DOANH NGHIỆP DỰ ÁN TRONG DỰ ÁN HỢP TÁC CÔNG – TƯ Ở VIỆT NAM VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ Nguyễn Văn Bảo, Nguyễn Thế Quân Khoa Kinh tế Quản lý Xây dựng, Đại học Xây dựng Bài đăng Tạp chí Xây dựng, số 11/2014 TĨM TẮT Hợp tác Công – tư phương thức thực dự án chấp nhận áp dụng Việt Nam gần để đầu tư phát triển sở hạ tầng Doanh nghiệp dự án sáng kiến áp dụng giúp cho dự án đầu tư loại thực thành công giới Bài báo xem xét mối quan hệ loại doanh nghiệp với bên khác dự án Hợp tác Cơng – Tư điển hình, sau so sánh, đánh giá loại hình dự án sở thực tiễn áp dụng Việt Nam giới theo ba khía cạnh: thời điểm vai trị đấu thầu dự án PPP, tài cho loại doanh nghiệp cách thức doanh nghiệp lựa chọn nhà thầu để thực vận hành dự án Hợp tác Công – Tư Các học rút tài liệu tham khảo việc hoàn thiện sở lý luận thực tiễn, quy định pháp luật Hợp tác Công – Tư điều kiện Việt Nam Từ khóa: Hợp tác Cơng – Tư, doanh nghiệp dự án, huy động vốn cho dự án, lựa chọn nhà đầu tư ABSTRACT Public-Private Partnership is a project delivery method that has recently been accepted and applied in Vietnam for the development of infrastructure Project company is an initiative that I believed worldwide to ensure the success of PPP projects This paper first reviews the position of this type of company in a typical PPP project, then compares and assesses this type of company in three aspects: the establishment and the role in competing for PPP projects, financial structure and its method for selection of contractors for other project contracts for the implementation of PPP projects The lessons learnt can be utilised in the improvement of theories and practical application as well as in the renovation of PPP laws in Vietnam Keywords: Public-Private Partnership, project company, project finance, investor selection Ở Việt Nam, doanh nghiệp dự án trước tiên đề cập đến Nghị định số 108/2009/NĐ-CP, sau Quyết định 71/2010/QĐ-TTg thí điểm thực dự án PPP Doanh nghiệp dự án sau mở rộng ra, doanh nghiệp thực dự án có sử dụng đất Doanh nghiệp dự án gắn với dự án Hợp tác Cơng – Tư có đặc thù định, từ đưa đến điểm khác biệt việc thành lập vận hành Bài báo trình bày số nội dung liên quan đến loại doanh nghiệp dự án sở hạ tầng, sở so sánh, đánh giá lý luận thực tiễn, quy định pháp luật tương ứng Việt Nam giới Hợp tác công – tư Hợp tác Công - Tư (Public Private Partnership – từ viết tắt PPP – cịn gọi Đối tác Cơng - Tư) phương thức thực dự án đại, áp dụng phổ biến rộng rãi giới Trong phương thức thực dự án này, quan phủ tổ chức tư nhân phối hợp để cung cấp sở hạ tầng công, tiện nghi cho cộng đồng dịch vụ liên quan (Ministry of Municipal Affairs 1999), đảm bảo vừa phù hợp với mục tiêu nhà nước vừa thỏa mãn mục tiêu lợi nhuận đối tác tư nhân Thật vậy, việc áp dụng PPP mang lại lợi ích đáng kể cho quốc gia, khu vực công khu vực tư nhân