướng mắc và những hạn chế từ lý luận và đặc biệt là từ thực tiễn thực hiện các quy định, yêu cầu về quy trình giải quyết khiếu nại hành chính Chưa thực sự xem xét giải quyết khiếu nại từ góc độ của người giải quyết khiếu nại và người khiếu nại; người giám sát,

đôn đốc việc giải quyết khiếu nại Đề tài “Quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành

chính ở địa phương qua thực tiễn ở tỉnh Bắc Ninh” là công trình đầu tiên nghiên cứu chuyên

biệt về những bất cập, vướng mắc và hạn chế trong quá trình giải quyết khiếu nại, từ thực tiễn giải quyết khiếu nại tại UBND tỉnh Bắc Ninh Công trình đầu tiên đưa ra mô hình giải quyết khiếu nại để quy trình giải quyết khiếu nại được độc lập, khách quan, nhanh chóng, hiệu quả, vừa đảm bảo tính kế thừa, vừa đảm bảo tính đổi mới

3 Mục đích, nhiệm vụ của luận văn

Luận văn trên cơ sở khái quát các lý luận về quy trình giải quyết khiếu nại hành chính tập trung đánh giá và làm rõ những hạn chế, nguyên nhân của những hạn chế đó trong quá trình giải quyết khiếu nại tại UBND tỉnh Bắc Ninh Từ lý luận và thực tiễn đã nghiên cứu, luận văn

đề xuất các giải pháp nhằm đổi mới, hoàn thiện quy trình giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính địa phương ở nước ta

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài

Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài là quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính ở địa phương Cụ thể chỉ tập trung nghiên cứu công tác giải quyết khiếu nại hành chính tại UBND tỉnh Bắc Ninh

5 Phương pháp nghiên cứu

Cơ sở phương pháp luận của đề tài là Chủ nghĩa duy vật biện chứng, Chủ nghĩa duy vật lịch sử và phép biện chứng duy vật

Trên cơ sở phương pháp luận trên, đề tài này sử dụng các phương pháp nhận thức khoa học cụ thể như: Phương pháp trừu tượng khoa học; Phương pháp so sánh; Phương pháp tổng hợp, thống kê; Phương pháp phân tích, đánh giá…

6 Những đóng góp và ý nghĩa của luận văn

Luận văn tập trung nghiên cứu tìm ra những bất cập, thiếu sót trong các quy định của pháp luật về khiếu nại nói chung và trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính nói riêng trên cả hai phương diện lý luận và thực tiễn, từ đó đưa ra chính tại cơ quan hành chính ở địa phương phù hợp với tình hình thực tiễn ở nước ta hiện nay, góp phần nâng cao hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại hành chính, đảm bảo tốt hơn quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại

Với các giải pháp đổi mới và hoàn thiện quy trình giải quyết khiếu nại đưa ra trong đề tài

sẽ góp phần hoàn thiện hơn nữa lý luận khoa học Luật Hành chính và cung cấp những thông tin có giá trị cho các cơ quan chức năng trong quá trình nghiên cứu, đổi mới quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính ở nước ta Cụ thể, cung cấp những luận cứ khoa học

và thực tiễn giúp cho UBND tỉnh, Chủ tịch UBND tỉnh, Văn phòng UBND tỉnh Bắc Ninh có những biện pháp nhằm chấn chỉnh lại công tác giải quyết khiếu nại; đồng thời ban hành các văn bản cần thiết để chỉ đạo, hướng dẫn việc giải quyết khiếu nại nói chung và tố cáo, tranh chấp nói riêng đối với các cấp, các ngành trên địa bàn tỉnh

7 Kết cấu của của luận văn

Luận văn ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phần nội dụng gồm

3 chương:

Chương 1 Quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính ở địa phương

Chương 2 Thực trạng giải quyết khiếu nại hành chính ở tỉnh Bắc Ninh (UBND tỉnh)

Chương 3 Đổi mới và hoàn thiện quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính ở

