3.2.1. Những tác động tích cực.
Trong hơn 20 năm qua lĩnh vực Thủy lợi đã chiếm 45% tổng số vốn ODA trong ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn. Các dự án đã đảm bảo tưới ổn định cho khoảng 1 triệu ha đất canh tác, đảm bảo tiêu úng, kiểm soát lũ vùng hạ du, đẩy mặn, rửa phèn, cải tạo môi trường sinh thái vùng cửa sông và cung cấp nước sinh hoạt cho nhân dân vùng dự án khoảng 45 tỉnh, thành phố trong cả nước.
Bộ quyết định phân cấp cho Ban CPO và các địa phương trong công tác quản lý và thực hiện Dự án đã đẩy nhanh được tiến độ triển khai thực hiện dự án, đáp ứng được cầu của Bộ và Nhà Tài trợ. Từ năm 2006 đã được Bộ phân cấp chuẩn bị dự án cho các đơn vị thực hiện đầu tư nên các chương trình dự án được chủ động và đưa vào nhanh hơn.
Bố trí nguồn vốn chuẩn bị đầu tư (dùng vốn ưu đãi không hoàn lại) phụ thuộc vào nhà tài trợ nên thời gian chuẩn bị đầu tư rất dài (từ 3 năm đến 4 năm). Từ năm 2010, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đề xuất với Bộ Kế hoạch và Đầu tư và nhà tài trợ (WB, JICA) cho phép dùng vốn đối ứng xây dựng văn kiện dự án nên đã rút ngắn được thời gian chuẩn bị xuống còn 1 năm
CPO được các Nhà Tài trợ tin tưởng, phối hợp tốt trong công tác phát triển dự án và trong quá trình thực hiện dự án.
Trong những năm gần đây vốn đầu tư ODA vào hệ thống thủy lợi phục vụ sản xuất nông nghiệp đã tăng đặc biệt là vùng ĐBSCL và đã phát huy
được hiệu quả : Trong giai đoạn 2006-2012, tổng vốn đầu tư cho thủy lợi vùng ĐBSCL là 14.870 tỉ đồng.
3.2.2. Một số mặt hạn chế.
Nguồn hỗ trợ phát triển chính thức có ý nghĩa quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam. Việc sử dụng ODA ngành Thủy lợi trong thời gian vừa qua đã đem lại một số tích cực, tuy nhiên còn có một số mặt yếu kém làm giảm hiệu quả của nguồn vốn này.
3.2.2.1. Từ năm 1993 chương trình nguồn vốn ODA bắt đầu được Chính phủ đầu tư xây dựng công trình thủy lợi, các thủ tục đầu tư ODA được thông qua các Bộ ngành và các khoản vay không hoàn lại được các nước Phát triển tài trợ đầu tư vào chuẩn bị dự án, việc chuẩn bị đầu tư dự án ODA đa mục tiêu nên các quy hoạch của vùng dự án thường không đáp ứng, nguyên nhân là do chỉ số kinh tế nội hoàn thấp hơn 12%. Nguồn vốn đầu tư còn hạn chế nhưng nhu cầu đầu tư rất nhiều nên phải xây dựng ra các tiêu chí để lựa chọn danh mục dự án đầu tư dẫn đến mất nhiều thời gian (từ 2 năm đến 3 năm cho việc xác định vùng dự án). Mặt khác các dự án trước đây không do đơn vị thực hiện đầu tư dự án chủ động đề xuất mà do các chương trình ODA thiết lập và giao, nên có phần không sát thực tế và mất thêm thời gian chuyển giao.
Vốn cho khâu khảo sát, chuẩn bị dự án, thẩm định, quyết định đầu tư đang rất hạn chế nên việc khảo sát đại diện vẫn còn xảy ra và dẫn đến Hồ sơ phê duyệt dự án đầu tư khi triển khai thực hiện đầu tư nhiều khối lượng hạng mục còn bị thiếu sót, không phù hợp với thực tế, phải điều chỉnh dự án đầu tư, mất nhiều thời gian (chủ yếu do vốn tăng cao hơn so với tổng mức đầu tư). 3.2.2.2.Thời gian thực hiện các công đoạn đầu tư chậm trễ kéo dài do:
-Thủ tục đền bù giải phóng mặt bằng, tái định cư đối với dự án dùng nguồn vốn ODA phải tuân theo hướng dẫn của nhà tài trợ, cũng như luật trong nước, việc đền bù phải thỏa đáng nhưng khó khăn hơn là áp dụng theo
giá thị trường, luật trong nước mới là tiếp cận với giá thị trường và theo khung giá được ban hành; và phải hoàn thành chi trả đền bù xong trước khi khởi công công trình mà vốn đền bù bằng nguồn vốn đối ứng của Chính phủ nên rất khó khăn, hơn nữa hồ sơ ruộng đất của Việt Nam còn nhiều bất cập (có dự án ký hiệp định sau 5 năm địa phương vẫn chưa giải quyết xong đền bù giải phóng mặt bằng).