cộng đồng Phương thức giúp thu hút vốn đầu tư tư nhân vào đầu tư phát triển sở hạ tầng (thường bổ sung cho nguồn vốn nhà nước giải phóng cho nguồn vốn nhà nước để sử dụng vào nhu cầu khác nhà nước) Khu vực tư nhân việc tham gia vào mối quan hệ đối tác nhà nước- tư nhân, tìm kiếm lợi nhuận từ lực kinh nghiệm quản lý kinh doanh (đặc biệt ngành dịch vụ cơng ích) Ngồi ra, PPP cịn giúp tăng suất sử dụng nguồn lực có sẵn cách hiệu hơn, cải thiện chất lượng dịch vụ cung cấp cho người dân, thúc đẩy việc cải cách lĩnh vực thông qua việc phân bổ lại vai trò, làm rõ động trách nhiệm bên Ở Việt Nam, hình thức BOT, BTO, v.v… phương thức hợp tác công - tư sớm đưa vào quy định pháp luật từ năm 1992, với Luật sửa đổi bổ sung số điều Luật đầu tư nước ngồi Từ đó, nhiều dự án sở hạ tầng thực theo hình thức quy định pháp luật có liên quan sửa đổi, bổ sung liên tục Tuy nhiên, thời gian đầu, hình thức nói khơng coi PPPs, kể Nghị định số 108/2009/NĐ - CP đầu tư theo hình thức Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh Chuyển giao, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh, Hợp đồng Xây dựng Chuyển giao Quyết định 71/2010/QĐ-TTg việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác cơng - tư (PPP), quy định tạo hành lang pháp lý cho việc thực dự án thuộc loại Quan niệm thay đổi Bộ Kế hoạch đầu tư tiến hành khảo cứu kinh nghiệm từ nhiều quốc gia khác nhau, lúc hình thức đầu tư nhắc đến Nghị định số 108/2009/NĐ – CP coi Hợp tác Công – Tư Việt Nam Theo đánh giá Ủy ban Kinh tế Quốc hội UNDP Việt Nam, kể từ tới nay, thực tiễn thí điểm triển khai dự án theo hình thức PPP đạt số kết định, song cịn khơng trở ngại, khó khăn nhận thức, khuôn khổ thể chế thực tiễn trình triển khai (Ủy ban Kinh tế Quốc hội UNDP Việt Nam 2013) Hợp tác Công – Tư doanh nghiệp dự án Hợp tác Cơng – Tư thực nhiều hình thức khác nhau, Bộ Kế hoạch đầu tư tổng kết tài liệu phổ biến kiến thức Hợp tác Cơng tư Trong số đó, hình thức phổ biến châu Á bao gồm: Hợp đồng dịch vụ (Service Contract), BOT (Build – Operate – Transfer: Xây dựng – Vận hành – Chuyển giao), Hợp đồng quản lý (Management Contract), ROT (Cải tạo – Vận hành – Chuyển giao), Cổ phần hóa phần (Partial Divestiture), BOO (Build - Own - Operate: Xây dựng – Sở hữu - Vận hành), DBO (Design - Build-Operate: Thiết kế - Xây dựng – Vận hành), DBFO (Design – Build – Finance - Operate: Thiết kế - Xây dựng – Thu xếp vốn - Vận hành) (APPPI 2013; Chan Wei Sang 2014) Trong đa số hình thức này, khối tư nhân tìm cách tham gia vào dự án PPP thông qua việc thành lập doanh nghiệp dự án để tham gia cạnh tranh ký kết hợp đồng PPP với quan chủ quản dự án đại diện cho khu vực công Theo thông lệ quốc tế, doanh nghiệp dự án gọi doanh nghiệp thực nhiệm vụ đặc biệt (special purpose vehicle), doanh nghiệp thành lập với nhiệm vụ thực dự án PPP, không thực hoạt động kinh doanh khác Doanh nghiệp