địa phương

Chương 1

QUY TRÌNH GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TẠI CƠ QUAN

HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG

Trong chương này, tác giả trình bày khái quát sự hình thành và phát triển của pháp luật

về khiếu nại hành chính ở nước ta; quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính ở địa phương; một số điểm hạn chế và bất cập trong các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính

1.1 Khái quát sự hình thành, phát triển của pháp luật về khiếu nại hành chính ở nước ta

Mục này, tác chỉ ra rằng Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân Và giải quyết khiếu nại của công dân là một vấn đề được Nhà nước ta đặc biệt quan tâm Cùng với sự phát triển của nhà nước, sự hoàn thiện của các bản hiến pháp và các quy định của pháp luật nói chung thì những quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu cũng ngày càng được hoàn chỉnh hơn

Sự hình thành và phát triển của pháp luật về khiếu nại của công dân được thể hiện ở sự ghi nhận và ngày càng mở rộng quyền khiếu nại của công dân trong các bản hiến pháp, các văn bản pháp luật Cụ thể là Hiến pháp năm 1959; Hiến pháp năm 1980; Hiến pháp năm 1992; Pháp lệnh quy định việc xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981; Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo năm 1991; Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 và các Luật Sửa đổi,

bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo Sự hình thành và phát triển của pháp luật về khiếu nại còn được thể hiện trong việc quy định quyền khiếu nại đi đôi với trách nhiệm giải quyết khiếu nại của cơ quan nhà nước; ở việc quy định ngày càng rõ hơn trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại và hình thành nên cơ chế giải quyết khiếu nại

1.2 Quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính ở địa phương

Mục này, tác giả trình bày 02 nội dung: cơ chế và quy trình giải quyết khiếu nại hành chính

1.2.1 Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở nước ta hiện nay

Phần này, tác giả đề cập đến cách thức giải quyết khiếu nại của công dân tại cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Cách thức đó là một vụ khiếu kiện hành chính có thể trải qua hai giai đoạn: Giải quyết theo cấp hành chính (tiền tố tụng hành chính) và giai đoạn tố tụng trước Toà Hành chính

Ở giai đoạn giải quyết theo cấp hành chính, cơ quan hành chính nhà nước nhận được các khiếu nại của tổ chức, công dân sẽ tự xem xét, kiểm tra lại các căn cứ ra quyết định hành chính bị khiếu nại Cơ quan hành chính có thể huỷ bỏ hoặc thay đổi quyết định hành chính đó Theo các quy định pháp luật hiện hành về khiếu nại, tác giả đưa ra 02 đặc điểm về cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở nước ta:

1.2.1.1 Lựa chọn có giới hạn cơ quan giải quyết (hay con đường giải quyết) khiếu nại của công dân, tổ chức khi phát sinh khiếu nại

Pháp luật khiếu nại, tố cáo quy định công dân có quyền lựa chọn con đường giải quyết khiếu nại của mình bằng cơ quan hành chính hoặc con đường Tòa án nhân dân Nếu công dân lựa chọn con đường hành chính thì vụ việc khiếu nại được giải quyết bằng quyết định giải quyết khiếu nại Nếu công dân lựa chọn con đường giải quyết là Tòa án nhân dân thì việc giải

quyết khiếu kiện của công dân được thực hiện theo quy định về thủ tục giải quyết vụ án hành chính (tố tụng hành chính) Tuy nhiên, sự lựa chọn con đường giải quyết khiếu kiện của công dân không phải lúc nào và trường hợp nào cũng được thực hiện mà nó bị giới hạn

