Luật Trưng cầu dân ý là một đạo luật mang tính toàn diện. Tính toàn diện ở đây được thể hiện ở chỗ Luật trưng cầu dân ý sẽ bao hàm quy định về mọi vấn đề liên quan đến quá trình trưng cầu dân ý từ đề xướng, chuẩn bị, tổ chức tiến hành, xác định kết quả cũng như giá trị pháp lý của cuộc trưng cầu dân ý. Trên cơ sở những phân tích, đánh giá về pháp luật trưng cầu dân ý hiện hành, tình hình kinh tế- xã hội của đất nước đồng thời tham khảo pháp luật một số nước về trưng cầu dân ý, tôi xin đưa ra một số kiến nghị về phương hướng và giải pháp xây dựng Luật Trưng cầu dân ý sau đây.
3.3.3.1. Quy định vềnguyên tắc tiến hành trưng cầu dân ý
Các nguyên tắc tiến hành trưng cầu dân ý là những điều kiện dùng làm cơ sở, ràng buộc nghĩa vụ tuân thủ của các chủ thể liên quan trong quy trình trưng cầu dân ý nhằm đảm bảo tính hợp pháp, chân thực của cuộc trưng cầu dân ý. Theo tôi có thể quy định các nguyên tắc tổ chức trưng cầu dân ý tương tự như các nguyên tắc tổ chức bầu cử đại biểu vào các cơ quan quyền lực nhà nước. Đó là nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín.
Nguyên tắc phổ thông đầu phiếu có nghĩa là mọi công dân đến tuổi trưởng thành có đủ năng lực hành vi đều có quyền bỏ phiếu trong cuộc trưng cầu dân ý, không phân biệt già trẻ, gái trai, dân tộc, tôn giáo, giai cấp, nghề nghiệp, quan điểm chính trị… Điều 29 Hiến pháp hiện hành đã quy định “Công dân đủ 18 tuổi
trở lên có quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân”. Nguyên tắc
này phản ảnh rất rõ tính dân chủ, bởi nó đòi hỏi Nhà nước phải đảm bảo sự tham gia rộng rãi của người dân trong hoạt động trưng cầu dân ý.
Nguyên tắc bình đẳng có nghĩa là trong cuộc trưng cầu dân ý, mỗi cử tri sẽ có một lá phiếu và các lá phiếu có giá trị ngang nhau, bất kể các yếu tố về dân tộc, tầng lớp, giai cấp, nghề nghiệp, quan điểm chính trị, hoàn cảnh gia đình, tín ngưỡng, tôn giáo… của người đi bỏ phiếu. Nguyên tắc này đảm bảo cho mọi cử tri có quyền và nghĩa vụ ngang nhau, đây cũng là một nguyên tắc thể hiện tính dân chủ của hoạt động trưng cầu dân ý.
76
Nguyên tắc trực tiếp có nghĩa là trong bầu cử, công dân trực tiếp thể hiện ý chí của mình qua lá phiếu bằng cách cử tri phải tự đi bỏ phiếu, tự tay viết phiếu và bỏ lá phiếu vào trong hòm phiếu không được nhờ người bỏ phiếu hộ (Đối với trường hợp cử tri không thể tự mình viết phiếu được thì có thể nhờ người khác viết hộ nhưng phải tự tay bỏ vào thùng phiếu. Đối với người già, người tàn tật không tự bỏ phiếu được thì có thể nhờ người khác bỏ phiếu vào thùng phiếu. Đối với những người không thể tới được nơi bỏ phiếu thì cơ quan phụ trách trưng cầu dân ý phải mang hòm phiếu và lá phiếu tới chỗ của cử tri để cử tri thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình).
Nguyên tắc bỏ phiếu kín là chỉ có cử tri biết được sự lựa chọn của mình, sự lựa chọn đó được giữ kín và đảm bảo bí mất. Nguyên tắc này giúp loại trừ sự theo dõi và kiểm soát từ bên ngoài, có thể có những tác động ảnh hưởng đến sự tự do thể hiện ý chí của mỗi người dân, qua đó bảo đảm tính khách quan, công bằng trong các cuộc trưng cầu dân ý.
