Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2001 – 2011, Thực trạng và giải pháp

Trong những năm gần đây, cùng với sự phát triển mạnh mẽ, sự hội nhập nhanh chóng của nền kinh tế Việt Nam và ngày càng hợp tác sâu rộng đã mang lại nhiều thành tựu về tăng trưởng kinh tế. Trong quá trình này việc huy động và sử dụng vốn đầu tư phát triển của nhà nước (đầu tư công) có một ý nghĩa quan trọng. Nhưng đầu tư công có hiệu quả kinh tế không cao hoặc khó xác định. Hơn nữa, đầu tư công thường có mối liên hệ trực tiếp với diễn biến của lạm phát và định hướng cũng như tốc độ phát triển kinh tế. Vì vậy, đầu tư công còn nhiều vấn đề cần được giải quyết. 2. Tính cấp thiết của đề tài. Sau đổi mới, mô hình kinh tế chuyển từ kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường đòi hỏi phải thay đổi một cách căn bản đối tượng, phương thức, cũng như chính sách, cách thức quyết định phạm vi nhà nước phải đầu tư. Những thay đổi này tuy đã diễn ra, song chưa thực sự phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Trong thời gian tới, nền kinh tế Việt Nam phải chuyển từ mô hình tăng trưởng theo chiều rộng sang phát triển chủ yếu theo chiều sâu, đòi hỏi phải chủ động, có phương án đầu tư rõ ràng nâng cao hiệu quả sử dụng vốn. Việc nghiên cứu chính sách đầu tư công của Việt Nam, đặc biệt trong bối cảnh hội nhập kinh tế hiện nay, là nhiệm vụ có ý nghĩa cả về lý thuyết lẫn thực tiễn. Nghiên cứu, tổng kết và đánh giá thực tiễn đầu tư công những năm qua là công việc cần thiết để thấy được những điểm yếu, rút ra những bài học và đề xuất cơ sở khoa học cho việc hoạch định chính sách đầu tư công và hoàn thiện cơ chế quản lý. Đã có một số dự án và tác giả nghiên cứu về vấn đề đầu tư công trong thời gian gần đây ở Việt Nam, song số lượng không nhiều và quy mô không lớn, mặc dù vấn đề nghiên cứu này rất thiết thực và cấp bách. Tại các cơ quan nhà nước, các vấn đề về quản lý đầu tư công cũng được xem xét, nghiên cứu để hoàn thiện cơ chế. Trước thực tế đó, đề tài nghiên cứu: “ Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2001 – 2011, Thực trạng và giải pháp”. Sẽ đóng góp thêm cách nhìn nhận và một số ý kiến vào cuộc thảo luận chung cề đầu tư công trong bối cảnh phát triển kinh tế- xã hội mới.

LỜI MỞ ĐẦU 1. Tổng quan về tình hình nghiên cứu. Trong những năm gần đây, cùng với sự phát triển mạnh mẽ, sự hội nhập nhanh chóng của nền kinh tế Việt Nam và ngày càng hợp tác sâu rộng đã mang lại nhiều thành tựu về tăng trưởng kinh tế. Trong quá trình này việc huy động và sử dụng vốn đầu tư phát triển của nhà nước (đầu tư công) có một ý nghĩa quan trọng. Nhưng đầu tư công có hiệu quả kinh tế không cao hoặc khó xác định. Hơn nữa, đầu tư công thường có mối liên hệ trực tiếp với diễn biến của lạm phát và định hướng cũng như tốc độ phát triển kinh tế. Vì vậy, đầu tư công còn nhiều vấn đề cần được giải quyết. 2. Tính cấp thiết của đề tài. Sau đổi mới, mô hình kinh tế chuyển từ kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường đòi hỏi phải thay đổi một cách căn bản đối tượng, phương thức, cũng như chính sách, cách thức quyết định phạm vi nhà nước phải đầu tư. Những thay đổi này tuy đã diễn ra, song chưa thực sự phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Trong thời gian tới, nền kinh tế Việt Nam phải chuyển từ mô hình tăng trưởng theo chiều rộng sang phát triển chủ yếu theo chiều sâu, đòi hỏi phải chủ động, có phương án đầu tư rõ ràng nâng cao hiệu quả sử dụng vốn. Việc nghiên cứu chính sách đầu tư công của Việt Nam, đặc biệt trong bối cảnh hội nhập kinh tế hiện nay, là nhiệm vụ có ý nghĩa cả về lý thuyết lẫn thực tiễn. Nghiên cứu, tổng kết và đánh giá thực tiễn