dự án nhà đầu tư thành lập để đấu thầu dự án PPP thường liên doanh nhà thầu xây dựng có kinh nghiệm đơn vị quản lý vận hành sở vật chất cung cấp dịch vụ có đủ khả vận hành sở vật chất dự án tạo ra, với nhà thầu xây dựng chuyên ngành khác nhà đầu tư khác (Chan Wei Sang 2014) Có thể nói, việc sáng tạo doanh nghiệp dự án nhân tố tạo nên thành công dự án PPP Doanh nghiệp tạo khuôn khổ thuận tiện cho việc huy động vốn, liên kết bên tham gia cách hợp pháp, đảm bảo việc cung ứng, sản xuất marketing sản phẩm Doanh nghiệp dự án lôi kéo bên nhà tài trợ vốn, thể chế tài chính, khối cơng, nhà cung ứng doanh nghiệp bao tiêu v.v… tham gia thc hin d ỏn Cơ quan chủ quản dự án (khối công) Tư vấn Cơ quan chủ quản dự án Khối công Hợp đồng PPP Khối tư nhân Tư vấn cho doanh nghiệp dự án Nhà thầu xây dựng Hợp đồng xây dựng Hợp đồng quản lý vận hành Doanh nghiệp thực nhiệm vụ đặc biệt SPV (doanh nghiệp dự án) Vốn vay Bên cho vay vốn Vốn chủ sở hữu Nhà đầu tư mảng xây dựng Đơn vị quản lý vận hành sở vật chất Nhà đầu tư mảng quản lý sở vật chát Nhà đầu tư vốn chủ sở hữu khác Vận hành Thu xÕp vèn Hình Cấu trúc điển hình dự án PPP (Chan Wei Sang 2014) Hình thể cấu trúc điển hình dự án thực theo PPP (có xây dựng) Trong đó, doanh nghiệp dự án thành lập nhờ kết hợp nhà đầu tư có chun mơn xây dựng, quản lý vận hành sở vật chất kết dự án bên tham gia góp vốn khác Phần vốn doanh nghiệp dự án đưa vào dự án PPP thường khơng cao, chiếm khoảng 10% tổng chi phí dự án (Ủy ban Kinh tế Quốc hội UNDP Việt Nam 2013), thế, cần có tham gia nhà tài trợ vốn (bên cho vay vốn) khác ngân hàng hay tổ chức tài Doanh nghiệp dự án tự tiến hành hoạt động xây dựng quản lý vận hành sở vật chất dự án xây dựng xong, thuê đơn vị khác thực nội dung thông qua hợp đồng tương ứng Doanh nghiệp dự án theo thông lệ quốc tế Việt Nam Thực tế việc thành lập vận hành doanh nghiệp dự án dự án PPP giới có quy tắc chung, nhiên, quốc gia vùng lãnh thổ khác nhau, kể Việt Nam, có điểm khác biệt Có nhiều đặc điểm việc thành lập vận hành doanh nghiệp dự án dự án PPP cần nghiên cứu kỹ làm học cho việc áp dụng loại hình doanh nghiệp điều kiện Việt Nam Tuy nhiên, phạm vi báo tập trung vào ba vấn đề sau: - Thời điểm thành lập doanh nghiệp dự án vai trò doanh nghiệp dự án đấu thầu dự án PPP - Tài cho doanh nghiệp dự án - Việc lựa chọn nhà thầu tham gia thực dự án 3.1 Thời điểm thành lập doanh nghiệp dự án vai trò doanh nghiệp dự án đấu thầu dự án PPP Theo thông lệ quốc tế, doanh nghiệp dự án phải thành lập để tiến hành dự án PPP Ở số nước, mục đích giảm thuế thu nhập doanh nghiệp, nhà đầu tư thành lập doanh nghiệp dự án nước khác dự án lại nằm nước thứ ba Doanh nghiệp dự án thành lập để trực tiếp tham gia đấu thầu dự án PPP số nước, ví dụ Singapore, số nước khác, có Việt Nam, nhà đầu tư tham gia đấu thầu dự án thành lập doanh nghiệp dự án sau trúng thầu dự án Ở Việt Nam, Thông