- Thủ tục về đấu thầu đối với dự án dùng nguồn vốn ODA, nhà tài trợ luôn có xu hướng lựa chọn 01 Tập đoàn có khả năng về kỹ thuật và tài chính mạnh hoặc các Tổng Công ty lớn thực hiện thi công các hạng mục của Dự án nên phải áp dụng phương thức đấu thầu rộng rãi Quốc tế (ICB). Việc đấu thầu ICB mất thời gian hơn (khoảng từ 06-09 tháng) và ít chọn được nhà thầu có khả năng về kỹ thuật và tài chính mạnh trên thế giới vào tham gia dự thầu ở Việt Nam (đặc biệt trong lĩnh vực Thủy lợi chỉ có những gói thầu khoảng 05 triệu USD), các nhà thầu của Việt Nam thì không đáp ứng được yêu cầu của nhà tài trợ nên thường xuyên phải điều chỉnh lại kế hoạch đấu thầu dẫn đến mất nhiều thời gian. Mặt khác yêu cầu của nhà tài trợ về tư cách pháp nhân của đơn vị dự thầu không phụ thuộc hệ thống quản lý của chủ đầu tư (ADB có xem xét đến các thành viên là cổ đông của Công ty Cổ phần), đây là điểm khó cho các Công ty Cổ phần có cổ đông liên quan đến chủ đầu tư và khó cho các tổ chức vừa nghiên cứu (dùng vốn ngân sách) vừa triển khai chuyển giao khi tham gia đấu thầu hoặc các trường hợp đặc thù như rà phá bom mìn chỉ do các đơn vị thuộc Bộ Quốc phòng có chức năng thực hiện.
- Năng lực của các chủ đầu tư và các nhà thầu còn nhiều hạn chế, nhất là các chủ đầu tư mới thành lập (nhân sự và bộ máy chưa có kinh nghiệm, vừa làm vừa học). Mặt khác các nhà thầu thi công, tư vấn giám sát phần lớn trong quá trình thực hiện thi công, giám sát thi công không đáp ứng được sơ đồ tổ chức nhân sự trên công trường như hồ sơ dự thầu đảm bảo theo Nghị định
209/2004/NĐ-CP ngày 16/12/2004 của Chính phủ; nhà thầu thi công không đào tạo đủ công nhân lành nghề đáp ứng theo hồ sơ đấu thầu. Nhiều nhà thầu tư vấn lập hồ sơ thiết kế còn chạy theo tiến độ nên sai sót rất nhiều, tổ chức giám sát chưa thực hiện hết trách nhiệm theo quy định.
-Địa bàn hoạt động các dự án trải dài theo các tỉnh từ Miền núi phía Bắc; lưu vực đồng bằng sông Hồng, đồng bằng sông Cửu Long, các tỉnh duyên hải Miền Trung;
-Cơ chế chính sách về XDCB, về quản lý, sử dụng ODA, về bảo vệ môi trường, về đền bù TĐC – GPMB luôn có sự thay đổi đã gây tác động không nhỏ đến quản lý thực hiện các dự án;
-Ảnh hưởng của suy thoái kinh tế toàn cầu, giá cả Vật tư, nhiên liệu leo thang nên ảnh hưởng đến công tác thi công xây lắp và tiến độ thực hiện của tất cả các gói thầu, dự án.
- Cấp vốn đối với dự án đầu tư bằng nguồn ODA phần lớn không bị vướng, chủ yếu vướng phần vốn đối ứng cho đền bù giải phóng mặt bằng như đã đề cập ở trên.
- Về thanh toán đối với dự án đầu tư bằng nguồn vốn ODA phải qua kiểm soát của Bộ Tài chính và Kho bạc nhà nước và phải theo dõi bằng 02 tài khoản tiền USD (đối với vốn vay) và tiền Việt Nam đồng (đối với vốn đối ứng) và cập nhật theo tỷ lệ tài trợ nên mất thêm thời gian (khoảng 1 tháng) so với vốn trong nước.
- Quyết toán dự án ODA do nhiều hợp phần trên vùng dự án rộng liên tỉnh dẫn đến tình trạng quyết toán của từng hợp phần theo tỉnh có dự án riêng biệt và có nhiều thiếu sót.