Sự giới hạn của người khiếu nại thể hiện ở hai điểm: Một là, người khiếu nại bắt buộc

phải khiếu nại với chính người có quyết định hành chính, hoặc cơ quan có cán bộ, công chức

có hành vi hành chính mà người khiếu nại cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành

chính đó là vi phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình Hai là, sau khi có quyết định

giải quyết lần khiếu nại của người có quyết định hành chính hoặc cơ quan có cán bộ, công chức có hành vi hành chính bị khiếu nại thì công dân có sự lựa chọn con đường giải quyết khiếu nại lên cấp trên trực tiếp hoặc khiếu kiện ra toà Nhưng việc lựa chọn khiếu nại lên cấp trên trực tiếp không được áp dụng trong mọi trường hợp mà chỉ được thực hiện đối với quyết định giải quyết của Giám đốc Sở, Thủ trưởng cơ quan ngang Sở, Chủ tịch UBND cấp huyện trở xuống và một số trường hợp của Chủ tịch UBND cấp tỉnh Đối với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh (một số trường hợp) thì người khiếu nại chỉ có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án nhân dân cấp tỉnh mà không có quyền tiếp tục khiếu nại lên cơ quan hành chính cao hơn Khi công dân lựa chọn việc giải quyết bằng con đường Toà án nhân dân thì trước khi khiếu kiện, công dân cần phải xem xét trường hợp của mình khiếu kiện có thuộc đối tượng tòa

án thụ lý giải quyết của Toà án nhân dân hay không

1.2.1.2 Cách thức giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính

* Số lần giải quyết một vụ việc khiếu nại ở cơ quan hành chính nhà nước

Việc khiếu nại tại cơ quan hành chính ở địa phương (Chủ tịch UBND cấp xã, cấp huyện; Trưởng các phòng, ban thuộc UBND cấp huyện, thuộc Sở, ngành, Giám đốc các Sở và tương đương) chỉ được giải quyết tối đa 2 lần

Khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch UBND cấp tỉnh có thể được giải quyết tối đa từ 1 đến 2 lần Nếu căn cứ vào Điều 25 Luật Khiếu nại, tố cáo thì được giải quyết 2 lần, còn nếu căn cứ vào Điều 39 của Luật này thì chỉ được giải quyết 01 lần Có nghĩa là tuỳ thuộc vào nội dung quản lý nhà nước của quyết định hành chính, hành vi hành bị khiếu nại của Chủ tịch UBND cấp tỉnh thì việc khiếu nại đó có thể được giải quyết tối đa là 1 hoặc 2 lần

Khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; của Thủ trưởng cơ quan cơ quan thuộc Chính phủ, căn cứ vào Điều 26 Luật Khiếu nại, tố cáo thì được giải quyết tối đa 2 lần Khiếu nại đối quyết định hành chính, hành vi hành chính của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, căn cứ vào Điều 26 Luật Khiếu nại, tố cáo thì được giải quyết tối đa 1 lần

* Tại cơ quan hành chính nhà nước, khiếu nại được giải quyết theo hình thức chỉ đạo

và tham mưu, đề xuất

Trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở nước ta, pháp luật quy định trách nhiệm giải quyết khiếu nại thuộc về người đứng đầu Nhưng trên thực tế, trong quá trình giải quyết khiếu nại, người đứng đầu rất ít khi tham gia vào việc giải quyết mà tùy thuộc vào mỗi công đoạn trong quá trình giải quyết lại giao Thủ trưởng cơ quan, cá nhân khác nhau làm công tác tham mưu, đề xuất giải quyết khiếu nại

1.2.2 Quy trình giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

Phần này, tác giả trình bày 02 nội dung: Nhận thức về giải quyết khiếu nại hành chính, quy trình giải quyết khiếu nại hành chính; và một số điểm hạn chế, bất cập trong các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính

1.2.2.1 Nhận thức về giải quyết khiếu nại và quy trình giải quyết khiếu nại hành chính

Giải quyết khiếu nại hành chính cho đến nay còn nhiều quan niệm khác nhau, với các nội dung khác nhau:

- Theo Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 thì giải quyết khiếu nại là “việc xác minh, kết

luận và ra quyết định của người giải quyết khiếu nại”;