tư 03/2011/TT-BKHĐT quy định doanh nghiệp dự án dự án BOT, BTO, BT phải thành lập để với Nhà đầu tư hợp thành Bên Hợp đồng dự án thức, sau Hợp đồng dự án ký tắt với quan nhà nước có thẩm quyền (2011) Nếu doanh nghiệp nước ngồi trúng thầu dự án, họ phải thành lập doanh nghiệp dự án hoạt động Việt Nam, giấy chứng nhận đầu tư dự án giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh doanh nghiệp dự án Quyết định 71/2010/QĐ-TTg (2010) làm rõ loại doanh nghiệp nhà đầu tư thành lập theo quy định pháp luật để quản lý thực Dự án sở Giấy chứng nhận đầu tư Hợp đồng dự án, tức sau dự án cấp Giấy chứng nhận đầu tư (Điều 32, Khoản 1) Vì thế, Việt Nam, doanh nghiệp dự án đơn vị tham gia đấu thầu dự án PPP, mà Nhà đầu tư (có thể doanh nghiệp liên danh doanh nghiệp) đơn vị làm việc Luật Đấu thầu (2013) quy định rõ lựa chọn nhà đầu tư để thực dự án, lựa chọn doanh nghiệp dự án (Luật phân biệt rõ “nhà đầu tư” “doanh nghiệp dự án” thành hai khái niệm khác nhau) Việc thành lập doanh nghiệp dự án trước để doanh nghiệp tham gia đấu thầu dự án có ưu điểm định so với việc thành lập sau Một nhà đầu tư tham gia thành lập nhiều doanh nghiệp dự án với đối tác khác để tăng khả trúng thầu mình, luật pháp nước sở cho phép Doanh nghiệp dự án thành lập sớm, trúng thầu dự án tiến hành lựa chọn ký kết hợp đồng thầu phụ lập tức, hợp đồng xây dựng (ví dụ hợp đồng EPC) từ bắt đầu dự án sớm hơn, rút ngắn thời gian thực dự án Hợp đồng PPP ký trực tiếp quan nhà nước có thẩm quyền doanh nghiệp dự án, thay việc ký kết với nhà đầu tư liên danh nhà đầu tư lại phải làm thủ tục ký tiếp với doanh nghiệp dự án để doanh nghiệp tiếp nhận thực quyền nghĩa vụ nhà đầu tư, giảm khối lượng cơng việc hành đáng kể tránh rủi ro việc chuyển giao cơng việc mang lại Về phía ngân hàng tổ chức tài chính, việc đánh giá dự án dựa lực thân doanh nghiệp dự án thành lập (dựa cam kết bên thành lập doanh nghiệp thể Điều lệ doanh nghiệp) dễ dàng xác việc đánh giá dựa nhà đầu tư liên danh nhà đầu tư cách riêng lẻ, chưa có cam kết cụ thể và/hoặc thức việc đóng góp nguồn lực vào doanh nghiệp dự án bên Mà dự án có nhà đầu tư tồn lý thuyết (Yescombe 2013), thực tế, dự án có nhiều nhà đầu tư kết hợp lại để đấu thầu, thực tế diễn Việt Nam Tuy nhiên, việc thành lập trước doanh nghiệp dự án có rủi ro, bất tiện định cho nhà đầu tư Thủ tục thành lập doanh nghiệp mặt pháp lý số quốc gia, có Việt Nam, phức tạp thời gian, doanh nghiệp đòi hỏi vốn đầu tư lớn Nếu doanh nghiệp thành lập không trúng thầu, việc xử lý giải thể doanh nghiệp phức tạp thời gian, kể khía cạnh pháp lý lẫn mặt hành đơn vị tham gia thành lập Mặt khác, việc nhà đầu tư có trách nhiệm hữu hạn doanh nghiệp dự án gây tâm lý tin tưởng doanh nghiệp dự án so với nhà đầu tư quan nhà nước có thẩm quyền lựa chọn nhà thầu nhà tài trợ xét duyệt cho vay vốn Ở số nước phát triển hình thức Hợp tác Công – Tư, nhà