đầu tư công những năm qua là công việc cần thiết để thấy được những điểm yếu, rút ra những bài học và đề xuất cơ sở khoa học cho việc hoạch định chính sách đầu tư công và hoàn thiện cơ chế quản lý. Đã có một số dự án và tác giả nghiên cứu về vấn đề đầu tư công trong thời gian gần đây ở Việt Nam, song số lượng không nhiều và quy mô không lớn, mặc dù vấn đề nghiên cứu này rất thiết thực và 1 1 cấp bách. Tại các cơ quan nhà nước, các vấn đề về quản lý đầu tư công cũng được xem xét, nghiên cứu để hoàn thiện cơ chế. Trước thực tế đó, đề tài nghiên cứu: “ Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2001 – 2011, Thực trạng và giải pháp”. Sẽ đóng góp thêm cách nhìn nhận và một số ý kiến vào cuộc thảo luận chung cề đầu tư công trong bối cảnh phát triển kinh tế- xã hội mới. 3. Mục tiêu nghiên cứu. Dựa trên cơ sở lý thuyết, đề tài nghiên cứu thực trạng đầu tư công ở Việt Nam. Từ đó phân tích kết quả đạt được đồng thời chỉ ra hạn chế và nguyên nhân cần khắc phục trong thời gian tới. Đề tài nghiên cứu đề xuất một số giải pháp để hoạt động đầu tư công được hoàn thiện, tạo nền tảng cho kinh tế phát triển bền vững, nâng cao chất lượng đời sống nhân dân. 4. Phương pháp nghiên cứu. Sử dụng cách cận hệ thống, xem xét đầu tư công trong tổng thể lý luận về vai trò của nhà nước trong nền kinh tế thị trường, từ việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội trong bối cảnh tăng cường hội nhập quốc tế của Việt Nam. Giới hạn ở các vấn đề định hướng chính sách kinh tế vĩ mô, đi sâu nghiên cứu các vấn đề về nguyên nhân cũng như các vấn đề còn tồn tại thuộc lĩnh vực liên quan đến các dự án đầu tư công, tập trung nhiều vào việc phân tích những điểm yếu, những điều cần sửa đổi trong hoạt động đầu tư công, đồng thời phát huy hiệu quả của đầu tư công. 5. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu. • Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các vấn đề xoay quanh đầu tư công tại Việt Nam trong những năm qua, về cơ sở lý luận chung, cũng như thực trạng, giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công hiện nay. 2 2 • Phạm vi nghiên cứu: Về thời gian: Phần thực trạng của đề tài nghiên cứu hoạt động đầu tư công trong giai đoạn 2001 – 2011. Phần giải pháp sẽ hướng tới đầut ư công trong giai đoạn tới. Phạm vi về nguồn vốn: Nguồn vốn được sử dụng cho hoạt động đầu tư công là nguồn vốn ngân sách Nhà nước. Nội dung của đề tài gồm các chương: Chương I: Những vấn đề lý luận chung về đầu tư công Chương này phân tích khái niệm về đầu tư, đầu tư công cũng như vai trò và đặc điểm của đầu tư công trong nền kinh tế. Phân loại đầu tư công theo nguồn vốn và theo loại hình đầu tư đi sâu vào triển khai làm rõ các khái niệm liên quan đến đầu tư công. Làm rõ khái niệm và các nguồn huy động vốn của đầu tư công.Đưa ra kinh nghiệm về nâng cao hiệu quả đầu tư công của Singapo, Trung Quốc, là các nước có nét tương đồng với Việt Nam về văn hóa, cũng như truyền thống dân tộc. Chương II: Thực trạng đầu tư công ở Việt Nam. Nhìn nhận đánh giá chính sách công tại Việt Nam hiện nay thông qua đó nêu lên những nguyên nhân của tình trạng hiệu quả đầu tư thấp, vạch ra những điểm yếu trong các khâu hoạch định chính sách và quản lý nhà nước đối với đầu tư công. Thực trạng huy động của vốn đầu tư công, xét theo các nguồn vốn huy động, xem xét xu thế biến đổi của đầu tư công từ các góc độ quy mô, cơ cấu nguồn vốn, phân bổ nguồn vốn đầu tư công theo ngành, lĩnh vực, địa phương. Xem xét thực trạng sử dụng vốn của đầu tư công. Hiệu quả kinh tế của đầu tư công được đánh giá qua phân tích sự đóng góp của yếu tố (vốn, lao động, TFP) và so sánh hiệu suất đồng vốn đầu tư ICOR của nền kinh