- Thanh tra Chính phủ cho rằng “Giải quyết khiếu nại hành chính là toàn bộ công việc

của cơ quan nhà nước phải làm từ khi có đơn khiếu nại đến khi kết thúc thi hành quyết định giải quyết của cấp có thẩm quyền”

Với các nội dung của giải quyết khiếu khác nhau thì việc xác định thời điểm của quy trình giải quyết cũng khác nhau Công việc giải quyết khiếu nại được xác định từ đâu đến đâu thì có quy trình giải quyết tương ứng Căn cứ vào Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, Nghị định

số 136/2006/NĐ-CP, tác giả đi đến kết luận về quy trình giải quyết khiếu nại hành chính như

sau: Qui trình giải quyết khiếu nại hành chính là một quá trình mà các cơ quan nhà nước có

thẩm quyền phải thực hiện các công việc, công đoạn theo một trình tự, thủ tục và trong một khoảng thời gian nhất định kể từ khi tiếp nhận, thụ lý đơn đến khi ra quyết định và thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại; trách nhiệm phối hợp của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền; quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại trong quá trình đó

1.2.2.2 Trình tự, thủ tục các công đoạn, công việc mà các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải làm khi giải quyết một vụ việc khiếu nại

Phần này, tác giả trình bày các công đoạn, công việc mà cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải làm trong quá trình giải quyết khiếu nại Cụ thể: Thụ lý đơn và giao cho cá nhân, Chánh thanh tra hoặc Thủ trưởng cơ quan chuyên môn (sau đây gọi

là Thủ trưởng cơ quan tham mưu) tiến hành xác minh, kết luận và kiến nghị biện pháp giải quyết khiếu nại; ban hành quyết định giải quyết khiếu nại; thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật

1.3 Hạn chế và bất cập trong các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính

Mục này, tác giả nêu và phân tích một số vướng mắc, hạn chế trong quy định của Luật khiếu nại, tố cáo và Nghị định 136/2006/NĐ-CP ngày 14.11 2006 của Chính phủ cũng như bất cập giữa Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật Thanh tra trong việc quy định về thời hạn khiếu nại và thời hạn thanh tra; bất cập trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính Cụ thể:

1.3.1 Một số vướng mắc và hạn chế trong quy định của Luật khiếu nại, tố cáo và

Nghị định 136/2006/NĐ-CP ngày 14.11.2006 của Chính phủ

Xuất phát từ thực tiễn, để đáp ứng được những yêu cầu đặt ra cho công tác giải quyết trong tình hình mới của đất nước, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã qua hai lần sửa đổi, bổ sung năm 2004 và năm 2005 nhưng đến nay vẫn còn tồn tại một số những vướng mắc, hạn chế nhất định cần được tiếp nghiên cứu, hoàn thiện như về: việc uỷ quyền khiếu nại; đơn khiếu nại; thụ lý đơn; khiếu nại đông người; thời hạn giải quyết khiếu nại; thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước và hành vi hành chính của cơ quan đó; giao Thủ trưởng cơ quan, đơn vị, cá nhân tham mưu giải quyết khiếu nại; đối thoại; nội dung quyết định giải quyết khiếu nại lần hai; việc thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật; giải quyết khiếu nại đối với các trường hợp đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần hai; giải quyết những phát sinh trong quá trình giải quyết khiếu nại thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật

1.3.2 Bất cập giữa Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật Thanh tra

Bất cập giữa Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật Thanh tra là thời hạn thanh tra (trong giải quyết khiếu khiếu nại chính là thời gian xác minh, kết luận nội dung khiếu nại) và thời hạn khiếu nại; tiêu chí để tính thời gian thanh tra, thời gian giải quyết khiếu nại

1.3.3 Bất cập trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính

Phần này, tác giả chỉ ra những bất cập trong cơ chế giải quyết theo cấp hành chính mà thẩm quyền giải quyết hoàn toàn thuộc về Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước Những bất cập đó là:

+ Quy trình giải quyết rất rườm rà, qua nhiều công đoạn, nhiều cơ quan khác nhau dẫn đến việc giải quyết kéo dài, không đảm bảo về thời gian, tiến độ;