đầu tư lại đa phần định không qua đấu thầu, ấy, việc thành lập doanh nghiệp dự án trước khơng có ý nghĩa thực tế 3.2 Tài cho doanh nghiệp dự án Theo thông lệ quốc tế, doanh nghiệp dự án doanh nghiệp thực nhiệm vụ đặc biệt, đó, doanh nghiệp loại khơng thực ngành nghề sản xuất kinh doanh mà không liên quan không phần dự án Lý để thực dự án, doanh nghiệp dự án dùng dự án để vay vốn, bên cho vay đánh giá dự án để xem xét khả mang lại lợi nhuận thu hồi vốn cho vay họ, mà khơng dựa vào uy tín tài sản bên vay Việc huy động vốn gọi “huy động vốn dự án” hay “tài trợ dự án” Đặc điểm hình thức doanh thu dự án phép sử dụng để bảo đảm hoạt động dự án trả nợ ngân hàng, không phép sử dụng vào mục đích khác Hình thức huy động vốn coi “tài trợ truy đòi hạn chế”, có nghĩa nguồn tiền sử dụng dùng để hồn trả nợ dịng tiền từ việc vận hành dự án sau tài sản dùng làm vật chấp doanh nghiệp dự án Trường hợp không trả nợ, trách nhiệm doanh nghiệp dự án giới hạn tài sản doanh nghiệp, tài sản đơn vị góp vốn thành lập doanh nghiệp Điều đảm bảo hạn chế rủi ro cho nhà đầu tư lý doanh nghiệp dự án thực hoạt động kinh doanh khác hoạt động dự án Thông lệ quốc tế doanh nghiệp dự án phải cam kết với bên cho vay vốn không huy động thêm vốn vay nợ từ nguồn khác (Yescombe 2013) Tuy nhiên, Việt Nam, vấn đề chưa làm rõ quy định pháp luật, trước hình thức Hợp tác Cơng – Tư thức áp dụng Việt Nam nhờ Quyết định 71/2010/QĐ-TTg thí điểm thực dự án PPP ban hành Nghị định 108/2009/NĐ-CP cho phép doanh nghiệp dự án bổ sung ngành, nghề kinh doanh (Điều 27), tức là, mặt lý thuyết, chấp nhận doanh nghiệp dự án có ngành nghề kinh doanh khác thực nhiều hoạt động kinh doanh đồng thời Trường hợp dự án Cầu Yên Lệnh với liên danh Tổng công ty Xây dựng Thăng Long Tổng công ty Xây dựng cơng trình giao thơng làm chủ đầu tư ví dụ điển hình Quyết định 71/2010/QĐ-TTg không đề cập đến việc cho phép doanh nghiệp dự án bổ sung ngành, nghề kinh doanh lại không cấm việc Nếu khơng có cam kết với bên cho vay vốn, mặt lý thuyết, doanh nghiệp dự án đăng ký bổ sung hoạt động sản xuất kinh doanh huy động thêm vốn từ nguồn khác, làm rối loạn cấu tài dự án 3.3 Lựa chọn nhà thầu tham gia thực dự án Có nhiều cách tiếp cận khác việc lựa chọn nhà thầu tham gia thực dự án dự án bắt đầu tiến hành Theo luật chung mua sắm Liên hiệp châu Âu, doanh nghiệp dự án tổ chức đấu thầu để chọn nhà thầu tham gia thực dự án họ ký kết hợp đồng với doanh nghiệp tham gia thành lập doanh nghiệp dự án, nhiên, số trường hợp đặc biệt, ví dụ lựa chọn nhà thầu EPC, Hợp đồng dự án đề cập, họ phải tiến hành đấu thầu lựa chọn nhà thầu loại (Yescombe 2013) Ngân hàng Thế giới lại có quy tắc khác, dự án mà Ngân hàng cho vay vốn, nhà đầu tư doanh nghiệp dự án lựa chọn thông qua đấu thầu cạnh tranh, họ không cần phải tiến hành đấu thầu để lựa chọn nhà thầu thực dự án Trong trường hợp nhà đầu tư doanh