tế. 3 3 Chương III: Giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả đầu tư công trong giai đoạn hiện nay. Trong bối cảnh phải đổi mới mô hình tăng trưởng kinh tế chung từ phát triển theo chiều rộng sang phát triển theo chiều sâu, đề tài này xem xét quan điểm nền tảng là vai trò của Nhà nước trong phát triển, sự cần thiết phải đổi mới quan điểm về chức năng của đầu tư công trong quá trình phát triển, sự cần thiết phải đổi mới quan điểm về chức năng của đầu tư công trong quá trình phát triển kinh tế giai đoạn tới. Dựa trên kết quả phân tích trong chương I, II ở chương này đề xuất một số ý tưởng nhằm nâng cao hiệu quả của đầu tư công trong thời gian tới. Hà Nội, tháng 6 năm 2012 4 4 CHƯƠNG I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ ĐẦU TƯ CÔNG 1.1 Khái niệm: 1.1.1 Khái niệm đầu tư: Theo cách hiểu thông thường nhất trong xã hội, đầu tư là việc bỏ vốn ra bằng các tài sản hữu hình (tiền, nhà xưởng, máy móc, .) hoặc vô hình (phát minh, sáng chế, thương hiệu, .) để kinh doanh nhằm đạt được lợi ích nào đó. Theo kinh tế học vĩ mô, đầu tư được hiểu là việc tăng vốn tư bản nhằm tăng cường sức sản xuất trong tương lai. Có nghĩa là, đầu tư là việc bỏ tư bản, bỏ vốn động nào đó để đạt được mục đích kinh tế, là hoạt động mang lại lợi nhuận cho chủ đầu tư. Đầu tư còn được gọi là hình thành tư bản hoặc tích lũy tư bản. Trong đó, chỉ có tăng tư bản làm tăng năng lực sản xuất vật chất mới được tính là đầu tư, còn tăng tư bản trong lĩnh vực tài chính tiền tệ và kinh doanh bất động sản không được coi là đầu tư. 1.1.2 Khái niệm đầu tư công: Việc gia tăng tư bản tư nhân được gọi là đầu tư tư nhân, còn gia tăng tư bản xã hội được gọi là đầu tư công. Việc làm gia tăng tư bản xã hội thuộc chức năng của Chính phủ, vì vậy đầu tư công thường được đồng nhất với đầu tư mà Chính phủ thực hiện. Ở Việt Nam, thuật ngữ “đầu tư công” được sử dụng từ sau khi nhà nước chuyển sang nền kinh tế thị trường. Nhưng để có một khái niệm thống nhất về đầu tư công, Dự thảo Luật đầu tư công của Việt Nam đang đề nghị áp dụng khái niệm sau: Đầu tư công là việc sử dụng nguồn vốn nhà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, không nhằm mục đích kinh doanh. Theo cách hiểu này thì lĩnh vực đầu tư công sẽ bao gồm: 5 5 − Chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng - kĩ thuật, kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng; các dự án đầu tư không có điều kiện xã hội hóa thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, y tế, giáo dục, đào tạo và các lĩnh vực khác; − Chương trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc mua sắm, sữa chữa các tài sản cố định của các tổ chức này; − Các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị - xã hội được hỗ trợ tư vốn nhà nước theo qui định của pháp luật; − Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư công khác theo quyết định của Chính phủ. Tuy nhiên, theo quan niệm này thì đầu tư nhằm mục đích kinh doanh của doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước không nằm trong đầu tư công, như vậy là không hoàn toàn chính xác vì doanh nghiệp nhà nước có nguồn vốn chủ yếu và quan trọng từ ngân sách nhà nước, do đó không thể coi đó là đầu tư tư nhân được. Hiện nay, khái niệm “đầu tư công” trước khi được luật hóa thì vẫn được quan niệm một cách đơn giản như sau: Đầu tư công bao gồm các khoản đầu tư do Chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước thực hiện. Trong quan niệm này, đầu tư công được xét từ góc độ sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu tư. Như vậy, đầu tư công là đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước theo qui định của pháp luật