+ Một quyết định bị khiếu nại liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều cơ quan, thậm chí nhiều ngành, nhiều cấp, người dân khó có thể xác định được cơ quan nào có thẩm quyền giải quyết khiếu nại của mình

+ Pháp luật chưa có những quy định chi tiết và thực thi nghiêm chỉnh đối với những hành vi cố tình trì hoãn việc giải quyết, giải quyết không đúng trình tự, thủ tục và thể thức; không đảm bảo thời hạn của người giải quyết khiếu nại, người được giao nhiệm vụ xác minh, tham mưu giải quyết khiếu nại dẫn đến tạo nên sức ì của các cơ quan nhà nước có trách nhiệm trong quá trình giải quyết khiếu nại, làm ảnh hưởng đến uy tín và niềm tin của nhân dân đối với Nhà nước

+ Trong nhiều vụ việc, ngay trong quá trình thu thập hồ sơ tài liệu, nghiên cứu sơ bộ có thể khẳng định tính đúng sai về nội dung khiếu nại Trong những trường hợp như vậy, người giải quyết khiếu nại có thể ban hành quyết định giải quyết ngay mà không nhất thiết phải thực hiện đầy đủ các bước trong quy trình giải quyết một cách vô ích Hơn thế nữa, mỗi cấp, mỗi ngành trong bộ máy nhà nước tổ chức khác nhau, nên việc giải quyết khiếu nại cũng khác nhau, nhất là đối với cấp xã, hay các phòng thuộc UBND cấp huyện, các phòng thuộc Sở, ngành và tương đương

Chương 2

THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH

Ở TỈNH BẮC NINH (UBND TỈNH)

Trong chương này, tác giả trình bày ba nội dung: tình hình khiếu nại ở tỉnh Bắc Ninh trong những năm gần đây; thực tiễn giải quyết khiếu nại hành chính ở tỉnh Bắc Ninh (UBND tỉnh); những tồn tại, hạn chế trong quá trình giải quyết khiếu nại và nguyên nhân

2.1 Tình hình khiếu nại ở tỉnh Bắc Ninh trong những năm gần đây

Mục này, tác giả nêu khái quát tình hình phát triển kinh tế, xã hội của tỉnh Bắc Ninh; những nguyên nhân dẫn đến khiếu nại của công dân; dẫn chứng một vài số liệu về tình hình tiếp dân, tiếp nhận đơn thư khiếu nại của công dân năm 2005 đến năm 2010; Công tác lãnh đạo, chỉ đạo và các biện pháp cụ thể của Lãnh đạo UBND tỉnh Bắc Ninh để giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân; và kết quả công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính trên địa bàn tỉnh

2.2 Thực tiễn giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính ở tỉnh Bắc Ninh (UBND tỉnh)

Mục này, tác giả trình bày về thực trạng quá trình giải quyết khiếu nại tại UBND tỉnh Bắc Ninh Cụ thể:

2.2.1 Tiếp công dân, tiếp nhận và xử lý đơn thư

2.2.1.1 Tiếp công dân của Chủ tịch UBND tỉnh

Tại UBND tỉnh Bắc Ninh, tổ chức thực hiện tiếp công dân, giải quyết khiếu nại theo cơ chế một cửa (Văn phòng tiếp công dân) đi vào hoạt động có nề nếp, giúp người khiếu nại thuận lợi hơn rất nhiều trong việc thực hiện quyền khiếu nại của mình Thêm vào đó, việc chỉ đạo cụ thể của Chủ tịch UBND tỉnh tại các buổi tiếp công dân định kỳ có ấn định thời gian báo cáo Chủ tịch UBND tỉnh để trả lời công dân đã tạo điều kiện cho các bộ phận thực hiện một cách có trách nhiệm hơn, các cơ quan tham mưu cho việc giải quyết khiếu nại cũng đã chịu xức ép về mặt thời gian trong việc xác minh, làm rõ nội dung khiếu nại