3.2.3. Bài học kinh nghiệm.
3.2.3.1 Gần đây đặc biệt sau sự kiện PMU 18( quản lý dụ án 18), PCI hối lộ quan chức bộ tại dự án đại lộ Đông – Tây và nghi án JTC hối lộ quan chức Việt Nam 16 tỷ đồng trong dự án đường sắt đô thị Hà Nội đã gây nhiều chấn
động về hiệu quả sử dụng vốn ODA thì chúng ta cần phải xem lại cách quản lý nguồn vốn ODA.
3.2.3.2 Dự án kè nắn dòng sông hồng(WB):
Nhà thầu tự ý thi công khi chưa được các cơ quan có thẩm quyền cấp phép đảm các yêu cầu về bảo vệ đê điều, an toàn thoát lũ dẫn đến tình trạng khó khăn trong công tác quản lý xây dựng. Cụ thể, hệ thống công trình bê tông cốt thép được thi công trên lưu vực sông Hồng đoạn qua địa bàn huyện Đông Anh, quận Tây Hồ để nắn dòng chảy của sông chưa được Bộ NN&PTNT cấp phép bảo đảm các yêu cầu về bảo vệ đê điều, an toàn thoát lũ.
3.2.3.3 Bài học trước đây:
khi giao quyền làm chủ đầu tư cho ban quản lý dự án đã khiến nhiều tiêu cực nảy sinh, nhưng với những quy định sửa đổi sau này các ban quản lý dự án chỉ là cơ quan giúp việc cho chủ đầu tư thì thực tiễn bắt đầu phát sinh những vấn đề mới. Do các ban quản lý thiếu quyền lực và bị động nên quá trình triển khai dự án lại gặp nhiều khó khăn.
3.2.3.4 Thực hiện công tác giải phóng mặt bằng trước khi có dự án. Nhiều dự án bị chậm trễ do công tác giải phóng mặt bằng chậm, đối với các dự án ODA, việc chậm trễ thực hiện sẽ bị ảnh hưởng trực tiếp tới thời gian ân hạn, cũng như chính sách của nhà tài trợ. Để giải quyết vấn đề này, chúng ta có thể:
Trong thời gian hoặc trước thời gian chuẩn bị dự án, việc giải phóng mặt bằng cần thực hiện trước một bước. Đây cũng là kinh nghiệm của Trung Quốc, nước có nhiều kinh nghiệm tiếp nhận ODA. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
3.3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƯỜNG KHẢ NĂNG QUẢN
LÝ ODA TRONG XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH THỦY LỢI.
3.3.1. Tiếp tục hoàn thiện môi trường pháp lý đối với quản lý ODA và phân công phân cấp ra quyết định trong quy trình dự án:
-Các quy định của Chính phủ dự án đầu tư sử dụng vốn ODA nhờ có Chính phủ có những nỗ lực to lớn trong việc xây dựng khung khổ pháp lý đã nêu ở trên cho các dự án ODA trong xây dựng công trình Thủy lợi ở Việt Nam mà đã có những cải thiện về thể chế trong các lĩnh vực như tài chính, quản lý ngân sách, đầu tư, đấu thầu mua sắm và tái định cư. Đồng thời đã có các nỗ lực tinh giản và phân công phân cấp chính quyền, cấp Trung ương và cấp tỉnh. Tuy nhiên vẫn còn nhiều lĩnh vực mà Chính phủ phải cải tiến vững chắc công tác quản lý của các dự án đầu tư:
- Phân cấp quản lý đầu tư cho các đơn vị quản lý sử dụng nhưng đưa ra yêu cầu kiểm soát về nhân sự phải đáp ứng theo Luật Xây dựng.
- Phân cấp cho địa phương, tăng cường cam kết chính trị của các cấp chính quyền trong thực hiện dự án, đồng thời cần nâng cao năng lực quản lý dự án cho cán bộ ở địa phương.
-Thiết kế dự án càng đơn giản sẽ càng thuận lợi trong thực hiện. Việc phân cấp cần rõ ràng, cơ quan Trung ương chỉ nên thực hiện công tác điều phối, cơ quan địa phương trực tiếp thực hiện, triển khai, quản lý khai thác và chịu trách nhiệm về hiệu quả đầu tư dự án.
- Phi tập trung hóa mô hình phân cấp quản lý tức là chuyển các hoạt động của dự án về địa phương, từ đó nâng cao trách nhiệm và quyền hạn của địa phương trong thực thi dự án. Tuy nhiên, phân cấp không có nghĩa là buông xuôi mà cần tăng cường công tác hướng dẫn, kiểm tra, giám sát.