hiện hành, bao gồm vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư sản xuất của các doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do nhà nước quản lý. 6 6 1.2 Vai trò và đặc điểm của đầu tư công trong nền kinh tế: 1.2.1 Vai trò: Như đã nói ở trên, đầu tư công có nghĩa là nhà nước sử dụng nguồn vốn thuộc sở hữu của mình để tiến hành đầu tư nhằm đạt được các mục tiêu nhất định. Vậy một câu hỏi được đặt ra là: Tại sao nhà nước lại phải dùng đến nguồn vốn của mình mà không để cho khu vực tư nhân thực hiện các chương trình, dự án đó, có khả năng sẽ đạt hiệu quả cao hơn trong đầu tư? Bởi trong thực tiễn đời sống kinh tế xã hội, có nhiều lĩnh vực, nhiều dự án mà tư nhân không đủ khả năng hoặc đủ khả năng mà không muốn thực hiện. Ví dụ như các dự án xây dựng công trình cầu, đường, các công trình công cộng; đầu tư phát triển cho vùng miền núi, dân tộc thiểu số, . Bởi đó đều là những dự án phải bỏ nhiều vốn đầu tư ban đầu, thời gian thu hồi vốn lâu, hoặc khả năng thu hồi được vốn là không cao. Do đó, việc đầu tư của nhà nước để đảm bảo các nhu cầu tối thiểu của cộng đồng được đáp ứng, giữ vững ổn định xã hội, tránh tình trạng bất công bằng, bất bình đẳng trong xã hội. Vai trò của đầu tư công được thể hiện trên ba khía cạnh quan trọng sau: − Thúc đẩy tăng trưởng kinh tế dựa trên việc đầu tư cho các công trình hạ tầng, cơ sở vật chất - kỹ thuật tối thiểu chung cho xã hội. Đây cũng đồng thời tạo những điều kiện thiết yếu cho các thành phần kinh tế ngoài nhà nước đầu tư và phát triển. Ngoài ra, đầu tư công giúp cho có cơ hội được tập trung nguồn lực cao, hoặc Trung ương có thể điều tiết được một cách hợp lý các nguồn đầu tư, tránh tình trạng cục bộ, địa phương, nơi thừa nơi thiếu. − Góp phần làm giảm khoảng cách giàu nghèo, giảm bất bình đằng, bất công trong xã hội bằng các chương trình, dự án kinh tế hỗ trợ các vùng khó khăn, vùng sâu vùng xa, các dân tộc thiểu số (chương trình 134, 135 của Chính phủ, các chương trình xóa đói giảm nghèo, .), nâng cao và ổn định đời sống người dân. 7 7 − Đảm bảo ổn định và không ngừng tăng cường quốc phòng, an ninh. Các công trình, dự án về an ninh quốc phòng đều không mang lại hiệu quả kinh tế trước mắt nên khu vực tư nhân không thể và cũng không muốn đầu tư vào lĩnh vực này. Nhưng đó lại là cơ sở quan trọng của đất nước để bảo vệ Tổ quốc, giữ vững độc lập, chủ quyền quốc gia. 1.2.2 Đặc điểm: Đầu tư công có các đặc điểm cơ bản sau: − Chủ thể bỏ vốn đầu tư, kinh doanh là Nhà nước. Nhà nước có thể đầu tư toàn bộ vốn hoặc chỉ đầu tư một phần vốn cùng các chủ đầu tư khác để thực hiện các dự án đầu tư. Là chủ thể đặc biệt trong xã hội, Nhà nước không trực tiếp thực hiện vai trò của chủ đầu tư mà hoạt động đầu tư của Nhà nước thực hiện thông qua các cơ quan chức năng. Do không trực tiếp thực hiện đầu tư, kinh doanh, sự giám sát về quá trình đầu tư kinh doanh và thu hồi vốn đầu tư thường có điểm khác biệt nhất định so với các nhà đầu tư khác. Điều này lý giải nguy cơ thất thoát, sử dụng không đúng mục đích của việc đầu tư và sự đa dạng tương đối của các chủ thể thay mặt Nhà nước quản lý, kinh doanh, giám sát vốn đầu tư của Nhà nước. − Mục đích đầu tư luôn gắn với việc thực hiện các chức năng, vai trò của Nhà nước. Bất kì chủ thể nào có vốn, khi có nhu cầu đầu tư, đều hướng tới mục tiêu định trước của mình. Với tư cách là chủ thể quản lý xã hội, Nhà nước thực hiện đầu tư cũng không nằm ngoài mục tiêu chung, đó là yêu cầu cơ bản, nhiệm vụ chủ yếu của Nhà nước phải được thực hiện đầy đủ và toàn diện. Điều đó có nghĩa hoạt động đầu tư, sử dụng vốn của Nhà nước luôn gắn với nhiệm vụ cụ thể, vai trò định hướng nền kinh tế của quốc