nghiệp dự án không lựa chọn thông qua đấu thầu, họ phải tổ chức đấu thầu để lựa chọn nhà thầu thực dự án (Yescombe 2013) Ở Việt Nam, Nghị định 108/2009/NĐ-CP Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg khẳng định dự án thuộc phạm vi điều chỉnh Luật Đấu thầu phải thực việc lựa chọn nhà thầu tư vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp nhà thầu khác để thực dự án theo quy định pháp luật đấu thầu, quy định rõ Điều 1, Luật Đấu thầu hành (2013) Luật Đấu thầu hành quy định rõ mức độ giá trị tuyệt đối phần vốn góp Nhà nước cho dự án cần thực đấu thầu Tuy nhiên, áp dụng vào dự án PPP có điểm cịn chưa rõ phần ưu đãi Nhà nước, phần đất Nhà nước giao cho nhà đầu tư có tính tốn thành phần vốn góp Nhà nước cho dự án hay không để áp dụng quy định pháp luật cho phù hợp Kết luận Hình thức Hợp tác Cơng - Tư giới thiệu áp dụng vào Việt Nam từ lâu Do quy định loại hình dự án chưa hồn thiện, nên cịn nhiều vấn đề cần nghiên cứu, có vấn đề doanh nghiệp dự án Sử dụng doanh nghiệp dự án để thực vận hành dự án PPP có nhiều ưu điểm, phía nhà đầu tư bên tài trợ, cho vay vốn Tuy nhiên, dự án PPP Việt Nam thời gian vừa qua thường định thầu, có chế đặc biệt, vấn đề thành lập vận hành doanh nghiệp dự án chưa quan tâm nghiên cứu nhiều Các nhà nghiên cứu, nhà lập pháp, quan nhà nước có thẩm quyền nhà đầu tư nên cân nhắc kinh nghiệm học mà báo có nên lập doanh nghiệp dự án trước, sử dụng doanh nghiệp đấu thầu dự án thay cho nhà đầu tư, học quy định chặt chẽ cấu trúc vốn doanh nghiệp dự án, điểm chưa hoàn thiện quy định lựa chọn nhà thầu doanh nghiệp dự án thực để tiến hành hoạt động dự án PPP, để hiểu biết đầy đủ loại hình doanh nghiệp này, từ giúp thực thành cơng dự án PPP điều kiện Việt Nam TÀI LIỆU THAM KHẢO (2010) Quyết định Thủ tướng Chính phủ số 71/2010/QĐ-TTg ngày tháng 11 năm 2010 Về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác cơng – tư 71/2010/QĐ-TTg Thủ tướng Chính phủ (2011) Thông tư số 03/2011/TT-BKHĐT Bộ Kế hoạch Đầu tư : Hướng dẫn thực số quy định Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27 tháng 11 năm 2009 Chính phủ đầu tư theo hình thức Hợp đồng BOT, Hợp đồng BTO Hợp đồng BT 03/2011/TT-BKHĐT Bộ Kế hoạch Đầu tư (2013) Luật Đấu thầu, Luật số 43/2013/QH13 Quốc hội nước Cộng hồ xã hội chủ nghĩa Việt Nam khố XIII, kỳ họp thứ thông qua ngày 26 tháng 11 năm 2013 43/2013/QH13 Q hội Việt Nam APPPI (2013) Public-Private Partnership Workshop Course Hanoi Chan Wei Sang (2014) Public Private Parhneship Hanoi, iBusiness Ministry of Municipal Affairs (1999) Public Private Partnership: A Guide for Local Government British Columbia Government, Victoria, Canada, British Columbia Ủy ban Kinh tế Quốc hội UNDP Việt Nam (2013) Phương thức đối tác Công - Tư (PPP): Kinh nghiệm quốc tế khuôn khổ thể chế Việt Nam Hà Nội Yescombe, E R (2013) Principles of project finance, Academic Press