2.2.1.2 Tiếp nhận và xử lý đơn thư khiếu nại

Việc xử tiếp nhận, xử lý đơn thư khiếu nại cũng được thực hiện theo cơ chế một cửa Đơn thư của công dân từ các nguồn chuyển đến được tập trung tại Văn phòng tiếp công dân tỉnh phân loại, nghiên cứu, xử lý và đề xuất Một số đơn không qua Văn phòng Tiếp công dân được chuyên viên phụ trách (chuyên viên Nội chính Văn phòng UBND tỉnh hoặc chuyên viên thuộc khối khác) xử lý, tham mưu

2.2.2 Thụ lý đơn và giao Thủ trưởng cơ quan chuyên môn xác minh, kết luận, đề xuất biện pháp giải quyết khiếu nại

Khi Văn phòng Tiếp công dân tỉnh trực thuộc Thanh tra tỉnh thì công việc tham mưu cho Chủ tịch UBND tỉnh giao Thủ trưởng cơ quan tham mưu giải quyết khiếu nại do chuyên viên Nội chính Văn phòng UBND tỉnh thực hiện sau khi xem xét đề xuất của Văn phòng tiếp công dân-Thanh tra tỉnh Khi Văn phòng Tiếp công dân tỉnh được chuyển sang trực thuộc Văn phòng UBND tỉnh, việc tham mưu Chủ tịch UBND tỉnh giao cho Thủ trưởng cơ quan tham mưu giải quyết khiếu nại do cả chuyên viên Nội chính và chuyên viên Văn phòng Tiếp công dân thực hiện, trong một số trường hợp thì Văn phòng tiếp công dân trước khi tham mưu phải thông qua chuyên viên Nội chính

Do không có quy định về việc phân công trách nhiệm cụ thể nên việc tham mưu giao cho Thủ trưởng cơ quan tham mưu giải quyết thường theo kinh nghiệm Thông thường, Thủ trưởng Sở - Ngành tham mưu cho UBND tỉnh lĩnh vực nào thì giao cho Thủ trưởng Sở - Ngành đó tham mưu giải quyết khiếu nại Trong nhiều trường hợp, nếu khiếu nại quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch UBND cấp huyện thì chuyên viên xử lý đơn sẽ tham mưu giao cho Thủ trưởng Sở, ngành chuyên môn chủ trì, phối hợp với Chủ tịch UBND huyện, thị xã, thành phố đã giải quyết khiếu nại khiếu nại lần đầu tham mưu

2.2.3 Tiến hành thẩm tra, xác minh, kết luận và đề xuất biện pháp giải quyết khiếu nại của Thủ trưởng cơ quan tham mưu

Khi nhận được chỉ đạo giao việc tham mưu giải quyết khiếu nại, Thủ trưởng cơ quan được giao việc sẽ giao cho cán bộ thụ lý nghiên cứu nội dung đơn; quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định giải quyết khiếu nại bị khiếu nại; các chứng cứ do người khiếu nại, người bị khiếu nại và người có liên quan cung cấp lập báo cáo đề xuất giao cho Trưởng phòng nghiệp vụ chuyên môn liên quan (đối với Thanh tra tỉnh); Chánh thanh tra Sở, hoặc Trưởng các phòng chuyên môn tiến hành thẩm tra, xác minh và báo cáo kết quả thẩm tra, xác minh, kết luận, kiến nghị biện pháp giải quyết khiếu nại

Tuỳ tính chất vụ việc, Thủ trưởng cơ quan được giao tham mưu có thể tiến hành thành lập Đoàn thanh tra, Tổ xác minh hoặc giao cho thanh tra viên (gọi tắt là người xác minh) tiến hành xác minh, kết luận nội dung khiếu nại của công dân theo quy chế hoạt động của Đoàn thanh tra Kết thúc các thao tác nghiệp vụ, người xác minh báo cáo kết quả thẩm tra, xác minh, đồng thời dự thảo báo cáo kết luận nội dung trình Chánh Thanh tra, Giám đốc Sở xem xét, ký văn bản, chuyển giao Văn phòng phát hành báo cáo Báo cáo tổng hợp kết quả thẩm tra, xác minh, kết luận và đề xuất biện pháp giải quyết của Chánh Thanh tra, Giám đốc Sở tham mưu được gửi cho UBND tỉnh, Chủ tịch, các Phó Chủ tịch UBND tỉnh, các cơ quan có liên quan và công dân