3.3.3.2. Quy định về quy mô các cuộc trưng cầu dân ý
Có hai mức độ trưng cầu dân ý là trưng cầu dân ý trên phạm vi toàn quốc và trưng cầu dân ý ở địa phương. Thực tế này cũng rất đa dạng ở các nước nhưng phần lớn là có hai mức độ quy mô trưng cầu dân ý. Ví dụ, ở Thụy Sĩ, Italia, Pháp... vừa có trưng cầu ý dân ở phạm vi cả nước vừa có trưng cầu dân ý ở địa phương.[28, tr.107] Tuy nhiên pháp luật một số nước lại chỉ quy định về loại hình trưng cầu ý dân ở địa phương mà không có trưng cầu dân ý trên phạm vi cả nước, điển hình là Mỹ, Cộng hoà Liên bang Đức, Nhật Bản...[28, tr.107]
Trong thực tiễn đời sống xã hội của Việt Nam, nhu cầu tổ chức các cuộc trưng cầu dân ý ở địa phương và nhất là ở cấp đơn vị hành chính cơ sở bao giờ cũng nhiều hơn nhu cầu trưng cầu dân ý trên phạm vi toàn quốc. Do đó, cần quy định rõ trong luật quy mô của các cuộc trưng cầu dân ý, nhất là trưng cầu dân ý trong phạm vi địa phương và ở cấp cơ sở sẽ giúp giải quyết, tháo gỡ các vấn đề vướng mắc trong đời sống kinh tế-xã hội của địa phương, đáp ứng được yêu cầu thực tế đặt ra.
77
Tuy nhiên, việc tổ chức trưng cầu dân ý cũng cũng chỉ nên giới hạn ở trưng cầu dân ý trên phạm vi cả nước hoặc trưng cầu dân ý trên phạm vi tỉnh, vùng lãnh thổ (quy ước vùng lãnh thổ lớn hơn tỉnh). Đối với những vấn đề thuộc phạm vi cấp huyện và cơ sở không nên tổ chức trưng cầu dân ý. Bởi lẽ tổ chức trưng cầu dân ý rất tốn kém mà ở phạm vi cấp huyện và cơ sở nhân dân được tham gia vào cả quá trình từ khởi xướng, xây dựng nội dung, trực tiếp quyết định, trực tiếp thực hiện và kiểm tra, đánh giá kết quả thực hiện, nếu như trưng cầu dân ý phạm vi tham gia của nhân dân chỉ dừng lại ở quyết định đồng ý hay không đồng ý.
3.3.3.3. Quy định về đối tượng trưng cầu dân ý
Đối tượng trưng cầu dân ý cần được quy định theo hướng mở, tức là theo cách liệt kê và thêm những vấn đề khác do Quốc hội quyết định. Quy định theo hướng mở như vậy, một mặt là cơ sở pháp lí cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định trưng cầu dân ý một mặt sẽ đảm bảo tính kịp thời khi cần trưng cầu dân ý về một vấn đề quan trọng trong đời sống chính trị - xã hội của đất nước. Căn cứ vào quy mô của các cuộc trưng cầu dân ý sẽ có đối tượng trưng cầu dân ý tương ứng.
+ Đối với những cuộc trưng cầu dân ý ở phạm vi quốc gia đó là những vấn đề như: thông qua một bản Hiến pháp mới, bổ sung, sửa đổi Hiến pháp hiện hành thì bắt buộc phải đưa ra trưng cầu dân ý. Sở dĩ việc sửa đổi, thông qua Hiến pháp cần bắt buộc phải đưa ra trưng cầu dân ý là do: Nhà nước ta là nhà nước của dân, do dân và vì dân nên một bản Hiến pháp rất cần được xây dựng dựa trên sự đồng thuận của người dân, có như vậy giá trị tối thượng của bản Hiến pháp mới được đề cao và bảo đảm thực hiện. Ngoài ra những vấn đề quan trọng về phát triển kinh tế- xã hội có ảnh hưởng đến sự phát triển bền vững của đất nước cũng là những vấn đề cần quy định để đưa ra trưng cầu dân ý.
+ Đối với những cuộc trưng cầu dân ý ở phạm vi địa phương, những vấn đề cần phải quy định để đưa ra trưng cầu dân ý là việc chia tách hay nhập các đơn vị hành chính và những vấn đề quan trọng về phát triển kinh tế- xã hội có ảnh hưởng đến sự phát triển của địa phương.
78
3.3.3.4. Quy định về thủ tục đưa ra sáng kiến trưng cầu dân ý
Ở mỗi quốc gia lại có các quy định khác nhau về thủ tục đưa ra sáng kiến trưng cầu dân ý. Ở Thụy Sỹ, sáng kiến nhân dân phải được thực hiện theo đúng quy định về số lượng chữ ký, thời gian thu thập và được lập thành hồ sơ gửi văn phòng của chính phủ. Ở cấp Liên bang, trưng cầu dân ý về luật cần có 50.000 chữ ký của nhân dân được thu thập trong khoảng thời gian 100 ngày. Ở Pháp, sáng kiến trưng cầu dân ý thuộc về Tổng thống, pháp luật trưng cầu dân ý ở Pháp không quy định nhân dân là chủ thể có quyền trình sáng kiến trưng cầu dân ý.