gia trong từng giai đoạn. Nhiệm vụ này không nằm ngoài mục tiêu chính sách phát triển kinh tế xã hôi, chính sách đầu tư, chính sách tài chính tiền tệ quốc gia. − Nguồn vốn Nhà nước đầu tư luôn gắn với phần đóng góp của nhân dân. Nguồn tài chính do Nhà nước quản lý và sử dụng có thể hình thành trên cơ sở 8 8 các khoản thu không có trách nhiệm hoàn trả hoặc các khoản thu có tính hoàn trả. Về lý thuyết cũng như thực tế, nhà nước của bất kỳ quốc gia nào chỉ có thể hoạt động vì lợi ích của chính quốc gia đó nếu không có sự phụ thuộc vào nguồn tài chính bên ngoài. Nói khác đi, nguồn vật chất hình thành nên năng lực tài chính quốc gia chỉ có thể được hình thành từ tổng giá trị hàng hóa dịch vụ xã hội (GDP hoặc GNP), do nhân dân tạo ra và đóng góp một phần cho nhà nước. Đặc điểm này cũng đặt ra yêu cầu phải sử dụng có hiệu quả, tiết kiệm đối với nguồn vốn vì lợi ích của dân chúng. 1.3Phân loại hoạt động đầu tư công: 1.3.1. Phân theo nguồn vốn − Đầu tư từ ngân sách (phân cho các Bộ ngành trung ương và các địa phương) − Đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu (thường là các chương trình mục tiêu trung và dài hạn) − Tín dụng đầu tư (vốn cho vay) của nhà nước có mức độ ưu đãi nhất định − Đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước mà phần vốn quan trọng của doanh nghiệp có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước. 1.3.2 Phân theo loại hình đầu tư công: − Đầu tư các công trình hạ tầng công cộng − Đầu tư các dự án kinh tế − Đầu tư các chương trình xã hội − Đầu tư của doanh nghiệp Nhà nước 1.4 Nguồn vốn dành cho đầu tư công: Hoạt động đầu tư công là hoạt động đầu tư không sinh lời nên chỉ có nhà nước đầu tư do đó nguồn vốn đầu tư công chính là nguồn vốn nhà nước. 9 9 1.4.1 Khái niệm: Vốn Nhà nước bao gồm vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư sản xuất của các doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do nhà nước quản lý. 1.4.2 Các nguồn huy động vốn đầu tư công: 1.4.2.1 Vốn từ ngân sách nhà nước: Vốn ngân sách nhà nước được hình thành từ nhiều nguồn thu khác nhau như thuế, phí và lệ phí, bán hay cho thuê các tài sản thuộc sở hữu của nhà nước . Đây chính là nguồn chi của ngân sách nhà nước cho đầu tư. Nguồn vốn này giữ một vai trò quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế xã hội của mỗi quốc gia. Nó thường được sử dụng cho các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, hỗ trợ các dự án đầu tư vào lĩnh vực cần tham gia của nhà nước. Thông qua hoạt động chi Ngân sách, Nhà nước sẽ cung phí đầu tư cho cơ sở kết cấu hạ tầng, hình thành các doanh nghiệp thuộc các ngành then chốt trên cơ sở đó tạo môi trường và điều kiện thuận lợi cho sự ra đời và phát triển các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế (có thể thấy rõ nhất tầm quan trọng của điện lực, viễn thông, hàng không đến hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp). Bên cạnh đó, việc cấp vốn hình thành các doanh nghiệp Nhà nước là một trong những biện pháp căn bản để chống độc quyền và giữ cho thị trường khỏi rơi vào tình trạng cạnh tranh không hoàn hảo. Và trong những điều kiện cụ thể, nguồn kinh phí trong ngân sách cũng có thể được sử dụng để hỗ trợ cho sự phát triển của các doanh nghiệp, đảm bảo tính ổn định về cơ cấu hoặc chuẩn bị cho việc chuyển sang cơ cấu mới hợp lý hơn. Nguồn vốn từ ngân sách nhà nước sẽ chi cho các khoản trợ giúp trực tiếp dành cho những người có thu nhập thấp, thất nghiệp hay có hoàn cảnh đặc biệt như chi về trợ cấp xã hội, trợ cấp gián tiếp dưới hình thức trợ giá cho các mặt hàng thiết yếu, các khoản chi phí để thực hiện chính sách dân số, chính sách việc làm, chống mù 10 10