- Cam kết chính trị của địa phương trong công tác thực hiện dự án là yếu tố quan trọng quyết định đến thành công của dự án.
3.3.2. Tiếp tục đàm phán với các nhà tài trợ :
cho sử dụng vốn đối ứng trong nước và giao cho tổ chức tư vấn trong nước có đủ năng lực lập văn kiện dự án trình Chính phủ và nhà tài trợ thẩm định phê duyệt dự án.
3.3.3. Cập nhật thường xuyên quy hoạch vùng và quy hoạch phát triển ngành theo bước phát triển mới của đất nước.
3.3.4. Điều chỉnh định mức lập dự án đầu tư và tăng định mức khảo sát địa hình, địa chất góp phần cho quá trình lập, thẩm định và phê duyệt Dự án đầu tư xây dựng công trình được chính xác với thực tế hơn.
3.3.5. Rà soát lại các tổ chức, doanh nghiệp đăng ký hoạt động hành nghề xây dựng công trình phải đảm bảo đạt các yêu cầu về tổ chức theo Luật Xây dựng và các Nghị định của Chính phủ hướng dẫn về quản lý đầu tư xây dựn công trình.
- Hồ sơ về năng lực của các tổ chức, doanh nghiệp trúng thầu phải cho các cơ quan thanh tra, kiểm tra và báo trí chuyên ngành xem xét và kiểm tra để tránh tình trạng lót tay cho chủ đầu tư.
3.3.6. Chính phủ chỉ đạo các cơ quan chức năng ban hành các định mức về khung giá đất, tài sản trên đất để áp dụng tính toán đền bù có thêm hệ số điều chỉnh theo chỉ số lạm phát từng quý trong năm (theo chỉ số giá của Tổng cục thống kê) để áp dụng sát với giá thị trường được công bố.
3.3.7. Chính phủ chỉ đạo các cơ quan chức năng thống nhất các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật Xây dựng và Luật Đấu thầu theo các biểu mẫu quy định về lập dự án đầu tư, quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, hướng dẫn đấu thầu, nghiệm thu, thanh quyết toán công trình ph hợp với quy định của thơng lệ Quốc tế và các nhà tài trợ.
Dự án đầu tư cho người dân, do vậy, người dân phải được tham gia ngay từ đầu dự án theo phương châm “dân biết, dân làm, dân bàn, dân kiểm tra, dân khai thác và dân hưởng lợi”.
- Người dân và các tổ chức xã hội cần được tham gia bàn bạc, lựa chọn đề xuất tiểu dự án, thiết kế tiểu dự án, tổ chức giám sát cộng đồng khi thực hiện và tham gia tổ chức quản lý khai thác, duy tu bảo dưỡng công trình sau khi hoàn thành.
- Sự tham gia đóng góp của người hưởng lợi cần được thiết kế rõ ràng, tham gia bằng phương thức nào và tùy thuộc vào khả năng của họ.
3.3.9. Thực hiện công tác giải phóng mặt bằng trước khi có dự án và thực
hiện giải phóng mặt bằng nên giao cho chính quyền địa phương nơi hưởng lợi dự án cam kết, thực hiện. Việc triển khai giải phóng mặt bằng trước khi có dự án ODA sẽ tránh được các chính sách của nhà tài trợ.
KẾT LUẬN CHƯƠNG III
Trong chương III, học viên đã trình bày về môi trường, chính sách thu hút vốn ODA ở Việt Nam nói chung và ngành thủy lợi ở Việt Nam nói riêng
Nêu ra những tác động tích cực và tiêu cực, một số mặt còn hạn chế và bài học kinh nghiệm khi sử nguồn vốn ODA.
Từ những tồn tại đã nêu tại chương II, học viên đã nêu ra một số đề xuất nhằm tăng cường quản lý dự án ODA thủy lợi ở Việt Nam.
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 1. Kết luận
Nguồn vốn ODA trong xây dựng công trình thủy lợi là một trong những nguồn vốn đóng một vai trò quan trọng trong quá trình phát triển nông nghiệp và nông thôn của đất nước. Tuy nhiên bên cạnh đó còn nổi lên nhiều bất cập như tình trạng khó khăn trong việc đền bù, giải phóng mặt bằng, tái định cư, thất thoát lãng phí, rút ruột công trình dẫn đến tình trạng giải ngân vốn chậm tiến độ, chất lượng công trình không được đảm bảo, thời gian thi công kéo dài,… Nguyên nhân chính là công tác quản lý hoạt động đầu tư xây