Theo tôi trưng cầu dân ý là một hình thức dân chủ trực tiếp, trong đó nhân dân được trực tiếp quyết định các vấn đề của Nhà nước, liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình, tuy nhiên trên thực tế người dân rất khó có thể đưa được một vấn đề ra trưng cầu dân ý vì vậy người dân sẽ thực hiện quyền sáng kiến thông qua cơ quan đại diện của mình. Từ đó Luật Trưng cầu dân ý sẽ quy định chủ thể có quyền nêu sáng kiến trưng cầu dân ý theo quy mô của cuộc trưng cầu dân ý. Đối với những cuộc trưng cầu dân ý có quy mô trên phạm vi toàn quốc thì Đại biểu Quốc hội có quyền nêu sáng kiến trưng cầu dân ý. Đối với những cuộc trưng cầu dân ý ở địa phương thì Đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có quyền nêu sáng kiến trưng cầu dân ý. Và khi có quá bán số đại biểu yêu cầu thì Quốc hội hoặc Hội đồng nhân dân tỉnh phải ra quyết định trưng cầu dân ý.
3.3.3.5. Xác định cơ quan có thẩm quyền quyết định trưng cầu dân ý và cơ quan có thẩm quyền tổ chức trưng cầu dân ý
- Về cơ quan có thẩm quyền quyết định trưng cầu dân ý: Theo Hiến pháp 2013 của Việt Nam (Điều 70), thẩm quyền quyết định trưng cầu dân ý là của Quốc hội. Quy định này dường như có sự chú trọng đến trưng cầu dân ý trên phạm vi cả nước hơn là trưng cầu dân ý trên phạm vi địa phương bởi Quốc hội là cơ quan duy nhất được trao thẩm quyền quyết định việc trưng cầu dân ý. Như vậy nếu như Luật Trưng cầu dân ý quy định quy mô trưng cầu dân ý trên cả nước và cả ở địa phương thì sẽ là một sự quá tải rất lớn đối với Quốc hội, bởi
79
Quốc hội Việt Nam không phải cơ quan hoạt động thường xuyên. Vì vậy để đưa được quy định về trưng cầu dân ý ở địa phương vào Luật Trưng cầu dân ý thì phải tiến hành đề nghị sửa đổi quy định của Hiến pháp về thẩm quyền quyết định trưng cầu dân ý. Như vậy, Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền quyết định trưng cầu dân ý trên phạm vi cả nước và vùng lãnh thổ, còntrưng cầu dân ý ở địa phương, để linh hoạt và sát thực thì thẩm quyền quyết định trưng cầu dân ý nên giao cho Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
-Về cơ quan tổ chức trưng cầu dân ý:Liên quan đến việc tiến hành tổchức một cuộc trưng cầu dân ý thì ở các nước khác nhau có những quy định khác nhau về cơ quan có thẩm quyền tổ chức việc trưng cầu dân ý. Có những nước cơ quan tổ chức việc trưng cầu ý dân thuộc về một cơ quan của Quốc hội; có nước duy trì một hội đồng bầu cử chuyên trách chuyên phụ trách việc tổ chức bầu cử và tổ chức việc trưng cầu ý dân; có nước khi có một sáng kiến trưng cầu dân ý được tuyên bố là hợp pháp thì một ủy ban lâm thời được thành lập để phụ trách việc tổ chức trưng cầu dân ý. Hiến pháp Việt Nam quy định ở khoản 3 Điều 74 “ Uỷ ban
thường vụ Quốc hội có nhiệm vụ và quyền hạn: Tổ chức trưng cầu dân ý theo quy định của Quốc hội”, tuy nhiên khi chúng ta quy định về quy mô trưng cầu
dân ý ở cả hai cấp thì cơ quan có thẩm quyền tổ chức trưng cầu dân ý cũng nên phân ra theo hai cấp. Với cuộc trưng cầu dân ý trên quy mô toàn quốc thì cơ quan có thẩm quyền tổ chức trưng cầu dân ý là Uỷ ban thường vụ Quốc hội còn đối với cuộc trưng cầu dân ý ở phạm vi địa phương thì Thường trực Hội đồng nhân dân sẽ tiến hành tổ chức trưng cầu dân ý, sau đó báo cáo lên Uỷ ban thường vụ Quốc hội kết quả của cuộc trưng cầu dân ý.
3.3.3.6. Pháp luật trưng cầu dân ý quy định rõhiệu lực pháp lý của cuộc trưng cầu dân ý.
Hiệu lực pháp lý của một cuộc trưng cầu dân ý là việc xác định xem liệu kết quả của cuôc trưng cầu dân ý có giá trị bắt buộc hay chỉ có tính chất tham khảo.Từ đó sẽ có hai loại hiệu lực của trưng cầu dân ý là hiệu lực bắt buộc và
80
hiệu lực tham khảo. Nếu một cuộc trưng cầu dân ý có hiệu lực bắt buộc thì các cơ quan nhà nước buộc phải thực hiện theo kết quả mà cuộc trưng cầu dân ý đó đem lại. Mặt khác, nếu là trưng cầu dân ý có hiệu lực tham khảo thì kết quả của cuộc trưng cầu dân ý chỉ có ý nghĩa tham vấn và không bắt buộc phải thực hiện theo kết quả đó.