2.2.4 Giải quyết “khiếu nại” Báo cáo kết luận của Thủ trưởng cơ quan tham mưu

Đây là công đoạn hoàn toàn không có trong quy trình giải quyết khiếu nại, nhưng nó lại tồn tại trong quá trình giải quyết khiếu nại ở UBND tỉnh Bắc Ninh Nó được coi là một công đoạn để cơ quan tham mưu xem xét và khẳng định lại một lẫn nữa, nhằm đảm tính đúng đắn, khách quan nhưng thực sự là một công đoạn thừa và không đúng, khiến thời hạn giải quyết khiếu nại của công dân thêm kéo dài, phức tạp

2.2.5 Ban hành quyết định giải quyết khiếu nại

Chuyên viên Nội chính Văn phòng UBND tỉnh có trách nhiệm kiểm tra và rà soát hồ sơ giải quyết của Thủ trưởng cơ quan tham mưu để dự thảo quyết định giải quyết khiếu nại thông qua Chánh Văn phòng UBND tỉnh, trình Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch phụ trách ký

Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch UBND tỉnh kiểm tra, xem xét tình tiết nêu trong dự thảo quyết định, việc áp dụng đúng các quy định của pháp luật hiện hành, kèm theo phiếu trình của chuyên viên, thông qua Chánh Văn phòng ký duyệt để ban hành quyết định Đối với những vụ việc có tính phức tạp hoặc các tình tiết, đề xuất trong báo cáo không thống nhất, chuyên viên Nội chính có thể đề xuất Chủ tich, Phó Chủ tịch phụ trách triệu tập cuộc họp để thống nhất phương án giải quyết trước khi ký quyết định giải quyết

2.2.6 Thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật

UBND tỉnh Bắc Ninh chưa có quy định cụ thể việc triển khai thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực thi hành Thông thường Chánh Thanh tra tỉnh chịu trách nhiệm chung là theo dõi, kiểm tra, đôn đốc UBND cấp huyện và các cơ quan, đơn vị có liên quan về việc thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật; đề xuất Chủ tịch UBND tỉnh áp dụng các biện pháp xử lý theo thẩm quyền đối với những người có trách nhiệm nhưng cố ý trì hoãn hoặc không tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật

Trên thực tế, cơ quan chuyên môn nào tham mưu Chủ tịch UBND tỉnh giải quyết khiếu nại thì cơ quan đó có trách nhiệm đôn đốc UBND cấp địa phương thực hiện Trong những trường hợp này, cơ quan được giao trách nhiệm đôn đốc sẽ được ghi cụ thể trong quyết định giải quyết khiếu nại hoặc văn bản chỉ đạo của Chủ tịch UBND tỉnh

2.3 Những tồn tại, hạn chế trong quá trình giải quyết khiếu nại và nguyên nhân

Phần này, tác giả nêu một số hạn chế trong trong quá trình giải quyết khiếu nại của công dân, đó là:

2.3.1 Hạn chế trong công tác tiếp công dân của Chủ tịch UBND tỉnh

Số lượt vụ việc được tiếp tại buổi tiếp công dân còn ít trong tổng số người đến Văn phòng Tiếp công dân đề nghị được gặp Chủ tịch UBND tỉnh Nguyên nhân là do thời gian tiếp chưa thực sự được đảm bảo; công tác rà soát, phân loại của Văn phòng Tiếp công dân thực hiện chưa đúng với quy định của luật; việc đồng ý hoặc từ chối cho công dân vào phòng tiếp nhiều khi còn mang tính chủ quan, không có tiêu chí cụ thể Điều này dẫn đến việc công dân đến Văn phòng Tiếp công dân khiếu kiện, phản ảnh thì rất đông nhưng số người được vào phòng tiếp thì rất ít Mặt khác, do số người đến Văn phòng Tiếp công dân chủ yếu là những vụ vượt cấp, trùng lắp, khiếu kiện kéo dài, giải quyết không dứt điểm nên cũng khó được Chủ tich UBND tỉnh tiếp