Mỗi quốc gia cần xác định rõ hiệu lực pháp lý của trưng cầu dân ý. Một số nước như Armenia, Estonia, Pháp, Ý, Thổ Nhĩ Kỳ thì quy định tất cả các cuộc trưng cầu dân ý đều có hiệu lực bắt buộc. Trong khi đó, ở Đan Mạch, luật quy định về mặt nguyên tắc trưng cầu dân ý có hiệu lực bắt buộc nhưng cũng không loại trừ những cuộc trưng cầu dân ý có hiệu lực tham khảo. Ở một số quốc gia khác thì có sự phân biệt rõ ràng giữa trưng cầu dân ý có hiệu lực bắt buộc và trưng cầu dân ý có tính chất tham khảo tuỳ theo bản chất của vấn đề đưa ra trưng cầu. Ví dụ: ở Andorra, Úc và Tây Ban Nha, trưng cầu dân ý về một vấn đề quan trọng chỉ mang tính tham khảo nhưng trưng cầu dân ý về Hiến pháp thì có hiệu lực bắt buộc; ở Lithuania thì trưng cầu dân ý có hiệu lực bắt buộc nếu đó là các cuộc trưng cầu dân ý về các sáng kiến pháp luật do người dân đề xuất/ khởi xướng và các trưng cầu dân ý về các quy định của hiến pháp, còn các vấn đề khác thì chỉ là trưng cầu dân ý có tính chất tham khảo. Tuy nhiên, một số quốc gia lại xác định hiệu lực pháp lý của trưng cầu dân ý căn cứ trên số lượng cử tri. Ví dụ: ở Ba Lan và Bồ Đào Nha, trưng cầu dân ý có hiệu lực bắt buộc trong trường hợp đa số cử tri đi bỏ phiếu, còn nếu không đủ đa số cử tri bỏ phiếu thì kết quả trưng cầu dân ý chỉ có hiệu lực tham khảo.
Có nhiều ý kiến cho rằng trong điều kiện kinh tế- xã hội của nước ta hiện nay chúng ta chỉ nên tiến hành các cuộc trưng cầu dân ý có hiệu lực bắt buộc, không cần thiết phải tổ chức các cuộc trưng cầu dân ý có hiệu lực tham khảo. Bởi vì, tổ chức một cuộc trưng cầu dân ý đòi hỏi chi phí rất lớn về nhân lực và tài chính, tương đương với tổ chức bầu cử. Những trường hợp cần tham khảo ý kiến nhân dân thì có thể chỉ tổ chức lấy ý kiến nhân dân là việc chúng ta vẫn
81
thường làm và đã có kinh nghiệm. Hình thức lấy ý kiến nhân dân tạo điều kiện cho nhân dân có thể đóng góp nhiều hơn mà ít tốn kém hơn cho nhà nước. Cơ quan có thẩm quyền có thể đăng tải văn bản trên báo, phát tin trên đài truyền thanh, truyền hình, gửi dự thảo văn bản cho cơ quan, tổ chức có liên quan để tổ chức đóng góp ý kiến. Tuy nhiên, hoạt động lấy ý kiến nhân dân sẽ chỉ thu thập được ý kiến của một bộ phận nhỏ cử chi trong cả nước, đó không phải là ý kiến của phần lớn nhân dân. Vì vậy, một số vấn đề Nhà nước muốn tham khảo ý kiến của nhân dân thì vẫn phải tổ chức một cuộc trưng cầu dân ý chứ không thể thay thế bằng việc lấy ý kiến nhân dân. Việc quy định hiệu lực pháp lý của cuộc trưng cầu dân ý bao gồm cả bắt buộc và tham khảo sẽ mở rộng được phạm vi các vấn đề được trưng cầu tạo điều kiện để nhân dân phát huy hơn nữa quyền làm chủ của mình.
Luật Trưng cầu dân ý cần quy định rõ những vấn đề nào khi đưa ra trưng cầu dân ý kết quả sẽ có hiệu lực pháp lý bắt buộc đối với cơ quan nhà nước và những vấn đề nào chỉ có hiệu lực pháp lý tham khảo. Theo ý kiến cá nhân tôi thì như đã nêu ở phần 3.3.3.3 về đối tượng trưng cầu dân ý sẽ được quy định theo hướng mở bao gồm những vấn đề được liệt kê và những vấn đề khác do Quốc hội quyết định. Vậy những vấn đề được liệt kê trong luật sẽ có hiệu lực pháp lý bắt buộc còn những vấn đề khác do Quốc hội quy định thì hiệu lực pháp lý sẽ có