Việc tiếp công dân còn mang nặng tính hình thức, sự chỉ đạo của Đại biểu tiếp công dân chưa thực sự xát xao, dứt điểm; chất lượng và hiểu quả tiếp công dân chưa cao Nguyên nhân do: Công tác chuẩn bị cho buổi tiếp dân của Chủ tịch UBND tỉnh chưa được kỹ lưỡng, cẩn thận Tại các buổi tiếp dân của người đứng đầu cơ quan, đơn vị, cán bộ tham mưu giúp việc nhiều khi chưa chuẩn bị hồ sơ một cách chu đáo; Chất lượng tham mưu của cán bộ, chuyên viên cho Chủ tịch UBND tỉnh tại phiên tiếp công dân còn hạn chế, chưa đi vào chiều sâu

Sự quan tâm của người giải quyết khiếu nại chưa nhiều; hiệu lực, hiệu quả của chỉ đạo thấp, thiếu dứt điểm

2.3.2 Hạn chế trong việc tham mưu cho Chủ tịch UBND tỉnh giao cho Thủ trưởng cơ quan chuyên môn xác minh, kết luận đề xuất giải quyết

Trong việc tham cho Chủ tịch UBND tỉnh cho Thủ trưởng cơ quan chuyên môn xác minh, kết luận đề xuất giải quyết khiếu nại, chuyên viên làm công tác tham mưu còn có một hạn chế sau: Lúng túng khi xác định thẩm quyền giải quyết; Có sự nhầm lẫn trong việc xác định chủ thể được giao nhiệm vụ tham mưu, đề xuất; Giao cho Thủ trưởng cơ quan chuyên môn xác minh, kết luận đề xuất giải quyết không đúng; Nội dung giao việc còn tuỳ tiện; Trình tự, thủ tục tiếp nhận đơn, đề xuất và trình Văn bản giao việc của Chủ tịch UBND tỉnh cho Thủ trưởng cơ quan chuyên môn lòng vòng, không thống nhất

2.3.3 Việc xác minh, kết luận nội dung khiếu nại không đảm về quy trình

Một số cơ quan chuyên môn, khi tiến hành xác minh kết luận nội dung khiếu nại không thực hiện đúng các bước như đã quy định

2.3.4 Tổ chức đối thoại

Ở Bắc Ninh, rất ít những vụ việc khiếu nại mà Chủ tịch UBND tỉnh gặp gỡ, đối thoại với người khiếu nại Việc tổ chức và gặp gỡ, đối thoại thường do Thủ trưởng cơ quan tham mưu hay Trưởng đoàn thanh tra, người tiến hành xác minh thực hiện

Nguyên nhân là do số vụ việc khiếu nại rất nhiều, việc bố trí Phó chủ tịch chuyên giải quyết khiếu nại ra để tổ chức đối thoại là rất khó Do vậy, nếu thực hiện theo quy định thì việc đối thoại chỉ trở thành hình thức, và không thể thực hiện được Vì muốn đối thoại tốt, người chủ trì đối thoại phải nghiên cứu rất kỹ hồ sơ, có nhiều vụ việc khi giao cho cán bộ thụ lý song do vụ việc rất phức tạp nên chỉ có người thụ lý mới nắm rõ tường tận vấn đề, nên ngay

cả Thủ trưởng cơ quan tham mưu cũng không nắm rõ được vụ việc đó

2.3.5 Thời gian giải quyết khiếu nại còn bị kéo dài